西方文官制度的產(chǎn)生與發(fā)展

1、西方文官制度的產(chǎn)生與發(fā)展 （一）西方文官制度的含義 文官，也稱公務員，譯自英文Civil Servant（單稱）或Civil Service（群體總稱），在美國還被成為“政府雇員”，即英文Government Employee，一般是指經(jīng)過公開考試被政府擇優(yōu)錄用，在中央及地方行政機構(gòu)中長期固定地擔任文職工作并具有一定等級的工作人員。 在不同國家里，文官的概念各有其特定的范圍。通觀各國文官制度，其范圍大體可歸納為以下3種類型： 第一是小范圍的，僅指中央政府系統(tǒng)中非選舉產(chǎn)生的和非政府任命的事務官或常任文官，英國及許多英聯(lián)邦國家如馬來西亞、澳大利亞等國屬于這種類型。其中尤以英國最為典型。按照英國有關(guān)

2、法律規(guī)定，文官就是指在中央政府中除“政務官”以外的所有工作人員，即上自常務次官，下指清潔工。由選舉或政治任命產(chǎn)生的議員、首相、部長、國務大臣、政務次官、政治秘書和專門委員會等政務官以及法官、軍人等不包括在文官范圍之內(nèi)。 第二是中范圍的，指中央政府機關(guān)中的所有公職人員，包括政務官和事務官。美國、加拿大等國屬于這種類型。美國文官有廣義和狹義兩種不同劃分。廣義的劃分是指與軍人相區(qū)別的所有政府雇員。包括總統(tǒng)、州長、部長、副部長、助理部長、獨立機構(gòu)的長官等政務官和行政部門的所有文職人員，而立法部門的議員及國會雇傭的職員和司法部門的法官及法院其它工作人員、軍隊的軍官及文職人員等不包括在文官范圍之內(nèi)。狹義的

3、劃分僅指除選舉和政治任命產(chǎn)生的高級官員以外的政府行政部門的文職人員，即職業(yè)文官。但其范圍比英國的常任文官所包括的人員更廣泛，還包括公共事業(yè)單位的人員和政府經(jīng)營的企業(yè)單位的管理人員。 第三是大范圍的，包括從中央到地方的政府機關(guān)的公職人員、國會除議員以外的工作人員、法官、檢察官、國有企事業(yè)單位的工作人員等。法國和日本等國基本屬于這種類型。在法國，文官指國家機關(guān)的全體人員。在日本，把公務員（日本稱“公務員”）分為兩種。一種是“國家公務員”，指在中央政府機關(guān)、國會、法院、國立學校和醫(yī)院以及國有企事業(yè)等單位供職的所有人員；一種是“地方公務員”，指在地方政府機關(guān)、立法機關(guān)、法院、地方政府經(jīng)營的企事業(yè)等單位

4、供職的所有人員。 盡管西方各國對文官稱謂不同，范圍各異，但基本上是指通過非選舉程序而被錄用擔任政府職務的國家工作人員。具體可從以下三個方面理解： 第一，文官都是按照國家法律規(guī)定，通過一定程序而任用的人員，他們與國家的關(guān)系不是契約關(guān)系； 第二，文官都是執(zhí)行國家公務的人員，其服務對象是國家，與其它社會職業(yè)是根本不同的； 第三，文官行使國家行政權(quán)力，在執(zhí)行國家公務時代表國家，因而必須依法行政。所謂文官制度就是指由法律或法令規(guī)定的有關(guān)文官的考試、錄用、考核、任用、獎懲、培訓、工資、福利和退休等方面的各項管理制度的總稱。 二、西方文官制度的產(chǎn)生 西方文官制度最早起源于英國，是隨著資本主義政治、經(jīng)濟不斷發(fā)

5、展而逐步建立和發(fā)展起來的。 在中世紀，英國實行封建專制制度，國王集立法和行政大權(quán)于一身，所有官員都是國王的臣仆，一切聽命于國王，官吏的任命和升遷完全取決于門第出身和對國王的忠誠，而個人的品德和才學則無足輕重。這種人事行政制度就是所謂的“恩賜官爵制”。17世紀80年代末期，英國資產(chǎn)階級革命取得最后勝利，并確立了君主立憲制度。國王權(quán)力受到極大削弱，議會成為國家最高權(quán)力機關(guān)。隨后建立了兩黨輪流執(zhí)政的政治體制。在議會中占多數(shù)席位的黨派掌握了對政府中重要官員的任免權(quán)。于是，在議會選舉中取勝而上臺的黨派，便把政府官職看作是“戰(zhàn)利品”，合法地、公開地進行論功行賞，加以分配，這就是所謂的“政黨分肥制”。隨著執(zhí)

6、政黨的不斷更替和內(nèi)閣的頻繁變遷，政府行政工作人員不斷的大換班，引發(fā)政治周期性的震蕩和資產(chǎn)階級的重重矛盾，嚴重損害了資產(chǎn)階級的整體利益。這一現(xiàn)實促使資產(chǎn)階級下決心改革舊的官吏制度，探索新的人事行政制度。 英國文官制度的建立經(jīng)歷了一個漫長的過程。早在1805年英國財政部就設立了常務次官，隨后一些重要部門也相繼設立常務次官，到1833年政府所有部門都設立了常務次官。“政務官”和“事務官”兩大類的“兩官分途”體制由此發(fā)軔。政務官包括各部大臣、副大臣和政務次官，負責制定政策，并隨政黨進退而進退；事務官包括常務次官、副常務次官、助理次官等，負責執(zhí)行政策，不與內(nèi)閣共進退。這一做法，有效地保證了政府工作的連續(xù)

7、性和政局的穩(wěn)定性。與此同時，這一時期，英國許多政治性報刊開始不斷刊登介紹中國錄用官吏的程序和做法，主張實行中國式的文官考試。 1833年英國政府各部開始實行官職的考試補缺制度。1853年英國議會派遣麥克萊等3人組成委員會調(diào)查東印度公司的用人制度。該委員會在調(diào)查報告中明確提出了要摒棄用人制度上的“恩賜”主義，實行考試任用制度。1854年，英國財政部高級官員查里斯屈威廉和斯坦福洛斯克特對英國文官進行了全面調(diào)查，提出了著名的關(guān)于建立英國常任文官制度的報告。報告建議設立常任文官制度，包括考試、錄用文官、重視文官的專業(yè)水平、提撥優(yōu)秀文官等等。英國政府以樞密院令的形式公布了這個報告，并決定成立了3人委員會

8、負責文官的考試、錄用事宜。1870年，英國政府又頒布了第2號樞密院令，對文官的考試、錄用、等級結(jié)構(gòu)等重要原則做了進一步的確定和完善。至此，世界近代史上的第一個文官制度在英國正式確立。 美國文官制度的建立，經(jīng)歷了和英國大體相同的情況。建國后的美國，政治上實行多黨制，但“政黨分肥制”所帶來的政局不穩(wěn)和官員素質(zhì)低下問題絲毫不遜色于英國。例如1841年，哈里森當選美國總統(tǒng)，一個月后便因忙于職位分配勞累而死；1861年，林肯當選總統(tǒng)，分官使他精疲力盡，他形容說“如果前院起火，我都無法去救”。1881年，因分官不均，導致菲爾德總統(tǒng)被刺事件發(fā)生，使資產(chǎn)階級異常震驚，為了克服“政黨分肥”的種種弊端，1883年

9、1月，美國國會正式通過了由議員彭德爾頓提出的文官制度法案（史稱彭德爾頓法），該法確立的原則主要有：用功績制取代分肥制；文官實行公開考試，擇優(yōu)錄用；文官為職業(yè)官員，除非瀆職，不得被解雇；文官不得參與政治活動，在政黨政治中必須保持中立；依法成立3人文官委員會，負責聯(lián)邦文官的統(tǒng)一管理活動。 與英美不同，法國、德國和日本在歷史上都曾存在過強大的中央集權(quán)官僚體制。法國在拿破侖統(tǒng)治時期就建立了龐大的官吏隊伍，德國在“鐵血宰相”俾斯麥執(zhí)政時期建立了中央集權(quán)政府體制，日本在明治維新之后，建立了以天皇為權(quán)力中心的中央集權(quán)的官僚體制。1946年，法國頒布了統(tǒng)一的公務員法，開始將文官的管理納入法制化的軌道；1947

10、年日本通過了國家公務員法，其主要內(nèi)容有文官實行公開考試，擇優(yōu)錄用，實行功績制等；1949年，聯(lián)邦德國制定了德意志聯(lián)邦共和國基本法，對帝國的官吏制度進行了一系列改革，確立了“考試用人”、“機會均等”、“文官常任”等原則，1950年又頒布了德意志聯(lián)邦共和國公務員法，形成比較完整的現(xiàn)代文官制度。 （三）西方文官制度的發(fā)展 20世紀50年代以來，西方文官制度獲得了較大程度的發(fā)展。 眾所周知，第二次世界大戰(zhàn)后，西方國家經(jīng)濟在工業(yè)生產(chǎn)、國際貿(mào)易等方面獲得了穩(wěn)定的發(fā)展，科學技術(shù)日益成為經(jīng)濟發(fā)展的主要動力。尤其是20世紀60年代以后，新的科學技術(shù)革命蓬勃興起，西方國家開始進入所謂的“信息社會”或“后工業(yè)社會”

11、?？萍几锩粌H推動了社會經(jīng)濟的飛速發(fā)展，而且給政府管理以極大的影響，政府管理手段越來越走向辦公自動化和電子計算機化，文官越來越趨向職業(yè)化和專門化。在此情況下，傳統(tǒng)的文官制度在許多方面相對落后，不能適應新的挑戰(zhàn)的需要。為此，西方一些國家著手對文官制度進行改革，從而促進了文官制度的大發(fā)展。 在英國，1968年，以蘇塞克斯大學名譽副校長福爾頓勛爵為首的12人委員會提出了改革文官制度的報告。這份報告共158項，主要內(nèi)容有：精簡文官層次，打破行政官員系統(tǒng)的封閉性，建立開放的、統(tǒng)一的分類制度；成立文官事務部，代替財政部行使文官管理權(quán)限，改革對文官的管理辦法；重視專家和專業(yè)技術(shù)人員的作用；成立文官學院，專門

12、從事對文官的培訓和繼續(xù)教育工作等等。報告建議具體，操作性強，其中大部分建議被采納和實行，大大推動了英國文官制度的發(fā)展。 在美國，第二次世界大戰(zhàn)后，國會通過了一系列有關(guān)文官制度的法律，其中職位分類是最為重要的法律之一。職位分類注重職位的性質(zhì)和對職位的工作要求，強調(diào)職位與責任、職位與能力的有機統(tǒng)一，職位分類的實行，有助于科學地選拔人才，有利于提高文官的素質(zhì)和政府的工作效率。1978年10月，卡特政府提出并由國會通過了公務員改革法，對聯(lián)邦政府文官制度進行了重大改革。這次改革的主要內(nèi)容包括，確立九項成績制原則、改革人事管理機構(gòu)、推行成績工資、改革考核制度等，其核心是推進按工作表現(xiàn)付酬的成績制，以達到提

13、高政府管理效率的目的。 上述改革措施，促進了文官制度的進一步完善和發(fā)展。進入新世紀以來，文官制度正在適應經(jīng)濟全球化和信息網(wǎng)絡化的趨勢，呈現(xiàn)出新的發(fā)展特點：這就是錄用形式趨向多樣化；越來越重視文官的專業(yè)化；越來越重視文官的權(quán)利保障；實行開放式管理，強化文官的流動性；強化職業(yè)培訓的終身化；強化人事行政管理機構(gòu)的職能和作用等等。 （四）西方文官制度的特征 西方文官制度產(chǎn)生于特殊的歷史背景之下，經(jīng)歷100多年的風雨磨礪，滄桑變化。盡管各國國情不同，法規(guī)條款差異明顯，但從總體上來說都呈現(xiàn)出以下基本特征： 第一，公開考試，擇優(yōu)錄用。即絕大多數(shù)文官都必須通過公開的競爭考試，擇優(yōu)錄用，政府任何一級文官職位，都

14、要向成績優(yōu)秀者開放。西方各國幾乎都用立法的形式把考試的內(nèi)容、方式、條件、機構(gòu)等方面固定下來，形成制度，例如日本法律規(guī)定，所有公務員都必須經(jīng)過考試才能進入國家機關(guān)，否則就要受到嚴厲的懲罰。輕者罰款10萬日元以上，重者處以一年徒刑。公開考試，擇優(yōu)錄用制度地有效貫徹，對于建立一支精干、穩(wěn)定和高水平的文官隊伍，保持行政系統(tǒng)的連續(xù)性和高效率具有重要的作用。 第二，嚴格考核，晉升唯功。考核是文官制度中的一項重要內(nèi)容，是提高工作效率的中心環(huán)節(jié)。西方各國都非常重視對文官的考核工作，一般都堅持以下3個原則，即職責一致的原則、獎懲結(jié)合的原則、公平對待的原則；考核內(nèi)容詳細、全面，例如英國對文官的考核包括工作知識、人

15、格性情、判斷力、責任心、創(chuàng)造力、可靠性、機敏適應性、監(jiān)督能力、熱心情形、行為道德等10個方面，每項按5等打分，再以5等總評。美國除了對文官定期考核工作數(shù)量、工作質(zhì)量和工作適應能力之外，還非常重視平時考核，禁止文官在辦公室看報、吸煙、聊天、會客、寫私人信函等等，每天都要撰寫工作報告，準確記錄工作內(nèi)容和數(shù)量，作為考核的依據(jù)之一。 第三，政治中立，職務常任。西方各國普遍要求文官必須在政治上保持中立，不得介入黨派活動，不得參加黨派競選，不得以黨派偏見影響決策，文官的工作與黨派完全分開。西方國家一般把政府官員分為兩大類，一類稱為政務官，他們往往隨黨派競選的勝敗而進退，主要擔任各部、委的行政首長，構(gòu)成內(nèi)閣

16、成員，有一定的任期限制；另一類為事務官，即我們通常所稱的文官，他們一般被錄用后，就按工作成績逐年提升，對自己的本職工作有全面的了解，實行職位的常任制，只要沒有過失，就可以終身任職，有終身的職業(yè)保障。 第四，官紀嚴明，待遇優(yōu)厚。西方各國對文官普遍具有嚴格的紀律要求，例如要求文官必須忠于國家，忠于政府，嚴守國家機密，不得參與任何商業(yè)性的盈利活動等等。與此同時，各國都有比較完備的關(guān)于文官的法律、法規(guī)，對文官的身份、地位、權(quán)利和義務做出了十分詳備的規(guī)定。所謂法律保障包含兩層含義：一是對文官的權(quán)利做出明確的規(guī)定；二是當他們的權(quán)利受到侵犯，或因違反紀律受到不適當處分時，有權(quán)向司法機關(guān)或有關(guān)專門機構(gòu)提出申訴

17、，并受到法律和法律程序的保障。 西方各國文官待遇普遍比較優(yōu)厚。除了較高的工資外，還有職務津貼、住房津貼、子女撫養(yǎng)補貼等等，退休后享有來源固定的、較為豐厚的退休金。 然而，必須看到，西方文官制度并非完美無缺。在長期的發(fā)展過程中，也暴露出一些弊端和問題。例如在各行政部門中，作為外部調(diào)任的行政首長（政務官）往往沒有多大實權(quán)，各部門的實際權(quán)力大多掌握在常務次長手中，而常務次長往往有自己的一套人馬，形成擁有實權(quán)的小官僚集團，他們以實力對抗行政首長，造成文官的實際地位高于政務官的局面，加大了政策執(zhí)行的難度。再如盡管官紀嚴格，但也經(jīng)常發(fā)生一些財團、企業(yè)通過拉攏或收買握有實權(quán) 光明日報“治庸風暴”不能是 “一

18、陣風”( 點擊次數(shù):119次 發(fā)布時間：2011-5-5 17:10:32 作者：無 來源：本站) 多年來，我們對于亂作為、以權(quán)謀私的貪官及腐敗之風，形成了一套較為完整有效的治理體系，而對于不作為、慢作為的庸官及懶政之風，似乎在治理上顯得力不從心。令人欣慰的是，自今年4月以來，一場針對官員的“治庸風暴”席卷武漢。該市出臺了武漢市開展“責任風暴”、“治庸計劃”的暫行辦法，并成立了市“治庸辦”，在短短的十余天里，就有39人因上班遲到、上網(wǎng)、玩游戲、炒股、聊天和脫崗而被問責。這場“治庸風暴”的時間之快、力度之大、范圍之廣、震撼之強，均為該市改革開放以來之最。它所產(chǎn)生的積極作用和意義也是顯而易見的：

19、傳統(tǒng)的為官之道，不僅存在著嚴重的“官本位”思想，而且存在著“無過便是功”的觀念。不少官員信奉不求有功但求無過，不求過得硬，只求過得去。治庸之舉，無疑沖擊了這種官場文化，使官員們樹立“無為就是過”的新官場文化理念。 盡管問責制已推行多年，但在問什么事的責、問誰的責、誰來問責、以什么程序問責等問題上仍然存在著彈性過大、模糊性過多的障礙。把問責之劍指向庸官懶政，把治庸與問責結(jié)合起來，無疑是對問責制的一種細化、量化和深化。 如果放任庸俗之風、懶惰之風、散漫之風的滋生和蔓延，將會嚴重地損害黨和政府的形象，降低政府及官員的公信力，甚至有人將之稱為“準腐敗”。孔子曾說：“君子之德風，小人之德草，草上之風必偃

20、”，即指官員之德像風，百姓之德像草，風往哪里吹草就往哪里倒。 武漢市的“治庸風暴”，直接的背景源于投資環(huán)境不優(yōu)，并已成為武漢發(fā)展的最大障礙。實踐表明，庸官懶政是一個地方投資發(fā)展環(huán)境的“軟肋”，甚至比某些硬環(huán)境更容易阻礙發(fā)展。治庸問責，實際上是用硬措施來改善軟環(huán)境，對于許多城市或地方而言都有借鑒意義。 但“治庸治懶”貴在治本，重在機制。人們更企盼的是“治庸風暴”不是“一陣風”，更關(guān)注的是如何從源頭上治庸，更看重的是治庸的長效機制，使“治庸治懶”成為制度化、規(guī)范化、常態(tài)化的行為。其中最急需提供制度支撐的是以下幾個方面： 其一，要有能者上、庸者下的選人用人機制，使官員“不愿庸”。所謂“庸”指的是“在其位有其權(quán)，但不謀其政，不負其責，不盡其力”或“占著位子不干事，甚至不讓別人干事”的庸者。因此，治庸的關(guān)口要向前推移，提升或完善用人標準。凡是作風庸懶散的人，用制度和機制阻斷其進入干部特別是重要的領導崗位，讓有為