鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨的問題及對策

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨的問題及對策劉笑萍內容提要：農村稅費改革特別是取消農業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的職能和工作任務發(fā)生了較大轉變，出現了新的特點。在此形勢面前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所面臨的困難與問題必須引起足夠的重視，只有在調研分析的基礎上，從體制、制度機構等方面進一步強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能才能進一步的促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的良性發(fā)展。關鍵詞:鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政；政策建議；對策農村稅費改革特別是取消農業(yè)稅，實行“鄉(xiāng)財縣管”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的職能和工作任務發(fā)生了較大變化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨的困難與問題，必須從體制建設、制度建設、機構人員建設等方面進一步強化。一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的現狀與問題（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構設置情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的設置主要有以下三種類型：一是派出機構模式。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所為縣財政部門的派出機構，人員隸屬縣財政局統(tǒng)一管理，代表縣財政管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作。二是雙重管理”模式。財政所為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構，人員編制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，行政領導隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，縣財政局對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所人員的分工、調動、考核等實行統(tǒng)一管理。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的所有管理權均在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣財政局僅對其進行業(yè)務指導。（二）新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的特點。一是填補了為農服務與綜合協(xié)調兩個“空位”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政為農服務職能顯著增強，鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍設立了農村財務服務中心，建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計集中核算和村財鄉(xiāng)管制度，負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)各單位的會計核算業(yè)務，為村級財務管理提供代理記賬服務。建立了涉農補貼發(fā)放一折通”發(fā)放體系。隨著國家惠農政策的實施，對

3、農村、農民的各類補助也越來越多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能隨之改變，及時填補了這個“空位”。尤其是“一折通”發(fā)放機制的建立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政通過核實享受對象、公示補貼名單、逐戶兌付落實等程序，有效地解決了涉農補貼發(fā)放中存在的虛報冒領、兌現不及時等問題，既保護了農民的利益，也節(jié)省了大量的發(fā)放成本，深受農民群眾的歡迎，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政贏得了榮譽。二是肢解了預算與監(jiān)督兩個財政管理“本位”。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算管理的職能嚴重弱化。稅改后，原在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的鄉(xiāng)村道路建設、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學危房改造、中小學教師工資、農村衛(wèi)生醫(yī)療、計劃生育和民政優(yōu)扶等支出陸續(xù)上劃到縣財政預算支出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政只負責政府機關及有關站所的支出管理，支出范圍窄，預算調

4、控余地小。特別是隨著“鄉(xiāng)財縣管”改革的實施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總預算會計被取消，一部分縣區(qū)預算共編演變成了預算代編，縣財政包攬了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算管理職能已基本喪失，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所也基本上成為縣財政的報賬單位和“出納員”。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督乏力。下達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的涉農補助資金增多，但分屬多個部門多頭管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政無法實施有效監(jiān)督。雖然在“鄉(xiāng)財縣管”制度設計時，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一設立了“專項資金”賬戶，將在鄉(xiāng)村實施的項目資金納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，實行統(tǒng)一監(jiān)管，但由于部門利益的驅使，大量的涉農項目資金仍歸縣級部門管理，實施縣級“報賬制”，使本屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理監(jiān)督的職能被嚴重肢解，資金使用監(jiān)督缺位”問題突出，容易形成管理“真空”。

5、三是形成了農村公共產品供給與支出責任兩個“缺位”。目前，在我國許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)，基本財力靠市縣轉移支付，自身難以為農村提供公共產品，特別是在經濟不發(fā)達地區(qū)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政提供公共產品更無從談起。由于財力限制，縣鄉(xiāng)財力分配形成事實上的“財政承包體制”縣級財政越俎代庖”,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏激勵政策，難以調動鄉(xiāng)鎮(zhèn)理財的積極性，造成支出責任上移，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出責任也嚴重淡化，支出的依賴性和隨意性并存。要錢成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導的主要工作，要不來就借，借不到就欠，寅吃卯糧。同時，由TOC o 1-5 h z于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作任務以及政策要求與支出責任不對稱、農村各類項目建設要求群眾自籌的項目多，財政對各項建設的資金補助標準一定幾年不變等原因

6、，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以監(jiān)控債務，農村債務仍成增加的趨勢。四是帶來了非稅收入管理與資產管理兩個“虛位”。非稅收入管理職能落不到實處，由于機構上劃，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的行政執(zhí)法權儀口公安、司法、計劃生育執(zhí)法權等）大多直接或間接地掌握在上級相關職能部門手中，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學上劃縣級管理后，學校的收費資金未按“收支兩條線”管理，脫離財政監(jiān)督。國有資產管理職能落不到實處，鄉(xiāng)鎮(zhèn)大部分單位由縣級部門主管，單位的資產同鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政之間沒有隸屬關系，縣級財政鞭長莫及”鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政“有職無權”一些單位隨意處置資產，存在資產流失現象，形成國有資產管理上的嚴重脫節(jié)。五是形成了工作和指導上的兩個“錯位”。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的業(yè)務指導上的錯位，即縣鄉(xiāng)財政之間

7、，鄉(xiāng)鎮(zhèn)都依附于縣級，縣級財政負責對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的指導和建設，既有力不從心的財力限制，又有條塊之間的利益糾葛，難以形成對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的統(tǒng)一協(xié)調指導，不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的建設和發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部工作時間的錯位，即實行縣財政垂直管理的容易偏離鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點工作，實行雙重管理”和歸口鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的又出現大量的時間脫離本職工作，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所失去了財政工作重心。（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨的困難。一是職能定位不清，影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政發(fā)展。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政存在缺位”、“空位”、“錯位現象，不利于黨在農村各項財政經濟政策的貫徹落實，不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的有效發(fā)揮。基層財政工作者也不斷反映要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設，理清職責，落實責任，更好地服務于“三農”。二

8、是工作量加大，工作難度增加。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政處于財政管理體系的末端，直接面對千家萬戶，工作面廣，服務項目多，補貼兌付工作程序和標準要求較高，致使任務十分繁重，工作量比稅改前增加兩倍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員不堪重負。一些財政所長反映，由于涉農補貼涉及到農民個人的直接利益，發(fā)放工作做不好，影響較大，發(fā)錢比收錢還難。三是人員大幅度減少，資金安全風險大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員不足，造成干部兼職較多，難以做到會計、出納相分離，管理、監(jiān)督相分離，賬戶、印鑒相分離，內部監(jiān)督制約機制不能有效建立，形成財政資金安全的潛在風險。四是缺乏業(yè)務培訓，人員素質普遍不高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部專業(yè)人員少，年齡偏大，工作技能和素質很難適應快速變化的形勢，特

9、別是不能適應計算機網絡管理和辦公自動化的要求，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員唯恐損壞電腦，干脆不開機，電腦成了擺設。五是經費短缺，辦公條件差。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所自身沒有經費預算，支出靠上級補助，隨著業(yè)務量的增加，經費短缺問題突出。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所辦公、住宅條件較差，原來是標準化的財政所，現在時過境遷，長期無人關注鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自身建設，加上經費緊張，房屋維修資金缺乏，影響基層財政干部的正常工作和生活。、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的職能定位面對新形勢、新任務的要求，合理定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能勢在必行。結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能和相關法律法規(guī)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的職能定位要圍繞發(fā)展經濟、社會管理和公共服務來進行，并著重從適度的預算管理權、規(guī)范的核算監(jiān)督權、到位的政策

10、執(zhí)行職責、滿意的公共服務職責等“兩權兩責”四個方面予以細化。具體可歸納為八項：一是預算編制管理職能。宣傳、貫徹落實國家財政經濟政策，負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算管理與執(zhí)行，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權和村級組織的正常運轉。二是公共財政服務職能。落實公共財政制度，履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內部綜合協(xié)調職能，負責提供和落實農村范圍內公共產品和公共服務，促進農村經濟和社會建設事業(yè)發(fā)展。三是組織協(xié)調收入職能。協(xié)調組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政作者：劉笑萍，中央財經大學財經研究院（北京市，100081）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨的問題及對策預算收入，嚴格執(zhí)行收支兩條線”的規(guī)定，管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入。四是管理監(jiān)督資金職能。管理各類農村公共產品資金和公益事業(yè)資金，負責各項支農資金、涉

11、農補貼資金的兌付落實,監(jiān)督管理資金的合理有效使用。五是單位財務管理職能。落實支出責任，監(jiān)督管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位財務收支活動；組織實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級財務核算和監(jiān)督工作。六是國有資產管理職能。管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位國有資產,對債權債務實施監(jiān)督管理；參與建設項目的論證和實施工作，辦理政府集中采購事項。七是農村綜合改革職能。落實農村綜合改革政策，建立健全防止農民負擔反彈的監(jiān)督制約機制，保護農民的利益。八是其他工作。配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作，加強自身建設，提高管理服務水平。三、強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的對策結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政存在的問題，必須從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的體制建設、制度建設、機構人員建設等三個方面入手，進一步強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制建設方面，將縣

12、鄉(xiāng)財政建設納入國家財政的總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，根據當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的特點，轉變職能，科學定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能，由原來的抓收入轉變?yōu)榧訌妼χС龅谋O(jiān)管和跟蹤，完善縣鄉(xiāng)財政體制。建議各省結合全國財政體制的總體構架出臺鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設的指導性文件，通過調整體制、完善政策、強化管理等手段，逐步解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困難問題。要堅持分類指導的原則，針對各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政發(fā)展水平的不同，分類指導和改革縣鄉(xiāng)財政體制，滿足不同類型鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的需要。在合理劃分縣鄉(xiāng)事權和支出責任的基礎上，綜合考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟發(fā)展水平、稅源基礎、財政困難程度等因素，對不同類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行不同的財政體制。經濟較發(fā)達、財政收支規(guī)模較大、財政收入增長能滿足自身需要的，可實行比

13、較規(guī)范的分稅制財政體制，以調動鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經濟、增收節(jié)支的積極性；經濟欠發(fā)達、收入規(guī)模小、收不抵支的，實行統(tǒng)收統(tǒng)支或統(tǒng)收統(tǒng)支加激勵的財政體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力缺口由縣級彌補，以保障鄉(xiāng)村政權組織正常運轉。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政制度建設方面，進一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入、支出、管理、監(jiān)督等各項職責，達到“職責明確、制度健全、操作規(guī)范、運轉高效”的目的，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作有章可循。一要規(guī)范轉移支付制度，科學合理地確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力，以制度的形式固定下來，并適應形勢和縣區(qū)財力的變化，以年度為單位進行調整。二要規(guī)范“鄉(xiāng)財縣管”工作。綜合全國各地試點的先進經驗和作法，制定統(tǒng)一規(guī)范、可操作性強的實施辦法，進一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支行為，控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務風險。三要強化資金監(jiān)督管理職能，落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督管理的權利，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立“專項資金”專戶，用于核算在鄉(xiāng)村范圍內實施的項目資金，對各類項目的專項資金，實行縣鄉(xiāng)兩級報賬制。四要完善非稅收入征管制度，在農村范圍內的行政事業(yè)性收費和罰款，實行收繳分離，按照屬地原則，就近繳入行為發(fā)生地鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的非稅收入，納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級預算管理。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構和人員建設方面，建議將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所作為縣財政局的派出機構，統(tǒng)一稱“XX財政所”,或按經濟區(qū)劃成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政分局。堅持縣財政局對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的領導，財政所人、財、物由縣（市）財政局歸口管理，并逐步規(guī)范化、制度化。在財政部門內部設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理機構，負責