西方文官制度的產(chǎn)生與發(fā)展

1、西方文官制度的產(chǎn)生與發(fā)展 （一）西方文官制度的含義 文官，也稱公務(wù)員，譯自英文Civil Servant（單稱）或Civil Service（群體總稱），在美國還被成為“政府雇員”，即英文Government Employee，一般是指經(jīng)過公開考試被政府擇優(yōu)錄用，在中央及地方行政機(jī)構(gòu)中長期固定地?fù)?dān)任文職工作并具有一定等級的工作人員。 在不同國家里，文官的概念各有其特定的范圍。通觀各國文官制度，其范圍大體可歸納為以下3種類型： 第一是小范圍的，僅指中央政府系統(tǒng)中非選舉產(chǎn)生的和非政府任命的事務(wù)官或常任文官，英國及許多英聯(lián)邦國家如馬來西亞、澳大利亞等國屬于這種類型。其中尤以英國最為典型。按照英國有關(guān)

2、法律規(guī)定，文官就是指在中央政府中除“政務(wù)官”以外的所有工作人員，即上自常務(wù)次官，下指清潔工。由選舉或政治任命產(chǎn)生的議員、首相、部長、國務(wù)大臣、政務(wù)次官、政治秘書和專門委員會(huì)等政務(wù)官以及法官、軍人等不包括在文官范圍之內(nèi)。 第二是中范圍的，指中央政府機(jī)關(guān)中的所有公職人員，包括政務(wù)官和事務(wù)官。美國、加拿大等國屬于這種類型。美國文官有廣義和狹義兩種不同劃分。廣義的劃分是指與軍人相區(qū)別的所有政府雇員。包括總統(tǒng)、州長、部長、副部長、助理部長、獨(dú)立機(jī)構(gòu)的長官等政務(wù)官和行政部門的所有文職人員，而立法部門的議員及國會(huì)雇傭的職員和司法部門的法官及法院其它工作人員、軍隊(duì)的軍官及文職人員等不包括在文官范圍之內(nèi)。狹義的

3、劃分僅指除選舉和政治任命產(chǎn)生的高級官員以外的政府行政部門的文職人員，即職業(yè)文官。但其范圍比英國的常任文官所包括的人員更廣泛，還包括公共事業(yè)單位的人員和政府經(jīng)營的企業(yè)單位的管理人員。 第三是大范圍的，包括從中央到地方的政府機(jī)關(guān)的公職人員、國會(huì)除議員以外的工作人員、法官、檢察官、國有企事業(yè)單位的工作人員等。法國和日本等國基本屬于這種類型。在法國，文官指國家機(jī)關(guān)的全體人員。在日本，把公務(wù)員（日本稱“公務(wù)員”）分為兩種。一種是“國家公務(wù)員”，指在中央政府機(jī)關(guān)、國會(huì)、法院、國立學(xué)校和醫(yī)院以及國有企事業(yè)等單位供職的所有人員；一種是“地方公務(wù)員”，指在地方政府機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、法院、地方政府經(jīng)營的企事業(yè)等單位

4、供職的所有人員。 盡管西方各國對文官稱謂不同，范圍各異，但基本上是指通過非選舉程序而被錄用擔(dān)任政府職務(wù)的國家工作人員。具體可從以下三個(gè)方面理解： 第一，文官都是按照國家法律規(guī)定，通過一定程序而任用的人員，他們與國家的關(guān)系不是契約關(guān)系； 第二，文官都是執(zhí)行國家公務(wù)的人員，其服務(wù)對象是國家，與其它社會(huì)職業(yè)是根本不同的； 第三，文官行使國家行政權(quán)力，在執(zhí)行國家公務(wù)時(shí)代表國家，因而必須依法行政。所謂文官制度就是指由法律或法令規(guī)定的有關(guān)文官的考試、錄用、考核、任用、獎(jiǎng)懲、培訓(xùn)、工資、福利和退休等方面的各項(xiàng)管理制度的總稱。 二、西方文官制度的產(chǎn)生 西方文官制度最早起源于英國，是隨著資本主義政治、經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)

5、展而逐步建立和發(fā)展起來的。 在中世紀(jì)，英國實(shí)行封建專制制度，國王集立法和行政大權(quán)于一身，所有官員都是國王的臣仆，一切聽命于國王，官吏的任命和升遷完全取決于門第出身和對國王的忠誠，而個(gè)人的品德和才學(xué)則無足輕重。這種人事行政制度就是所謂的“恩賜官爵制”。17世紀(jì)80年代末期，英國資產(chǎn)階級革命取得最后勝利，并確立了君主立憲制度。國王權(quán)力受到極大削弱，議會(huì)成為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)。隨后建立了兩黨輪流執(zhí)政的政治體制。在議會(huì)中占多數(shù)席位的黨派掌握了對政府中重要官員的任免權(quán)。于是，在議會(huì)選舉中取勝而上臺(tái)的黨派，便把政府官職看作是“戰(zhàn)利品”，合法地、公開地進(jìn)行論功行賞，加以分配，這就是所謂的“政黨分肥制”。隨著執(zhí)

6、政黨的不斷更替和內(nèi)閣的頻繁變遷，政府行政工作人員不斷的大換班，引發(fā)政治周期性的震蕩和資產(chǎn)階級的重重矛盾，嚴(yán)重?fù)p害了資產(chǎn)階級的整體利益。這一現(xiàn)實(shí)促使資產(chǎn)階級下決心改革舊的官吏制度，探索新的人事行政制度。 英國文官制度的建立經(jīng)歷了一個(gè)漫長的過程。早在1805年英國財(cái)政部就設(shè)立了常務(wù)次官，隨后一些重要部門也相繼設(shè)立常務(wù)次官，到1833年政府所有部門都設(shè)立了常務(wù)次官?！罢?wù)官”和“事務(wù)官”兩大類的“兩官分途”體制由此發(fā)軔。政務(wù)官包括各部大臣、副大臣和政務(wù)次官，負(fù)責(zé)制定政策，并隨政黨進(jìn)退而進(jìn)退；事務(wù)官包括常務(wù)次官、副常務(wù)次官、助理次官等，負(fù)責(zé)執(zhí)行政策，不與內(nèi)閣共進(jìn)退。這一做法，有效地保證了政府工作的連續(xù)

7、性和政局的穩(wěn)定性。與此同時(shí)，這一時(shí)期，英國許多政治性報(bào)刊開始不斷刊登介紹中國錄用官吏的程序和做法，主張實(shí)行中國式的文官考試。 1833年英國政府各部開始實(shí)行官職的考試補(bǔ)缺制度。1853年英國議會(huì)派遣麥克萊等3人組成委員會(huì)調(diào)查東印度公司的用人制度。該委員會(huì)在調(diào)查報(bào)告中明確提出了要摒棄用人制度上的“恩賜”主義，實(shí)行考試任用制度。1854年，英國財(cái)政部高級官員查里斯屈威廉和斯坦福洛斯克特對英國文官進(jìn)行了全面調(diào)查，提出了著名的關(guān)于建立英國常任文官制度的報(bào)告。報(bào)告建議設(shè)立常任文官制度，包括考試、錄用文官、重視文官的專業(yè)水平、提撥優(yōu)秀文官等等。英國政府以樞密院令的形式公布了這個(gè)報(bào)告，并決定成立了3人委員會(huì)

8、負(fù)責(zé)文官的考試、錄用事宜。1870年，英國政府又頒布了第2號樞密院令，對文官的考試、錄用、等級結(jié)構(gòu)等重要原則做了進(jìn)一步的確定和完善。至此，世界近代史上的第一個(gè)文官制度在英國正式確立。 美國文官制度的建立，經(jīng)歷了和英國大體相同的情況。建國后的美國，政治上實(shí)行多黨制，但“政黨分肥制”所帶來的政局不穩(wěn)和官員素質(zhì)低下問題絲毫不遜色于英國。例如1841年，哈里森當(dāng)選美國總統(tǒng)，一個(gè)月后便因忙于職位分配勞累而死；1861年，林肯當(dāng)選總統(tǒng)，分官使他精疲力盡，他形容說“如果前院起火，我都無法去救”。1881年，因分官不均，導(dǎo)致菲爾德總統(tǒng)被刺事件發(fā)生，使資產(chǎn)階級異常震驚，為了克服“政黨分肥”的種種弊端，1883年

9、1月，美國國會(huì)正式通過了由議員彭德爾頓提出的文官制度法案（史稱彭德爾頓法），該法確立的原則主要有：用功績制取代分肥制；文官實(shí)行公開考試，擇優(yōu)錄用；文官為職業(yè)官員，除非瀆職，不得被解雇；文官不得參與政治活動(dòng)，在政黨政治中必須保持中立；依法成立3人文官委員會(huì)，負(fù)責(zé)聯(lián)邦文官的統(tǒng)一管理活動(dòng)。 與英美不同，法國、德國和日本在歷史上都曾存在過強(qiáng)大的中央集權(quán)官僚體制。法國在拿破侖統(tǒng)治時(shí)期就建立了龐大的官吏隊(duì)伍，德國在“鐵血宰相”俾斯麥執(zhí)政時(shí)期建立了中央集權(quán)政府體制，日本在明治維新之后，建立了以天皇為權(quán)力中心的中央集權(quán)的官僚體制。1946年，法國頒布了統(tǒng)一的公務(wù)員法，開始將文官的管理納入法制化的軌道；1947

10、年日本通過了國家公務(wù)員法，其主要內(nèi)容有文官實(shí)行公開考試，擇優(yōu)錄用，實(shí)行功績制等；1949年，聯(lián)邦德國制定了德意志聯(lián)邦共和國基本法，對帝國的官吏制度進(jìn)行了一系列改革，確立了“考試用人”、“機(jī)會(huì)均等”、“文官常任”等原則，1950年又頒布了德意志聯(lián)邦共和國公務(wù)員法，形成比較完整的現(xiàn)代文官制度。 （三）西方文官制度的發(fā)展 20世紀(jì)50年代以來，西方文官制度獲得了較大程度的發(fā)展。 眾所周知，第二次世界大戰(zhàn)后，西方國家經(jīng)濟(jì)在工業(yè)生產(chǎn)、國際貿(mào)易等方面獲得了穩(wěn)定的發(fā)展，科學(xué)技術(shù)日益成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿?。尤其?0世紀(jì)60年代以后，新的科學(xué)技術(shù)革命蓬勃興起，西方國家開始進(jìn)入所謂的“信息社會(huì)”或“后工業(yè)社會(huì)”

11、?？萍几锩粌H推動(dòng)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，而且給政府管理以極大的影響，政府管理手段越來越走向辦公自動(dòng)化和電子計(jì)算機(jī)化，文官越來越趨向職業(yè)化和專門化。在此情況下，傳統(tǒng)的文官制度在許多方面相對落后，不能適應(yīng)新的挑戰(zhàn)的需要。為此，西方一些國家著手對文官制度進(jìn)行改革，從而促進(jìn)了文官制度的大發(fā)展。 在英國，1968年，以蘇塞克斯大學(xué)名譽(yù)副校長福爾頓勛爵為首的12人委員會(huì)提出了改革文官制度的報(bào)告。這份報(bào)告共158項(xiàng)，主要內(nèi)容有：精簡文官層次，打破行政官員系統(tǒng)的封閉性，建立開放的、統(tǒng)一的分類制度；成立文官事務(wù)部，代替財(cái)政部行使文官管理權(quán)限，改革對文官的管理辦法；重視專家和專業(yè)技術(shù)人員的作用；成立文官學(xué)院，專門

12、從事對文官的培訓(xùn)和繼續(xù)教育工作等等。報(bào)告建議具體，操作性強(qiáng)，其中大部分建議被采納和實(shí)行，大大推動(dòng)了英國文官制度的發(fā)展。 在美國，第二次世界大戰(zhàn)后，國會(huì)通過了一系列有關(guān)文官制度的法律，其中職位分類是最為重要的法律之一。職位分類注重職位的性質(zhì)和對職位的工作要求，強(qiáng)調(diào)職位與責(zé)任、職位與能力的有機(jī)統(tǒng)一，職位分類的實(shí)行，有助于科學(xué)地選拔人才，有利于提高文官的素質(zhì)和政府的工作效率。1978年10月，卡特政府提出并由國會(huì)通過了公務(wù)員改革法，對聯(lián)邦政府文官制度進(jìn)行了重大改革。這次改革的主要內(nèi)容包括，確立九項(xiàng)成績制原則、改革人事管理機(jī)構(gòu)、推行成績工資、改革考核制度等，其核心是推進(jìn)按工作表現(xiàn)付酬的成績制，以達(dá)到提

13、高政府管理效率的目的。 上述改革措施，促進(jìn)了文官制度的進(jìn)一步完善和發(fā)展。進(jìn)入新世紀(jì)以來，文官制度正在適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化和信息網(wǎng)絡(luò)化的趨勢，呈現(xiàn)出新的發(fā)展特點(diǎn)：這就是錄用形式趨向多樣化；越來越重視文官的專業(yè)化；越來越重視文官的權(quán)利保障；實(shí)行開放式管理，強(qiáng)化文官的流動(dòng)性；強(qiáng)化職業(yè)培訓(xùn)的終身化；強(qiáng)化人事行政管理機(jī)構(gòu)的職能和作用等等。 （四）西方文官制度的特征 西方文官制度產(chǎn)生于特殊的歷史背景之下，經(jīng)歷100多年的風(fēng)雨磨礪，滄桑變化。盡管各國國情不同，法規(guī)條款差異明顯，但從總體上來說都呈現(xiàn)出以下基本特征： 第一，公開考試，擇優(yōu)錄用。即絕大多數(shù)文官都必須通過公開的競爭考試，擇優(yōu)錄用，政府任何一級文官職位，都

14、要向成績優(yōu)秀者開放。西方各國幾乎都用立法的形式把考試的內(nèi)容、方式、條件、機(jī)構(gòu)等方面固定下來，形成制度，例如日本法律規(guī)定，所有公務(wù)員都必須經(jīng)過考試才能進(jìn)入國家機(jī)關(guān)，否則就要受到嚴(yán)厲的懲罰。輕者罰款10萬日元以上，重者處以一年徒刑。公開考試，擇優(yōu)錄用制度地有效貫徹，對于建立一支精干、穩(wěn)定和高水平的文官隊(duì)伍，保持行政系統(tǒng)的連續(xù)性和高效率具有重要的作用。 第二，嚴(yán)格考核，晉升唯功?？己耸俏墓僦贫戎械囊豁?xiàng)重要內(nèi)容，是提高工作效率的中心環(huán)節(jié)。西方各國都非常重視對文官的考核工作，一般都堅(jiān)持以下3個(gè)原則，即職責(zé)一致的原則、獎(jiǎng)懲結(jié)合的原則、公平對待的原則；考核內(nèi)容詳細(xì)、全面，例如英國對文官的考核包括工作知識(shí)、人

15、格性情、判斷力、責(zé)任心、創(chuàng)造力、可靠性、機(jī)敏適應(yīng)性、監(jiān)督能力、熱心情形、行為道德等10個(gè)方面，每項(xiàng)按5等打分，再以5等總評。美國除了對文官定期考核工作數(shù)量、工作質(zhì)量和工作適應(yīng)能力之外，還非常重視平時(shí)考核，禁止文官在辦公室看報(bào)、吸煙、聊天、會(huì)客、寫私人信函等等，每天都要撰寫工作報(bào)告，準(zhǔn)確記錄工作內(nèi)容和數(shù)量，作為考核的依據(jù)之一。 第三，政治中立，職務(wù)常任。西方各國普遍要求文官必須在政治上保持中立，不得介入黨派活動(dòng)，不得參加黨派競選，不得以黨派偏見影響決策，文官的工作與黨派完全分開。西方國家一般把政府官員分為兩大類，一類稱為政務(wù)官，他們往往隨黨派競選的勝敗而進(jìn)退，主要擔(dān)任各部、委的行政首長，構(gòu)成內(nèi)閣

16、成員，有一定的任期限制；另一類為事務(wù)官，即我們通常所稱的文官，他們一般被錄用后，就按工作成績逐年提升，對自己的本職工作有全面的了解，實(shí)行職位的常任制，只要沒有過失，就可以終身任職，有終身的職業(yè)保障。 第四，官紀(jì)嚴(yán)明，待遇優(yōu)厚。西方各國對文官普遍具有嚴(yán)格的紀(jì)律要求，例如要求文官必須忠于國家，忠于政府，嚴(yán)守國家機(jī)密，不得參與任何商業(yè)性的盈利活動(dòng)等等。與此同時(shí)，各國都有比較完備的關(guān)于文官的法律、法規(guī)，對文官的身份、地位、權(quán)利和義務(wù)做出了十分詳備的規(guī)定。所謂法律保障包含兩層含義：一是對文官的權(quán)利做出明確的規(guī)定；二是當(dāng)他們的權(quán)利受到侵犯，或因違反紀(jì)律受到不適當(dāng)處分時(shí)，有權(quán)向司法機(jī)關(guān)或有關(guān)專門機(jī)構(gòu)提出申訴

17、，并受到法律和法律程序的保障。 西方各國文官待遇普遍比較優(yōu)厚。除了較高的工資外，還有職務(wù)津貼、住房津貼、子女撫養(yǎng)補(bǔ)貼等等，退休后享有來源固定的、較為豐厚的退休金。 然而，必須看到，西方文官制度并非完美無缺。在長期的發(fā)展過程中，也暴露出一些弊端和問題。例如在各行政部門中，作為外部調(diào)任的行政首長（政務(wù)官）往往沒有多大實(shí)權(quán)，各部門的實(shí)際權(quán)力大多掌握在常務(wù)次長手中，而常務(wù)次長往往有自己的一套人馬，形成擁有實(shí)權(quán)的小官僚集團(tuán)，他們以實(shí)力對抗行政首長，造成文官的實(shí)際地位高于政務(wù)官的局面，加大了政策執(zhí)行的難度。再如盡管官紀(jì)嚴(yán)格，但也經(jīng)常發(fā)生一些財(cái)團(tuán)、企業(yè)通過拉攏或收買握有實(shí)權(quán) 光明日報(bào)“治庸風(fēng)暴”不能是 “一

18、陣風(fēng)”( 點(diǎn)擊次數(shù):119次 發(fā)布時(shí)間：2011-5-5 17:10:32 作者：無 來源：本站) 多年來，我們對于亂作為、以權(quán)謀私的貪官及腐敗之風(fēng)，形成了一套較為完整有效的治理體系，而對于不作為、慢作為的庸官及懶政之風(fēng)，似乎在治理上顯得力不從心。令人欣慰的是，自今年4月以來，一場針對官員的“治庸風(fēng)暴”席卷武漢。該市出臺(tái)了武漢市開展“責(zé)任風(fēng)暴”、“治庸計(jì)劃”的暫行辦法，并成立了市“治庸辦”，在短短的十余天里，就有39人因上班遲到、上網(wǎng)、玩游戲、炒股、聊天和脫崗而被問責(zé)。這場“治庸風(fēng)暴”的時(shí)間之快、力度之大、范圍之廣、震撼之強(qiáng)，均為該市改革開放以來之最。它所產(chǎn)生的積極作用和意義也是顯而易見的：

19、傳統(tǒng)的為官之道，不僅存在著嚴(yán)重的“官本位”思想，而且存在著“無過便是功”的觀念。不少官員信奉不求有功但求無過，不求過得硬，只求過得去。治庸之舉，無疑沖擊了這種官場文化，使官員們樹立“無為就是過”的新官場文化理念。 盡管問責(zé)制已推行多年，但在問什么事的責(zé)、問誰的責(zé)、誰來問責(zé)、以什么程序問責(zé)等問題上仍然存在著彈性過大、模糊性過多的障礙。把問責(zé)之劍指向庸官懶政，把治庸與問責(zé)結(jié)合起來，無疑是對問責(zé)制的一種細(xì)化、量化和深化。 如果放任庸俗之風(fēng)、懶惰之風(fēng)、散漫之風(fēng)的滋生和蔓延，將會(huì)嚴(yán)重地?fù)p害黨和政府的形象，降低政府及官員的公信力，甚至有人將之稱為“準(zhǔn)腐敗”?？鬃釉f：“君子之德風(fēng)，小人之德草，草上之風(fēng)必偃

20、”，即指官員之德像風(fēng)，百姓之德像草，風(fēng)往哪里吹草就往哪里倒。 武漢市的“治庸風(fēng)暴”，直接的背景源于投資環(huán)境不優(yōu)，并已成為武漢發(fā)展的最大障礙。實(shí)踐表明，庸官懶政是一個(gè)地方投資發(fā)展環(huán)境的“軟肋”，甚至比某些硬環(huán)境更容易阻礙發(fā)展。治庸問責(zé)，實(shí)際上是用硬措施來改善軟環(huán)境，對于許多城市或地方而言都有借鑒意義。 但“治庸治懶”貴在治本，重在機(jī)制。人們更企盼的是“治庸風(fēng)暴”不是“一陣風(fēng)”，更關(guān)注的是如何從源頭上治庸，更看重的是治庸的長效機(jī)制，使“治庸治懶”成為制度化、規(guī)范化、常態(tài)化的行為。其中最急需提供制度支撐的是以下幾個(gè)方面： 其一，要有能者上、庸者下的選人用人機(jī)制，使官員“不愿庸”。所謂“庸”指的是“在其位有其權(quán)，但不謀其政，不負(fù)其責(zé)，不盡其力”或“占著位子不干事，甚至不讓別人干事”的庸者。因此，治庸的關(guān)口要向前推移，提升或完善用人標(biāo)準(zhǔn)。凡是作風(fēng)庸懶散的人，用制度和機(jī)制阻斷其進(jìn)入干部特別是重要的領(lǐng)導(dǎo)崗位，讓有為