中國鄉(xiāng)村社會治理現(xiàn)狀及展望

1、. 中國鄉(xiāng)村社會治理現(xiàn)狀與展望 來源:華中師大學(xué)學(xué)報人文社會科學(xué)版 黨國英 中國社會科學(xué)院農(nóng)村開展研究所研究員,鄉(xiāng)村公共效勞研究創(chuàng)新團隊首席研究員,宏觀室室主任、博士生導(dǎo)師,享受國務(wù)院特殊津貼。 一、中國鄉(xiāng)村治理主要問題概述 一鄉(xiāng)村治理的根底性認識問題 鄉(xiāng)村治理的本質(zhì)是鄉(xiāng)村社會公共資源的配置。公共資源包括社會文化習(xí)俗、政治經(jīng)濟制度、自然資源及財富、政府及各類公共機構(gòu)的財政及效勞能力等。保障經(jīng)濟高效運行、社會權(quán)利平等以及社會關(guān)系和諧，是社會治理的根本目標。 經(jīng)濟高效運行的根底是相對明晰完整的財產(chǎn)權(quán)制度。通常，限定在競爭性領(lǐng)域，私有財產(chǎn)制度更有利于經(jīng)濟高效運行。但很多國家只是在法律文本上支持這種制

2、度，而社會治理方式則容忍對財產(chǎn)權(quán)的多種侵害。 社會權(quán)利平等包括就業(yè)時機平等、受教育時機平等，政治意愿表達平等、根本生存權(quán)利平等等。這些權(quán)利平等會給人們提供相對公正的開展時機，但卻未必一定能保證人們更為看重的經(jīng)濟平等。以貨幣價值衡量的三類經(jīng)濟平等有很不一樣的意義?？芍湄敻徽加衅降取⑹杖肫降扰c生活消費平等，這三者的意義很不一樣。在一個相對公正的社會里，反映這三種平等的基尼系數(shù)會依次降低，即一個社會的可支配財富占有的基尼系數(shù)可以高一些，但生活支出的基尼系數(shù)應(yīng)該低一些，這意味著富人將自己的一局部收入用于投資，沒有用于消費。投資的意義不僅有私人價值，也有社會價值。所以，僅僅用財富占有的基尼系數(shù)來反映社

3、會平等狀況是有缺陷的。收入平等不僅要看年收入差距狀況，還要看單位勞動時間的收入狀況，例如中國城鄉(xiāng)年收入差距顯著大于城鄉(xiāng)居民單位勞動時間的收入差距，即城市居民的勞動時間要長于農(nóng)村居民。這個道理不清楚，就會犯政策導(dǎo)向錯誤。 社會和諧或穩(wěn)定絕非只是社會不發(fā)生對抗法律秩序的沖突，盡管很多人對社會穩(wěn)定做這樣的理解。在收入水平低下、經(jīng)濟部門的權(quán)力與公共權(quán)力高度融合的社會共同體部，通常會存在嚴重人身依附關(guān)系，且這種關(guān)系往往獨立于文明社會的通行規(guī)則，而具有奴役性。這種關(guān)系在落后的農(nóng)業(yè)社會是通例，選舉等現(xiàn)代文明規(guī)則實際上很難嵌入，村莊容易產(chǎn)生封閉性。如果有城市化條件存在，村民進入城市是逃離依附關(guān)系的重要途徑。在

4、城市，如果無收入、低收入人群沒有得到就業(yè)與社會保障支持，這些人群會邊緣化，會依附于黑社會力量，并腐蝕警察力量。假設(shè)存在上述條件，城鄉(xiāng)社會的不和諧會是常態(tài)。當發(fā)生政府財政危機、收入分配不平等引起普遍抱怨時，一旦有偶然因素誘導(dǎo)，社會就容易產(chǎn)生民間與政府之間有組織的對抗。 二中國鄉(xiāng)村社會及其治理的特殊性 當今世界有各種不同的鄉(xiāng)村社會類型，如歐美的高度專業(yè)化的鄉(xiāng)村社會，南亞及非洲的部落型鄉(xiāng)村社會，拉美的政商精英控制下的莊園制農(nóng)村社會。后兩種農(nóng)村社會處于緩慢變化之中。中國鄉(xiāng)村社會不同于這三種類型，大體有以下特點。 1.村級政社合一。中國在1958年開場推行政社合一的人民公社制度，即公社將生產(chǎn)與社會管理統(tǒng)

5、一掌握到政府組織手中。1964年之后，這個體制將一些管理權(quán)力逐步下放到生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊，最終于1980年代解體。此后，我國村一級的政社合一體制長期未變，只是具體形式在各地有所差異，例如，有村土地管理職能被行政村與村民小組之間共享，其中重心又有所不同。 2.在村級政社合一體制中，不管農(nóng)業(yè)用地產(chǎn)權(quán)還是公共土地產(chǎn)權(quán)，都歸集體所有，實際上是一種社區(qū)共同共有產(chǎn)權(quán)。1980年代中國農(nóng)村實行耕地承包制，土地產(chǎn)權(quán)實際上在村社與農(nóng)民家庭之間實現(xiàn)了分割，分割后的權(quán)利配置重心在各地又有所不同，農(nóng)戶的土地財產(chǎn)權(quán)強度不高，權(quán)利邊界不清晰。 3.農(nóng)村自主經(jīng)濟組織不興旺。中國農(nóng)民的專業(yè)合作社開展有鮮明的官方推動色彩。合作社

6、的數(shù)量龐大，正好證明合作社的意義不重要。真正運行規(guī)的合作社數(shù)量很少，應(yīng)該不超過總量的5%。比照歐美農(nóng)民合作社，中國合作社對農(nóng)村社區(qū)效勞的功能根本沒有。其他現(xiàn)代類型的農(nóng)民自組織系統(tǒng)根本沒發(fā)育。 4.在政社合一體制中，農(nóng)村社區(qū)公共效勞的財務(wù)支出原則上由村社自己承當，但實際上政府支持力度越來越大，只是沒有形成正式的制度安排。取消三提五統(tǒng)后，集體經(jīng)營收入、鄉(xiāng)紳捐助、一事一議收費成為村社支出的主要資金來源，但均未形成穩(wěn)定收入，更未建立好的公共財政規(guī)。 5.在政社合一體制中，我國有村長直選這個制度安排。但是，官方安排了一系列做法，根本確保了村黨支部是主要的公共權(quán)力行使機構(gòu)，村委會在多數(shù)情況下受黨支部節(jié)制。

7、這種格局下的選舉制度與城市慣行的制度并無重要區(qū)別。 6.村委會設(shè)置的層級通常與農(nóng)村宗法共同體單位不盡一致，但村民小組設(shè)置層級與宗法共同體單位有較高的重合性。由于歷史上人口遷徙因素的影響，這種這種重合性在北方與南方地區(qū)也有較明顯差異，南方一些地區(qū)的重合性更強。按照Dunbar指數(shù)關(guān)于熟人社會的理論，村民小組或五服規(guī)模的宗法共同體，均大體符合熟人社會的定義。于是，在規(guī)模上超過宗法共同體的村委會選舉時，通常會產(chǎn)生宗法門派競爭，或其他類型的候選人競爭。這本是選票的慣常情形。當與宗法共同體單位的規(guī)模比擬一致的村委會選舉時，則不容易發(fā)生候選人之間的競爭。選票在這個層級上實施，并無實質(zhì)意義。 7.因為大多數(shù)

8、農(nóng)民在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域沒有實現(xiàn)充分就業(yè)，其中又有一局部農(nóng)民沒有通過非農(nóng)就業(yè)得到補充收入，使中國農(nóng)村存在較廣泛的絕對貧困現(xiàn)象。如果以年人均收入6000元這個較為合理的標準做判斷，中國農(nóng)村貧困人口的規(guī)模應(yīng)該在2.5億之上。這個規(guī)模的貧困人口單依靠公共財政扶持脫貧，既無可能，也不公正。就業(yè)不充分引起的貧困主要應(yīng)通過改變勞動力配置來解決問題。在貧困人口為主的農(nóng)村社區(qū)，如同他國類似社區(qū)，必然存在各種依附關(guān)系。 8.以農(nóng)村根底設(shè)施為主的農(nóng)村公共存在總量供應(yīng)缺乏、構(gòu)造不均衡的現(xiàn)象。一些農(nóng)村地區(qū)的高等級鋪裝道路過多，道路使用頻度低，不利于農(nóng)田大面積整合利用。還有一些地區(qū)的村莊，政府提供的文化體育活動設(shè)施利用程度低，形

9、成投入浪費。但農(nóng)村地區(qū)的教育衛(wèi)生事業(yè)普遍落后。 9.農(nóng)村居住形態(tài)的文明程度低。農(nóng)民多聚合而居，平原地區(qū)尤甚，等省丘陵地區(qū)聚合程度低。農(nóng)戶原居住方式適應(yīng)小農(nóng)經(jīng)濟的要求。近年一些地區(qū)興起農(nóng)民上樓新政以后，新居住方式已經(jīng)不適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的要求。專業(yè)農(nóng)戶已經(jīng)開場崛起，但其居住方式仍不具有現(xiàn)代農(nóng)莊特點。在城市化背景下，宅基地擴與農(nóng)村建房熱導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)空心村與農(nóng)村房屋數(shù)量增加并存的現(xiàn)象。隨著農(nóng)村路網(wǎng)加密，村莊擴呈現(xiàn)騎路景觀，影響農(nóng)村交通順暢。 10.城鄉(xiāng)人口流動壁壘由社會性壁壘逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟性壁壘，總體上流動壁壘逐步減弱。國家推動城鄉(xiāng)社會保障管理體制的統(tǒng)一已經(jīng)有實質(zhì)性進步，社會保障制度不再構(gòu)成人口流動的主要

10、障礙。農(nóng)民進城后土地權(quán)益繼續(xù)保存的新政策降低了農(nóng)民進城的時機本錢。戶籍限制主要發(fā)生在大型及特大型城市，但這種限制根本不再有針對農(nóng)民的指向性。大城市房價居高不下是阻礙農(nóng)民進城的主要壁壘。其他城市公共品因消費的非排他性，很難限制進城農(nóng)民分享，也在事實上不會構(gòu)成進城農(nóng)民的財政負擔。城市局部公共品的壟斷高價是影響農(nóng)民進城的重要因素。 三關(guān)于中國鄉(xiāng)村治理效能的根本判斷 1.農(nóng)村經(jīng)濟效率評估 關(guān)于中國農(nóng)村經(jīng)濟效率常常有兩種完全不同的評估：一是認為中國農(nóng)業(yè)仍屬于小農(nóng)經(jīng)濟，無效率可言；另一是認為中國農(nóng)業(yè)已經(jīng)屬于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)系統(tǒng)，進一步提高效能的空間已經(jīng)不大。這兩種意見均有失偏頗。 農(nóng)村土地承包制的推行極大提高了農(nóng)

11、業(yè)生產(chǎn)力，使農(nóng)民實際收入普遍提高。中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與上世紀中葉及更早的情形已經(jīng)完全不同。農(nóng)戶平均土地經(jīng)營規(guī)模雖然不高，但實際上已經(jīng)具有比擬高的市場化、專業(yè)化水準。所謂386199部隊務(wù)農(nóng)，完全不符合事實。農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)的很多農(nóng)戶是地畔農(nóng)民，較少直接下地勞動，田間生產(chǎn)活動由專業(yè)農(nóng)業(yè)效勞人員有償完成。當前中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的主體已經(jīng)不是自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟。 另一方面，也要看到，中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟也未實現(xiàn)高度產(chǎn)業(yè)化，并非是競爭力的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟體。中國糧食主產(chǎn)區(qū)的單位土地面積產(chǎn)出與美國水平差異不大，但本錢遠超美國。假設(shè)按完全本錢計算，中國農(nóng)業(yè)的本錢確實很高。筆者粗略計算，按2016年的糧食及農(nóng)業(yè)投入價格做依據(jù)，糧食的要素

12、本錢與消耗性本錢總和為2萬億左右，虧損1.2萬億元左右。 以上這種經(jīng)濟開展水平，是鄉(xiāng)村治理改革的根底性決定因素。 2.關(guān)于農(nóng)村社會平等的判斷 中國農(nóng)戶部的收入差距、財富占有差距都應(yīng)小于城市部及城鄉(xiāng)之間的差距。關(guān)于我國居民收入分配狀況的評估，經(jīng)濟學(xué)者頗有分歧，筆者采信以下研究結(jié)論。農(nóng)民收入的基尼系數(shù)從1978年的0.21增大到1985年的0.28，到2005年增大到0.375。據(jù)實的研究，農(nóng)村部收入差距的基尼系數(shù)從2000年的0.35上升到了2011年的0.39，上升了4個百分點，平均每年上升不到0.4個百分點。2012年全國居民收入的基尼系數(shù)為0.474，高于農(nóng)村部的同一數(shù)值。這在社會轉(zhuǎn)型時期

13、不算一個很高的水平。 如果考慮到收入的本錢因素，農(nóng)村的基尼系數(shù)還會更低。在土地經(jīng)營規(guī)模相近的情況下，農(nóng)村種植經(jīng)濟作物的農(nóng)戶與糧食種植農(nóng)戶相比，前者農(nóng)業(yè)收入高，但他們之間每個工作日的收入差異不大。后者通過非農(nóng)領(lǐng)域的務(wù)工收入，增加年收入。綜合考慮，農(nóng)村居民單個工作日所得收入的基尼系數(shù)會更低。 財富分配的基尼系數(shù)也比擬低。筆者依據(jù)20102012年間在局部省區(qū)的調(diào)查數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)樣本農(nóng)戶宅基地占有基尼系數(shù)為0.328；平原地區(qū)農(nóng)戶宅基地面積基尼系數(shù)更低，只為0.261。按住房建筑面積計算的農(nóng)村住房配置的基尼系數(shù)略高一點，但也只有0.344。宅基地和住房作為農(nóng)戶的最重要的財產(chǎn)配置，其擁有水平應(yīng)該算比擬平等

14、。 3.關(guān)于農(nóng)村社會穩(wěn)定的判斷 人們關(guān)于中國農(nóng)村社會穩(wěn)定形勢的分析存在系統(tǒng)性偏差。通常人們沒有認真區(qū)分真正的農(nóng)區(qū)與城鄉(xiāng)結(jié)合部。這兩者被常常被籠統(tǒng)地稱作農(nóng)村，但實際上很不系統(tǒng)。 真正農(nóng)區(qū)是指城市化過程中已經(jīng)流失大量人口的農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)。這個社會領(lǐng)域的社會穩(wěn)定形勢應(yīng)該比擬好。農(nóng)區(qū)的社會精英流失從理論上說比一般農(nóng)戶高。各類從事農(nóng)業(yè)專業(yè)化效勞的下地農(nóng)民收入比擬穩(wěn)定，他們與地畔農(nóng)民的交易根本上建立在市場化根底上，利益分配比擬合理，難以產(chǎn)生對立。與農(nóng)村腐敗相關(guān)聯(lián)的利益集團主要是侵吞政府支農(nóng)資金，不構(gòu)成對普通農(nóng)民的直接侵害。 較多發(fā)生群體性事件的地區(qū)正是城鄉(xiāng)結(jié)合部和一些城市擴區(qū)。這些地區(qū)實際上已經(jīng)不是典型的農(nóng)村

15、地區(qū)。這些地區(qū)的村干部所管理的社區(qū)已經(jīng)不是農(nóng)業(yè)社區(qū)，當?shù)赝恋囟嗍墙⒂玫?，干部?quán)力的含金量高，腐敗誘因強，容易加深干部圈子群眾之間的矛盾。 總體看，中國的社會穩(wěn)定關(guān)鍵是城市，不是農(nóng)村。從更長遠看，中國社會穩(wěn)定取決于法治建立的逐步改善。 二、中國鄉(xiāng)村社會及治理體制的未來演化 從長遠看，如果政府繼續(xù)推進城市化、市場化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化政策，鄉(xiāng)村社會開展應(yīng)該會產(chǎn)生或維持以下趨勢。 一農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力進一步提高，專業(yè)化分工加深 按照目前的城市化水平及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平，中國農(nóng)業(yè)的專業(yè)化水平理應(yīng)更高。按筆者估算，如果人口遷徙更自由，土地市場發(fā)育更充分，政府土地規(guī)劃管理更合理，則目前我國的糧食生產(chǎn)專業(yè)農(nóng)戶的土地經(jīng)營規(guī)模就

16、可到達9公頃左右。這個規(guī)模有可能降低糧食生產(chǎn)本錢30%左右。其他農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域的經(jīng)濟效益也會有明顯提高。實際上這種情形沒有出現(xiàn)，制約因素主要是土地制度改革不到位。 假設(shè)這種專業(yè)化水平得以提高，農(nóng)戶對市場的依賴加深，會進一步減弱宗法共同體對農(nóng)村社會的影響。農(nóng)村社會對宗法共同體集體行動的一局部功能將不再有需求例如婚喪嫁娶中的全族性禮儀活動，有的功能將轉(zhuǎn)給政府和其他民間組織。從一般經(jīng)歷判斷，現(xiàn)有地頭農(nóng)業(yè)專業(yè)效勞農(nóng)戶更有可能發(fā)育為專業(yè)農(nóng)場主，他們不需要借助宗法關(guān)系影響市場交易。 二農(nóng)村人口繼續(xù)減少，城鄉(xiāng)人口布局發(fā)生重大變化 根據(jù)我國農(nóng)村撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、學(xué)校合并的歷程及數(shù)據(jù)，以及城鄉(xiāng)關(guān)系對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的適應(yīng)性變

17、化規(guī)律，筆者估計現(xiàn)有農(nóng)村行政村約3萬個將成為居住萬人左右的居民點，其中約十分之一左右會發(fā)育為小城市。當專業(yè)農(nóng)戶的家庭收入水平與城市水平大體相當以后，我國需要專業(yè)農(nóng)戶大約3000萬左右。如果政府不過度干預(yù)自然村的存亡，這些專業(yè)農(nóng)戶的大局部將分布在現(xiàn)有自然村中，從而在全國形成約300萬左右的小型農(nóng)村居民點，每一個居民點的人口規(guī)模多在10戶以下。 三政府城鄉(xiāng)社會治理一體化，二元體制趨于消失 在農(nóng)業(yè)人口大幅度減少的情況下，如果我國城鄉(xiāng)人口布局有較強的自然演化性質(zhì)，城鄉(xiāng)社會治理的二元機制將失去存在的根底。絕大局部農(nóng)民有可能在半小時的車程中到達一座城市，享受到城市的各類效勞。如果國家面對城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

18、趨勢，對行政區(qū)劃體制做出適應(yīng)性改革和調(diào)整，數(shù)量大為減少的農(nóng)業(yè)人口登記的最低級別行政區(qū)，可以是數(shù)量同樣大幅度減少的縣區(qū)轄村莊，也可以是縣區(qū)轄市，目前絕大局部行政村設(shè)置不再需要。農(nóng)民將是一種職業(yè)身份，農(nóng)村政策將主要限于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟政策，國家公共財政將實現(xiàn)城鄉(xiāng)全覆蓋。 國家近年努力推進的城鄉(xiāng)居民社會保障一體化改革，為上述開展趨勢奠定了重要根底。2016年12月中央發(fā)布的關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見意味著國家將廢止農(nóng)村政社合一體制，公共財政全覆蓋改革邁開了步子。 四民間社會自治形態(tài)發(fā)生變化，新型自組織機制形成 未來我國農(nóng)村這方面的變化具有很大不確定性，不易作出判斷?？梢钥隙ǖ囊稽c是，農(nóng)村宗法共同

19、體的自治功能將逐步退縮。同樣可以大概做出估計，僅限于地域圍較小的、由農(nóng)業(yè)居民構(gòu)成的熟人社會的自治選舉，也將因為農(nóng)業(yè)人口的減少，不再有社會治理意義。但在較短的時間里，例如，在1020年的時間里，將村民自治體設(shè)置下移到村民小組一級，有利于最基層鄉(xiāng)村精英實現(xiàn)體制化，減少他們的疏離感。從筆者2015年前后在一些地方的調(diào)研看，此舉對穩(wěn)定根底社會、降低農(nóng)民在公共事務(wù)方面的合作本錢，具有明顯效果。2016年10月中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)關(guān)于以村民小組或自然村為根本單元的村民自治試點方案，肯定了這項改革的意義。但是，從長遠看，隨著農(nóng)村社會的分工深化及農(nóng)村人口大量向城市轉(zhuǎn)移，大量自治組織會消失，基層鄉(xiāng)村

20、精英將穩(wěn)定地轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)精英，基層公共事務(wù)處理也將專業(yè)化，社會治理的官方體制將不再需要與宗法熟人社會嚴密嫁接。 五鄉(xiāng)村治理演化趨勢的關(guān)鍵影響因素判斷 以上開展趨勢平穩(wěn)實現(xiàn)的條件，有的比擬確定，有的不很確定，下面略作討論： 1.深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革比擬確定。目前我國改革操作層對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的思路總體上是明確的，即產(chǎn)權(quán)邊界明晰度及土地要素的市場化程度將越來越高。受改革認識程度的制約，當前*些改革思路還比擬保守，但從各方面的信息看，決策層的務(wù)實態(tài)度將使改革的壁壘逐步打破。降低農(nóng)產(chǎn)品本錢的壓力，農(nóng)民群眾增加收入的迫切愿望，以及打破消費抑制的壓力等，都將迫使農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革不斷向前推進。 2.農(nóng)村人口大幅減少相當

21、確定。中國的城市化率被明顯低估。按國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)，我國近幾年農(nóng)民工人數(shù)增速降低，但城市化率提高有增無減，2016年城市化率到達57.35%，比上年提高1.35%。國家統(tǒng)計局不同口徑的統(tǒng)計數(shù)據(jù)差異正好說明居于我國建制鎮(zhèn)建成區(qū)的人口在迅速增長。還考慮到我國城市與鄉(xiāng)村定義不夠科學(xué)，我國城市化率可能被低估約10個百分點。按目前這個增長速度保守地估計，我國實際城市化率在2030年前后會到達75%以上。農(nóng)村人口減少的速度還會加快。這個變化無疑會支持上述關(guān)于農(nóng)村社會的變化。如果大城市房價有顯著下跌，城市化的速度還會更快。 3.農(nóng)村社會組織化程度提高不很確定。即使實現(xiàn)了城鄉(xiāng)社會治理一體化，我國農(nóng)村仍將有

22、大量農(nóng)業(yè)居民。筆者估算城鄉(xiāng)居民平均收入水平接近時，農(nóng)業(yè)居民到達一個相對穩(wěn)定的數(shù)量規(guī)模約1.3億。農(nóng)業(yè)社會的公共事務(wù)仍有自己的特殊性；農(nóng)民仍會是一個政治壓力集團。對這樣一個農(nóng)業(yè)社會，雖然沒有必要實行完全不同于城市的政治體制安排，但在*些方面建立一種有利于社會和解、協(xié)商的自組織機制是必要的。社會穩(wěn)定的一般規(guī)律是，社會成員的組織化程度越高，社會對話的本錢越低，社會穩(wěn)定越容易得到保障。從他國經(jīng)歷看，農(nóng)民專業(yè)合作社的建立是這種機制形成的重要根底。我國農(nóng)民合作社貌似有飛速開展，但實際上意義不大；合作社的經(jīng)濟功能主要由各類農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)所承當，農(nóng)民不能參與產(chǎn)業(yè)鏈收益分配。龍頭企業(yè)根本不能發(fā)揮農(nóng)村社會組織功能。

23、政府政策什么時候做出適應(yīng)性調(diào)整，目前不好判斷。 六開展停滯的風(fēng)險估計 中國正向現(xiàn)代化、城市化和市場化社會加速邁進，如果預(yù)期改革目標順利實現(xiàn)，我國農(nóng)村社會在人口分布意義上雖然存在，但其相對重要性將顯著下降，我們應(yīng)該樂觀其成。但是，對未來的樂觀也不能過于盲目。 設(shè)想一種極端情況，即上述趨勢受阻，改革實際推進停滯，可能會發(fā)生下述情形。1土地制度改革滯后，土地流轉(zhuǎn)受阻，地租率居高不下，農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)營水平難以提高，農(nóng)產(chǎn)品本錢難以下降，將會引起增大農(nóng)產(chǎn)品進口壓力，減少農(nóng)民收入。2因為土地規(guī)劃管理制度改革滯后，城市房價居高不下，農(nóng)民進城受阻，勞動力市場二元分割加重，城鄉(xiāng)收入差距增大。3國家為維

24、持糧食平安及農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)社會穩(wěn)定，繼續(xù)加大財政轉(zhuǎn)移支付及農(nóng)業(yè)綜合支出，形成越來越倚重中央政府的農(nóng)區(qū)社會經(jīng)濟體。這樣的經(jīng)濟區(qū)域不僅效率低，且會形成的轉(zhuǎn)移支付過度依賴型社會，官本位社會風(fēng)氣更加強烈，導(dǎo)致縣域社會經(jīng)濟政治生態(tài)嚴重惡化。4伴隨上述情形，人口在城鄉(xiāng)之間的留鳥型流動將長期保持，城市處于邊緣化生存狀態(tài)的人口群體將相對凝固，貧困人口將主要生活于農(nóng)村地區(qū)。這種社會類型會與主流社會漸行漸遠，其部易生成各種落后的幫派性、宗法性權(quán)威構(gòu)造。這種社會的領(lǐng)袖平時與主流社會難于合作，當社會發(fā)生緊事變時，這種社會系統(tǒng)會對主流社會產(chǎn)生巨大破壞作用，導(dǎo)致社會轉(zhuǎn)型的長期陣痛乃至轉(zhuǎn)型失敗。防止上述情形發(fā)生，必須全面深化我

25、國社會經(jīng)濟體制改革。 三、鄉(xiāng)村治理及相關(guān)領(lǐng)域的配套改革 一繼續(xù)深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革 農(nóng)村耕地承包權(quán)應(yīng)經(jīng)一次性平等分配后實行永久不變，并形成有利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的交易、流轉(zhuǎn)制度。農(nóng)村宅基地應(yīng)在國家土地規(guī)劃管理體制做重大改革的根底上，形成宅基地永久使用權(quán)有限開放的交易制度。農(nóng)村土地強制征收圍應(yīng)限于滿足重大公益事業(yè)的目的；其他經(jīng)濟建立對耕地的需要應(yīng)在規(guī)劃約束下完全按市場交易渠道取得。 二建立有利于城鄉(xiāng)社會治理一體化的行政區(qū)劃制度 農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)的縣級行政區(qū)應(yīng)適當合并，并直接歸省級行政區(qū)所轄。縣下設(shè)立縣轄市、縣轄村。考慮多方面約束因素的影響，筆者估計全國可設(shè)立3000左右縣轄市。行政村逐步減少到3萬個左右，自然村

26、轉(zhuǎn)變?yōu)樾⌒蛯I(yè)農(nóng)戶居民點，并不再設(shè)立公務(wù)管理機構(gòu)。一局部專業(yè)農(nóng)戶居民點歸屬縣轄市管轄。 三全面調(diào)整農(nóng)民專業(yè)合作社開展政策 農(nóng)民專業(yè)合作社必須做大做強，最終形成由幾十個巨型農(nóng)民專業(yè)合作社覆蓋全國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的格局，并在國際上有競爭力。根據(jù)農(nóng)民專業(yè)合作社的規(guī)模，對合作社實行分級扶持、管理的政策，中央政府不再支持小型農(nóng)民專業(yè)合作社。國家不再扶持與農(nóng)民專業(yè)合作社無關(guān)的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)。國家應(yīng)支持農(nóng)民專業(yè)合作社參與農(nóng)村社會事業(yè)建立。 四建立農(nóng)業(yè)保護區(qū)制度 建立綜合性的涉及行政區(qū)劃、財政支農(nóng)體制、人事管理制度、土地規(guī)劃管理制度等方面的農(nóng)業(yè)保護區(qū)制度，并將此種制度的落實歸口農(nóng)業(yè)部管理、統(tǒng)轄，同時下放非國家保護區(qū)的其他土地歸地方管理，中央僅僅對這些土地實行政策杠桿管理。按一定的標準，將包括河流、道路、居民區(qū)在的一定面積的土地，連續(xù)、成片劃