社會救助新的里程碑

1、社會救助新的里程碑社會救助暫行辦法解讀曲淑輝社會救助，是國家和社會為依靠自身能力難以維持基本生活的公民提供物質幫助和服務的制度。社會救助事關困難群眾基本生活和衣食冷暖，是“?；尽敝械幕?制度。黨和國家歷來高度重視社會救助工作，黨的十七大、十八大都強調要健全、完善社會救助體系，中央領導同志多次就社會救助作出重要指示、批示。國務院把 社會救助作為社會保障體系的一項基礎性制度安排進行部署，制定了一系列社會救助政策措施，對保障改善民生、促進社會和諧，發(fā)揮了重要作用。我國在社會救助方面作了許多有益探索，取得了積極成效，但也存在保障不完善、體系不完整、制度“碎片化”等問題，必須加大改革力度，有針對性地

2、破解難題。 國務院頒布施行社會救助暫行辦法(以下簡稱辦法)，就是順應形勢發(fā)展需要，以法治方式推進社會救助科學化、制度化、規(guī)范化的重要舉措。辦法的 出臺，將為社會救助工作提供強有力的保障和支撐，是我國社會救助新的里程碑。一、以法治保民生：辦法彰顯執(zhí)政新理念(一)織牢困難群眾基本生活安全網。辦法將事關困難群眾基本生活和衣食冷暖的最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救 助、就業(yè)救助、臨時救助等八項救助制度，統(tǒng)一到一部行政法規(guī)之中，使之既各有側重，又相互銜接，兼顧了群眾困難的各個方面，覆蓋了群眾關切的各個領域，將 有效保障人民群眾基本生存權利和人格尊嚴。同時，八項救助制度

3、也將給全社會以穩(wěn)定、可靠的民生保障預期，讓人民群眾減少不安和焦慮，消除后顧之憂，安心創(chuàng) 業(yè)就業(yè)，為推進各項改革保駕護航，使全體人民共享改革發(fā)展成果。(二)推進社會救助管理部門依法行政。辦法總結新經驗、確認新成果，把已有的成功做法上升為法律制度，實現了各項社會救助有法可依。辦法的出臺， 實現了社會救助權利法定、程序法定、責任法定，使獲得社會救助成為符合條件困難群眾的法定權利，提供社會救助成為政府社會救助管理部門不可推卸的法定職 責，為規(guī)范救助行為提供了法律依據和法律保障，必將有力推進服務型政府建設和依法行政。(三)防止沖擊社會道德和心理底線。在各國社會發(fā)展進程中，都不可避免地發(fā)生過因陷入生存窘境

4、而導致的悲劇性事件，沖擊社會道德和心理底線，發(fā)達國家的社 會救助制度是在沉痛反思中得以不斷完善。我國已進入改革發(fā)展快車道，社會關系和利益格局變化迅速，減少、防止極端悲劇性事件發(fā)生已成為社會共識，必須作出 制度性安排。辦法堅持社會救助托底線、救急難、可持續(xù)，在救助內容安排上堅持量力而行、盡力而為，在救助程序設計上確保困難群眾求助有門，就是要努力 使困難群眾生存有尊嚴、生計有保障、生活有盼頭，保持追求幸福生活的信心。二、完善救助體系：辦法建立制度新格局辦法首次對社會救助進行了全面系統(tǒng)的頂層設計，明確了以最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時救 助為主

5、體、以社會力量參與為補充的社會救助制度體系，為困難群眾編織了基本生活托底保障安全網，確立了社會救助制度新格局。實現社會救助城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。堅持統(tǒng)籌城市和農村社會救助制度，是辦法的一大亮點。辦法在城市居民最低生活保障制度基礎上，將最低生活保障擴大到農村家 庭;在農村五保供養(yǎng)制度基礎上，將城市“三無”人員供養(yǎng)與農村五保供養(yǎng)合并為特困人員供養(yǎng);其他社會各項救助也從制度上消除了城鄉(xiāng)差異，確保社會救助的溫 暖和關懷惠及城鄉(xiāng)所有居民。調整最低生活保障制度。最低生活保障是我國社會救助的基礎性制度，是國家對共同生活的家庭成員人均收入低于當地最低生活保障標準的家庭進行的補差型救助。 辦法對最低生活保障制度作了兩項重大

6、調整。一是增加規(guī)定財產標準，過去只規(guī)定了低保家庭人均收入標準，導致一些財產較多、收入較低的家庭也能夠享受低 保待遇，有違社會公平。辦法明確了低保家庭還應當符合當地最低生活保障家庭財產狀況規(guī)定，彌補了制度漏洞。二是增加規(guī)定分類施保，辦法首次明確對 獲得最低生活保障后生活仍有困難的老年人、未成年人、重度殘疾人和重病患者，應當采取必要措施給予生活保障。明確醫(yī)、教、住、就業(yè)救助制度。辦法是我國第一部統(tǒng)籌各項社會救助制度的行政法規(guī)。在醫(yī)療救助方面，明確對符合條件的困難群眾采取補貼參加城鎮(zhèn)居民基 本醫(yī)療保險或者新型農村合作醫(yī)療的個人繳費部分、補助符合規(guī)定的基本醫(yī)療自付費用等救助措施;明確對需要急救但身份不

7、明或者無力支付急救費用的急重危傷病 患者給予疾病應急救助。在教育救助方面，明確對在義務教育階段、高中教育(含中等職業(yè)教育)、普通高等教育階段就學的困難人員，采取減免相關費用、發(fā)放助 學金、給予生活補助、安排勤工助學等方式實施救助，保障教育救助對象基本學習、生活需求。在住房救助方面，明確對符合規(guī)定住房困難、生活困難標準的家庭， 通過配租公共租賃住房、發(fā)放住房租賃補貼、農村危房改造等方式實施救助。在就業(yè)救助方面，明確對有勞動能力、處于失業(yè)狀態(tài)困難家庭成員，通過貸款貼息、社 會保險補貼、崗位補貼、培訓補貼、費用減免、公益性崗位安置等辦法給予就業(yè)救助。確立臨時救助制度。社會救助是民生保障的托底措施，臨

8、時救助是托底中的“托底”。當群眾遇到臨時性、突發(fā)性困難，或者在窮盡其他社會救助措施后，仍然不能 保障其基本生活時，就需要通過臨時救助措施解決其面臨的困難。辦法明確，對因火災、交通事故等意外事件，家庭成員突發(fā)重大疾病等原因，導致基本生活暫 時出現嚴重困難的家庭，或者因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力、導致基本生活暫時出現嚴重困難的最低生活保障家庭，以及遭遇其他特殊困難的家庭，給 予臨時救助。三、確保求助有門：辦法明確便民新舉措要將各項社會救助制度落到實處，確保困難群眾及時獲得救助，必須健全困難群眾發(fā)現機制，暢通申請、受理渠道。辦法明確社會救助工作應當遵循公開、公平、公正、及時的原則，制定了多

9、項方便求助措施，確保困難群眾及時受助。在最低生活保障方面，辦法明確申請最低生活保障家庭成員有困難的，可以委托村民委員會、居民委員會代為提出申請。在特困戶人員供養(yǎng)方面，辦法明確 申請?zhí)乩藛T供養(yǎng)有困難的，可以委托村民委員會、居民委員會代為提出申請;鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應當及時了解掌握居民的生活情況，發(fā)現符合特困供養(yǎng)條 件的人員，應當主動為其依法辦理供養(yǎng)。在受災人員救助方面，辦法規(guī)定縣級以上人民政府或者人民政府的自然災害救助應急綜合協調機構應當根據情況緊急疏 散、轉移、安置受災人員，及時為受災人員提供必要的食品、飲用水、衣被、取暖、臨時住所、醫(yī)療防疫等應急救助。在醫(yī)療救助方面，辦法明確縣級以上

10、人民 政府應當建立健全醫(yī)療救助與基本醫(yī)療保險、大病保險相銜接的醫(yī)療費用結算機制，為醫(yī)療救助對象提供便捷服務。在臨時救助方面，辦法規(guī)定對情況緊急的臨 時救助申請，可以按照規(guī)定簡化審批手續(xù);明確公安機關和其他有關行政機關的工作人員在執(zhí)行公務時發(fā)現流浪、乞討人員的，應當告知其向救助管理機構求助;對 其中的殘疾人、未成年人、老年人和行動不便的其他人員，應當引導、護送到救助管理機構;對突發(fā)急病人員，應當立即通知急救機構進行救治。在受理渠道方面， 辦法要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應當建立統(tǒng)一受理社會救助申請的窗口，及時受理、轉辦申請事項;規(guī)定申請人難以確定社會救助管理部門的，可以先向社 會救助經辦機構或者

11、縣級人民政府民政部門求助，社會救助經辦機構或者縣級人民政府民政部門接到求助后，應當及時辦理或者轉交其他社會救助管理部門辦理。四、用好救助資源：辦法強化保障新機制以法治方式推進社會救助制度建設，既要盡力而為，又要量力而行;既要防止救助不力的“冷漠病”，又要杜絕盲目攀比和“養(yǎng)懶漢”現象，防止“錯助、騙助”行為，確保使寶貴的社會救助資源真正用于需要救助的困難群眾。保障社會救助實施，必須由政府財力作支撐。社會救助是政府的法定職責，各級人民政府都要依法履行相應的義務。辦法突出強調社會救助水平與經濟社會發(fā)展 水平相適應，明確要求最低生活保障標準根據當地經濟社會發(fā)展水平和物價變動情況適時調整。辦法還強調要完

12、善社會救助資金、物資保障機制，將政府安排的 社會救助資金和社會救助工作經費納入財政預算，社會救助資金實行專項管理，分賬核算，?？顚Ｓ?。辦法要求政府應當根據自然災害特點、居民人口數量和分 布等情況，設立自然災害救助物資儲備庫，保障自然災害發(fā)生后救助物資的緊急供應。保障社會救助實施，必須建立制度統(tǒng)籌和工作協調機制。社會救助由多個部門共同實施，對象多樣，內容多元，必須完善制度統(tǒng)籌和建立健全工作協調機制，形成既 各負其責，又銜接配合的局面，發(fā)揮最大社會效益。辦法明確國務院民政部門統(tǒng)籌全國社會救助體系建設，各部門按照各自職責做好相應的社會救助管理工作。 辦法強調要建立健全政府領導、民政部門牽頭、有關部門

13、配合、社會力量參與的社會救助工作協調機制。在信息聯通方面，要求縣級以上人民政府應當按照國家 統(tǒng)一規(guī)劃建立社會救助管理信息系統(tǒng)，實現社會救助信息互聯互通、資源共享。保障社會救助實施，必須準確查核經濟狀況。騙助、錯助、關系助、人情助等不良現象，既侵占寶貴的救助資源，更影響社會救助的公正性和公信力。要防止這些不 良現象，確保社會救助資源真正用到困難群眾身上，必須建立科學、有效的家庭經濟狀況查核機制。辦法從申請人、行政機關、其他單位三個角度作了規(guī)定。一 是規(guī)定申請和受助人員應當按規(guī)定如實申報家庭收入狀況、財產狀況，明確了申請人報告義務。二是規(guī)定縣級以上人民政府民政部門根據申請或者已獲得社會救助家 庭的

14、請求、委托，可以通過戶籍管理、稅務、社會保險、不動產登記、工商登記、住房公積金管理、車船管理等單位和銀行、保險、證券等金融機構，代為查詢、核 對其家庭收入狀況、財產狀況。三是規(guī)定在查詢、核對申請人有關情況時，有關單位和金融機構應當予以配合。同時，為有效實施經濟狀況查核，辦法要求縣級 以上人民政府民政部門應當建立申請和已獲得社會救助家庭經濟狀況信息核對平臺，為審核認定社會救助對象提供依據。五、社會共伸援手：辦法引入救助新力量扶危濟困是中華民族優(yōu)良傳統(tǒng)，社會力量在社會救助中發(fā)揮著重要作用。辦法明確鼓勵單位和個人等社會力量通過捐贈、設立幫扶項目、創(chuàng)辦服務機構、提供志 愿服務等方式，參與社會救助;社會

15、力量參與社會救助，按照國家有關規(guī)定享受財政補貼、稅收優(yōu)惠、費用減免等政策;有關部門應當為社會力量參與社會救助創(chuàng)造 條件、提供便利。辦法首次明確社會工作在社會救助中的獨特地位與作用。社會工作服務機構和社會工作者入法，將推動社會救助由單純的物質救助，向物質救助、精神慰藉、心 理疏導、能力提升的綜合救助服務轉變，具有劃時代意義。困難群眾生活在社會底層，一旦基本生活陷入困境，往往心理更加脆弱和敏感，特別是遭遇特殊困難和受 到重大挫折的救助對象，容易失去生活信心，走向極端，引發(fā)社會問題。預防和解決這些問題，不僅需要提供經濟支持和物質救助，更需要從社會工作角度提供心理 疏導、情緒撫慰、功能修復、能力提升等

16、專業(yè)服務，幫助重樹生活信心，形成積極、正面的社會心態(tài)，幫助建構良性的社會支持環(huán)境。黨的十六屆三中全會作出建設 宏大社會工作人才隊伍的決策部署以來，我國社會工作人才隊伍得到快速發(fā)展，具備服務社會救助工作的能力和條件。社會救助與社會工作的結合，將形成雙贏局 面。我國形成了完整清晰的社會救助制度體系專家解讀新頒布的社會救助暫行辦法中國政府網2月27日刊登了國務院新近頒布的社會救助暫行辦法，這是我國第一部統(tǒng)籌各項社會救助制度的行政法規(guī)。專家認為，辦法將社會救助上升為根本性、穩(wěn)定性的法律制度，為保障群眾基本生活、解決急難問題構建起完整嚴密的安全網。告別“碎片化”，救助制度走向規(guī)范統(tǒng)一“社會救助是社會保障

17、體系中的保底性制度安排，一旦出現缺漏即意味著會有人馬上陷入生存危機，因此是關乎社會底線公正的客觀標志?！敝袊嗣翊髮W中國社會保障研究中心主任鄭功成說。我國社會救助雖已取得一定成效，但長期以來，還存在體系不完善、制度“碎片化”等問題。隨著我國改革發(fā)展的不斷深入，社會關系和利益格局深刻調整，守住人民群眾基本生活安全底線已成為社會共識，必須作出制度性安排。社會救助暫行辦法將最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助和臨時救助等8項制度以及社會力量參與作為基本內容，分別設專章予以規(guī)范。鄭功成認為，辦法體現了社會救助托底線、救急難、可持續(xù)的特點，它的出臺標志著我國社

18、會救助制度從長期改革試驗狀態(tài)向成熟、定型的制度安排邁進了一大步，是全面深化我國社會保障制度改革的一項重大舉措。“辦法對社會救助進行了全面規(guī)范，兼顧群眾困難的各個方面，覆蓋群眾關切的各個領域。”北京大學法學院教授賈俊玲說，“辦法把已有的成功做法上升為法規(guī)制度，使各項社會救助有法可依，首次形成完整清晰的社會救助制度體系。”理順機制暢通渠道，使困難群眾“求助有門”各項社會救助制度能不能落到實處，困難群眾能不能及時獲得救助，這些都是老百姓最關心的問題?！稗k法對這些問題都有所考慮?！辟Z俊玲指出，辦法明確了社會救助工作應當遵循公開、公平、公正、及時的原則，制定了多項方便求助措施，暢通申請、受理渠道，以確保

19、困難群眾“求助有門”、及時受助，能夠有效防止救助不力的“冷漠病”。她舉例說，比如在最低生活保障方面，明確申請最低生活保障家庭成員有困難的，可以委托村民委員會、居民委員會代為提出申請。在特困人員供養(yǎng)方面，明確 鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應當及時了解掌握居民的生活情況，發(fā)現符合特困供養(yǎng)條件的人員，應當主動為其依法辦理供養(yǎng)。在醫(yī)療救助方面，明確縣級以上人民政府應當建立健全醫(yī)療救助與基本醫(yī)療保險、大病保險相銜接的醫(yī)療費用結算機制，為醫(yī)療救助對象提供便捷服務。在臨時救助方面，明確對情況緊急的臨時救助申 請，可以按照規(guī)定簡化審批手續(xù)等。鄭功成表示，辦法從理論上免除了群眾生存危機的風險，特別是在專項救助中又考

20、慮了低保對象之外的其他低收入群體，覆蓋范圍更廣，編牢了社會救助體系的“網底”。堵住“漏、錯、騙”堅守底線公正社會救助制度的核心在于能否真正守住底線公正。而在具體實踐中，卻存在損公肥私、“人情?！薄ⅰ瓣P系?！钡雀鞣N“錯助”、“騙助”行為，飽受群眾詬病。南開大學社會建設與管理研究院院長關信平表示，實施社會救助，要杜絕“養(yǎng)懶漢”現象，防止“漏助、錯助、騙助”行為，確保寶貴的社會救助資源真正用于需要救助的困難群眾。對此，辦法專設“監(jiān)督管理”一章，從申請人、救助機關、相關單位三個角度，規(guī)定了相關權利義務。受助人有報告義務，應當按規(guī)定如實申報家庭收入狀況、財產狀況；民政部門有查核職責，可以根據請求、委托，通過戶籍管理、稅務、社會保險、不動產登記、工商登記、住房公積金管理、車船管理等單位和銀行、保險、證券等金融機構，代為查詢、核對其家庭收入狀況、財產狀況；相關單位有配合義務，有關單位和金融機構應當對有關查詢、核對