依靠內(nèi)涵式轉(zhuǎn)型發(fā)展提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量

1、依靠內(nèi)涵式轉(zhuǎn)型發(fā)展提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量作者：張瞳來源：公民與法治2018年第2期城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。經(jīng)過70年的曲折發(fā)展，內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了令人矚目的成就。特別是黨的十八大以來，內(nèi)蒙古的城鎮(zhèn)化進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，城鎮(zhèn)化質(zhì)量不斷提升，城鎮(zhèn)在區(qū)域發(fā)展中的輻射帶動(dòng)作用愈來愈大，地區(qū)間的城鎮(zhèn)化差距縮小，城市功能和宜居性增強(qiáng)。2017年7月中旬，河北省人大常委會(huì)城建環(huán)資工委調(diào)研組深入到內(nèi)蒙古一些市縣就新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)行了學(xué)習(xí)考察，并聽取了內(nèi)蒙古自治區(qū)人大常委會(huì)和環(huán)資委有關(guān)情況介紹?？偨Y(jié)內(nèi)蒙古的城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，對于推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，加快河北省現(xiàn)代化進(jìn)程和全面建成小康

2、社會(huì)具有重要意義。一、內(nèi)蒙古自治區(qū)積極推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，三個(gè)參照指標(biāo)，展示內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化建設(shè)成就內(nèi)蒙古自治區(qū)堅(jiān)持把積極穩(wěn)妥推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，?jiān)持走內(nèi)蒙古特色新型城鎮(zhèn)化道路，以加快產(chǎn)業(yè)和人口集聚為重點(diǎn)，不斷提高城鎮(zhèn)綜合承載力、集聚力和輻射力，呈現(xiàn)出城鎮(zhèn)規(guī)模快速擴(kuò)張、城鎮(zhèn)體系不斷完善、城鎮(zhèn)功能持續(xù)提升、城鄉(xiāng)面貌深刻變化的良好態(tài)勢。一是城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯加快。2015年，全區(qū)戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到44.16%，比2010年提高3個(gè)百分點(diǎn)；城鎮(zhèn)常住人口增加到1514.16萬人，城鎮(zhèn)常住人口比重達(dá)到60.3%，比2010年提高4.8個(gè)百分點(diǎn)，戶籍人口城鎮(zhèn)化率和常住人口城鎮(zhèn)化率均比全國高

3、約4個(gè)百分點(diǎn)，在西部省區(qū)居第二位。2016年年初，我國平均城鎮(zhèn)化率為57.35%，內(nèi)蒙古自治區(qū)城鎮(zhèn)化率達(dá)到61.2%，成為13個(gè)超過全國平均值的?。ㄊ?、區(qū)）之一。二是城鎮(zhèn)格局基本形成。內(nèi)蒙古自治區(qū)擁有城市20個(gè)，其中大城市2個(gè)、中等城市4個(gè)、小城市14個(gè)，旗縣城關(guān)鎮(zhèn)69個(gè)，建制鎮(zhèn)425個(gè)。隨著城鎮(zhèn)體系逐步完善，形成大中小城市和小城鎮(zhèn)橫向錯(cuò)位、縱向分工協(xié)作的格局，呼包鄂城市群初具規(guī)模，盟市所在地中心城區(qū)迅速成長，旗縣城關(guān)鎮(zhèn)和部分中心鎮(zhèn)實(shí)力明顯提高，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展格局已基本形成。三是城鎮(zhèn)承載能力持續(xù)增強(qiáng)。2016年，自治區(qū)20個(gè)城市、69個(gè)城關(guān)鎮(zhèn)的建成區(qū)面積較2010年擴(kuò)大了16.8%。市政基

4、礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施明顯改善，人均道路面積、人均公園綠地面積、垃圾無害化處理率均高于全國平均水平。大力推廣綠色建筑及建筑節(jié)能，完成1554萬平方米既有居住建筑節(jié)能改造。呼和浩特市等4個(gè)城市通過“國家園林城市”驗(yàn)收，鄂爾多斯市等5個(gè)市開展國家智慧城市試點(diǎn)；包頭市列入國家地下綜合管廊建設(shè)試點(diǎn)城市，呼倫貝爾市等地海綿城市示范工程建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)；76個(gè)旗縣市啟動(dòng)“生態(tài)宜居縣城”創(chuàng)建活動(dòng)。隨著城鎮(zhèn)面貌的明顯改觀和城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)的不斷完善，城鎮(zhèn)承載能力得到持續(xù)增強(qiáng)。二、內(nèi)蒙古自治區(qū)緊密結(jié)合自身實(shí)際推進(jìn)城鎮(zhèn)化，五項(xiàng)有效措施，提供可資借鑒的有益經(jīng)驗(yàn)內(nèi)蒙古自治區(qū)在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化工作中成效顯著，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)已成為內(nèi)蒙

5、古自治區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重要?jiǎng)恿??？偨Y(jié)內(nèi)蒙古自治區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，至少包括五個(gè)方面的做法值得學(xué)習(xí)和借鑒。一是注重城鎮(zhèn)化政策制定，依靠規(guī)劃引領(lǐng)。內(nèi)蒙古自治區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)水平的快速提升，與按照國家關(guān)于城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，嚴(yán)格制定并逐步完善各項(xiàng)政策、規(guī)劃密不可分。先后出臺(tái)了關(guān)于促進(jìn)全區(qū)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的意見、關(guān)于加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的決定、關(guān)于完善城鎮(zhèn)體系推進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展的意見等政策文件。內(nèi)蒙古自治區(qū)十二屆人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議以討論決定重大事項(xiàng)的方式，審議了政府提請的內(nèi)蒙古自治區(qū)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2015-2030年），包括主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等跨區(qū)域重大空間發(fā)展規(guī)劃。截止到2016年，已經(jīng)編制完成了呼包鄂城

6、市群規(guī)劃、250個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)和90個(gè)一般建制鎮(zhèn)的鎮(zhèn)域等若干規(guī)劃。編制了呼和浩特市國家歷史文化名城、6個(gè)中國歷史文化名鎮(zhèn)（村）和16個(gè)傳統(tǒng)村落的保護(hù)發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃。這些規(guī)劃和政策措施為加強(qiáng)對城鎮(zhèn)化的指導(dǎo)，有序穩(wěn)妥推進(jìn)全區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)起到了至關(guān)重要的作用。二是加強(qiáng)城鎮(zhèn)化體制機(jī)制建設(shè)，構(gòu)建城市管理新格局。大力加強(qiáng)城市管理機(jī)制建設(shè)，專門組建了城市管理行政執(zhí)法局，部分城市建立了城市管理聯(lián)席會(huì)議制度，基本形成了城市政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、城區(qū)政府全面負(fù)責(zé)、街道具體實(shí)施、社區(qū)居民共同參與的城市管理新格局。城鎮(zhèn)化發(fā)展方式由“外延式”擴(kuò)張向“內(nèi)涵式”增長轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)化質(zhì)量不斷提升。城鎮(zhèn)在區(qū)域發(fā)展中的輻射帶動(dòng)作用愈來愈大，地區(qū)間

7、的城鎮(zhèn)化差距縮小，城市功能和宜居性明顯增強(qiáng)。三是立足人口戶籍改革，深化制度創(chuàng)新。2012年至2015年，內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府相繼出臺(tái)了關(guān)于深化戶籍管理制度改革的實(shí)施意見、關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的實(shí)施意見，按照大中小城市類型，制定了更加細(xì)致具體的落戶政策，尤其是全面放開了除了呼、包中心城區(qū)之外的中小城市和城鎮(zhèn)的落戶限制，促進(jìn)了農(nóng)牧業(yè)人口有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，全區(qū)城鎮(zhèn)化邁出了實(shí)質(zhì)性的一步。在戶籍制度改革推進(jìn)的同時(shí)，與之相關(guān)的公共服務(wù)政策也在不斷調(diào)整完善之中，相繼出臺(tái)了關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)和管理的意見、關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的實(shí)施意見等文件，為轉(zhuǎn)移進(jìn)城農(nóng)牧民和外來務(wù)工人員市民化

8、提供了制度保障。四是創(chuàng)新農(nóng)村建設(shè)模式，善解三農(nóng)問題。通過“完善基礎(chǔ)設(shè)施、規(guī)范村莊整治、提升優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)”，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展和良性互動(dòng)，有效改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，新農(nóng)村建設(shè)成效明顯。內(nèi)蒙古自治區(qū)巴彥淖爾市臨河區(qū)是2016年“自治區(qū)鄉(xiāng)村旅游重點(diǎn)旗縣”，在新農(nóng)村建設(shè)中探索了一套卓有成效的做法。抓項(xiàng)目實(shí)施，完善基礎(chǔ)設(shè)施。近五年，臨河區(qū)累計(jì)投資50多億元，全面加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施配套，全面完成了所有集鎮(zhèn)、村屯道路兩側(cè)、廣場游園綠化和綜合整治，農(nóng)村環(huán)境面貌徹底改觀。抓村莊整治，美化人居環(huán)境。臨河區(qū)始終把打造宜業(yè)宜居的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境作為新農(nóng)村建設(shè)的重點(diǎn)，新垃圾儲(chǔ)運(yùn)點(diǎn)617個(gè)，建立了“戶投放、村保潔、鎮(zhèn)集中、區(qū)清運(yùn)處

9、理”的長效管理機(jī)制，有效保持了農(nóng)村環(huán)境干凈整潔，農(nóng)村生產(chǎn)生活條件得到全面改善。抓結(jié)構(gòu)調(diào)整，提升優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。立足區(qū)域優(yōu)勢，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)逐步走上規(guī)模化、集約化、合作化、產(chǎn)業(yè)化之路。通過訂單購銷、農(nóng)超對接、基地直供等多種農(nóng)企利益聯(lián)結(jié)模式，逐步形成了以肉羊產(chǎn)業(yè)、小麥產(chǎn)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、休閑觀光農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)的農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化體系，涌現(xiàn)出了一批特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)全面升級。五是珍惜生態(tài)環(huán)境資源，優(yōu)化保護(hù)模式。內(nèi)蒙古自治區(qū)不斷完善生態(tài)文明建設(shè)的制度和法律體系，充分發(fā)揮環(huán)境和資源立法在生態(tài)保護(hù)和建設(shè)中的作用，從制度和法制層面加以規(guī)范，做到生態(tài)文明建設(shè)有法可依。內(nèi)蒙古納林湖國家濕地公園位于烏蘭布和沙

10、漠東北部，是一個(gè)由黃河故道加風(fēng)蝕作用而形成的自然湖泊，其建設(shè)原則是“保護(hù)優(yōu)先、科學(xué)恢復(fù)、合理利用、持續(xù)發(fā)展”?？萍贾问羌{林湖國家濕地公園保護(hù)開發(fā)建設(shè)中最大的亮點(diǎn)，公園管理局建立了濕地科研監(jiān)測站，為生態(tài)環(huán)境改善、污染源控制提供科學(xué)依據(jù)，為濕地研究與管理的科學(xué)化、定量化和自動(dòng)化提供了新的技術(shù)手段和分析方法。內(nèi)蒙古大青溝國家級自然保護(hù)區(qū)堅(jiān)持以“保護(hù)”為先，嚴(yán)格杜絕一切破壞保護(hù)區(qū)的行為，經(jīng)濟(jì)效益向“保護(hù)”讓步、旅游開發(fā)向“保護(hù)”讓步、人的活動(dòng)向“保護(hù)”讓步。三、依靠內(nèi)涵式轉(zhuǎn)型發(fā)展提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，“四城”建設(shè)同步，加快河北省城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐城鎮(zhèn)化水平的高低，主要是以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化、動(dòng)力機(jī)制的變化、空間形

11、態(tài)的變化三個(gè)發(fā)展內(nèi)涵作為評價(jià)的指標(biāo)，由此可見，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點(diǎn)不僅是速度，更在于“轉(zhuǎn)型”。內(nèi)蒙古自治區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，抓“轉(zhuǎn)型”就要將以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳運(yùn)用到城鎮(zhèn)化建設(shè)的實(shí)際工作中去，不斷縮小城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距，推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。（一）拓展工作思路，以“人城”和諧共生為立基之本。認(rèn)真落實(shí)河北省人民政府關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的實(shí)施意見，重視頂層設(shè)計(jì)，加快人口戶籍制度改革和配套政策的創(chuàng)新。把人的需求與城鎮(zhèn)發(fā)展和諧統(tǒng)一起來，實(shí)現(xiàn)由物到人、由速度向質(zhì)量、由粗放向集約的認(rèn)識轉(zhuǎn)變。深入探索“三權(quán)”與戶口脫鉤的政策機(jī)制，同時(shí)建立居住證梯度賦權(quán)機(jī)制、為居住證持有人提供

12、基本公共服務(wù)和便利的機(jī)制、就業(yè)機(jī)制、住房保障機(jī)制。（二）深挖產(chǎn)岀動(dòng)力，以“產(chǎn)城”融合創(chuàng)新為轉(zhuǎn)型之源。產(chǎn)城融合不是單純的融合，必須是人、產(chǎn)業(yè)、城市、環(huán)境等要素資源，全方位相互和諧共存，其核心是以產(chǎn)業(yè)為驅(qū)動(dòng)力。一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵在于“創(chuàng)新”，通過積極承接首都產(chǎn)業(yè)功能轉(zhuǎn)移，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。新型城鎮(zhèn)化需要城市與產(chǎn)業(yè)同步推進(jìn)，才能真正達(dá)到先進(jìn)的城市與先進(jìn)的產(chǎn)業(yè)相得益彰。中心城市、縣城（小城鎮(zhèn)）分級分功能發(fā)展，推動(dòng)產(chǎn)城融合，走“功能混合、職住平衡”的發(fā)展新路。二是居民素質(zhì)轉(zhuǎn)型。城鎮(zhèn)化的推進(jìn)雖然讓農(nóng)民變成市民，戶口、身份變了，但他們在思想上還認(rèn)為自己是農(nóng)民。要通過發(fā)展教育，擴(kuò)大宣傳，提高村

13、民素質(zhì)，把村民真正變成市民。四是管理體制轉(zhuǎn)型。從管理鄉(xiāng)村到管理城市，必須明確城市管理職能和管理體制，提升行政審批、辦事效率，創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境和營商環(huán)境。（三）謀劃建設(shè)路徑，以“農(nóng)城”文化內(nèi)涵為增長之路。河北省地形多樣，生態(tài)資源豐富,歷史文化厚重，要以多樣化、專業(yè)化和特色化為方向，深挖文化內(nèi)涵，依托生態(tài)資源，逐步盤活農(nóng)村資源資產(chǎn)，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，打造培育供給側(cè)特色小鎮(zhèn)，發(fā)展一批繁榮農(nóng)村、富裕農(nóng)民的新業(yè)態(tài)新產(chǎn)業(yè)。如山地度假小鎮(zhèn)、濕地生態(tài)小鎮(zhèn)、草原風(fēng)情小鎮(zhèn)、冰雪運(yùn)動(dòng)小鎮(zhèn)。推動(dòng)特色小鎮(zhèn)建設(shè)，重中之重是規(guī)劃先行，科學(xué)布局，統(tǒng)籌安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。著眼于本地資源和特色，尤其是古樹民屋、鄉(xiāng)土鄉(xiāng)情，挖掘文化價(jià)值創(chuàng)造潛力，進(jìn)行風(fēng)格定位，實(shí)施區(qū)域化布局、景觀打造，建設(shè)與旅游服務(wù)相關(guān)的設(shè)施等。只要有了好的規(guī)劃，理念就會(huì)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，只要產(chǎn)業(yè)謀劃更具科學(xué)性，發(fā)展動(dòng)力就會(huì)更強(qiáng)，發(fā)展就會(huì)加快，讓農(nóng)民得到的實(shí)惠更多，群眾脫貧致富就有了保障。（四）嚴(yán)守生態(tài)指標(biāo)，以“綠城”協(xié)調(diào)發(fā)展為保護(hù)之盾。“綠城協(xié)調(diào)發(fā)展“就是要在保證生態(tài)效益的前提下，保證經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。尤其要針對濕地、森林和海洋三大生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和利用，將山水林田湖草作為一個(gè)生命共同體，統(tǒng)籌考慮。合理地開發(fā)建設(shè)濕地公園、森林公園、海洋公園，推進(jìn)國家公園試點(diǎn)建設(shè)，保護(hù)生態(tài)資源