地方債務論文(共6頁)

1、 地方債務成因(chngyn)及管理 金融(jnrng)1301 林之 1080713110 我國地方政府債務不僅規(guī)模龐大、結(jié)構(gòu)分散,而且由于缺乏統(tǒng)一的地方債務管理機構(gòu)和科學的管理辦法，地方政府債務實際上處于失控狀態(tài)。這在客觀上要求各級政府加強對地方政府債務的管理。本文從我國地方政府債務的界定出發(fā)(chf)，以理論與實踐相結(jié)合的角度，概括地方政府債務的現(xiàn)狀，分析其成因，并對我國地方政府債務的管理提出了可行的構(gòu)建設想。地方公債，簡稱地方債，指的是地方政府債券，是與中央政府債券(國債)相對應的概念，指的是地方政府從地方經(jīng)濟社會發(fā)展狀況出發(fā)，在承擔還本付息基礎上向社會公眾公開發(fā)行的政府債券。在這里地

2、方公債不是泛指地方政府的公共債務，與同國債不是泛指國家公共債務一樣，也不包括地方私體經(jīng)濟發(fā)行的債券如地方企業(yè)債等，地方公債指的是地方政府以自己財政收入及相關建設項目收益為保證發(fā)行的一種債券，與國債相對應，發(fā)行地方公債籌集的資金一般是用于本地區(qū)的基礎設施和公共服務項目的建設，通過發(fā)行地方公債籌集地方建設資金是目前國際上通行的做法。在西方一些國家如美國，地方公債也稱為市政債券。隨著經(jīng)濟體制改革的深人 ,地方政府自主權(quán)力的擴大 ,以及我國以GDP為主的政府官員政績考核體系的導向 ,地方政府的投資熱情空前高漲。各地政府加大各項基礎設施建設的力度 、推動區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整 、加快城市化進程,面對基礎設施

3、建設巨額資金投入的需要 ,在有限的財政資金難以支撐的情況下 ,我國地方政府普遍通過借款、 轉(zhuǎn)貸國債資金、 擔?；蜓悠谥Ц兜确绞饺诩Y金 ,由此產(chǎn)生了各種形式的政府債務。盡管地方政府債務有一定的積極作用 ,但其弊端卻日漸顯露 ,并且有放大的趨勢 。初步估算 ,目前全國由地方政府直接舉借或擔保而形成的債務余額約在 30000億元左右。隨著地方政府公共管理職能增強和經(jīng)濟社會事業(yè)的不斷發(fā)展 ,政府債務規(guī)模呈持續(xù)擴大趨勢。巨額債務引致的財政風險 ,嚴重困擾著各級財政 ,引起了社會各界的廣泛關注。有專家指出 ,目前地方政府債務引發(fā)的財政風險威脅程度已經(jīng)躍居經(jīng)濟風險首位。進一步加強政府債務管理 ,有效防范和

4、化解政府債務風險 ,是一項極具現(xiàn)實意義的迫切任務。近幾年來，經(jīng)濟高速發(fā)展，我國政府也在不斷調(diào)整并出臺相應的優(yōu)惠政策以促進國內(nèi)經(jīng)濟的發(fā)展，受國家政策的吸引，各級地方政府紛紛出臺舉措，大興土木來發(fā)展本地經(jīng)濟。這些政策在一定(ydng)程度上促進了當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，但與此同時也使一些地方政府赤字嚴重，債務沉重，蘊含極大的風險。 1995 年，我國開始對國有經(jīng)濟(u yu jn j)實行“抓大放小”的戰(zhàn)略性調(diào)整政策，這一政策對于扭轉(zhuǎn)國企虧損(ku sn)的局面有著積極的作用，但是，卻給地方政府帶來沉重的債務負擔。地方財政一方面要“抓大”向國企注入大量的資金激發(fā)企業(yè)活力，另一方面又要斥巨資處理“放小”的事

5、宜以及由此產(chǎn)生的相關問題，由此造成政府支出規(guī)模擴大，債務負擔加劇。 為了發(fā)展地方基礎設施項目建設，國務院于 1998 年開始決定增發(fā)一定數(shù)量的國債，具體做法是由財政部轉(zhuǎn)貸給省級政府，然后由省政府統(tǒng)一調(diào)配，這個就是所說的“國債轉(zhuǎn)貸”政策。此政策在一定程度上增加了地方政府債務擴張的規(guī)模，增加了地方財政的直接顯性負債。但是由于缺乏相應的監(jiān)管機制，使得這些款項難以真正做到?？顚Ｓ茫偌由虾笃谂涮椎馁Y金問題，很多地方不得不選擇舉債來維持項目的建設，增加了大量或有顯性債務，由此埋下了債務風險的種子。農(nóng)村稅費的改革在減輕農(nóng)民負擔的同時，減少了地方政府的財政收入，加重了地方政府的負擔，使得地方政府背負的債務更

6、大。另外，政府的外債還受到匯率政策變動的影響，匯率政策突然變化也會引發(fā)政府的債務危機。除了經(jīng)濟政策方面的因素外，經(jīng)濟體制、財政體制也是地方(dfng)債務風險形成的重要因素。我國目前還處在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的進程中，舊的經(jīng)濟體制正逐漸被新的經(jīng)濟體制所代替，政府與市場、政府與企業(yè)的關系相對模糊，地方政府債務還遺留有明顯的轉(zhuǎn)軌性特征，以及關系錯位帶來的地方政府債務風險。經(jīng)濟高速發(fā)展的過程中，地方政府往往聚焦于“替代(tdi)市場”而不是(b shi)“服務市場”，在可能會帶來較高收益的競爭性項目上投入大量的財政資金，并伴隨著大量的“投資沖動”。結(jié)果導致地方政府職能過于寬泛，增加了新的財政支出負擔和擴張壓

7、力，地方政府只能擴大債務規(guī)模來履行其職能，形成了新的債務風險。 1994 年的分稅制改革，削弱了地方政府的財力，而財力的轉(zhuǎn)移、支付的規(guī)章制度并不完善，這嚴重影響了地方政府的財力，無形中增加了地方政府的債務風險；雖然在計劃、財政、投資、金融以及進出口等方面的權(quán)限中央政府已經(jīng)逐步下放，但是并沒有實質(zhì)性調(diào)整中央與地方政府之間的事權(quán)。目前，政府的事權(quán)主要以地方事權(quán)為主，絕大部分的支出責任由地方財政承擔導而與此對應的地方政府財力卻十分有限，地方政府事權(quán)和財權(quán)已經(jīng)嚴重不對稱，很多地方政府只能依靠大規(guī)模舉債來維持本地經(jīng)濟的發(fā)展。債務管理松散以及監(jiān)督約束機制的不健全也是形成地方政府債務風險的原因。地方政府負債

8、情況極為復雜，債務融資總量也難以確切的統(tǒng)計，不能簡單的以負債率、償債率來估量地方政府債務風險。目前政府只是對轉(zhuǎn)貸性債務有著相對較為統(tǒng)一(tngy)的管理，對于地方融資平臺的管理并不規(guī)范，管理相對分散，在一定程度上增大了地方政府的債務風險。由于缺乏相應的債務監(jiān)督管理機制，地方政府在編制預算、執(zhí)行預算的時隨意性較大，并沒有認真分析本地的財政形勢、收支狀況，憑靠原始的“投資(tu z)沖動”頻頻舉債，舉債行為不規(guī)范、隨意性大， 對于債務資金的使用也缺乏統(tǒng)一的整體規(guī)劃，償債責任不明確。因此，地方政府難以全面了解本級財政的負債現(xiàn)狀，無法出臺有效(yuxio)的防范地方債務風險的舉措，使得債務風險不能得到

9、及時有效的化解，進而引發(fā)地方政府債務危機。地方政府債務管理的具體舉措。建議評估債務資金。Local government association tasmania（2008）指出:中央政府應該對地方政府債務進行規(guī)制和管理。為了最好地滿足地方政府資金上的需求，建議評估債務資金，這是考慮“凈債務與收入的比率”的基準而提出的。 禁止地方政府因私人目的發(fā)債。Chris Edwards (2006)分析1990-2005美國地方債務總額逐年變化情況，20世紀90年代的地方債務總額相對穩(wěn)定，但進入21世紀地方債總額急劇上升，州債務總額上升了39%，地方政府債務上升了61%。針對這一現(xiàn)狀，作者認為應停止對一

10、些抱有私人目的的活動發(fā)債，對于能產(chǎn)生大量收入的投資，如機場、停車場等應該私營化，而不是靠政府借債來資助。同時，聯(lián)邦政府應撤銷對市政債券利息的免稅政策。 Henmanta K. Pradhan（2003）也提及應將一些可能由私人提供的基礎設施項目由私人提供。 采用回購和拍賣(pimi)等措施。日本財政部的Debt Management Report 2009中提到為應對全球金融風暴中，日本采取得各種管理政府債券市場措施，如回購，流動性拍賣和非價格競爭拍賣。 中央政府硬預算約束。Carunia Mulya Firdausy（2003）在分析印度尼西亞地方債的研究中指出中央政府要對地方政府施以硬預算

11、約束，相關管制措施應以法律形式確定(qudng)下來。作者認為應引入專門針對地方政府債務管理的規(guī)制措施，并建立起完善的管制框架，這有利于使地方債發(fā)行和地方債券市場透明化，也有利于投資者了解分析發(fā)行者的信用狀況。 考慮借款成本。Poterba & Rueben (1999) 從公共管理的角度(jiod)研究發(fā)現(xiàn)通過立法者和選民所決定的財政法令，而不是通常所說的市場“看不見的手”，對借款成本有著重要影響。Helisse Levine-Schayowitz（2005）進一步闡明了Poterba & Rueben的觀點，并認為債務政策也是影響借款成本的重要因素之一。認為那些致力于提高債務管理透明度的債

12、務政策能有效降低借款成本。 明確職責分配。歐盟Recommendation of the Government Debt Committee on Budget Policy and Financing 2009 預算報告提到，因為艱難的市場環(huán)境和更高的資金需求，需要更加關注地方政府的資產(chǎn)和負債管理，各級政府應優(yōu)先考慮中期低風險戰(zhàn)略。對地方政府資產(chǎn)和負債管理的準則目前正在起草，地方政府監(jiān)管當局應盡快同意，并明確的職責分配（風險識別，管理和控制）和實施。 風險管理。馬其頓共和國財政部在“Government Debt Management Strategy for the Period 2006

13、-2008 ”報告中闡述了發(fā)債的風險并對于風險管理提出了建設性意見。認為發(fā)放債務的風險：（1）再融資風險。債務額越大，還款期限(qxin)越近，再融資風險越大。（2）與債務額相關的風險。債務額越大，風險越大。（3）市場風險。市場風險取決于外匯市場上的利率與國內(nèi)外的資本市場上的利率。（4）流動性風險。（5）與或有負債預期有關的風險。債務風險管理方面的建議措施有：（1）嚴格控制發(fā)債數(shù)量。實施審慎(shnshn)的貸款政策監(jiān)測(jin c)債務的數(shù)量和配置。優(yōu)化債務結(jié)構(gòu)，以及優(yōu)化其服務。保證立法上規(guī)范有序，尋求替代債務融資。（2）降低中長期的債務服務費用。（3）保證預算財政和債務再融資的穩(wěn)定來源。在發(fā)展國內(nèi)市場的同時充分利用國外市場。目前中國地方政府承擔的各種債務規(guī)模已經(jīng)相當大，并呈快速上升趨勢，風險已經(jīng)明顯存在，并嚴重影響了當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，并甚至威脅我們的經(jīng)濟和社會的穩(wěn)定。