公共政策決策主體

1、試析公共政策決策主體之間的政治互動摘要：在現(xiàn)實生活中，公共政策要處理和解決的對象是社會問題或具有社會特性 的問題。在處理這些問題時，決策主體會出于各種各樣的自身利益，直接或間接 地參與公共政策的制定，進而形成一種政治互動關系。這種政治互動是在任何社 會條件下都普遍存在的政治現(xiàn)象，主要體現(xiàn)為決策主體內部與相互之間的沖突、 溝通、協(xié)調，最終取得一致的政治活動過程。通過公共政策決策主體之間的政治 互動，各方面取得一致意見，從而為最終公共決策的形成提供基礎。關鍵詞：公共政策；決策主體；政治互動現(xiàn)代意義的公共政策源于政策科學，“政策科學”這個概念是由美國政治學 家哈羅德拉斯韋爾在1943年提出來的。而正

2、式提出這個概念則是1950年哈羅 德拉斯韋爾與亞伯拉罕卡普蘭合著的權力和社會一書，認為公共政策是 一項含有目標、價值與策略的大型計劃。一、公共政策在現(xiàn)實生活中，政策是人們通過謀劃來解決實際問題的手段和工具。但人們 在社會生活中遇到的需要解決的問題是多種多樣的、各不相同的。有些問題是自 然界的運動給人類的生存和生活帶來的影響，但是如果一旦將自然界的變化與人 類的具體生活聯(lián)系起來，那么有些自然現(xiàn)象就變成了社會問題，如全球變暖、地 震等。因為這些自然現(xiàn)象所導致的問題會造成人們生命與財產(chǎn)的巨大損失，嚴重 影響人類的正常生活，諸如地震、海嘯等本屬于自然界的問題之所以成為人們關 注的問題，是因為它們有了社

3、會的特性。因此，公共政策要處理和解決的對象應 該是社會問題或具有社會特性的問題。從一般政策到公共政策，突出的是政策活動中公共性的增強，公共政策正是 具有公共性的解決社會問題的改革。從中國特色社會主義社會的現(xiàn)實出發(fā)，可以 把公共政策界定為：公共政策是以執(zhí)政黨和政府為主的公共機構，在一定的政治 背景下，經(jīng)論辯、競爭、合作對民主途徑，以科學方法選擇適合的工具，采取行 動解決社會公共問題、求得社會進步的活動過程。公共政策具有特定的價值取向，是以維護公共利益為目標的。公共政策的活 動是由特定的主體，即由國家或政府、執(zhí)政黨、政府及其各個部門所制定與執(zhí)行。二、公共政策決策主體公共政策決策主體，是指那些在特定

4、的政策環(huán)境中直接或間接地參與公共政 策制定、實施、評估和監(jiān)控的個人、團體和組織。按照不同的分類標準，可以將公共政策決策主體分為個人主體（如國家元首、 公務員和公民個人）和團體主體（如國家機關、政黨、利益集團、大眾傳媒等） 官方?jīng)Q策者（如國家機關、政黨）和非官方參與者（如利益集團、公民個人）； 直接決策者（如國家元首、政府首腦與各級行政首長、立法機構首腦與立法人員 等）和間接參與者（包括利益集團、政黨、公民個人）；還有諸如國家公共法權 主體、社會政治法權主體和社會非法權主體，還可細分為決策制定主體、決策執(zhí) 行主體、決策監(jiān)控主體和決策評估主體等等，這些決策主體有的只是稱謂不同， 其實質是一樣的，現(xiàn)

5、分別介紹如下：立法機關。立法機關在西方國家主要是指國會、議會、代表會議一類的 國家權力機構；而在我國主要是指全國及地方各級的人民代表大會及其常務委員嚴強：公共政策，社會科學文獻出版社，2008,第五頁。 會。立法機關是決策主體的最重要構成因素之一，它的主要任務是立法，即履行 制定法律和政策。在西方尤其是美國，立法機關通常能夠在獨立決策的意義上行 駛立法權。例如，國會的各種常設委員會對提交上來的法案常常擁有生殺大權， 它們甚至可以不顧所在議會的大多數(shù)成員的反對而行事。行政機關。在我國，國務院不僅是最高國家權力機關的執(zhí)行機關，而且 是最高國家行政機關，享有廣泛的行政權力。國務院總理負責領導國務院整

6、體工 作，作出重大決策，保障政策執(zhí)行，并直接對全國人大負責。在美國，無論是政 策的制定，還是政策的執(zhí)行，政府的效能從根本上取決于行政領導尤其是總統(tǒng)。 行政機關在政策過程中的作用巨大，這不僅在于政策執(zhí)行的主導機構，而且在于 它在當代日益參與政策制定的事務，行政部門可以制定某些法規(guī)和政策，還可以 使別的國家機關制定的法律或政策不起作用。司法機關。在美國，司法機關能夠通過司法審查權和法令解釋權而對公 共政策的性質和內容產(chǎn)生很大的影響，通過司法判例對經(jīng)濟政策和社會政策產(chǎn)生 影響。法院不僅參與決策制定，而且在其中扮演重要角色，它不僅規(guī)定政府不能 做什么，而且還規(guī)定政府應該采取何種行動以符合憲法和法律的要

7、求。在我國， 司法機關也在公共政策過程中起到某些類似的功能，只是對公共政策的影響程度 相對要小一些。政黨。政黨尤其是執(zhí)政黨是決策主體的一種核心力量，公共政策在很大 程度上可以視為執(zhí)政黨的政策。在西方國家，執(zhí)政黨雖然能對公共政策產(chǎn)生很大 的影響，但它并不能直接制定公共政策，政黨對政策施加影響的通常辦法是，贏 得行政首長的選舉和獲得盡可能多的議席，然后再利用公共權力來影響公共政 策。在我國，中國共產(chǎn)黨是決策主體的核心因素，它在決策過程中起著領導作用。 作為執(zhí)政黨，它代表著廣大人民群眾的根本利益和普遍意志。利益集團。所謂利益集團，就是由具有共同的立場、觀點和利益的個人 所組成的社會組織，它的職責是履

8、行利益整體功能，以保障或增進其成員的利益 作為最高目標。在西方，利益集團影響公共政策的途徑是多種多樣的，包括院外 游說、政治宣傳、選舉捐款、民意測驗、游行集會等。在我國，隨著實現(xiàn)經(jīng)濟的 發(fā)展，各種各樣的利益集團也日益增長，這些團體通過各種途徑表達其要求，希 望黨和政府在公共決策中考慮其利益。因此，黨和政府的決策在協(xié)調各方面的利 益關系時要妥善對待。思想庫。思想庫或者智囊團，是指由各種專家、學者和社會賢達所構成 的跨學科、綜合性的政策研究組織。思想庫是政策主體的一個獨特而又重要的構 成要素，在現(xiàn)代公共決策中起著舉足輕重的作用。思想庫在現(xiàn)代公共決策體系及 其運行中處于一種承上啟下的地位，是聯(lián)接政府

9、與社會、決策者與利益集團的中 介，也是決策支撐系統(tǒng)的一種核心力量。國內外比較有名的思想庫諸如：美國的 蘭德公司、福特基金會、我國的貿易促進委員會、中國管理科學院等。大眾傳媒。廣播、電視、報紙、雜志、網(wǎng)絡等是政府與社會之間的一個 主要中介，大眾傳媒對政府的公共決策有著重要的影響，有時甚至是決定性的影 響。它們的主要作用是傳播信息、引導輿論、交流思想和傳播知識，進而形成或 改變人們對事物的看法，從而影響政府的政策制定與執(zhí)行。同時，其他決策主體 往往也需要借助大眾傳媒對決策過程施加自己的影響。在我國，“焦點訪談”、“新 聞調查”等節(jié)目是傳媒發(fā)揮出政策主體作用的典型例證。國家元首。國家元首的公共決策意

10、向往往是從國家整體利益和主導的價 值觀念出發(fā)，與各部門、各地區(qū)、各利益組織和個人出現(xiàn)差異也是必然的現(xiàn)象， 各種因素對國家元首的決策意向也會產(chǎn)生一定的影響。國家元首與立法、行政、 司法機關的領導可以通過溝通消除差異，使公共決策意見一致。通過選舉產(chǎn)生的 國家元首可以通過人民代表間接與人民溝通或是直接與人民溝通，從而了解民 意，使個人意見與人民意見保持一致。公務員。公務員是在國家機關中工作的人員，也是公共政策決策主體的 構成因素之一。由于現(xiàn)代社會的高度復雜性，公務員個人在政策過程中，實際上 具有一定的政策解釋權，以至于政策制定者不得不在決策之前聽取他們對于政策 方案的意見。正如蓋伊彼得指出，在通常情

11、況下，實施有公務員參與制定的公 共政策，可能會帶來更好的治理效果。尤其是在公共政策執(zhí)行階段，可以更明顯 地看到公務員在其中所起到的作用。公民個人。公民是指具有一定的國籍，依照該國憲法和法律，享有權利、 承擔義務的自然人。在現(xiàn)代民主社會中，公民通過各種政治參與途徑，去影響或 制約政府的公共政策制定與執(zhí)行。在我國，人民群眾是國家的主人，他們在政策 過程中起著重要作用。人民群眾參與國家的公共事務管理以及公共政策活動，參 與政策的制定、執(zhí)行、評估和監(jiān)控。黨和政府的政策實質上反映了廣大人民群眾 的根本利益，是他們的意志和要求的集中體現(xiàn)。上述公共政策決策主體在決策形成的過程中，會出于不同的利益需求，從而

12、影響公共政策。由此說來，國家機關之間、利益集團之間、公民與公民之間、公 民與政黨之間、利益集團與政黨、國家機關之間，在公共政策決策過程中都可以， 并且也必然會形成一種政治互動關系。三、政治互動理論的提出政治互動作為政策研究的一個范疇，隨著二戰(zhàn)之后政策科學的發(fā)展而逐步產(chǎn) 生，它是二戰(zhàn)后期西方國家為解決戰(zhàn)爭問題和其他社會問題而進行決策實踐的產(chǎn) 物之一。政治互動是現(xiàn)代公共政策形成中，各種利益與價值之間在一定規(guī)則下的相互 影響、協(xié)商而取得一致意見的過程。政策形成中的政治互動，在任何條件下都 是普遍存在的政治現(xiàn)象。即使在封建社會時期，一項政策的形成也需要統(tǒng)治階級 和權力集團內部各種利益的代表通過政治互動

13、達到一種平衡。例如，三國時期的 魏國，曹丕繼承王位以后，推行“九品中正制”，爭取到士族集團的擁護，終于 代漢自立。曹丕稱帝后，首先就是封賞文武群臣，以華歆、司馬懿為首的士族集 團獲得了最大利益，曹氏集團當然是最大的贏家。不過，曹丕為了鞏固自己的王 位，還誅殺了幾位兄弟。這里插一句，歷史實踐證明，曹丕推行“九品中正制” 的政策比起曹操推行“唯才是舉”的政策，很大程度上是一種倒退?！熬牌分姓?制”為士族豪強進入干部隊伍打開了方便之門，而普通百姓卻很難得到一官半職。20世紀60年代以前，人們普遍認為政策形成是一個理性分析過程，理性決 策模式一直占有主導地位。但是隨著社會實踐的發(fā)展，西方學者們在西方國

14、家政 治民主的現(xiàn)實條件下，首先看到了理性決策的局限，開始從更加現(xiàn)實的背景下進 行新的探索。傳統(tǒng)的公共政策理性決策模式，是以亞當斯密的古典經(jīng)濟學理論為基礎， 借助于經(jīng)濟學、數(shù)學、心理學發(fā)展起來的一種決策模式。這一模式認為，特定的 決策主體為了一定的決策目的，可以利用一切可搜集的信息，經(jīng)過科學、準確的 計算或度量，尋求到最佳的政策手段和最大值的政策結果。這一決策模式，有值 得肯定的一面，但從現(xiàn)實來看，決策者不可能具有無限的認知能力，不可能了解王騷：政策原理與政策分析，天津大學出版社，2003，第63頁。 所有社會價值的偏好及其在社會中所占的比重，不可能掌握所有可能的決策方 案，更不可能具有超強的計

15、算能力并計算出最佳政策方案的結果。顯然，這一決 策模式所闡釋的內容是不現(xiàn)實的，因而在決策理論的發(fā)展中遭到了尖銳的批評。 赫伯特西蒙正是在批評理性決策模式的基礎上建立起來有限理性決策模式，從 而為公共政策形成過程中政治互動理論的提出奠定了理論基礎。赫伯特西蒙認為，理性決策模式所闡釋的決策者的能力是不真實的。理性 決策所需要的條件都是一些現(xiàn)實中無法實現(xiàn)的特定假設。他認為，決策者得到全 部決策相關信息和完整絕對的知識是不可能的，并且智力抉擇更明顯受到限制， 而現(xiàn)實生活需要的則是一個開放的、能適應環(huán)境變化而生存的決策體系，這一決 策體系只能在“有限理性”的基礎上發(fā)揮作用，面對政策問題滿足于接受部分解

16、決方法，而不是追求虛幻的“最佳”解決方法。因此，所謂決策思考過程中的“理 性”，實質上是一種“缺乏全知全能的理性，也就是受限制的理性”。也就是說 解決公共問題的決策選擇是一種有限理性的選擇。林德布勒姆在接受有限理性決策模式的基礎上，進一步指出公共決策過程不 可避免地要受到現(xiàn)實中不同價值觀念的影響。由于決策主體內部及參與者個人的 價值觀存在著差異，因此在公共決策中進行方案選擇時出現(xiàn)意見不一致是不可避 免的，但是僅憑理論分析遠遠不能解決參與者價值觀念不一致的問題。由于價值 觀念的不一致，再加上社會問題的復雜性，不可避免地導致在對待同樣的問題上 會出現(xiàn)不同的人將有不同的看法，存在著各種爭論，而單純通

17、過理論分析無法解 決這一爭論。并且由于價值觀念的不一致，又導致了決策標準的差異。大眾的“公 共利益”可以作為政策制定的標準，但是決策集團在什么才構成“公共利益”這 一問題上沒有普遍一致的意見，現(xiàn)實中所說的“公共利益”，并不是所有人一致 同意的利益認定，而僅僅是表示在某些人看來對公眾有利的東西。因此，對于“公 共利益”問題單純通過理性分析仍無法解決。林德布勒姆認為，人類的有限理性 特征決定了不同的價值認識都處于相對不完善的狀態(tài)，而政治民主化又使得多元 的價值觀念從不同的角度以互動的方式影響著公共政策的制定。因此，公共政策 的制定正是在不同的決策主體之間政治互動的過程中得以產(chǎn)生的。四、不同決策主體

18、之間的政治互動在現(xiàn)代政治民主多元化的社會狀態(tài)下，任何一項公共政策都是一系列復合性 決策的產(chǎn)物，也就是由代表不同利益要求、不同價值觀念的決策參與者通過反復 的競爭、協(xié)商與合作的互動過程而最終達成的共識。公共政策決策之間的政治互 動，就是在不同決策主體之間內部彼此相互展開。當一項政策問題被提上議事日 程以后，就會圍繞著政策制定將展開多方參與的政治互動，通過這種政治互動， 不同利益與價值達到一種均衡，最終形成多方認可的公共政策才得以發(fā)布和執(zhí) 行?，F(xiàn)以美國政府發(fā)動的伊拉克戰(zhàn)爭為例簡要說明決策主體之間的政治互動。在 發(fā)動這場戰(zhàn)爭之前，美國政府的這項決策是經(jīng)過多方參與者反復溝通、協(xié)調才達 成的決策活動過程

19、。決策參與者無外乎主要是三方：美國政府、利益集團和公民。 我們知道美國競選總統(tǒng)，總統(tǒng)候選人在很大程度上是必須得到利益集團支持的。 因此可以說總統(tǒng)和利益集團之間是穿“一條腿褲子”的關系。尤其是在小布什政 府時期的副總統(tǒng)切尼，切尼是代表美國石油集團利益的。美國發(fā)動伊拉克戰(zhàn)爭名 義上是打著搜尋“大規(guī)模殺傷性武器”的幌子，實際上主要還是為了中東地區(qū)的 石油。那么為什么美國公民大多數(shù)也同意發(fā)動這場戰(zhàn)爭呢？美國政府的這項決策赫伯特西蒙：現(xiàn)代決策理論的基石，北京經(jīng)濟學院出版社，1989,第82頁。 最初是得到民眾70%以上支持的，主要是因為當時受“9 - 11事件”的影響。最 終，美國政府繞過聯(lián)合國的干預，

20、發(fā)動伊拉克戰(zhàn)爭。這說明，在政治資源分配不 均衡以及因此造成的政治影響力不均衡的情況下，會形成強勢利益集團和弱勢利 益集團之間、利益集團普通成員與利益集團領導人之間對于政府決策的不同的十 預能力，從而政府政策對于社會價值的分配，必然具有一定的偏向。利益集團的參與對政策有好有壞，追逐狹隘私利的組織正如貝爾曼所說：可 以阻礙代表性制度的運轉，并且有系統(tǒng)地扭曲政策結果，使制度和政策有利于那 些富有的、有廣泛社會關系的、組織更好的社會群體。利益集團對政策的參與在 很大程度上是具有消極影響的。然而，要想改變利益集團對政府決策的消極影響， 并不是取消利益集團在政策過程中的作用。政府政策成為社會公共利益的代表

21、的 關鍵，是改變利益集團影響政府決策的制度規(guī)則，使利益集團通過規(guī)范的、程序 化的軌道去表達其利益要求和愿望，施加影響，而限制其許多不規(guī)范的影響方式。 同時，開放多種競爭的渠道，使社會各階層的意見和要求都有表達的機會，社會 各階層都有建立利益組織的權力。最關鍵的是通過社會改革和發(fā)展，使社會政治 資源在社會各種利益群體之間的分布趨于均勻，并在此基礎上構造多元的力量均 衡的政治格局。下面再以中國三國時期的彝陵之戰(zhàn)為例簡要分析。大家都知道，關羽大意失 荊州以后，劉備為給義弟報仇，不顧文臣武將的勸說，發(fā)動攻打東吳的彝陵之戰(zhàn)， 結果戰(zhàn)敗。無論是東吳勝利的一方，還是西蜀失敗的一方，都面臨著下一步怎么 辦的考

22、驗。在這方面，雙方的決策者都表現(xiàn)出了展望未來、大局為重的風度，從 而避免了更大的損失，防止了 “鷸蚌相爭，漁翁得利”的局面出現(xiàn)。當時，作為 勝利一方的東吳，是攻還是退？ 丁奉、徐盛等大將主張一鼓作氣，將劉備生擒活 捉；而陸遜等人則主張退兵，其理由是要防止曹魏乘虛而入。孫權經(jīng)過權衡，說 服了徐盛等人，采納了陸遜等人的意見，撤兵凱旋。實踐證明，孫權的這個做法 是正確的。事實上，就在吳蜀交戰(zhàn)時，曹魏已調集大兵，準備乘機攻吳了。孫權 調陸遜回師保國，才使曹魏的陰謀沒有得逞。再看失敗一方的西蜀，同樣面臨著 這樣的抉擇，是駐軍永安，等待援兵，以報前恥？還是退回成都？這時的劉備， 思量再三，經(jīng)過反復斟酌，最終決定就此罷兵。上例說明，在做出決策前要能聽得各方面的意見，相互溝通、交流，提高理 智自制力和利害自決力，在實施決策的過程中，要根據(jù)千變萬化的實際，及時修 正決策主體的思想，增強條件自變力和過程自省力；這樣，才能保持與決策活動 相適應的最佳方案，使決