財(cái)政學(xué)外部性論文

1、外部性研究：以鄰為壑中國河流污染減排工具的意外結(jié)果內(nèi)容提要：隨著國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國河流環(huán)境污染情況日益嚴(yán)重，政府對此做出了相應(yīng) 的反應(yīng)，但效果不容樂觀。本文結(jié)合財(cái)政學(xué)外部性原理， 討論中國河流污染減排治理的外部 性“下游效應(yīng)”-即在污染減排的約束下，地方政府會做出最優(yōu)反應(yīng)，將更多的污染生產(chǎn)活動安排到區(qū)內(nèi)河流的下游， 以最小化本地水污染的外部性，探究其出現(xiàn)的原因， 結(jié)果以及處理措施。摘要：外部性、河流污染，下游效應(yīng)，減排工具一、背景.中國的水污染根據(jù)第一次全國污染源普查，農(nóng)副食品加工、紡織、紡織服裝、造紙、石油 及核燃料加工、化學(xué)制造和有色金屬冶煉加工等 7大行業(yè)是水污染的主要來源， 這些行業(yè)

2、貢獻(xiàn)了工業(yè)氨氮排放的 70%在下文的分析中，這七大行業(yè)構(gòu)成水污染 行業(yè)，其他行業(yè)則是非水污染行業(yè)。.環(huán)境保護(hù)的管制結(jié)構(gòu)中國的環(huán)境管制機(jī)構(gòu)是環(huán)境保護(hù)總局，2008年后改為環(huán)境保護(hù)部，其主要 任務(wù)是制定環(huán)境保護(hù)政策和監(jiān)督地方環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的執(zhí)行。環(huán)境管制主要包括兩 種類型的工具：一是工業(yè)項(xiàng)目的事前許可制度；二是事后監(jiān)測和懲罰措施。中國環(huán)境保護(hù)管制結(jié)構(gòu)的一個(gè)重要特征是， 地方的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)受到同級地 方政府的控制。地方政府擁有追求經(jīng)濟(jì)增長和稅收的足夠激勵，而其他的社會目標(biāo)如環(huán)境保護(hù)則處于相對次要地位。 在政府既定的增長目標(biāo)下，即使工業(yè)項(xiàng)目不 滿足環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)也會被允許進(jìn)入。止匕外，為了創(chuàng)造更好的商業(yè)環(huán)境，

3、地方政府通常 會對環(huán)境違法問題睜一只眼閉一只眼。.2001年后的環(huán)境保護(hù)政策環(huán)境保護(hù)政策的轉(zhuǎn)變源于2001年發(fā)布的“十五”規(guī)劃，其中環(huán)境保護(hù)和污 染減排第一次成為國家戰(zhàn)略目標(biāo)。設(shè)定到 2005年末污染排放減少10%基于此, 國家發(fā)改委（NDRC出臺了后續(xù)文件，明確了污染減排的每一個(gè)層面和具體的實(shí) 施步驟。具體來說，NDRCt先列明了空氣、水和固體廢棄物的減排目標(biāo)，考察 的主要水污染物是CODF口 NOX NDRCS一步將這些減排目標(biāo)分配到各主要河流，然后每條河流的減排目標(biāo)進(jìn)一步分解到沿河流的各個(gè)省份。各個(gè)省份能夠自由地將其減排任務(wù)分配給下屬的各個(gè)市縣。4.污染減排的監(jiān)測中央政府的污染排放監(jiān)測比

4、較粗糙， 沒有進(jìn)行直接的衡量。污染排放通過產(chǎn) 業(yè)的生產(chǎn)準(zhǔn)則將企業(yè)的生產(chǎn)活動轉(zhuǎn)化為污染排放。直接的污染監(jiān)測設(shè)備僅在 4000家主要的污染企業(yè)安裝，且僅要求在 2008年末安裝完成。每個(gè)省在每年的 3月末向環(huán)保總局匯報(bào)污染排放情況， 報(bào)告由環(huán)?？偩?、NDRC口國家統(tǒng)計(jì)局和國 家審計(jì)署在5月末發(fā)布。沒有達(dá)到減排目標(biāo)的省份需要在 30日內(nèi)向國務(wù)院報(bào)告 和提供未來時(shí)期的詳細(xì)減排計(jì)劃。2001年污染減排措施的一個(gè)特征是沒有包括省際間的協(xié)調(diào)減排機(jī)制，且允 許各省份操縱自身的污染減排活動，因?yàn)榈胤秸軌蚋深A(yù)地方環(huán)境保護(hù)局的運(yùn) 行。5.2001年污染減排工具實(shí)施效果在2005年末，中國遠(yuǎn)未完成污染減排目標(biāo)，

5、CODR減少了 2%其他污染物 則出現(xiàn)了顯著上升（SO%曾加了 27%。一個(gè)通常的解釋是地方政府更加急于完 成經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，而選擇忽略環(huán)境規(guī)制，允許許多高污染行業(yè)的快速擴(kuò)張。接著， 中央政府在“十一五”規(guī)劃中修改了環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，計(jì)劃主要污染物相對于2005 年每年減少2%但是這一目標(biāo)再次失敗，2006年CO國卜放上升了 1.2%。溫家寶 總理在2007年的全國人大常委會上批評是地方政府松懈的環(huán)境管制實(shí)施導(dǎo)致了 環(huán)境治理的實(shí)效。相繼地，中央政府提高了未達(dá)到環(huán)境管制要求的風(fēng)險(xiǎn)。2007年末，中央政府下令，如果地方官員尚未達(dá)到污染減排目標(biāo)， 地方官員會被立即 免職?；谥醒胝膲毫?，“十一五”的污

6、染減排目標(biāo)得到完成。2001年以來的環(huán)境保護(hù)政策具有兩個(gè)方面的潛在含義，一方面提高了政府污染減排的激 勵，另一方面，省級政府擁有最優(yōu)化污染減排效果， 減少污染減排外部性的自由 和能力?；匾?、分析MD+MCMCMDMSB由于現(xiàn)實(shí)情況復(fù)雜多變，為了排除其他變量的影響，在分析中，本文構(gòu)建了 虛擬模型來更清楚地外部性原理來分析在下游效應(yīng)中中央和地方政府這兩個(gè)主 體的行為。如圖所示，假定一國有兩個(gè)省份 X、Y,X省有A、a兩縣，Y省有B、b兩縣, 每個(gè)縣上分別有一家排放污水的企業(yè)。并且假設(shè)每家企業(yè)面臨同樣的成本曲線， 社會邊際收益曲線，以及對社會造成的邊際損害曲線。則在沒有政府出面的情況下，每家企業(yè)的

7、實(shí)際產(chǎn)出為邊際成本和邊際社會效益的交點(diǎn)Q,但是由于污水的負(fù)外部性影響，社會最佳產(chǎn)出量應(yīng)該是Q*。1.中央政府的視角中央政府認(rèn)為在考慮外部性的影響下，每家企業(yè)的最佳污水排放量為Q*,于是定下指標(biāo)，要求總排放量降低 4 (Q-Q*),把指標(biāo)平均分配給省 X與省Y。 理論上，這樣子能夠達(dá)到最有效率的排放量。在下面我們把( Q-Q*)記作Q2.1.地方政府的視角MC:減少污水排放量的邊 際成本MaB : a縣降低排放量給省X帶來的邊際收益MAB: A縣降低排放量給省X帶來的邊際收益Q2,但是每個(gè)地方政府也是按照中央政府的初衷，是希望每家企業(yè)的污水排量都減少追求自身利益最大化的個(gè)體，會采取一些策略性的應(yīng)

8、對手法。但是帶事實(shí)上，對于X省來說，在省內(nèi)河流的上游和下游的減排的成本也許相差無幾，來的效益卻并不相同。在河流上游減排（即對 A縣上的企業(yè)減排），對于省內(nèi)河流經(jīng)過的 地區(qū)都有好處，但對于下游減排（即對a縣減排），帶來的只有 a縣一地的好處，所以在上游減排的效益要高于下游，在模型里表現(xiàn)為MAB曲線要高于MaB曲線。因此對于A縣來說，它可以承受的減排量為 Q2,但對于邊際社會效益更低的 a縣來說, 他所能承受的只有 Q1,如圖4所示。$P2P1圖4因此，地方政府的策略性應(yīng)對將會表現(xiàn)為在上游地區(qū)減排 Q2*,在下游地區(qū) 減排Q1*,且使得Q1*+Q2*=Q2而為了達(dá)到這樣的目標(biāo)，地方政府在征收排污稅

9、 的時(shí)候，就會傾向于對上游地區(qū)的企業(yè)征收更高的稅， 使得他們寧愿減排更多的 污水。X省政府這樣的做法，一來可以降低整體的減排成本，二來也提高了X省的整體效益。但是對于Y省來說，這樣的減排方案卻并不是好事。 X省下游減少減排量， 直接導(dǎo)致了 Y省內(nèi)的河流污染變得更加嚴(yán)重。為了完成減排任務(wù)，Y省勢必將投入更大的成本，從這一方面來看，X省享受著下游省份Y省減排的治理的好處， 即所謂的搭便車。結(jié)論：來自中央政府的壓力以及省級政府管制實(shí)施程度的配置導(dǎo)致了省內(nèi)下 游縣域面臨著較為寬松的環(huán)境管制。 如果不考慮地方政府的策略性行為， 來自中 央政府進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的壓力，可能會增加地方政府環(huán)境治理搭便車的行為，

10、在這 里，我們可以用“以鄰為壑”來形容這種行為。三、對策在現(xiàn)實(shí)生活中，這樣“以鄰為壑”的例子并不少見：上海曾將自己制造的有 毒垃圾傾倒到無錫、蘇州等鄰居城市，在外地制造“垃圾山”；一般縣市建垃圾 焚燒廠，選址往往與外市相鄰以及太湖藍(lán)藻危機(jī)引發(fā)的無錫水危機(jī)等等。而為了應(yīng)對這些“以鄰為壑”的現(xiàn)象，首先當(dāng)然是要通過科學(xué)詳細(xì)的論證， 設(shè)置合理的排污費(fèi)及污染行為處罰收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使企業(yè)在治污和排污之間，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)上的權(quán)衡，并在權(quán)衡后，對污染水平進(jìn)行有利于政策目標(biāo)方向的調(diào)整。同時(shí)也促使企業(yè)提高生產(chǎn)技術(shù)，降低單位產(chǎn)量的排污量，最終降低整體的污染水平。這 些是最基礎(chǔ)的解決方案。其次，建立跨地區(qū)聯(lián)動機(jī)制勢不容緩。在這里，本文以“長三角跨界水體生 態(tài)補(bǔ)償機(jī)制總體框架”來做詳細(xì)說明。根據(jù)補(bǔ)償機(jī)制總體框架，機(jī)制實(shí)施范圍包括長三角所屬1 6個(gè)城市（上海、 南京、蘇州、無錫、杭州、寧波、常州、鎮(zhèn)江、南通、紹興、揚(yáng)州、泰州、嘉興、 湖州、舟山和臺州），選擇跨省界河道開展相關(guān)試點(diǎn)。長三角流域跨界水體的生 態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，采取受益補(bǔ)償與污染賠償相結(jié)合的補(bǔ)償方式。從財(cái)政學(xué)的角度來看， 這便是科斯定理中提到的“產(chǎn)權(quán)明確”的做法，即首先確定雙方責(zé)任，其次制定 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及核算補(bǔ)償金額。一般情況下，當(dāng)上游地區(qū)出境水質(zhì)優(yōu)于控制目標(biāo)時(shí)， 下游地區(qū)應(yīng)對上游地區(qū) 實(shí)施補(bǔ)償；當(dāng)上游地區(qū)出