淺論行政訴訟中的舉證責(zé)任

1、淺論行政訴訟中的舉證責(zé)任行政訴訟證據(jù)制度的核心是舉證責(zé)任。在我國行政訴訟立法和實踐中, 舉證責(zé)任在承擔(dān)的主體上與刑事訴訟和民事訴訟不同，它既不是由雙方 當(dāng)事人分擔(dān)，也不是由原告負(fù)擔(dān)，而是由被告承擔(dān)，這被稱為舉證責(zé)任 倒置。只有行政訴訟雙方的舉證責(zé)任清晰、明確，我國的行政訴訟制度 才能起到其應(yīng)有的重要意義。關(guān)鍵詞：行政訴訟舉證責(zé)任本文的中心論點淺論行政訴訟中的舉證責(zé)任 TOC o 1-5 h z 緒論(1)一、舉證責(zé)任的涵義及特征(1)二、舉證責(zé)任在行政訴訟中的分配 (2 )(-)被告舉證責(zé)任(2 )(二)原告舉證責(zé)任 (2)(三)第三人在行政訴訟中的舉證 (3 ) 政訴訟法若干問題的解釋第二十

2、六條進(jìn)一步明確了被告舉證的期限及 不按時舉證的后果，規(guī)定被告必須在收到起訴狀副本之日起十日內(nèi)人民 法院舉證，不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該具體行政行 為沒有依據(jù)，證據(jù)。但現(xiàn)有的行政訴訟證據(jù)舉證時限也存在有缺陷，現(xiàn) 有法律只規(guī)定了被告的舉證期限，但對原告及第三人的舉證期限則不具 體和明朗，在司法實踐中也遇到了一些問題，影響到了行政訴訟的效率。 本人認(rèn)為，既然有了明確的舉證責(zé)任，從訴訟公正與效率的原則出發(fā), 就應(yīng)當(dāng)有明確的舉證時限，以便于人民法院和所有的訴訟參加人在行政 訴訟活動中有一個統(tǒng)一的規(guī)定可以遵循?？傊覈姓V訟當(dāng)中特殊的舉證責(zé)任分配與行政訴訟的特殊性相一 致，行政訴訟中由被

3、告負(fù)舉證責(zé)任，兼采用原告、第三人合理分擔(dān)舉證 責(zé)任，并互為補(bǔ)充。追求的是行政法治精神與充分保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益 相統(tǒng)一的完美結(jié)果，只有行政訴訟各方的舉證責(zé)任明確、清晰，我國的 行政訴訟制度才能起到其本身應(yīng)具有的意義。四、現(xiàn)行行政訴訟舉證責(zé)任仍需改進(jìn)的地方行政訴訟中的舉證責(zé)任制度是行政訴訟證據(jù)制度的重要內(nèi)容，也是行政 訴訟理論和行政訴訟實踐中一個重要而復(fù)雜的問題。從行政訴訟法施行 近10年來的實踐來看，行政訴訟法所確立的舉證責(zé)任制度有其積極的 意義，它既有利于保障原告的合法權(quán)益，又有利于促使行政機(jī)關(guān)增強(qiáng)依 法行政的責(zé)任心，從而更主動、全面地實現(xiàn)司法對行政的監(jiān)督，也即有 利于促使行政機(jī)關(guān)依法行政，但

4、是，從司法實踐來看，這一制度在實施 中尚存在一些不盡人意的地方。(-)加強(qiáng)對原告人舉證的指導(dǎo)和引導(dǎo)，實行合理分擔(dān)原告的舉證責(zé)任對于原告如何舉證，本人認(rèn)為，由于我國很大一部分公民法律素質(zhì)較低， 缺乏舉證方面的知識。不知道怎樣圍繞自己的訴訟請求或反駁理由進(jìn)行 舉證。因此，應(yīng)建立對原告舉證的指導(dǎo)和引導(dǎo)制度，如立案后、庭審前 可向其發(fā)送舉證須知、舉證索引”等舉證指導(dǎo)書，告知原告如何 就其主張和雙方爭議的焦點提供證據(jù)，并告知其舉證不能或舉證不足應(yīng) 承擔(dān)的法律后果，同時還應(yīng)當(dāng)告知原告可申請法院調(diào)查收集證據(jù)的范圍, 以及不同案件的不同舉證范圍。(二)完善行政訴訟舉證時效制度，明確規(guī)定不及時舉證的法律后果從堅

5、持司法公正、公開、效益的原則出發(fā)，對被告的舉證時限，在原立 法的基礎(chǔ)上，補(bǔ)缺拾遺，應(yīng)從以下三方面予以完善。一是進(jìn)一步修改意見關(guān)于被告庭前舉證的有關(guān)規(guī)定。二是增設(shè)法官指導(dǎo)被告舉證的規(guī)定，三是明確規(guī)定被告因一審不舉證或 舉證不能而敗訴的，二審或申請再審時提供的證據(jù)不具有證明力。三是完善法院調(diào)查取證制度，正確處理法院取證與當(dāng)事人舉證的關(guān)系。綜上，我國行政訴訟法實行有限制的“誰主張、誰舉證的舉證責(zé)任分 配規(guī)則，利大于弊。這種舉證責(zé)任分配規(guī)則的益處是它有助于處于弱勢 地位原告合法權(quán)益的保護(hù)；有助于規(guī)范行政訴訟中證據(jù)的操作，使證據(jù) 的提供、調(diào)取、質(zhì)證、認(rèn)證等活動更加規(guī)范；同時也有助于國家利益和 社會公共利

6、益的保護(hù)。當(dāng)然，我國現(xiàn)行的這種舉證責(zé)任并非全是好處， 但是由于我國現(xiàn)狀，行政機(jī)關(guān)違法行政的比例較大，行政相對人保護(hù)自 己的意識比較淡薄，因此，完全將舉證責(zé)任推給原告是不可能的。當(dāng)然 由行政主體負(fù)主要責(zé)任，在目前看來沒有什么不當(dāng)之處，但隨著時間的 推移，這種做法必然會被誰舉證、誰主張的規(guī)則所替代。現(xiàn)今，原 告應(yīng)當(dāng)具有充足的證據(jù)保護(hù)意識，對適用法律有不同意見，或認(rèn)為行政 主體行政主觀方面有惡意等情況，就有必要承擔(dān)主要的舉證責(zé)任，只有 這樣才能有效保護(hù)自身的合法權(quán)益。只有行政訴訟雙方的舉證責(zé)任明確、 清晰，我國的行政訴訟制度才能起到其本應(yīng)具有的重要意義。三、行政訴訟舉證責(zé)任的時限(4 )四、現(xiàn)行行政

7、訴訟舉證責(zé)任仍需改進(jìn)的地方(5 )(-)加強(qiáng)對原告人舉證的指導(dǎo)和引導(dǎo)，實行合理分擔(dān)原告的舉證責(zé)任(5)(二)完善行政訴訟舉證時效制度，明確規(guī)定不及時舉證的法律后果(5)結(jié)論(5)我國行政訴訟中的舉證責(zé)任在承擔(dān)的主體上與刑事訴訟和民事訴訟不 同，它既不是由雙方當(dāng)事人分擔(dān)，也不是由原告負(fù)擔(dān)，而是由被告承擔(dān)。 因為，行政訴訟中所針對的訴訟標(biāo)的是被訴具體行政行為的合法性，而 該具體行政行為是由作為被告的行政機(jī)關(guān)作出的；作為被告的行政機(jī)關(guān) 與原告相比具有舉證優(yōu)勢；行政訴訟中由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任，能夠 有效保證行政機(jī)關(guān)依法行政。清晰、明確的行政訴訟舉證責(zé)任其意義是：第一、有利于保護(hù)原告的合 法利益，防止

8、原告的合法權(quán)益遭受不法行為的傷害。第二、有利于提高 行政機(jī)關(guān)依法行政的水平。第三、有利于規(guī)范證據(jù)的提供、調(diào)取等活動。 在我國行政訴訟中被告應(yīng)遵循舉證范圍及舉證期限規(guī)則，并承擔(dān)舉證期 限內(nèi)不能舉證的法律后果。從而使我國的行政訴訟制度發(fā)揮其應(yīng)有的重 要作用和意義。一、舉證責(zé)任的涵義及特征舉證責(zé)任是執(zhí)行政訴訟當(dāng)事人必須承擔(dān)的證明案件事實的責(zé)任。舉證責(zé) 任的基本涵義包括兩個方面；一方面是指由誰提供證據(jù)證明案件事實, 即提供證據(jù)責(zé)任的承擔(dān)；二是指當(dāng)時能提供證據(jù)證明案件的法律后果由 誰承擔(dān)。我國行政訴訟法以及最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國 行政訴訟法若干問題的解釋均對舉證責(zé)任作出了原則規(guī)定。也即是由

9、被告對其作出的具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任，舉證者為行政機(jī)關(guān)。行政 訴訟的目的是為了保護(hù)公民，法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督 行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)。而為了實現(xiàn)這一目的和宗旨，就需要人民 法院充分行使體現(xiàn)司法監(jiān)督的審判權(quán)，對被訴的具體行政行為的合法性 進(jìn)行審查。在行政法律關(guān)系中，原告和被告處不平等地位，他們之間是 一種管理和被管理的關(guān)系。行政機(jī)關(guān)作出某種具體行政行為，不但要有 事實根據(jù)，還要有法律、法則等規(guī)范性文件為依據(jù)，因此，在行政訴訟 中，行政機(jī)關(guān)不僅要有作出具體行政行為的事實和法律依據(jù)，而且還要 把反映這些依據(jù)和事實的材料向法院提供，用以證明其作出的具體行政 行為的合法性。如果被告提

10、供的證據(jù)材料不足以證明其具體行政行為是 合法的，則要承擔(dān)敗訴的風(fēng)險。所以，舉證責(zé)任的意義在于它是決定行 政訴訟最終評判結(jié)果的關(guān)鍵。我國行政訴訟的舉證責(zé)任有如下特征：第一，行政訴訟強(qiáng)調(diào)了行政機(jī)關(guān) 的舉證責(zé)任，未將法院職權(quán)取證，原告或者第三人的舉證責(zé)任置于同等 地位。第二，行政機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任是單方責(zé)任，即舉證責(zé)任由被訴的行 政機(jī)關(guān)單方承擔(dān)，不同于民事訴訟的誰主張、誰舉證。第三，行政 機(jī)關(guān)作出具體行政行為的規(guī)范性文件;在舉證時間上看，也有特殊限制, 即強(qiáng)調(diào)被告應(yīng)在一審人民法院庭審結(jié)束之前實施。二、舉證責(zé)任在行政訴訟中的分配行政訴訟舉證責(zé)任的分配，從行政訴訟法實施以來，也有很多的爭議。 我國行政訴訟法

11、規(guī)定了被告負(fù)舉證責(zé)任說、但規(guī)定的過于原則，在審判 實踐中難以掌握，1999年11月24日，最高人民法院作出了關(guān)于執(zhí)行 中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋，對舉證責(zé)任作出了較為明確的規(guī)定，采用被告負(fù)舉證責(zé)任說兼采合理分擔(dān)說，即在一般情況 下由被告承擔(dān)舉證責(zé)任，在特定的情況下由原告承擔(dān)部分舉證責(zé)任。(-)被告舉證責(zé)任我國行政訴訟法第三十二條規(guī)定：被告對自己作出的具體行政行為 負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性 文件。這條規(guī)定明確了被訴的行政機(jī)關(guān)舉證責(zé)任的內(nèi)容為：一是事實證 據(jù)。即被告作為或不作為的事實根據(jù)。二是法律、法規(guī)等規(guī)范性文件、 即被告作出具體行政行為的法律法

12、規(guī)依據(jù)。這種提供法律依據(jù)的舉證, 也是行政訴訟舉證責(zé)任不同于其它訴訟的一個重要特點。三是程序性證 據(jù)。行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時必須遵循以事實為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩的原則，按照先取證據(jù)后裁決的行政程序來行使職權(quán)。之所以規(guī)定 這種倒置的舉證責(zé)任規(guī)則，主要理由是：行政法制化要求行政守法, 行政守法在程序上的要求是先取證后裁決，即行政機(jī)關(guān)作出具體行 政行為時要充分收集證據(jù)，然后根據(jù)事實，適用法律，而不能在無證據(jù) 的情況下恣意行政。因此，當(dāng)行政爭議訴至法院時，行政機(jī)關(guān)應(yīng)有充分 的證據(jù)來證明其行政行為的合法性，如果它無證據(jù)只能說明所作出的具 體行政行為沒有事實基礎(chǔ)。顯然是違法的。行政法律關(guān)系中，行政機(jī)

13、關(guān)行使職權(quán)由國家強(qiáng)制力保證，以行政行為推定合法為前提的。居于主 動地位，是管理者的角色，實施具體行政行為無需征得個人、組織的同 意，個人、組織在行政法律關(guān)系中處于被動地位是被管理者的角色因此, 在訴訟中行政機(jī)關(guān)應(yīng)該為自己的行政行為提供合法的事實依據(jù)和法律 依據(jù)，這樣才能體現(xiàn)雙方當(dāng)事人地位的平等，若要被動地位的原告舉證, 則會因無法或很難收集、保全證據(jù)而敗訴，這實際上顯失公正。（3）行政 機(jī)關(guān)的舉證能力強(qiáng)，能夠完成舉證的實施，而原告卻無這方面的能力。 例如有的案件中證據(jù)的收集需要一定的專業(yè)知識、技術(shù)設(shè)備才能取得, 而原告往往無這方面的能力，而對于被告來說卻是要必須具備的能力。 如是否對環(huán)境造成污

14、染，能否獲得發(fā)明專利，偽藥劣藥的認(rèn)定等，讓原 告去舉證簡直是強(qiáng)人所難，也是不可能的。另外原告對行政機(jī)關(guān)的處理 不可能全部了解，例如工商局不發(fā)給原告許可證，因為該地區(qū)所申請的 營業(yè)行業(yè)已飽和，而是否飽和原告并不了解。行政機(jī)關(guān)還有采取相關(guān)強(qiáng) 制措施的權(quán)力，原告缺少保存書證、物證的能力，原告收集、保存證據(jù) 困難重重，正是基于上述的原因，讓被告承擔(dān)舉證責(zé)任才是相對公平 的。（二）原告舉證責(zé)任在行政訴訟中，原告也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的舉證責(zé)任。盡管行政訴訟中由被 告承擔(dān)舉證責(zé)任，但并不等于原告就不向法院提供任何證據(jù)。我國行 政訴訟法對原告舉證責(zé)任問題沒有作出明確的規(guī)定，但在最高人民法 院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題

15、的規(guī)定第四條規(guī)定：公民、法人或 者其他組織向人民法院起訴時，該當(dāng)提供其符合起訴條件的相應(yīng)的證據(jù) 材料。同時，在起訴被告不作為的案件中，原告應(yīng)當(dāng)證明其提出申請 的事實。因為不作為案件是行政管理相對人因為行政機(jī)關(guān)拒絕、不予答 復(fù)、拖延或沒有有效履行職責(zé)為由而提起訴訟的案件。在此類案件中, 行政相對人的申請是行政機(jī)關(guān)實施一定行為的前提，行政管理相對人沒 有申請行為，行政機(jī)關(guān)拒絕、拖延等不作為當(dāng)然就無從談起。因此原告 應(yīng)當(dāng)提供其在行政程序中曾經(jīng)提出申請的證據(jù)材料。在一并提起的行政 賠償訴訟中，原告需要提供證明被訴的具體行政行為侵權(quán)而造成損害的 證據(jù)。行政機(jī)關(guān)不可能客觀公正地對自己的不法行為對別人造成損

16、害的 事實提供充分證據(jù)。如果一味地讓被告承擔(dān)該類案件舉證責(zé)任，對原告 來講更是不公正的。原告在行政法律關(guān)系中的弱勢地位決定了其無法承 擔(dān)主要的舉證責(zé)任，而只能承擔(dān)初步的舉證責(zé)任。這種弱勢地位的形成 主要是因為具體行政行為是行政主體具有單方面調(diào)查、收集、保存和使 用各種證據(jù)的職權(quán)，在大多數(shù)情況下，原告很難或者完全不能占有關(guān)于 具體行政行為的足夠證據(jù)。但是從另一個方面來說，這種弱勢地位只是 一種相對性的，在具體法律行為中，因為法律規(guī)定而形成的管理與被管 理的關(guān)系之性質(zhì)決定的，在舉證方面能力大小的不平等，與原、被告的 經(jīng)濟(jì)地位，機(jī)構(gòu)性質(zhì)、組織差異沒有必然的相關(guān)性。行政訴訟之所以在 舉證責(zé)任的分擔(dān)上偏

17、向于原告，僅僅是由于具體行政行為中行政法律關(guān) 系的雙方職權(quán)的不平等。這樣才形成了原告承擔(dān)部分舉證責(zé)任的舉證責(zé) 任分配規(guī)則。我國行政訴訟法所規(guī)定的這種舉證責(zé)任分配有助于對處于弱勢地位的 原告合法權(quán)益的保護(hù)；有助于規(guī)范證據(jù)的提供、調(diào)取、質(zhì)證、認(rèn)證活動， 使之更加容易操作；有助于對國家利益和社會公共利益的關(guān)注與保護(hù);有助于融合現(xiàn)代法治和程序正當(dāng)觀念，使我國的行政訴訟法與國際接軌, 逐步趨向依法行政，真正實現(xiàn)現(xiàn)代法治的基本觀念在我國法律中的體現(xiàn)。但就目前來講，老白姓不知告、不愿告、不敢告的現(xiàn)象也還普遍存 在，且在大多數(shù)人眼中，對民告官持懷疑態(tài)度。因此，在行政訴 訟舉證責(zé)任的分配上，應(yīng)當(dāng)盡可能地考慮到方

18、便原告的起訴，充分保護(hù) 原告的訴權(quán)，通向法院的門檻不能設(shè)置太高，對原告在起訴時的舉證責(zé) 任不能要求太嚴(yán)。原告提供的證據(jù)只要在書面上大致成立，法院在原告 起訴時沒有必要也不應(yīng)當(dāng)作實質(zhì)性的審查，這樣有利于我國行政訴訟制 度逐步穩(wěn)妥，健康地向良性軌道發(fā)展。（三）第三人在行政訴訟中的舉證 我國行政訴訟法和最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴 訟法若干問題的解釋及最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的 規(guī)定都明確規(guī)定了第三人在訴訟中享有舉證的權(quán)利，但第三人在訴訟 中如何行使自己的這項權(quán)力，這項權(quán)力如何得到保障，在行政訴訟中出 現(xiàn)了許多爭議，特別是因為第三人在行政訴訟中所處的地位不同，以及 現(xiàn)有法律法

19、規(guī)對第三人所舉證據(jù)效力的限制，導(dǎo)致對其所舉證據(jù)的效力 認(rèn)定出現(xiàn)了差異。行政訴訟法第二十七條規(guī)定：同提起訴訟的具體 行政行為有利害關(guān)系的其他公民，法人或者其他組織，可以作為第三人 申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。從以上條文以及在司法 實踐中可以看出，此類第三人在一般情況下，是被告所作出的具體行政 行為的受益方，因為原告的起訴，而使自己經(jīng)取得的利益有可能消失。例如行政許可中的頒發(fā)證照行為，原告起訴被告，要求撤銷被告給第三 人頒發(fā)證照的行為。而該類案件的裁判結(jié)果，有可能影響到第三人既得 利益的損失。在此種情況下，第三人是站在被告一邊。其在訴訟中所舉 證據(jù)也是為了支持被告具體行政行為的合法性。在這種情況下，第三人 所舉證的效力如何認(rèn)定。有可能產(chǎn)生的結(jié)果是被告具體行政行為的結(jié)果 正確，但缺少關(guān)鍵的證據(jù)。而第三人又提供了該關(guān)鍵證據(jù)。本人認(rèn)為在 這種情況下，第三人的舉證還是不能