代建制的運行機制與管理框架

1、代建制的運行機制與管理框架代建制，是國家投資體制改革的一項重要舉措，是投資建設(shè)管理領(lǐng)域的一個創(chuàng)新。理論 上，這一創(chuàng)新可以采用經(jīng)濟學中的委托代理理論進行解釋。代建制基于建設(shè)體制中的投資、 建設(shè)、運營和監(jiān)管“四分開”的思想，把原來建設(shè)管理中的行政管理關(guān)系，轉(zhuǎn)變成基于委托 人、代建人、使用人三者之間的契約關(guān)系。這種委托代理關(guān)系構(gòu)成了代建制運行和管理的邏 輯起點和依據(jù)。一、代建制：內(nèi)涵與創(chuàng)新點對于非經(jīng)營性政府投資項目而言，代建制是指通過招標等方式選擇專業(yè)化的項目管理單位負 責建設(shè)實施，嚴格控制投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位。代建期間，有關(guān)投 資、土地、環(huán)保、規(guī)劃等部門按規(guī)定履行行政審批職責

2、，但該由代建單位申辦各項行政審批 手續(xù)。傳統(tǒng)體制下的建設(shè)管理模式，即由建設(shè)單位組織基建班子進行項目建設(shè)管理，其特點就是， 投資主體和建設(shè)單位分離、建設(shè)單位和建成后的使用單位合一、建設(shè)單位缺乏專業(yè)管理經(jīng)驗。 這直接導致，一是項目投資難以控制，“三超”現(xiàn)象嚴重；二是項目管理水平低下，損失浪 費難以避免；三是管理不規(guī)范，腐敗現(xiàn)象滋生。代建制，是對近年來全國各地試行“代建制”成功經(jīng)驗的總結(jié)和推廣。作為代建主體，代建 單位的工作性質(zhì)為工程建設(shè)管理和咨詢，單位性質(zhì)是企業(yè)，競爭優(yōu)勢是專業(yè)化管理水平，盈 利模式是收取代理費、咨詢費、從節(jié)約的投資中提成。代建制具有以下三個優(yōu)點，第一，能 夠充分發(fā)揮市場競爭的作用

3、（如招標），從機制上確保防止“三超”行為的發(fā)生。第二，能 夠規(guī)范政府投資項目建設(shè)實施管理行為，增強了項目使用單位的責任意識。第三，有助于加 快實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，政企分開。代建制最為一種新的投資建設(shè)管理模式，在我國北京、上海等城市得到了一定的推廣，但尚 處于經(jīng)驗階段。初步總結(jié)，其創(chuàng)新之處可見下表。表1代建制與傳統(tǒng)建設(shè)管理的比較理論前提政府項目政府管基于委托代理關(guān)系的建設(shè)管理參與方建設(shè)與投資單位脫節(jié)，缺乏 投資監(jiān)督；建設(shè)單位與使用單 位合一，缺乏投資控制投資、建設(shè)、使用、監(jiān)督相分離，代建人、 委托人、使用人三者利益互相制約關(guān)系類型行政或隸屬關(guān)系基于合同的委托代理關(guān)系組織結(jié)構(gòu)項目指揮部等，或使用單位

4、 的臨時性建設(shè)機構(gòu)，法律責任 不清專業(yè)常設(shè)、具有法人資格的項目管理公司，自 負盈虧管理手段行政管理及行政干預(yù)基于合同的責、權(quán)、利關(guān)系，依靠經(jīng)濟、法 律手段，采用市場和競爭機制管理管理機制缺乏激勵機制和監(jiān)督機制，運行效率差建立完整的運行機制、約束機制和激勵機制， 如市場準入制度、招投標制度、保險制度、信 用制度，以及經(jīng)濟利益的制約關(guān)系管理效率臨時機構(gòu)、非專業(yè)管理，效 率低，容易出現(xiàn)腐?。▽ぷ猓?和“三超”現(xiàn)象專業(yè)化，由市場配置資源，效率高，有效遏 制了“三超”現(xiàn)象，有效遏制尋租問題傳統(tǒng)建設(shè)管理代建制二、代建制的運行機制代建制的一個重大創(chuàng)新在于引進了市場化管理，把原來建設(shè)項目管理中的行政隸屬和管理

5、關(guān) 系，變成基于委托人、代建人、使用人三者之間的契約關(guān)系，即委托代理關(guān)系，從而可以圍 繞這一新的思路建立完整的管理模式。代建制的運行機制由過程機制、激勵機制、約束機制 三者共同組成，缺一不可。代建制運行機制以合同為核心進行設(shè)計。如下圖一。過程機，是指合同三方（委托人、代建人、使用人）通過履行各自職權(quán)，完成各自職責的過 程。因此其落腳點是各方要行使哪些職責。代建制中的三個主體主要是投資人、代建人和使用人。代建制模式將三方分開，從而提高管 理效率。投資人是政府或企業(yè)，通常職能部門為發(fā)改委，負責對使用人提出的項目需求、項 目建議審批，招標代建人，安排項目資金。使用人是指項目建成后實際接收、使用、管理

6、并 擁有項目產(chǎn)權(quán)的法人。投資人和使用人統(tǒng)稱為業(yè)主，企業(yè)投資項目代建制中，投資人和使用 人多為同一主體。代建人是指按照代建合同約定，承擔政府投資建設(shè)項目組織管理實施工作 的法人。在代建制這個項目管理的過程中，實際上是三方（投資人、代建人和使用人）為了達 到共同目標，相互配合所做的集體努力的過程。政府投資項目代建制管理模式有兩種，一種是全過程代建制，另一種是兩階段代建制（其主 要從初步設(shè)計開始一直到最終的完工審核）。這里以第一種為例說明委托人（通常是政府， 如發(fā)改委）、代建人、使用人三方各自的職責。（1）委托人（投資人）的主要職責會同有關(guān)部門研究確定代建項目管理目標，通過招標等方式選定代建人，并協(xié)

7、調(diào)使用人、 代建人，簽訂委托代建合同、代建合作協(xié)議。協(xié)調(diào)代建人、使用人及與代建項目有關(guān)的各政府行政主管部門的關(guān)系。聯(lián)合政府各有關(guān)部門，監(jiān)督和指導代建項目的建設(shè)實施。按合同約定，協(xié)調(diào)政府財政主管部門或其它由政府授權(quán)負責資金撥付的部門，向代建人核 撥建設(shè)資金和代建項目管理費。組織代建項目的竣工驗收和移交。（2）代建人的主要職責作為代建方的項目管理公司是政府委托的項目建設(shè)階段的管理主體。在政府委托的職責范圍 內(nèi)對項目建設(shè)進行全方位、全權(quán)制、權(quán)責制的管理。代建的項目管理公司對政府負責，利用 自己專業(yè)的技術(shù)力量和豐富的管理經(jīng)驗，在項目策劃、方案設(shè)計、前期準備、工程預(yù)算、施 工單位的招標選定及材料設(shè)備的采

8、購等整個建設(shè)過程中，對項目的投資、質(zhì)量和工期進行專 業(yè)化的控制與管理，確保項目建設(shè)順利地實現(xiàn)合同目標。負責對建設(shè)資金進行管理，保證建 設(shè)資金?？顚Ｓ?，并接受政府有關(guān)部門的審查和監(jiān)督。具體有：在簽訂委托代建合同后和項目初步設(shè)計審查批準后，編制并向委托方報送項目管理實 施方案、項目進度總控制計劃、項目投資總控制計劃及項目資金使用計劃（含項目前期資金 使用計劃和項目實施階段資金使用計劃）。依據(jù)批復(fù)的項目建議書及使用人提供的項目功能需求報告，組織開展項目可行性研究。在項目建設(shè)期間，代行項目業(yè)主的職能，組織實施工程的招標、設(shè)計、采購、監(jiān)理和施工， 對施工階段的項目建設(shè)實行全面管理與協(xié)調(diào)。具備相應(yīng)資質(zhì)的代

9、建人，可直接承擔其中的 招標代理、設(shè)計、監(jiān)理等工作。依據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)，自主選擇工程服務(wù)商和承包商。但是，與代建人具有利益關(guān)系的 關(guān)聯(lián)單位，不得承擔代建項目的施工、材料及設(shè)備供應(yīng)等工作。辦理與代建項目有關(guān)的涉及投資、財政、規(guī)劃、環(huán)保、建設(shè)、國土房管、消防、市政、園 林、綠化及文物保護等政府主管部門的審批手續(xù)。項目建成后，代建人協(xié)助委托人組織，并將驗收合格的項目在規(guī)定時間內(nèi)向使用人辦理移 交手續(xù)。編制工程項目決算報告，依法辦理工程交付手續(xù)。建立完整的項目建設(shè)檔案，對項目建設(shè) 各環(huán)節(jié)的文件資料，進行收集、整理、歸檔，并在代建項目完成后將工程檔案、財務(wù)檔案及 相關(guān)資料向使用人和有關(guān)部門移交。（3）

10、使用人的主要職責根據(jù)本單位的實際需要及發(fā)展規(guī)劃，按照國家規(guī)定的深度要求，提出項目建議書，報政府 投資主管部門審批。在完成項目立項后，及時向中標的代建人移交前期工作手續(xù)。提出功能要求。在項目方案設(shè)計階段提出項目的具體使用條件、建筑物的功能要求，有關(guān) 專業(yè)、技術(shù)對建筑物的具體要求和相關(guān)指標。協(xié)助代建人辦理各種與代建項目有關(guān)的，涉及投資、財政、規(guī)劃、環(huán)保、建設(shè)、國土房管、 消防、市政、園林及綠化等政府主管部門的審批手續(xù)。協(xié)助做好工程建設(shè)過程中涉及有關(guān)部 門和單位的相關(guān)工作，為工程創(chuàng)造良好的外部條件。協(xié)助配合并參與監(jiān)督。參與項目可行性研究報告評估、方案設(shè)計、初步設(shè)計和施工圖設(shè)計 的審查工作，并對項目拆

11、遷、勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理、材料和設(shè)備采購等各項招標過程進 行監(jiān)督。并在建設(shè)過程中提出意見和建議，并監(jiān)督代建項目管理公司的行為。參與工程驗收。依法辦理工程接收手續(xù)。（二）激勵機制激勵機制不僅包括外在的物質(zhì)激勵，行業(yè)市場上信譽的積累、經(jīng)驗的累積、企業(yè)人力資本的 提高、核心競爭力的增強、企業(yè)在資本市場上聲譽的提高等都是極好的激勵。因此具體的激 勵措施應(yīng)該根據(jù)不同的委托-代理情況進行區(qū)分，而不能簡單地就是經(jīng)濟關(guān)系。目前主流的做法是，代建人收益來自代建管理費和項目投資節(jié)余獎勵。代建制采取經(jīng)濟合同 監(jiān)督制，代建人的收益體現(xiàn)在兩方面：一是在招投標中確定代建單位管理費，一般不超過財 務(wù)規(guī)定的建設(shè)單位管理費的

12、70%；二是項目建成竣工驗收，經(jīng)竣工財務(wù)決算審核批準后， 如決算投資比合同約定投資有節(jié)余，建設(shè)實施代建單位可參與分成，通常認為其中不低于 30%的政府投資節(jié)余資金可作為對建設(shè)實施代建單位的獎勵。目前關(guān)于代建服務(wù)的取費標 準國家尚無統(tǒng)一規(guī)定，一般參考代甲方管理項目的市場取費慣例，按照工程概算投資的百分 比在0.8% 2.0%之間協(xié)商確定。代建管理是整個項目建設(shè)過程中周期最長、范圍最廣、 管理責任也是最大的工作，而“代建管理費計入項目成本，頂替項目管理費”行業(yè)慣例，勢 必影響代建單位的積極性，導致工作質(zhì)量的降低，阻礙代建制的發(fā)展。由于環(huán)境不同，委托代理方式的具體類型也不同，報酬的依據(jù)就會發(fā)生變化，

13、有的根據(jù)結(jié)果 付酬，有的則是以努力程度付酬。由于委托人可以運用的手段主要是委托合同的設(shè)計，因此“激勵機制設(shè)計”就顯得十分重要。進一步，由于委托合同的核心條款主要是工資、獎金等 薪酬制度內(nèi)容，因此委托一代理理論常常就是工資制度選擇的博弈。委托代理理論非常復(fù)雜， 大概有4種類型，每一類型處置方法上有所差異，詳見表2。通常情況我們只考慮到無不確 定性的委托一代理模型和有不確定性但可監(jiān)督的委托一代理模型，而沒有考慮到剩下的兩個 模型，實際上是不全面的。因此具體設(shè)計代建制管理模式的激勵機制時，應(yīng)根據(jù)環(huán)境的變化， 選擇正確的模型。表2委托一代理模型的類型序號類型特點的簡要解釋1無不確定性的委托一代理模型代

14、理人的產(chǎn)出是努力程度的確定性函 數(shù)，委托人可以根據(jù)成果掌握代理人的工 作情況，不存在監(jiān)督問題。2有不確定性但可監(jiān) 督的委托一代理模型努力與成果之間不是完全的一直關(guān)系（如存在概率關(guān)系），委托人可以觀察代 理人的努力程度，一般根據(jù)工作努力程度 付酬。3有不確定性且不可 監(jiān)督的委托一代理模 型工作成果具有不確定性（如存在概率關(guān) 系），委托人無法監(jiān)督代理人的努力程度， 一般以工作成果付酬。4選擇報酬和連續(xù)努 力水平的委托一代理 模型委托人可以選擇報酬函數(shù)，代理可以在 連續(xù)區(qū)間內(nèi)選擇努力水平，代理人存在機 會成本。另外一個層面，代建單位由于受到合同、工程投資額節(jié)余分成、履約保函的激勵和約束，其 道德風險

15、不會太大。但是，當工程預(yù)算價格與市場和實際建設(shè)費用支出的實際相差太大時， 則可能誘使代建單位采取尋租行為或者虛假投標、偷工減料、虛報價量或進行非法的合同篡 改等串謀行為，為了杜絕以上現(xiàn)象的發(fā)生，對代建單位的合理激勵是必需的也是必要的。激 勵不是無止境的獎勵，而是具有極強的策略性。對代建單位的激勵應(yīng)該大于或者等于其舞弊、尋租和共謀的所得，其凈所得為非法所得 與經(jīng)濟成本和信用成本之差，信用成本是無形的，信譽越好的代建單位其信用成本越大，且 信用一旦有損，代建單位將有可能被市場無情淘汰，與此相反的是，經(jīng)濟成本是有形的，它 可以通過政府和投資管理公司可以依據(jù)經(jīng)驗和工程結(jié)余進行估算。因此在選擇代建單位時

16、，應(yīng)將信用記錄作為重要考察指標，增大其獲得不法所得的信用 成本，同時在編制預(yù)算時應(yīng)盡可能的準確，減少其非法所得，但同時又要保持一定的節(jié)余， 并在編制合同時，詳細說明節(jié)余的獎勵措施，增大代建單位的合法收益，使其大于其凈非法 所得，來適度激勵代建單位。（三）約束機制代建制的約束機制也稱監(jiān)督機制，分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督機制的核心就是理 順代建企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建設(shè)現(xiàn)代企業(yè)制度。指通過制訂代理契約，明確代理人的權(quán)利、義 務(wù)和責任，使代理人履行合約、執(zhí)行代理使命并使代理效果最大化，將其當成自己的內(nèi)在 需要，從而整合代理人與委托人的目標。這樣有利于合理分攤委托人與代理人承擔風險的 責任，使代理人的報

17、酬與其行為結(jié)果直接掛鉤。外部監(jiān)督機制是通過建立代建企業(yè)的市場 競爭機制，使委托代理關(guān)系由市場決定、監(jiān)督、保證、評價與獎懲。目前研究和關(guān)注的焦 點主要在外部監(jiān)督。發(fā)揮外部監(jiān)督的作用，要求降低市場準入門檻，通過工程項目市場、資本市場、材料 和分包市場等外部監(jiān)督機制來監(jiān)督代建單位；同時要進一步理順政府、投資管理公司和代 建單位的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，代建單位要建立以股東會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層為核心規(guī)范的內(nèi) 部治理結(jié)構(gòu)。遺憾的是，在代建單位的市場準入上，由于代建制處于探索階段，對代建單 位要求的政策門檻較高，容易被原來壟斷各行業(yè)建設(shè)工程的單位所控制，客觀上造成了代 建市場不開放和相對壟斷，使外部競爭機制無法發(fā)

18、揮作用。代建制中約束機制建設(shè)的主要目的，是降低項目建設(shè)過程的風險。比如：資金使用、舞弊串謀、偷工減料、中途變更退出、超額、未到合同標準等等。為了有效地控制代建風 險，在代建制度中的約束機制可以分為兩個層面。從投資管理部門的監(jiān)督來看，建立資金集中支付制度。使資金流動環(huán)節(jié)減少，避免 資金沉淀以及有效地防止過去屢屢發(fā)生的建設(shè)單位主管部門以及建設(shè)單位私自挪用建設(shè) 資金、擴大建設(shè)規(guī)模及提高建設(shè)標準等現(xiàn)象。運用代建合同中的賠償責任條款。如果代 建單位未能完全履約致使投資增加或工程質(zhì)量不合格，所造成的損失或投資增加額從其銀 行履約保函中補償，履約保函金額不足的，相應(yīng)扣減項目代建費，仍不足的，扣減代建單 位自

19、有資金。建立質(zhì)量責任追索保證制度。即代建人要承諾對工程質(zhì)量終身負責。對 違約代建人除承擔賠償責任外，還要接受一段時間市場禁入的處罰。從使用單位的監(jiān)督來看，項目代建過程中，要注意克服傳統(tǒng)管理方式弊端，避免影響 使用單位干預(yù)代建單位工作、影響代建單位積極性和主動性，形象項目順利實施。但同時 要保證使用單位知情權(quán)，使其能參與項目有關(guān)功能要求、建設(shè)標準、質(zhì)量工期的監(jiān)督檢查。 可通過召開定期會議、使用單位派代表駐項目組、建立項目管理信息系統(tǒng)等方式，發(fā)揮使 用單位的監(jiān)督作用。為了防止建成后第二次施工，在投資決策過程中，政府主管部門和代 建單位要充分尊重和聽取使用的單位意見，在投資得到切實控制的前提下，在設(shè)

20、計中預(yù)先 解決問題，使建設(shè)功能最大限度地滿足使用單位需要。約束機制的另一個方面是合同爭議的解決機制，其一是調(diào)解機制，對一般性的合同糾紛由 投資人充當調(diào)解人；其二是仲裁機制，重大分歧由所在省、市、自治區(qū)的仲裁機構(gòu)加以解 決。三、代建制管理框架要真正把代建制創(chuàng)新作用發(fā)揮出來，還需要站在政府和三方關(guān)系的立場上，確立代建制 管理的框架，方可有的放矢，事半功倍?？梢愿爬?，理順關(guān)系，配套跟上，健全機制，目 標控制、過程授權(quán)、多方監(jiān)督、多期考核；事前充分準備，事中嚴格控制，事后嚴格考核。（1）做好前期工作，在管理上很抓關(guān)鍵控制點。加強前期工作，從源頭上提升前期工作質(zhì)量和深度。委托人、代建人、使用人三方責權(quán)

21、劃 分清晰，規(guī)章規(guī)范和強制標準成為項目各方審查和會商的基礎(chǔ)。項目前期工作必須要達到規(guī) 范要求的深度。如果設(shè)計深度不夠，或工程預(yù)算超過可行性研究批復(fù)投資總額或初設(shè)批復(fù) 概算10%以內(nèi)的，代建單位必須督促設(shè)計單位調(diào)整設(shè)計。超過10%以上的，投資人有權(quán) 否決方案，讓使用單位按程序重新報批立項。這有利于提高項目前期工作的嚴肅性和合理性， 保證項目概算和投資的準確性與科學性。代建單位對投資人負全責。使用單位的參與或干 預(yù)受一定約束，合理的接受，不合理的可以不接受，為了保證工程質(zhì)量、不延誤工期和不超 概算，代建單位可充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，對施工單位提出更深入的要求。針對投資項目的特征，通過授權(quán)和考核，提高工程

22、項目的代建管理水平和管理效益，避免“業(yè) 主越權(quán)”和“管理失控”的發(fā)生，建立和完善代建考核辦法，形成“前期考核一中期評定一 期末考試”的綜合考核機制。業(yè)主對代建的管理，應(yīng)體現(xiàn)“目標控制、過程授權(quán)、多方監(jiān)督、多期考核”的思想，即在保 證投資、進度和質(zhì)量總體目標達到的條件下，對代建單位在過程管理中充分授權(quán)，并通過“政 府監(jiān)管、招標單位督促、投資監(jiān)理審核”等多方監(jiān)督和“前期、中期和期終”考核，達到對 代建工作的控制和管理。（2）理順建設(shè)過程中的產(chǎn)權(quán)關(guān)系代建制將投資人、代建人和使用人三方分開，各司其職。為保證責權(quán)利統(tǒng)一，業(yè)主（投資人 和使用人）和代建人必須進行權(quán)利劃分，使各方的激勵與約束相統(tǒng)一。從資產(chǎn)所

23、有權(quán)看，業(yè) 主具有資產(chǎn)的歸屬權(quán)、使用權(quán)、控制權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，在代建過程中，需要將業(yè)主的部 分權(quán)利轉(zhuǎn)移到代建人，即將資產(chǎn)的控制權(quán)從所有權(quán)中分離，由代建人控制資產(chǎn)的轉(zhuǎn)化，使建 設(shè)項目形成新的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，即代建人具有與勘察設(shè)計和施工承包商等的招投標、合同談判簽 訂權(quán)、付款控制權(quán)、重要設(shè)備材料決定權(quán)、合同索賠權(quán)等，當然為減少代建人的投機行為 產(chǎn)生的風險，業(yè)主對代建人行為應(yīng)具有否決權(quán)，從根本上維護業(yè)主的所有權(quán)。（3）通過資格管理與資信管理建立市場準入機制建立代建單位資質(zhì)管理體系，制定合理的考評指標，對代建單位資質(zhì)、信用、技術(shù)水平和 資金狀況、管理能力、抵御風險的能力等方面的評估，實施動態(tài)管理，為政府和

24、投資管理公 司招標和評標，提供依據(jù)。加強代建行業(yè)管理，建立代建單位誠信檔案，并與政府相關(guān)部門互通，創(chuàng)造良好的市場環(huán) 境，杜絕惡性競爭，尤其是對競相壓價而導致的管理水平的下降等現(xiàn)象應(yīng)堅決避免。建立“優(yōu)秀代建項目經(jīng)理”檔案，通過考評，形成良好的代建管理人市場。積極培育和發(fā)展代建制市場，以“公平、競爭、擇優(yōu)”為指導思想促進代建制市場的發(fā)育 和成熟。（4）完善合同條款，加強合同管理合同設(shè)計與管理是代建制得以實施的一個非常關(guān)鍵的要素，實際操作中有必要參照國際通行 的FIDIC合同條件等標準，為政府投資項目設(shè)計專門的標準合同文本。這里特別強調(diào)，要對工程的各種邊界條件（如雙方協(xié)調(diào)機制、代建單位報酬、出資方提

25、供的 條件、代建單位力量、雙方權(quán)利和義務(wù)、爭議解決、違約責任等）進行事先約定。同時合同 中還應(yīng)著重強調(diào)委托人和使用人對于項目管理信息的索取權(quán)，強調(diào)信息不對稱條件下政府特 權(quán)的存在，如美國政府要求在政府投資項目合同中列名：代理方在履行政府投資項目合同過 程中，如果政府確認承包商違約，在合同過程中延期嚴重或者是違反了合同時，政府可以單 方面違反合同。合同中的各方，除了政府之外，都沒有這種獨特的權(quán)力。當然，要在合同中 列明重大變更的程序。（5）加強工程造價和招投標管理政府投資工程實施代建制的主要目的是杜絕工程建設(shè)中的尋租行為。為強化工程建設(shè)期間、 招投標期間業(yè)主的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，代建制應(yīng)明確規(guī)定代建單位采取工程量清單的單價合同 進行招投標。這種合同形式適合政府采購的集中管理，實現(xiàn)資金的直接撥付、統(tǒng)一管理；便 于進一步加強政府