第三章-公共政策過(guò)程(修改)最終版.ppt課件

1、第三部分公共政策過(guò)程PARTTHREEPublic PolicyPublic policy processCopyright.1公共政策過(guò)程公共政策過(guò)程的研究角度公共政策的規(guī)劃和制定公共政策的貫徹和調(diào)整公共政策的評(píng)估和終止PARTTHREECopyright.2公共政策執(zhí)行公共政策評(píng)估公共政策制定線(xiàn)性視角的公共政策過(guò)程的階段PARTTHREE階段啟法法Copyright.3非線(xiàn)性視角的公共政策過(guò)程因素垃圾桶 資源 信息 問(wèn)題 價(jià)值 政策垃圾桶PARTTHREE主體 馬奇、奧爾森(Garbage can)Copyright.4垃圾桶模型馬奇等人把這種政策制定的過(guò)程形象的比作垃圾桶。一項(xiàng)政策制定包

2、括四大因素：?jiǎn)栴}、解決方案、參與者、以及決策時(shí)機(jī)。馬奇把它們叫做四股獨(dú)立的流，而組織的結(jié)構(gòu)部分由組織的凈能量、進(jìn)入結(jié)構(gòu)、決策結(jié)構(gòu)以及能量分布等結(jié)構(gòu)性變量決定。一項(xiàng)決策就是四股獨(dú)立的流與幾大結(jié)構(gòu)性變量的隨機(jī)組合。 .5公共政策的一般流程和環(huán)節(jié)公共政策問(wèn)題的建構(gòu)和結(jié)構(gòu)公共政策議程建構(gòu)的因素和類(lèi)型公共政策規(guī)劃的邏輯和框架公共政策預(yù)案設(shè)計(jì)的步驟和原則公共政策規(guī)劃決策的模型和方法公共政策合法化的必要性和途徑PARTTHREE1、公共政策的規(guī)劃和制定Copyright.6 宏觀(guān)流程：以伊斯頓對(duì)政治生活的系統(tǒng)分析為基礎(chǔ)，將政策制定視為政策信息、資源、行為的輸入加工與政策產(chǎn)品的輸出反饋的過(guò)程。 微觀(guān)流程：從決

3、策的視角對(duì)政策的規(guī)劃與設(shè)計(jì)，包括發(fā)現(xiàn)問(wèn)題確立目標(biāo)方案擬定、評(píng)估與抉擇政策合法化幾個(gè)階段。公共政策制定的基本模型.7政 治 系 統(tǒng)要求支持決定和行動(dòng)環(huán)境環(huán)境環(huán)境環(huán)境輸出輸入伊斯頓政治系統(tǒng)圖（簡(jiǎn)化）.8政策采納行動(dòng)選擇政策預(yù)案問(wèn)題構(gòu)建議程建立公共政策規(guī)劃制定的一般流程和環(huán)節(jié)PARTTHREECopyright.9公共政策問(wèn)題的涵義問(wèn)題社會(huì)問(wèn)題社會(huì)公共問(wèn)題公共政策問(wèn)題公共政策問(wèn)題：?jiǎn)栴}情境和客觀(guān)事實(shí)（problem situation,object facts）為多數(shù)人所覺(jué)察現(xiàn)實(shí)狀況與利益期望沖突一定的團(tuán)體和組織產(chǎn)生行動(dòng)必須由政府的政策來(lái)解決PARTTHREECopyright.10公共政策問(wèn)題的性

4、質(zhì)主觀(guān)性交互性人為性動(dòng)態(tài)性公共政策問(wèn)題的性質(zhì)PARTTHREECopyright.11立法司法黨政部門(mén)專(zhuān)家學(xué)者大眾媒體各類(lèi)企業(yè)公眾個(gè)人社會(huì)團(tuán)體政府政策分析人員反饋反饋公共政策問(wèn)題調(diào)查PARTTHREECopyright.12要素質(zhì)量?jī)?yōu)良適度不良問(wèn)題性質(zhì)資源投入決策參與者調(diào)適人員方案數(shù)量?jī)r(jià)值認(rèn)識(shí)概率推算后果預(yù)測(cè)清晰可辯清晰可辯模糊爭(zhēng)議少量可計(jì)算大量可計(jì)算不可計(jì)算少量少量大量少量大量大量有限共識(shí)可把握可確定有限無(wú)限共識(shí)沖突不易把握無(wú)法把握不易確定無(wú)法確定第一類(lèi)問(wèn)題第二類(lèi)問(wèn)題公共政策問(wèn)題結(jié)構(gòu)類(lèi)型PARTTHREECopyright.13公共政策議程的涵義和類(lèi)型公共政策議程（public policy

5、 agenda）社會(huì)公共問(wèn)題進(jìn)入公共機(jī)構(gòu)研究的范圍并成為公共政策問(wèn)題的過(guò)程公共政策議程政府議程正式議程Gov.agenda系統(tǒng)議程非正式議程System agenda實(shí)質(zhì)性議程象征性議程PARTTHREECopyright.14系統(tǒng)議程政府議程國(guó)際有關(guān)建議社會(huì)團(tuán)體要求大眾媒體議論公眾個(gè)人意見(jiàn)專(zhuān)業(yè)人員分析政府官員見(jiàn)解政府機(jī)構(gòu)傾向執(zhí)政黨意見(jiàn)最終議程兩種公共政策議程建立的相關(guān)因素PARTTHREECopyright.15政府政策議程建立的三種模型政府政策議程外在創(chuàng)始型非政府團(tuán)體創(chuàng)始，經(jīng)擴(kuò)散至公眾議程，再介入政府政府動(dòng)員型政府領(lǐng)導(dǎo)人及機(jī)構(gòu)創(chuàng)始，擴(kuò)散至公眾議程內(nèi)在創(chuàng)始型由政府機(jī)構(gòu)創(chuàng)始，擴(kuò)散至認(rèn)同團(tuán)體，向

6、決策者施加壓力PARTTHREECopyright.16公共政策議程建立的條件和環(huán)節(jié)進(jìn)入政策議程的條件公共社會(huì)問(wèn)題明朗且嚴(yán)重政治權(quán)威或?qū)W者預(yù)測(cè)性發(fā)動(dòng)經(jīng)過(guò)政黨民主的覺(jué)察機(jī)制政策議程建立的程序界定議程規(guī)劃議程磋商議程循環(huán)議程PARTTHREECopyright.17公共政策活動(dòng)是圍繞公共問(wèn)題的顯露、人們對(duì)它的確認(rèn)和最終以行動(dòng)解決而展開(kāi)的。解決公共問(wèn)題的政策行動(dòng)方案又是在一系列的分析論證和論辯選擇中確立的。而這些活動(dòng)又都和政治生活中某些特定因素的相互作用聯(lián)系在一起。因此，可以將公共政策過(guò)程看作是三條原先是各自相對(duì)獨(dú)立的源流，在一定的條件下，匯集到一處，進(jìn)入到一個(gè)窗口，從而成為解決問(wèn)題的政治決定和政策

7、采納的過(guò)程。Ch. 3copyright政策議程建立的多源流決策模式（the multiple-streams framework）.18政策窗口金通1984John KingdonPolicy window問(wèn)題源流政策源流政治源流Ch. 3copyright多源流決策模式：偶然因素起重要作用（the multiple-streams framework）.19問(wèn)題源流Problemstream指標(biāo)變化焦點(diǎn)事件（危機(jī)）反饋 預(yù)算約束問(wèn)題界定Ch. 3copyright多源流決策模式（the multiple-streams framework）.20政策源流Policystream政策共同體（

8、網(wǎng)絡(luò)成員）“原始政策鮮湯”周?chē)捌　钡恼咭庖?jiàn)一些政策主張被取消掉一些政策主張被合并為新提案一些政策主張被長(zhǎng)期忽略一些政策主張一直獨(dú)立存在技術(shù)可行性、價(jià)值一致性、科技水平、公眾接受程度、時(shí)尚特征、知識(shí)存量Ch. 3copyright多源流決策模式（the multiple-streams framework）.21政治源流Politicalstream 民族情緒、公共輿論選舉政治、執(zhí)政黨意識(shí)形態(tài)政體變化、法律權(quán)威、利益集團(tuán)、諸多因素能否達(dá)成一致認(rèn)識(shí)、Ch. 3copyright多源流決策模式（the multiple-streams framework）.22問(wèn)題流社會(huì)制度安排政策流各涉變量

9、議程建立政治流Ch. 3copyright多源流決策模式（the multiple-streams framework）.23政策窗口一旦窗口打開(kāi)了，它就不會(huì)開(kāi)得太久。思想的火花會(huì)一閃而過(guò)。一個(gè)給定的開(kāi)端不會(huì)永遠(yuǎn)存續(xù)下去政策窗口關(guān)閉的原因：1、政策制定者已經(jīng)將政策闡述清楚了2、政策制定者沒(méi)有付諸行動(dòng)3、沒(méi)有可供選擇的政策備選方案4、打開(kāi)政策窗口的人不再具有權(quán)力5、重大事件和焦點(diǎn)已經(jīng)消失Ch. 3copyright多源流決策模式（the multiple-streams framework）.24公共問(wèn)題狀態(tài)觸發(fā)機(jī)制出現(xiàn)政策議程公共政策議程建立的時(shí)機(jī)PARTTHREE突發(fā)事件Copyright.

10、25現(xiàn)狀理想步驟第一階段第二階段第三階段公共政策規(guī)劃的邏輯PARTTHREECopyright.26公共政策規(guī)劃的思維框架問(wèn)題情境公共問(wèn)題客觀(guān)事實(shí)政策目標(biāo)價(jià)值導(dǎo)向理想情境PARTTHREECopyright.27公共政策制定中目標(biāo)的確定公共政策目標(biāo)的功能為擬定和選擇政策方案確定方向?yàn)檎咴u(píng)估提供標(biāo)準(zhǔn)確定公共政策目標(biāo)的原則實(shí)事求是面向未來(lái)系統(tǒng)協(xié)調(diào)明確具體符合倫理PARTTHREECopyright.28公共政策目標(biāo)的多元性與矛盾性在公共政策規(guī)劃中，由于政策問(wèn)題的復(fù)雜性，解決問(wèn)題的政策目標(biāo)很少是單一的，通常政策目標(biāo)是幾個(gè)多元政策目標(biāo)之間的關(guān)系有兩種：一種是一級(jí)目標(biāo)與二級(jí)目標(biāo)間是手段和目標(biāo)的關(guān)系；一

11、種是幾個(gè)目標(biāo)是并列的，相互間是沖突和矛盾的；政策目標(biāo)間的矛盾可分為兩大類(lèi)：一類(lèi)是價(jià)值間的矛盾，比如效率與公平、自由與安全一類(lèi)是因?yàn)橘Y源有限、利益差異、長(zhǎng)遠(yuǎn)和眼前的矛盾PARTTHREECopyright.29公共政策預(yù)案設(shè)計(jì)的步驟和原則公共政策預(yù)案的設(shè)計(jì)務(wù)虛階段確定解決問(wèn)題的基本方向細(xì)化階段設(shè)計(jì)具體方案方案力求完備方案相互獨(dú)立PARTTHREECopyright.30立法利益集團(tuán)行政決策思想庫(kù)公民個(gè)人行政執(zhí)行司法執(zhí)政黨大眾媒體公共政策過(guò)程中的行為主體PARTTHREECopyright.31政策活動(dòng)行為體行為主體次級(jí)行為體政策行為體利益政策行為體利益矛盾獨(dú)占利益分享利益共享利益沖突協(xié)調(diào)公共政策

12、制定中的客體PARTTHREECopyright.32公共政策制定的基本模型.33A1A2A3A4A5A11A12A31A32A33A41A33A被否定無(wú)法評(píng)估被否定未意識(shí)被否定備選方案評(píng)估選擇修正完善公共政策制定中的理性選擇模型PARTTHREECopyright.34關(guān)于運(yùn)用于組織層面的決策的理性主義模式 雖然理性主義模式在運(yùn)用于較寬泛的社會(huì)運(yùn)行方面被認(rèn)為沒(méi)有顯著的效應(yīng)，或者說(shuō)有較大的弊病，但對(duì)于組織層面的決策來(lái)說(shuō)，卻有其益處，因其具有更多的可行性。 這里要作進(jìn)一步討論的就是相對(duì)狹義的運(yùn)用于組織層面的決策的理性主義模式。作為組織層面的決策模式理性主義是赫伯特西蒙所提出，包括綜合理性模式和有

13、限理性模式。西蒙以他對(duì)經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的決策程序進(jìn)行了開(kāi)創(chuàng)性的出色研究而獲得 1978年的諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)。理性主義模式在決策理論的文獻(xiàn)中被認(rèn)為是主要的和肇始的模式其它的決策模式就是在對(duì)理性主義模式的可行性和不足之處的爭(zhēng)辯和討論中衍生和發(fā)展起來(lái)。 .35赫伯特西蒙的理性主義模式西蒙的理性主義的基礎(chǔ)是他的管理理論。在他的管理理論中，決策處于核心位置。在他的早期著作“管理行為”中 西蒙闡發(fā)了他關(guān)于決策中的理性主義思想的經(jīng)典性論述。他認(rèn)為按照理性主義的決策方式，決策者需要“從備選方案選擇一個(gè)能夠獲得完美結(jié)果的方案?！币鞒鲞@樣的選擇 應(yīng)經(jīng)過(guò)如下三個(gè)步驟(1) 擬出所有可供選擇的方案(2) 研判每一方案可能產(chǎn)

14、生的所有后果(3) 對(duì)這樣的一系列不同后果作出比較性評(píng)估。 Herbert Simon， Administrative Behavior， 3rd edition， 1975， p 67 .36福雷斯特對(duì)西蒙理性主義決策模式的質(zhì)疑西蒙所強(qiáng)調(diào)的決策者應(yīng)當(dāng)選擇一個(gè)最有可能完美地實(shí)現(xiàn)他的預(yù)期目標(biāo)的方案被批評(píng)為帶有濃重的理想化色彩因?yàn)樗枰殖渥愕臎Q策資源而這樣的條件在實(shí)踐中難于滿(mǎn)足。福雷斯特認(rèn)為運(yùn)用這種決策模式要求具備如下條件第一，需要作出決策的問(wèn)題已經(jīng)得到明確定性其范圍也已界定第二，得到所有可供考慮的備選方案第三，獲得所有的基準(zhǔn)信息第四，獲得所有關(guān)于每一備選方案的預(yù)期后果的資第五，獲得所有關(guān)于在

15、政策適用范圍內(nèi)的人們的價(jià)值取向和選擇意愿的信息第六，擁有足夠的時(shí)間技術(shù)和資源。 J. Forester， Bounded Rationality and Politics of Muddling Through， Public Administration Review，1984， vol. 44 No. 1 pp 23-31 .37西蒙的改進(jìn)：從綜合理性到有限理性模式福雷斯特的批評(píng)雖然是把西蒙的假定推到極端它確實(shí)指出了綜合理性主義模式的主要問(wèn)題。實(shí)際上后來(lái)在很大程度上西蒙自己也意識(shí)到他的方法在運(yùn)用中的一些困難。 基于對(duì)他的綜合理性模式的理想化特點(diǎn)的認(rèn)識(shí) 西蒙提出以“有限理性模式”來(lái)描述現(xiàn)實(shí)中

16、的決策過(guò)程。他認(rèn)為決策者在實(shí)際決策過(guò)程中通常會(huì)面對(duì)如下的情況(1) 模糊的還未能明確定性的問(wèn)題(2) 關(guān)于備選方案的不完備的資料(3 )關(guān)于需決策問(wèn)題的背景和起點(diǎn)的不完備的資料(4) 關(guān)于各備選方案將產(chǎn)生的后果的不完備資料(5) 關(guān)于決策適用者的價(jià)值取向意愿興趣的內(nèi)容和范圍的不完備資料以及 (6) 有限的時(shí)間技術(shù)和資源。 因此在運(yùn)用有限理性模式時(shí)決策者所尋求得決策方案不是要能使其價(jià)值最大化而是達(dá)到令人滿(mǎn)意或足夠好的目標(biāo)。這就意味著他們只需要盡其所能。顯然“滿(mǎn)意”的標(biāo)準(zhǔn)要比西蒙原先所主張的完美化的選擇更為現(xiàn)實(shí)。據(jù)此滿(mǎn)意的條件應(yīng)該是必須有一個(gè)能說(shuō)明達(dá)到滿(mǎn)意方案的最低限度的系列要求而后需要深入研究的

17、備選方案必須達(dá)到或者超過(guò)所有這些基準(zhǔn)點(diǎn)。 .3819992000200120022003政策承諾漸進(jìn)調(diào)適公共政策制定中的漸進(jìn)調(diào)適模型PARTTHREECopyright.39決策理論中的漸進(jìn)主義林德布魯是漸進(jìn)主義決策模式的主要倡導(dǎo)者。與理性主義模式相對(duì)應(yīng)漸進(jìn)主義模式在政治上的相伴物是多元論。漸進(jìn)主義模式有如下三種基本形式（1）連續(xù)的有限比較；（2）離散性的漸進(jìn)主義；（3）代表不同黨派和利益群體的決策參與者之間 的相互調(diào)適。 .40連續(xù)的有限比較的漸進(jìn)決策方式連續(xù)的有限比較的漸進(jìn)決策方式是把對(duì)備選方案待篩選限制在那些與原有決策相比差異不是很大的方案上。由于這樣的漸變的性質(zhì)，可以忽略對(duì)其后果的考慮

18、。 這樣的決策過(guò)程通常把對(duì)事實(shí)與價(jià)值目標(biāo)和手段的分析揉合在一起。林德布魯認(rèn)為這樣的方式簡(jiǎn)化了決策的考慮。通過(guò)連續(xù)的變化較小的決策選擇原有決策所確定的價(jià)值目標(biāo)就會(huì)一步一步地得到實(shí)現(xiàn)。 這樣的方式雖然也有一些明顯的缺點(diǎn)但仍然勝于“一種徒勞的依賴(lài)于超人式的智能的嘗試”。 .41離散性漸進(jìn)主義決策模式離散性的漸進(jìn)主義的特點(diǎn)是對(duì)那些需要決策的問(wèn)題采取漸進(jìn)移動(dòng)的方式而不是通過(guò)綜合的變革性的措施來(lái)改善現(xiàn)存政策這樣的漸進(jìn)移動(dòng)式的政策改善是沒(méi)有止境的在這樣的探索過(guò)程中隨著在執(zhí)行政策的過(guò)程中所獲得的新鮮經(jīng)驗(yàn)不斷提供了新的可能性和需要政策目標(biāo)處于變化的狀態(tài)。從這一意義上說(shuō)這樣的決策方式可以描述為一個(gè)逐漸擺脫和遠(yuǎn)離原

19、來(lái)存在的使人困擾的問(wèn)題而不是朝著一個(gè)已知的和相對(duì)固定的目標(biāo)前進(jìn)的過(guò)程?！案哦灾@樣的決策是依據(jù)當(dāng)前政策執(zhí)行的步驟中所顯現(xiàn)出來(lái)的可行性 選擇新的目標(biāo)從而把政策向前推進(jìn)。而那種從備選方案中選出但尚未經(jīng)過(guò)可行性論證的烏托邦式的目標(biāo)對(duì)這樣的決策方式是沒(méi)有影響力的”。 .42代表不同黨派和利益群體的決策者之間的相互調(diào)適代表不同黨派和利益群體的決策參與者之間的相互調(diào)適的方式是要在沒(méi)有一個(gè)主要協(xié)調(diào)者出現(xiàn)的決策過(guò)程中取得決策參與者之間的協(xié)調(diào)。這一過(guò)程要求決策參與者作適應(yīng)性調(diào)整即作為個(gè)人的決策參與者調(diào)整自己的意向以適應(yīng)他周?chē)研纬傻臎Q策趨勢(shì)。同時(shí)他所作出對(duì)相應(yīng)的調(diào)整也是為了尋求從其它決策參與者那里得到積極的反

20、應(yīng)。 這一相互調(diào)適當(dāng)過(guò)程會(huì)卷入各種特別的政治行為如談判協(xié)商和妥協(xié)等等。 .43霍格伍德對(duì)漸進(jìn)主義模式主要特點(diǎn)的概括（1） 1 在已經(jīng)知道現(xiàn)行的政策不能解決問(wèn)題時(shí)立法和行政管理者所采取的補(bǔ)救行動(dòng)將傾向于漸進(jìn)主義。他們將對(duì)政策作出較小的調(diào)整而不是全面的改變。在此過(guò)程中他們從一個(gè)已知的基礎(chǔ)謹(jǐn)慎地并試驗(yàn)性地作出移動(dòng)而不是邁出大步進(jìn)入一個(gè)未知的境地。2 決策者明確幾乎沒(méi)有一個(gè)問(wèn)題是能夠一勞永逸地解決。決策是一個(gè)連續(xù)不斷的過(guò)程因?yàn)樵械膯?wèn)題解決了新的問(wèn)題又會(huì)出現(xiàn)。3 極少有政策是能夠由某些個(gè)人或者僅是一個(gè)機(jī)構(gòu)所制定。政策通常是在由很多在權(quán)力的網(wǎng)絡(luò)中運(yùn)行的對(duì)政策有影響力的機(jī)構(gòu)相互作用的過(guò)程中產(chǎn)生。.44霍格

21、伍德對(duì)漸進(jìn)主義模式主要特點(diǎn)的概括（2）當(dāng)所需制定的政策與決策參與者的利益相關(guān)時(shí)代表 不同黨派和利益群體的決策者不是魯莽的參與者而是能夠通過(guò)談判交易和妥協(xié)等方式相互作出調(diào)整。在大多數(shù)多元化的民主國(guó)家中尋求一致意見(jiàn)被認(rèn)為是有價(jià)值的。因此最后形成的政策并不一定是最好的政策而是一個(gè)能獲得大多數(shù)的機(jī)構(gòu)或組織同意的妥協(xié)性的政策。Hogwood， B. W. and Gunn， L.A (1984)， Policy Analysis for the Real World， Oxford University Press， pp 52-3 .45德羅對(duì)漸進(jìn)主義決策模式的批評(píng) 德羅認(rèn)為林德布魯?shù)臐u進(jìn)主義模式只有

22、在具備如下三方面條件時(shí)才能有效(1) 現(xiàn)行政策的執(zhí)行結(jié)果是基本滿(mǎn)意的(2) 所面臨問(wèn)題的性質(zhì)相對(duì)穩(wěn)定(3) 解決問(wèn)題的所需的資源能夠持續(xù)獲得。 反之則至少在三種情況下漸進(jìn)主義是不適宜的(1) 現(xiàn)行政策已經(jīng)明顯的不能令人滿(mǎn)意因而僅僅作出調(diào)整是沒(méi)有意義的(2) 由于所面臨的需要政府作出響應(yīng)的問(wèn)題可能變化太快或太大基于過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)的政策已不足以指導(dǎo)將來(lái)的行動(dòng)(3) 解決問(wèn)題所需的資源可能在擴(kuò)展因而存在某些有重要意義的新機(jī)會(huì)但是這些情況很有可能為漸進(jìn)主義的決策方式所忽略。 Dror，Y. Muddling Through: Science or Inertia? Public Administratio

23、n Review，1964， No. 24，pp. 153-7.46對(duì)漸進(jìn)主義決策模式的其它批評(píng) （2）雖然林德布魯認(rèn)為正是由于綜合分析的成本較高而采取漸進(jìn)主義的模式實(shí)際上漸進(jìn)主義的模式有可能傾向于忽略一種可能性即在某些情況下用于作較多分析的成本可能不會(huì)高于出現(xiàn)決策錯(cuò)誤所付出的成本。因此由于不能探討和論證有較大變革性的決策備選方案以改進(jìn)現(xiàn)行政策決策者有可能會(huì)付出更高的代價(jià)。Berry， D. The Transfer of Planning Theory to Health Planning Practice， Policy Science，1974，vol. 5，.47對(duì)漸進(jìn)主義決策模式的進(jìn)

24、一步評(píng)價(jià)盡管漸進(jìn)主義模式受到來(lái)自多方面的批評(píng)，由于它具有如下可以使人接受的優(yōu)點(diǎn)，它已經(jīng)成決策理論的主要模式之一對(duì)于改善決策過(guò)程具有重要意義。 （1）減少對(duì)決策議題決策議題中之難題以及解決方案作 全盤(pán)重新考慮的必要性和期待，從而使創(chuàng)制新政策和新 計(jì)劃所需的智量和其它資源的投入最小化；（2）減少?zèng)Q策過(guò)程中因政策變更較大和較快以致歧見(jiàn)尖銳而可能引發(fā)的矛盾和沖突；（3）較有連續(xù)性的政策更易于在政策適用范圍中被政策受眾認(rèn)可和接受；（4）減少?zèng)Q策失誤的風(fēng)險(xiǎn)。.48對(duì)漸進(jìn)主義決策模式的進(jìn)一步評(píng)價(jià) （2）作為理性主義模式的對(duì)比模式漸進(jìn)主義和理性主義模式的關(guān)系既是對(duì)立的又相輔相成。它們是尋求改善決策過(guò)程的多種方

25、式的延伸線(xiàn)上的兩端。后來(lái)發(fā)展起來(lái)的其它方式是要在此兩種模式之間尋求能吸收兩者的長(zhǎng)處而又揚(yáng)棄其缺點(diǎn)的中間道路。這些尋求中間道路的模式包括混合掃描方式最適宜選擇和隨機(jī)方式等等。.49理性主義與漸進(jìn)主義決策模式的應(yīng)用性分析理性主義和漸進(jìn)主義模式由于各自的特點(diǎn)而可適用于不同類(lèi)型的情勢(shì)和條件下的決策需要。并且，這種適用性也因背景條件的變化程度而有差異。1、理性主義決策模式 （1）綜合理性模式 即使是曾受到較多責(zé)難的綜合理性模式，在一些適宜的領(lǐng)域中也具備相當(dāng)有價(jià)值的可行性。案例1：美國(guó)航空和太空總署 (NASA) 實(shí)施登月計(jì)劃在人類(lèi)歷史上第一次把人送上月球的過(guò)程就是最著名的在決策中成功運(yùn)用綜合理性模式的范

26、例。實(shí)施這一計(jì)劃的主要過(guò)程是肯尼迪總統(tǒng)首先宣布這一既定目標(biāo)然后科學(xué)家們依據(jù)實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的科學(xué)理論提出具體計(jì)劃接著對(duì)所有可用于實(shí)施這個(gè)計(jì)劃的各種方案進(jìn)行分析評(píng)估并從中選出最適合的方式和措施依據(jù)這些為實(shí)現(xiàn)總目標(biāo)而必須采取方式和措施對(duì)各種資源作分配和投入最后到 1969 年登月飛船成功發(fā)射科學(xué)理論得到了驗(yàn)證。在這一過(guò)程中總體目標(biāo)及其之下的各層次的目標(biāo)都得到明確定性智力和財(cái)力的投入充分滿(mǎn)足所需一切可能的方案都作了充分的科學(xué)論證并擇其最完美最可靠者一切計(jì)劃的實(shí)施都在周密的統(tǒng)籌部署的規(guī)范和指引之下。因此這是一個(gè)必須采用理性模式而這一模式又得以充分展現(xiàn)效率決策過(guò)程。.50理性主義與漸進(jìn)主義決策模式的應(yīng)用性分

27、析 （2）案例2：人類(lèi)基因組計(jì)劃這一被稱(chēng)為“生命登月計(jì)劃”，與曼哈頓原子計(jì)劃、阿波羅登月計(jì)劃并稱(chēng)的人類(lèi)科學(xué)史上的重大工程的實(shí)施也是一個(gè)運(yùn)用綜合理性方式?jīng)Q策的極好例證。這項(xiàng)由人類(lèi)基因組計(jì)劃國(guó)際組織發(fā)起的，由中美英德法日科學(xué)家合作進(jìn)行的工作開(kāi)始于1990年旨在完成人類(lèi)基因組 DNA序列圖是一項(xiàng)難度大工作量浩繁地艱巨工程。從計(jì)劃提出，執(zhí)行計(jì)劃的手段的確定實(shí)施計(jì)劃的分工，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的時(shí)間的確定，都體現(xiàn)了理性主義決策模式的特點(diǎn)方式即需決策問(wèn)題得到明確定性在評(píng)估各種可能的方式后擇其最佳；為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)實(shí)施最有效率的投入；所有工作依照事先擬定的嚴(yán)密計(jì)劃進(jìn)行，最后將達(dá)到既定目標(biāo)。.51解讀人體基因密碼的“生命之書(shū)”

28、宣告完成2006年5月日，美國(guó)和英國(guó)科學(xué)家在英國(guó)自然雜志網(wǎng)絡(luò)版上發(fā)表了人類(lèi)最后一個(gè)染色體號(hào)染色體的基因測(cè)序，解讀人體基因密碼的“生命之書(shū)”宣告完成?？茖W(xué)家們認(rèn)為，成功破譯號(hào)染色體將為研究和治療癌癥、帕金森氏癥和老年癡呆癥等余種疾病提供指引。在人體全部對(duì)常染色體中，號(hào)染色體包含基因數(shù)量最多，塊頭最大。其基因數(shù)目多達(dá)個(gè)，是平均水平的兩倍，共有超過(guò)億個(gè)堿基對(duì)，破譯難度也最大。一個(gè)由名英國(guó)和美國(guó)科學(xué)家組成的團(tuán)隊(duì)歷時(shí)年，才完成了號(hào)染色體的測(cè)序工作，歷時(shí)年的人類(lèi)基因組計(jì)劃書(shū)寫(xiě)完了“生命之書(shū)”的最后一個(gè)章節(jié)。先前，科學(xué)家不止一次宣布該計(jì)劃完工，但推出的均不是全本，而是人類(lèi)基因組草圖。這一次，科學(xué)家殺青的“生

29、命之書(shū)”更為精確，覆蓋了人類(lèi)基因組的。 .52對(duì)綜合理性決策模式應(yīng)用性的進(jìn)一步評(píng)析：從以上兩個(gè)范例可以看到在自然科學(xué)的研究和和為推進(jìn)研究而進(jìn)行的相關(guān)的協(xié)調(diào)活動(dòng)中特別是在那些雖然難度很大而非人類(lèi)智力不可把握的可變因素相對(duì)較少的領(lǐng)域中運(yùn)用綜合理性的決策模式的必要性和效率應(yīng)予充分肯定。這一結(jié)論也可以從中國(guó)所實(shí)施的一些重大科學(xué)技術(shù)發(fā)展計(jì)劃的成功如從兩彈一星的研制到無(wú)人太空艙的順利發(fā)射和回收，神州5號(hào)、6號(hào)載人飛船的成功得到驗(yàn)證。.53綜合理性決策模式在經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域應(yīng)用的負(fù)面效果在經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域，綜合理性模式的應(yīng)用的后果則大不一樣。考察中國(guó)在共和國(guó)建立以后的實(shí)踐，可以看到，這一帶有理想化色彩和精英風(fēng)格的決

30、策模式在這些方面的運(yùn)用在很大程度上是產(chǎn)生負(fù)面的效果。其原因是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域中存在大量難以預(yù)測(cè)和難以把握的未知或可變因素。改革開(kāi)放前我國(guó)在這些領(lǐng)域中的決策方式多與理性主義模式相似?；蛘撸鞔_地說(shuō)，決策者實(shí)際上通常自覺(jué)或不自覺(jué)地傾向于這種決策方式 (包括綜合理性模式)。這主要表現(xiàn)為：在需要 對(duì)所面臨的問(wèn)題做出決策時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)者往往對(duì)他們的智力和資源整合能力過(guò)于自信，看不到或是不愿意看到這兩方面所必然存在的局限性。人定勝天的思想反映了這樣的理念。人們相信，在正確路線(xiàn)的指引下，只要有了人，什么人間奇跡都可以創(chuàng)造出來(lái)。這樣的思想方法反映在決策方式上，則是相信在任何情況下，甚至在較短的時(shí)間內(nèi)，都可以通過(guò)

31、周密的策劃擬定能使價(jià)值目標(biāo)最大化或足夠好的決策方案，從而使經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的實(shí)踐朝著預(yù)期的方向發(fā)展。 .54理性決策模式在應(yīng)用中所出現(xiàn)的矛盾理性主義決策模式試圖通過(guò)周密的策劃一次性地尋獲價(jià)值最大化的決策方案，要求決策者占有一切必須的信息考慮一切可能的方案 ( 包括那些與決策的主要協(xié)調(diào)者意見(jiàn)相左的方案 )及其后果，而在改革開(kāi)放前的實(shí)踐中，事實(shí)上卻難于達(dá)到這樣的要求。 因?yàn)椋阂磺信c政治掛鉤，凡事上綱上線(xiàn)，反映真實(shí)的信息并不一定會(huì)受到鼓勵(lì)；缺乏民主的機(jī)制和氛圍，提出與主要領(lǐng)導(dǎo)人或時(shí)政方針不同的看法更會(huì)帶來(lái)政治風(fēng)險(xiǎn)； 因此，在這樣的情況下，也無(wú)法真正運(yùn)用理性主義的方式進(jìn)行決策。當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)者有試圖通過(guò)主觀(guān)努力尋

32、求目標(biāo)價(jià)值最大化的或者足夠好的決策方案的動(dòng)機(jī)和愿望(自覺(jué)或不自覺(jué)地運(yùn)用理性主義的模式)，而無(wú)法保證實(shí)施運(yùn)用理性主義的模式所需的基本程序，即對(duì)信息對(duì)各種可能的決策備選方案及其后果作充分的分析評(píng)估時(shí)實(shí)際上是為決策失誤開(kāi)通了道路。 .55案例分析：大躍進(jìn)的決策失誤及其失敗以建立人民公社和發(fā)動(dòng)“大躍進(jìn)“來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)就是這樣的典型錯(cuò)誤。建立人民公社的初衷是試圖以一種快速的方式調(diào)整農(nóng)村的生產(chǎn)關(guān)系以達(dá)到組織大規(guī)模高效率的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的目的；而發(fā)起“大躍進(jìn)”的則是要全民動(dòng)員，在較短的時(shí)期內(nèi)大干快上，多快好省地迅速推進(jìn)中國(guó)工農(nóng)業(yè)的發(fā)展全面增強(qiáng)國(guó)力和改善人民生活。然而當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)者在制定這樣的重大決策時(shí)卻沒(méi)有充分考慮所有

33、現(xiàn)實(shí)的條件和決策所需的必要信息，這包括：對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本規(guī)律缺乏認(rèn)識(shí)；對(duì)中國(guó)城鄉(xiāng)的社會(huì)結(jié)構(gòu)與生產(chǎn)力發(fā)展的關(guān)系缺乏認(rèn)識(shí)；對(duì)受社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展水平所制約的人們的思想觀(guān)念缺乏認(rèn)識(shí)；對(duì)我國(guó)還很薄弱的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較落后的技術(shù)水平資金的缺乏和科技人才的狀況缺乏認(rèn)識(shí)；沒(méi)有真正認(rèn)識(shí)指揮戰(zhàn)爭(zhēng)和組織管理經(jīng)濟(jì)建設(shè)的內(nèi)在規(guī)律的不同；對(duì)實(shí)施這樣的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的重大戰(zhàn)略決策可能產(chǎn)生的后果也沒(méi)有進(jìn)行充分研究和論證。.56案例分析：大躍進(jìn)的決策失誤及其失敗 （2）此外，即使有人在不同程度上意識(shí)到這些問(wèn)題和隱患在當(dāng)時(shí)的情況下對(duì)這兩個(gè)已經(jīng)得到主要領(lǐng)導(dǎo)人首肯的戰(zhàn)略措施提出任何質(zhì)疑和責(zé)難都具有危險(xiǎn)性。實(shí)施這兩個(gè)重大決策的后果是災(zāi)難性

34、的。無(wú)視經(jīng)濟(jì)規(guī)律，試圖通過(guò)大規(guī)模的群眾運(yùn)動(dòng)來(lái)“超英趕美”，給中國(guó)的社會(huì)生產(chǎn)力造成了巨大的破壞。上述事實(shí)說(shuō)明，當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)者意欲以帶有精英色彩的(理性主義模式來(lái)作決策，而又受到極“左”思想和家長(zhǎng)制一言堂的作風(fēng)的影響時(shí)，理性模式?jīng)Q策所需的基本程序，即盡可能占有信息盡可能分析評(píng)估所有不同的備選方案及其后果都會(huì)無(wú)法得到保證，盡管這樣的需求對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展方面的決策來(lái)說(shuō)已經(jīng)是難于達(dá)到較高的可靠性。那么，這樣的決策所依據(jù)的只能主要是主觀(guān)意志和長(zhǎng)官意志，而客觀(guān)因素已經(jīng)所剩無(wú)幾。因而，其失敗是必然的。.57漸進(jìn)主義決策模式的應(yīng)用性分析漸進(jìn)主義模式的應(yīng)用性則應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠浞值目隙?。自七十年代末以?lái)漸進(jìn)主義的思想方式和決策

35、模式在推動(dòng)進(jìn)改革開(kāi)放發(fā)展的進(jìn)程中占支配地位。鄧小平所倡導(dǎo)的著名的“摸著石頭過(guò)河”的理論正是這一原則或方式的生動(dòng)體現(xiàn)。案例分析1：改革開(kāi)放戰(zhàn)略和政策的制定；案例分析2: 經(jīng)濟(jì)特區(qū)的興起和發(fā)展； .58關(guān)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)興起和發(fā)展的決策分析一方面，在改革開(kāi)放的大格局中，特區(qū)的興起和發(fā)展如同許多其它新生事物一樣，是各級(jí)決策者們?cè)谥铝τ趯?shí)現(xiàn)改革開(kāi)放和加快國(guó)家發(fā)展的大目標(biāo)的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)和捕獲的決策目標(biāo)，是“摸著石頭過(guò)河”的產(chǎn)物；另一方面特區(qū)自身發(fā)展的過(guò)程也是一個(gè) “摸著石頭過(guò)河”的探索過(guò)程?？梢杂秒x散性的漸進(jìn)決策方式來(lái)解釋“這樣的過(guò)程。過(guò)河是要擺脫目前使人困擾的處境因而過(guò)河的總目標(biāo)是明確的；但是，由于河床的地勢(shì)

36、不明，只能一步一步摸著走，于是而過(guò)河的具體走向是不明確的；在“摸著石頭過(guò)河”的過(guò)程中，找到了大致的方向；通過(guò)不斷地探索和修正方向，過(guò)河的總目標(biāo)最終得以實(shí)現(xiàn)。更進(jìn)一步說(shuō)從另一方面看如果過(guò)河是急需的任務(wù)而短期內(nèi)又無(wú)法建橋或找到船只 ( 即獲得更好的完成任務(wù)所需的工具或手段 )趟水過(guò)河就成為必須。因此“摸著石頭過(guò)河”就是正確而且是必然的決策選擇。以漸進(jìn)決策模式的話(huà)語(yǔ)來(lái)闡述這樣的抉擇即當(dāng)決策者為決策所需的信息和資源不足所面臨問(wèn)題的未知因素較多而脫離當(dāng)前的處境又勢(shì)在必行時(shí)運(yùn)用離散性的漸進(jìn)決策方式是適宜的而在此過(guò)程中連續(xù)有限比較的決策方式又使實(shí)施中的政策得到不斷修正和發(fā)展。 .59漸進(jìn)主義決策模式的應(yīng)用性

37、分析 （2）依據(jù)以上分析，漸進(jìn)主義的決策模式對(duì)中國(guó)的實(shí)踐具有顯著的適用性應(yīng)予借重。進(jìn)一步說(shuō)推進(jìn)中國(guó)改革開(kāi)放的發(fā)展，漸進(jìn)主義模式更有特別的適用價(jià)值。其原因主要是：在中國(guó)這樣一個(gè)大國(guó)推行改革開(kāi)放是前所未有的事業(yè)決策者必然會(huì)不斷地面臨許多不確定因素和難于把握的因素。因此把漸進(jìn)主義模式作為決策的主要模式是實(shí)事求是的選擇 它有利于制定具有更好可行性的政策以減少失誤。 更多地強(qiáng)調(diào)在中國(guó)應(yīng)用漸進(jìn)決策方式的積極意義是有利于減少和克服激進(jìn)主義流弊的影響。由于歷史和社會(huì)的原因，自近代以來(lái)中國(guó)人的思維方式就一直帶有很強(qiáng)烈的激進(jìn)主義色彩。這樣的思維方式對(duì)于政府決策行為的影響是導(dǎo)致各種激進(jìn)政策的產(chǎn)生。 中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)都是

38、一個(gè)小生產(chǎn)者的汪洋大海在此背景之下決策者們與小生產(chǎn)關(guān)系的種種聯(lián)系決定了他們不可避免地或多或少帶有小生產(chǎn)者急功近利的情緒和激進(jìn)主義的思維方式。 .60關(guān)于理性主義和漸進(jìn)主義決策模式應(yīng)用性分析的小結(jié)以上分析表明，理性主義和漸進(jìn)主義是兩種有必要深入探討的決策模式。作為尋求改善決策過(guò)程的種種理論和模式的延伸線(xiàn)上的兩端，這兩種模式并非完全互相排斥，而是既相反相成又相輔相成。它們共同點(diǎn)是都強(qiáng)調(diào)決策須十分慎重，決策應(yīng)盡可能占有必須的信息，做出決策抉擇之前應(yīng)明確可能出現(xiàn)的后果以減少失誤；此外，它們都有較好的可操作性。.61關(guān)于理性主義和漸進(jìn)主義決策模式應(yīng)用性分析的小結(jié) （2）它們的主要區(qū)別在于：理性主義模式對(duì)

39、決策者把握事物的客觀(guān)規(guī)律和認(rèn)識(shí)未知的智力和能力有較高的估計(jì)，強(qiáng)調(diào)在總體上或全局上把握決策的方向和進(jìn)程的可能性，并且這種模式較為適宜于整體性較強(qiáng)即使難度較大卻有可能把握的決策范圍；漸進(jìn)主義模式特別指出決策者認(rèn)識(shí)能力和決策所需資源的局限性，重視決策要素中未知因素和可變因素對(duì)決策的制約作用，主張以漸進(jìn)的方式推進(jìn)決策以減少風(fēng)險(xiǎn)，因而這種方式較為適宜于那些不確定因素較多風(fēng)險(xiǎn)較大或決策者歧見(jiàn)較多的決策范圍。由于長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)的決策方式存在著一些顯著的弊病例如長(zhǎng)官意志，急躁冒進(jìn)，以激情代替理性，以及極左思想的影響等等，倡導(dǎo)在適宜的條件下應(yīng)用這兩種模式，具有理論和實(shí)踐的重要意義。.62利益團(tuán)體A利益團(tuán)體C利益團(tuán)

40、體E利益團(tuán)體D利益團(tuán)體B公共政策制定的利益團(tuán)體博弈模型PARTTHREECopyright.63一、團(tuán)體模型的基本假設(shè) 團(tuán)體模型的基本假設(shè)是，在社會(huì)生活中，存在著各種有著自身利益的群體或團(tuán)體。這些團(tuán)體或群體經(jīng)常會(huì)圍繞不同的利益、權(quán)力、價(jià)值進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。.64 團(tuán)體理論的首要命題是，團(tuán)體之間的互動(dòng)是政治的核心事實(shí)。因此，要使社會(huì)穩(wěn)定有序，就必須對(duì)各種群體或團(tuán)體利益進(jìn)行溝通、協(xié)調(diào)，以實(shí)現(xiàn)利益、權(quán)力和價(jià)值上的平衡。公共政策實(shí)際上是多種政治力量互相作用的結(jié)果，是特定時(shí)期內(nèi)團(tuán)體斗爭(zhēng)達(dá)成的均衡。.65團(tuán)體A的影響團(tuán)體B的影響外加的影響公共政策可選擇的政策立場(chǎng)政策變化團(tuán)體理論戴伊，理解公共政策，P18.66二、

41、團(tuán)體模型的基本觀(guān)點(diǎn) 首先，權(quán)力是決策過(guò)程中個(gè)體與其他個(gè)體之間關(guān)系的屬性，利益集團(tuán)是理解民主機(jī)制及公共政策過(guò)程的關(guān)鍵。正是政府過(guò)程中利益集團(tuán)之間的競(jìng)爭(zhēng)影響了公共政策。 第二，權(quán)力關(guān)系并不是永恒的。它們經(jīng)常是因?yàn)橐粋€(gè)特定的決策而組成的。決策作出之后，這種權(quán)力關(guān)系可能就會(huì)消失，在下次決策時(shí)可能會(huì)被另一套權(quán)力關(guān)系所取代。.67 第三，精英與大眾之間沒(méi)有永恒的區(qū)分。此時(shí)參與決策的個(gè)體可能不是彼時(shí)參與決策的個(gè)體。 第四，領(lǐng)導(dǎo)是流動(dòng)性和機(jī)動(dòng)的。權(quán)力存在于領(lǐng)導(dǎo)位置，而非個(gè)別人手中，而職位是流動(dòng)的。 .68 第五，社會(huì)中有多種多樣的權(quán)力中心和基礎(chǔ)，沒(méi)有一個(gè)團(tuán)體能夠獨(dú)自支配所有領(lǐng)域的決策。 第六，在利益集團(tuán)之間存

42、在大量的競(jìng)爭(zhēng)。 第七，公共政策反映了相互競(jìng)爭(zhēng)的團(tuán)體交易和妥協(xié)。.69三、團(tuán)體模型的特點(diǎn) 首先，各個(gè)團(tuán)體都有權(quán)參與公共政策決定過(guò)程。 第二，政府在公共政策制定中處于相對(duì)被動(dòng)的地位。 第三，公共政策制定過(guò)程的核心是各種公共政策利益期望的平衡。.70利益集團(tuán)A的影響利益集團(tuán)B的影響原先均衡新的均衡利益集團(tuán)B的影響外加影響政策A政策B公共政策制定中的利益團(tuán)體均衡PARTTHREECopyright.71精英決策模型 （Elitism）精英論興起于19世紀(jì)末20世紀(jì)初，傳統(tǒng)精英主義的主要倡導(dǎo)者是意大利的維爾弗雷多帕羅托（ Pareto，Vilfredo ），蓋塔諾莫斯卡（ Mosca，Gaetano ）

43、和羅伯特米歇爾斯(Miehels，Robert) 。二次大戰(zhàn)后，精英主義發(fā)展成為當(dāng)代精英主義或民主精英主義，其代表人物是約瑟夫熊彼特（Schumpeter, Joseph）、賴(lài)特米爾斯(Mills，C. Wright)和喬萬(wàn)尼薩托利(Sartori, Giovanni) 。.72如何界定精英？在政治科學(xué)中，精英已經(jīng)成為一個(gè)意義相當(dāng)松散的詞語(yǔ)，因?yàn)闆](méi)有一個(gè)能夠普遍被接受的精確的定義來(lái)描述它的意義和有關(guān)的政治和社會(huì)現(xiàn)象。 精英理論的創(chuàng)始者帕羅托和莫斯卡（Vilfredo Pareto and Gaetano Mosca）認(rèn)為，精英群體的存在及其作用是人類(lèi)社會(huì)的客觀(guān)規(guī)律。莫斯卡在他的著作統(tǒng)治階級(jí)（T

44、he Ruling Class）中指出，在所有社會(huì)中“都出現(xiàn)分為兩個(gè)階層的群體 統(tǒng)治者階層和被統(tǒng)治者階層。通常是較少數(shù)量的前者，行使全部政治功能，壟斷權(quán)力，并享受權(quán)利給他們帶來(lái)的好處?！?73帕羅托對(duì)精英的界定正是帕羅托（ Pareto，Vilfredo ）使這一術(shù)語(yǔ)在政治科學(xué)中廣為通行， 因?yàn)樗顬槊鞔_地嘗試考察精英的含義并構(gòu)建了一個(gè)很具綜合性的概念。帕羅托認(rèn)為，精英包括所有那些在所有人類(lèi)活動(dòng)中掌握最高技術(shù)的人們。在他的研究中，帕羅托聚焦于他被他成為“管理或治理精英”的階層，這一階層與那些非精英或較低的社會(huì)階層形成對(duì)照。.74精英權(quán)力的來(lái)源精英的權(quán)力（包括影響力）由何而來(lái)？已被人們廣泛接受的

45、看法是，精英的權(quán)力來(lái)自多方面。 譬如，已經(jīng)占據(jù)的一個(gè)正式的位置，財(cái)富，對(duì)技術(shù)的控制，和擁有知識(shí)等等。然而，精英的權(quán)力并不能僅僅單一地依賴(lài)于以上列出的任何一種資源。 在現(xiàn)代的精英理論研究中，對(duì)于有重要意義的組織（例如大型企業(yè)、工會(huì)和政黨）和重要的制度化的位置的控制， 已經(jīng)被認(rèn)為是精英權(quán)力的關(guān)鍵性的資源。應(yīng)當(dāng)指出，這種觀(guān)點(diǎn)已經(jīng)受更多的重視。.75精英權(quán)力的來(lái)源（2）精英權(quán)力的來(lái)源：對(duì)于制度化或非制度化組織中重要位置的控制；對(duì)財(cái)富的控制；對(duì)專(zhuān)門(mén)技術(shù)的的控制；對(duì)高端知識(shí)的控制；對(duì)重要思想資源的控制；對(duì)話(huà)語(yǔ)權(quán)的控制； .76 精英模型（The Elite Model）精英模型認(rèn)為，公共政策是精英們行為的

46、產(chǎn)物，是社會(huì)少數(shù)精英價(jià)值偏好的表現(xiàn)。一方面，精英們一般都是一個(gè)公共政策的始作俑者；另一方面，精英們是公共政策的實(shí)際制定者。.77一、精英模型的理論淵源 古典精英主義理論家認(rèn)為，在任何社會(huì)中，精英都是不可避免的。其原因在于：第一，人本身是有區(qū)別的，一部分具有天分，尋求獲得權(quán)力，而另一部分人則并非如此；第二，所有組織都不可避免地會(huì)為少數(shù)人所推動(dòng)。.78 組織意味著專(zhuān)制的傾向，無(wú)論政黨、專(zhuān)業(yè)組織或其他類(lèi)似的團(tuán)體，在所有組織中貴族化的傾向都十分明顯。組織內(nèi)在機(jī)制在產(chǎn)生堅(jiān)固結(jié)構(gòu)的同時(shí)導(dǎo)致了組織成員內(nèi)部的深刻變化，使得領(lǐng)導(dǎo)者和被領(lǐng)導(dǎo)者之間的位置發(fā)生根本的轉(zhuǎn)換。組織結(jié)果是在每個(gè)政黨或?qū)I(yè)團(tuán)體內(nèi)出現(xiàn)了少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)

47、人和被領(lǐng)導(dǎo)的大眾之間的兩極分化。 Michels，Political Party，1968：70.79二、精英模型的基本觀(guān)點(diǎn) 精英模型最早是由當(dāng)代美國(guó)著名政治學(xué)家托馬斯戴伊和哈蒙齊格勒于1975年在民主的嘲諷一書(shū)中提出。.80 精英模型的假設(shè)前提是：社會(huì)上存在著兩大集團(tuán)，一個(gè)集團(tuán)是有權(quán)力的少數(shù)人，另一個(gè)集團(tuán)是沒(méi)有權(quán)力的多數(shù)人。前者是有組織的、自覺(jué)的團(tuán)體，因而能夠?qū)ι鐣?huì)價(jià)值進(jìn)行分配，并能享受權(quán)力帶來(lái)的好處。后者則是分散的、不自覺(jué)的團(tuán)體，因而只能服從分配。精英模型認(rèn)為，公共政策是由一些為數(shù)不多的掌權(quán)人物作出或制定的，反映占統(tǒng)治地位的精英們的價(jià)值和偏好。.81精英官員與管理者大眾權(quán)力流動(dòng)政策結(jié)果精英

48、模型.82國(guó)家的精英集團(tuán)政策的形成過(guò)程基金會(huì)智囊團(tuán)各種委員會(huì)勢(shì)力集團(tuán)利益代表集團(tuán)的運(yùn)作過(guò)程有組織的集團(tuán)（團(tuán)體）院外活動(dòng)者政治活動(dòng)委員會(huì)候選人選舉過(guò)程政黨之間的競(jìng)爭(zhēng)大款們的資助民意的制造過(guò)程大眾傳媒的廣告宣傳和公關(guān)公司的活動(dòng)政府使政策合法化的過(guò)程和政策執(zhí)行的過(guò)程 總統(tǒng) 國(guó)會(huì) 行政官僚機(jī)構(gòu) 法院政策結(jié)果福利 移民 健康 教育 國(guó)防 稅收 貿(mào)易法律執(zhí)行政策的評(píng)估過(guò)程 自上而下的政策制定過(guò)程戴伊，自上而下的政策制定，P5.83精英模型的基本觀(guān)點(diǎn)： 一，社會(huì)分化為有權(quán)的少數(shù)人和無(wú)權(quán)的多數(shù)人。 二，少數(shù)處于統(tǒng)治地位的精英們并不是多數(shù)的被統(tǒng)治者的代表。 三，從非精英向精英的流動(dòng)過(guò)程一定是緩慢而持續(xù)的，以維護(hù)

49、社會(huì)穩(wěn)定并避免發(fā)生革命。.84 四，在基本的社會(huì)制度和價(jià)值觀(guān)方面，精英集團(tuán)的看法是一致的，且致力于維護(hù)現(xiàn)存制度。 五，公共政策所反映的不是大眾的要求，而是精英們的主流價(jià)值觀(guān)。 六，活躍的精英們很少會(huì)受到冷漠的大眾影響。精英們對(duì)大眾的影響遠(yuǎn)甚于大眾對(duì)他們的影響。 七，公共政策是由精英們自上而下作出的決定。.85精英決策模型的意義 1、一般而言，確認(rèn)和正視精英的地位和作用有利于社會(huì)形成造就精英群體的環(huán)境和條件，激勵(lì)各個(gè)領(lǐng)域中精英的產(chǎn)生。這是任何一個(gè)社會(huì)和國(guó)家的生存和發(fā)展所必需。 研究視精英產(chǎn)生的條件及其影響，研究精英的行為方式和特點(diǎn)，一是要形成有利于其培育、成長(zhǎng)的機(jī)制和環(huán)境，創(chuàng)造有利于其發(fā)揮作用的

50、環(huán)境，二是要形成社會(huì)對(duì)精英的制約機(jī)制。2、進(jìn)而言之，確認(rèn)和正視精英的地位和作用，研究精英理論，研究精英的行為方式和特點(diǎn)，對(duì)于決策和決策分析有重要的理論意義和實(shí)踐意義。.86精英決策意義（2）（1）從決策的宏觀(guān)層面看，有助于充分認(rèn)識(shí)建構(gòu)合理的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制、選擇德才兼?zhèn)涞恼晤I(lǐng)導(dǎo)人和國(guó)家管理人員的重要性；（2）從決策的中觀(guān)層面看，有助于設(shè)計(jì)和建構(gòu)有利于吸納民意和接受公眾監(jiān)督政府的決策機(jī)制，確保國(guó)家民主政治生活和民主參與式管理 的運(yùn)行；（3）從決策的微觀(guān)層面看，有助于建構(gòu)在決策中既有利于發(fā)揮主要領(lǐng)導(dǎo)者或主要決策者的導(dǎo)向作用，又有利于實(shí)施對(duì)其權(quán)力制約的決策程序和決策方式，防止獨(dú)斷專(zhuān)行和長(zhǎng)官意

51、志對(duì)決策的危害。.87系統(tǒng)模型The System Model系統(tǒng)模型是由美國(guó)政治學(xué)家戴維伊斯頓于1979在政治生活的系統(tǒng)分析中提出的。它以系統(tǒng)于環(huán)境的相互作用來(lái)解釋公共政策過(guò)程，認(rèn)為公共政策就是政治系統(tǒng)對(duì)外在環(huán)境的壓力、要求和支持的反映。.88一、系統(tǒng)模型的核心概念 1.政治系統(tǒng)（political system）：政治系統(tǒng)是由一個(gè)社會(huì)中那些可以識(shí)別的、同時(shí)又是相互關(guān)聯(lián)的機(jī)構(gòu)和活動(dòng)組成的體系。它的一個(gè)重要功能就是制定和實(shí)施公共政策，并對(duì)社會(huì)價(jià)值進(jìn)行權(quán)威性分配。.892.輸入（input）：政治系統(tǒng)的輸入是政治系統(tǒng)與環(huán)境之間的變量，要求與支持構(gòu)成了其主要內(nèi)容。3.環(huán)境（environment）

52、：政治系統(tǒng)的環(huán)境是由政治系統(tǒng)邊界以外的各種狀況和事件構(gòu)成的。 系統(tǒng)模型.904.要求（demands）：政治系統(tǒng)的要求是指?jìng)€(gè)人和團(tuán)體為了得到一定的利益或?qū)崿F(xiàn)一定的價(jià)值而對(duì)政治系統(tǒng)提出的采取行動(dòng)的政策訴求。5.支持（support）：政治系統(tǒng)的支持個(gè)人和團(tuán)體對(duì)政治系統(tǒng)作出的權(quán)威性分配的服從。 系統(tǒng)模型.916.輸出（output）：所謂輸出是政治系統(tǒng)與環(huán)境之間的另外一種變量，其主要內(nèi)容是已經(jīng)制定的公共政策及其對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的影響和效果。7.反饋（feedback）：反饋意味著公共政策（或輸出）可能改變環(huán)境，改變環(huán)境提出的要求與支持，甚至政治系統(tǒng)本身。 系統(tǒng)模型.92二、系統(tǒng)模型的基本觀(guān)點(diǎn) 伊斯頓認(rèn)為

53、，政治系統(tǒng)的政治決定源于環(huán)境的要求與支持，而公共政策的制定正是政治系統(tǒng)對(duì)要求和支持的反應(yīng)。公共政策作用于環(huán)境，而環(huán)境又會(huì)對(duì)政治系統(tǒng)提出新的要求與支持，政治系統(tǒng)必須對(duì)此作出反應(yīng)。因此，公共政策實(shí)質(zhì)上就是政治系統(tǒng)與其環(huán)境中的諸多因素相互作用的一種反映。同時(shí)，公共政策制定系統(tǒng)與環(huán)境的作用，是一個(gè)互為影響的動(dòng)態(tài)過(guò)程，在兩者的循環(huán)中產(chǎn)生公共政策。.93政治系統(tǒng)輸 入輸 出要 求支 持環(huán) 境環(huán) 境環(huán)境環(huán) 境 系 統(tǒng) 模 型.94三、對(duì)系統(tǒng)模型的評(píng)價(jià)積極評(píng)價(jià)：1.強(qiáng)調(diào)了公共政策過(guò)程各個(gè)環(huán)節(jié)的相互作用。2.強(qiáng)調(diào)了環(huán)境對(duì)于公共政策制定的重要影響。3.強(qiáng)調(diào)了公共政策制定是一個(gè)完整的動(dòng)態(tài)過(guò)程。.95系統(tǒng)模型受到的批

54、評(píng)1，伊斯頓對(duì)于政治系統(tǒng)的理論概括，看成是對(duì)實(shí)際政治系統(tǒng)運(yùn)作方式的準(zhǔn)確描述是錯(cuò)誤的。 2，它強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)換過(guò)程和決策黑箱的重要性，但是與要求和支持的詳盡分析相比，對(duì)轉(zhuǎn)換過(guò)程的關(guān)注相對(duì)較少。 3，系統(tǒng)尤其是在黑箱中過(guò)程發(fā)生的方式，可能本身就是政治行動(dòng)的目的。 Michael Hill，現(xiàn)代國(guó)家的政策過(guò)程，P1920.96到目前為止，理解政策過(guò)程最有影響力的概念性框架特別是在美國(guó)學(xué)者中間當(dāng)屬“階段啟發(fā)法”，如納庫(kù)繆拉所命名的“教科書(shū)法”。 薩巴蒂爾：政策過(guò)程理論，P8“我很抱歉，彼得，但似乎（政策研究）已經(jīng)超越了（政策過(guò)程）的階段啟發(fā)法了?！?1996年美國(guó)政治科學(xué)學(xué)會(huì)年會(huì)的與會(huì)者過(guò)程模型（The Pr

55、ocessual Model ）.97一、傳統(tǒng)過(guò)程理論1，拉斯韋爾七階段過(guò)程理論 情報(bào) (Intelligence) 提議 (Promotion) 規(guī)定 (Prescription) 合法化 (Invocation) 應(yīng)用 (Application) 終止 (Termination) 評(píng)估 (Appraisal).98 2，瓊斯的階段理論 問(wèn)題認(rèn)定階段 政策發(fā)展階段 政策執(zhí)行階段 政策評(píng)估階段 政策終結(jié)階段.99功能活動(dòng)在政府中的分類(lèi)在系統(tǒng)中的地位產(chǎn)出認(rèn)知界定聚合組織表達(dá)問(wèn)題進(jìn)入政府議程政策問(wèn)題認(rèn)定由問(wèn)題到需要規(guī)劃合法化撥款政府采取行動(dòng)政策或計(jì)劃發(fā)展由提案到經(jīng)過(guò)預(yù)算的計(jì)劃組織解釋運(yùn)用政府處理問(wèn)

56、題政策或計(jì)劃執(zhí)行變項(xiàng)：服務(wù)、付款、設(shè)施、控制等具體化測(cè)量分析向政府反饋計(jì)劃評(píng)估結(jié)果政策或計(jì)劃評(píng)估變項(xiàng)：辯護(hù)、建議等解決終結(jié)問(wèn)題得到解決或發(fā)生變化政策或計(jì)劃終結(jié)解決或變化.100 3，帕隆坡五階段理論 4，布魯爾與德利翁六階段理論 .101二、傳統(tǒng)過(guò)程模型的貢獻(xiàn)與局限性1，過(guò)程模型的主要貢獻(xiàn) 首先，過(guò)程模型簡(jiǎn)化了復(fù)雜的政策過(guò)程。 其次，過(guò)程模型帶來(lái)了眾多關(guān)于公共政策過(guò)程各階段研究的成果，加深了人們對(duì)政策過(guò)程的認(rèn)識(shí)，豐富了政策科學(xué)理論和公共政策分析的方法。.102 第三，過(guò)程模型為全面了解現(xiàn)實(shí)的政策運(yùn)行提供了一種有用的概念框架，尤其是它與常識(shí)相一致，易于被接受、把握和運(yùn)用于實(shí)踐之中。 第四，對(duì)于政

57、策過(guò)程的強(qiáng)調(diào)，使研究不再?lài)?yán)格地依附政治科學(xué)中逐漸增多的公共行政和制度的研究，以及在經(jīng)濟(jì)學(xué)偏好中的準(zhǔn)市場(chǎng)研究。.103批評(píng) 2，對(duì)過(guò)程模型的主要批評(píng) 第一，“階段模型并非真正是一個(gè)因果關(guān)系模型”，也就是說(shuō)，它并不適合預(yù)測(cè)，或者甚至指示一個(gè)階段怎樣導(dǎo)致另一個(gè)階段。 第二，“階段模型并沒(méi)有為經(jīng)驗(yàn)假設(shè)檢驗(yàn)提供一個(gè)明確的基礎(chǔ)”，因此，它不適于證實(shí)、改善和虛構(gòu)。 第三，“階段隱諭法會(huì)經(jīng)受條文主義和自上而下關(guān)注等困擾”。.104 第四，“啟發(fā)法的階段在構(gòu)建一系列的階段時(shí)存在描述不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膯?wèn)題”。 第五，“階段隱諭法不適當(dāng)?shù)貙⒄咧芷趶?qiáng)調(diào)為暫時(shí)的分析單元?！睋Q句話(huà)說(shuō)，它忽視了政府間關(guān)系系統(tǒng)的概念。.105公共政

58、策規(guī)劃中的政策移植A國(guó)的公共政策B國(guó)的公共政策復(fù)制（copying） 效法（emulation） 混合（combination）啟發(fā)（inspiration） 被迫的政策移植自愿的政策移植信息不完全的政策移植不完全的政策移植不當(dāng)?shù)恼咭浦睵ARTTHREECopyright.106公共政策合法化的途徑公共政策合法化合法的機(jī)構(gòu)宣布政策采納合法的途徑公布政策PARTTHREECopyright.107研究公共政策執(zhí)行的意義公共政策執(zhí)行前的宣傳和實(shí)驗(yàn)公共政策執(zhí)行中的客體工作公共政策執(zhí)行的組織計(jì)劃公共政策執(zhí)行的兩種方向公共政策執(zhí)行中的調(diào)整PARTTHREE2、公共政策的貫徹和調(diào)整Copyright.1

59、08政策宣傳政策實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目計(jì)劃項(xiàng)目實(shí)施項(xiàng)目調(diào)整反饋反饋反饋反饋公共政策執(zhí)行的一般流程PARTTHREECopyright.109政策內(nèi)容政策前景政策難度政策實(shí)驗(yàn)政策經(jīng)驗(yàn)政策步聚公共政策執(zhí)行公共政策執(zhí)行中的宣傳PARTTHREECopyright.110積極支持政策實(shí)施者贊同政策實(shí)施者反對(duì)及抵制政策者政策態(tài)度隨大流者促進(jìn)態(tài)度向積極方向轉(zhuǎn)變消除反對(duì)情緒、向隨大流方向轉(zhuǎn)化保護(hù)和維持積極性公共政策執(zhí)行中的客體層次和工作重點(diǎn)PARTTHREECopyright.111分解目標(biāo)計(jì)劃時(shí)間建立組織質(zhì)量指標(biāo)配置資源公共政策項(xiàng)目執(zhí)行計(jì)劃PARTTHREECopyright.112行政系統(tǒng)最高層控制政策性質(zhì)控制執(zhí)行結(jié)

60、構(gòu)控制外部影響控制執(zhí)行主體自上而下的公共政策執(zhí)行模式PARTTHREECopyright.113自上而下的模式第1代問(wèn)題的可處置性有效技術(shù)理論和科技的可獲得性標(biāo)的團(tuán)體行為的多樣性標(biāo)的團(tuán)體在總?cè)丝谥械谋壤枰袨楦淖兊姆却偈箞?zhí)行結(jié)構(gòu)化的法規(guī)能力清晰與一致的目標(biāo)正確的因果推論財(cái)務(wù)資源執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間和內(nèi)部科層整合執(zhí)行機(jī)構(gòu)的決策法則執(zhí)行官員的選拔外圍分子的正式接近程度影響執(zhí)行力的非法規(guī)能力社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件與技術(shù)媒體對(duì)問(wèn)題的關(guān)注公眾支持選民團(tuán)體的態(tài)度與資源來(lái)自主權(quán)的支持執(zhí)行官員的承諾與領(lǐng)導(dǎo)Ch. 2以線(xiàn)性方式研究政策執(zhí)行環(huán)節(jié)執(zhí)行過(guò)程的階段執(zhí)行機(jī)構(gòu)的政策產(chǎn)出標(biāo)的團(tuán)體對(duì)政策產(chǎn)出的服從政策產(chǎn)出的實(shí)際影響政策產(chǎn)出的