投融資體制改革方案最終

1、附件廣州開發(fā)區(qū)基本建設(shè)投融資體制改革總體方案（送審稿）根據(jù)珠三角地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要和我區(qū)創(chuàng)新發(fā)展模式的要求，為理順我區(qū)基本建設(shè)“投、建、管”關(guān)系，大幅提高投資效益、提高我區(qū)發(fā)展建設(shè)速度，促進(jìn)國企科學(xué)發(fā)展，按照區(qū)黨委、管委會的工作部署，參照廣州市城市建設(shè)投融資體制改革的做法，提出我區(qū)基礎(chǔ)及公共配套設(shè)施建設(shè)投融資體制改革方案。現(xiàn)狀分析投融資體制的沿革。投融資方式。建區(qū)初期，我區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金主要依靠財(cái)政投資。1993年開始通過區(qū)國資公司、東區(qū)公司、永和公司等代財(cái)政融入資金用于建設(shè)。隨著基建規(guī)模的逐年增長，為保障區(qū)建設(shè)發(fā)展的資金需求，2000年，我區(qū)通過凱得公司向中行融入了我區(qū)第一筆財(cái)政性長期貸

2、款。至2009年2月目前，已通過區(qū)國資公司及凱得公司代財(cái)政向銀行融入相當(dāng)數(shù)額資金135.8億元（96%為中長期貸款），用于我區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。區(qū)財(cái)政融資工作原由區(qū)財(cái)政局主管，2002年明確為由區(qū)計(jì)劃與科技局主管（2003年正式交接），現(xiàn)由區(qū)發(fā)展和改革局主管，財(cái)政局負(fù)責(zé)資金管理。建設(shè)模式。建區(qū)初期，我區(qū)的基建任務(wù)由“工總”、“建總”兩大總公司分專業(yè)承擔(dān)（工總負(fù)責(zé)工業(yè)小區(qū)的開發(fā)建設(shè)，建總負(fù)責(zé)征地、填土、綠化、電力工程及工、民、建項(xiàng)目的建設(shè)等）。1988年，經(jīng)市建委同意，將原委托“建總”代管的建設(shè)管理職能交由區(qū)“基建規(guī)劃辦”具體負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)實(shí)施。1991年至1993年間，由區(qū)市政管理處負(fù)責(zé)區(qū)市政建設(shè)與管理

3、，由區(qū)規(guī)劃辦負(fù)責(zé)房地產(chǎn)和環(huán)境監(jiān)測管理工作。1993年，區(qū)社會事業(yè)管理局成立，由該局按照工作職責(zé)對市政設(shè)施、公用事業(yè)進(jìn)行建設(shè)和管理。1996年以后，由區(qū)國資公司等業(yè)主具體負(fù)責(zé)全區(qū)財(cái)政投資基本建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施。至今，逐漸演變?yōu)橛?0家業(yè)主及若干代業(yè)主共同承擔(dān)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)。國企發(fā)展。我區(qū)成立之時，即成立了“工總”、“建總”、“商總”三家政府全資的國有企業(yè)（廣州市正局級），根據(jù)管委會的指令，承擔(dān)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的業(yè)務(wù)。后又陸續(xù)成立了“國投”、“新總”、“能總”等20多家國企，經(jīng)過10多年的運(yùn)營，部分國企被清算停業(yè)，部分被重組、兼并，區(qū)屬全資國企減少至13家。2003年后，區(qū)國企進(jìn)行改革，區(qū)屬全資企業(yè)減

4、少到現(xiàn)在的6家（工、建、商、世星、國資、凱得），承擔(dān)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資等工作。現(xiàn)行體制運(yùn)行中存在的問題和投融資體制面臨的新形勢?，F(xiàn)行的體制，經(jīng)過不斷的演變，基本適應(yīng)我區(qū)發(fā)展的階段性需要。隨著我區(qū)的快速發(fā)展、經(jīng)濟(jì)總量不斷增加、區(qū)域面積不斷加大、投資總量不斷擴(kuò)大，特別是近年來全面建設(shè)新城區(qū)、落實(shí)貫徹“三促進(jìn)一保持”政策的新任務(wù)，對我區(qū)的基本建設(shè)管理體制和投融資體制提出了改革要求。單一的投融資方式與建設(shè)國際化新城區(qū)的新要求不適應(yīng)。目前，我區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金主要依靠財(cái)政投資和銀行貸款，投融資方式較為單一。近年來，區(qū)財(cái)政投資基本建設(shè)規(guī)模逐年大幅增長，2009年年度計(jì)劃安排逾百億元，財(cái)政負(fù)擔(dān)較重，

5、按現(xiàn)行方式，新增融資面臨較大壓力，現(xiàn)行財(cái)政投融資模式“難以為繼”。另一方面，財(cái)政性基建項(xiàng)目戰(zhàn)線長，建設(shè)業(yè)主力量分散且專業(yè)能力不足，建設(shè)管理模式單一，項(xiàng)目的投資、工期、質(zhì)量“三控制”效果不佳，且建設(shè)與管理銜接不緊，有的項(xiàng)目出現(xiàn)脫節(jié)，投資效益不高，建設(shè)管理模式“難以為繼”。我區(qū)的建設(shè)形態(tài)已從以工業(yè)園區(qū)開發(fā)建設(shè)形態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)樾滦途C合性城市建設(shè)形態(tài),今后，我區(qū)要建設(shè)“科學(xué)城北區(qū)”、“知識城”，需要投入大量的資金，必須解決好資金籌措、項(xiàng)目建設(shè)、資產(chǎn)經(jīng)營管理等方方面面的問題。財(cái)政性存量資產(chǎn)增長迅速，急需明確相應(yīng)管理主體和運(yùn)營模式。經(jīng)過二十多年的建設(shè)，我區(qū)已建成和在建的準(zhǔn)公益性、經(jīng)營性資產(chǎn)總值已超過100億元。

6、如何確定相應(yīng)的管理主體、建立適當(dāng)?shù)倪\(yùn)行模式、盤活存量資產(chǎn)、回收財(cái)政投資、減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)等方面的問題，已迫切需要解決。而在建的準(zhǔn)公益性、經(jīng)營性項(xiàng)目也急需明確相應(yīng)管理主體和運(yùn)營模式、科學(xué)確定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)模，以保證投資的有效性和效益性等問題。區(qū)屬國企缺乏活力、實(shí)力，不適應(yīng)我區(qū)的建設(shè)發(fā)展。我區(qū)區(qū)屬國企均存在資產(chǎn)規(guī)模?。ā肮ぁ⒔?、商”三大集團(tuán)公司凈資產(chǎn)合計(jì)約8億元，資產(chǎn)負(fù)債率分別為72、74和80）、主業(yè)不明、業(yè)務(wù)雷同、無核心競爭力等問題?；静痪邆渫顿Y能力和融資能力，在市場競爭中難以發(fā)展。與其他開發(fā)區(qū)相比，實(shí)力過小，活力不足。隨著我區(qū)開發(fā)建設(shè)速度的加快和建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大，應(yīng)通過深化產(chǎn)權(quán)改革、建立現(xiàn)代企制度

7、、賦予新的建設(shè)任務(wù)拓展業(yè)務(wù)空間等方面來挖掘和釋放區(qū)屬國企投融資管理能力，將其培育成為推動我區(qū)經(jīng)濟(jì)增長，參與區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和高效安全運(yùn)營管理國有資產(chǎn)的重要力量。改革目標(biāo)及原則目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，拓寬投融資渠道。改變當(dāng)前區(qū)基礎(chǔ)及公共配套設(shè)施建設(shè)投入以財(cái)政資金為主、投資渠道相對單一的狀況。建立“財(cái)政資金支持、區(qū)屬國企投入、社會資金參與”的多層次、多元化、多渠道的復(fù)合型投融資體制，進(jìn)一步提高投融資效率，降低融資成本，分散投資風(fēng)險。適度整合業(yè)主力量，加強(qiáng)專業(yè)化建設(shè)。適度整合我區(qū)建設(shè)業(yè)主力量，提高各建設(shè)業(yè)主建設(shè)、管理專業(yè)化水平，建立統(tǒng)一管理、制度完善、高效廉潔、監(jiān)督有力的建設(shè)隊(duì)伍，確保我區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施

8、建設(shè)任務(wù)完成。優(yōu)化資源配置，提高國企投融資能力，充分發(fā)揮國企在全區(qū)基本建設(shè)中的重要職能作用。以專業(yè)化為導(dǎo)向，營造區(qū)屬國企的核心競爭力，以市場化為導(dǎo)向，建立區(qū)屬國企的現(xiàn)代企業(yè)管理制度，從而增強(qiáng)區(qū)屬國企實(shí)力、活力，以使其具備承擔(dān)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)和投融資的能力。 主要原則。總體設(shè)計(jì)，明確目標(biāo)。投融資體制改革是一個系統(tǒng)工程，涉及投融資模式及國企體制等方方面面的問題，需總體設(shè)計(jì)，綜合考慮，統(tǒng)一規(guī)劃。穩(wěn)中求進(jìn)，重點(diǎn)突破。投融資體制改革工作較為復(fù)雜，要制定各階段具體方案，逐步推進(jìn)，成熟一個推進(jìn)一個，保障我區(qū)基本建設(shè)穩(wěn)定持續(xù)高速發(fā)展。把握好改革的節(jié)奏和力度，將擴(kuò)大融資渠道、保障建設(shè)、提高投資效益放在首要位置

9、，與區(qū)屬國有企業(yè)改革發(fā)展相結(jié)合，形成可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制。三、改革內(nèi)容方案適度整合建設(shè)業(yè)主，著重提高業(yè)主專業(yè)建設(shè)管理水平。按業(yè)務(wù)分類，將區(qū)現(xiàn)有建設(shè)業(yè)主做適度整合，負(fù)責(zé)區(qū)公益性項(xiàng)目建設(shè)管理工作。各建設(shè)業(yè)主對所負(fù)責(zé)的建設(shè)項(xiàng)目履行“項(xiàng)目法人”職責(zé)，在建設(shè)質(zhì)量、投資控制、建設(shè)工期、安全生產(chǎn)等方面承擔(dān)全部責(zé)任，并按業(yè)務(wù)分類，逐步覆蓋“科學(xué)城北區(qū)”的建設(shè)任務(wù)。突出投融資集團(tuán)建設(shè)融資及資本運(yùn)營的功能。作為財(cái)政投資項(xiàng)目投融資主體，對國資、凱得公司注入相關(guān)資產(chǎn)，降低其資產(chǎn)負(fù)債率，強(qiáng)化其融資和資本運(yùn)作功能。申請發(fā)行中、短期融資券，探索企業(yè)債券、基金和間接融資相結(jié)合的新路子，應(yīng)對金融危機(jī)形勢，降低融資成本

10、，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。明確主業(yè)發(fā)展方向，注入部分資產(chǎn)，賦予“工、建、商”三大國企投融資功能。明確各自業(yè)務(wù)發(fā)展定位，參照廣州市的做法和經(jīng)驗(yàn)，賦予改組我區(qū)“工、建、商”三大國企投融資功能。突出主業(yè)發(fā)展方向，確定各集團(tuán)承擔(dān)的準(zhǔn)公益性項(xiàng)目建設(shè)的范圍，并據(jù)此將我區(qū)現(xiàn)有的準(zhǔn)公益性資產(chǎn)以劃撥、實(shí)物注資、項(xiàng)目資本金等方式注入各投融資集團(tuán)或以委托管理的形式委托區(qū)屬國企運(yùn)營、管理。同時以“三大”集團(tuán)為抓手，吸引社會投資及戰(zhàn)略合作伙伴，發(fā)揮投融資主體的功能。區(qū)屬國企現(xiàn)有存量資產(chǎn)重組問題，由區(qū)國資辦專題研究，暫不列入本方案。工業(yè)發(fā)展集團(tuán)公司。定位：主要負(fù)責(zé)區(qū)工業(yè)（含工業(yè)房地產(chǎn)）、能源等領(lǐng)域項(xiàng)目的投融資、建設(shè)和運(yùn)營管理及工業(yè)

11、區(qū)的包片開發(fā)，并負(fù)責(zé)區(qū)域科技創(chuàng)新、科技服務(wù)及科技平臺的投融資建設(shè)、運(yùn)營及管理。通過專業(yè)經(jīng)營，發(fā)展成為上市公司。資產(chǎn)劃撥：將科技人員公寓、科技企業(yè)加速器、金融創(chuàng)新服務(wù)區(qū)內(nèi)部分項(xiàng)目、生物島科技中心、生物島產(chǎn)業(yè)單元建設(shè)等科技類資產(chǎn)注入?yún)^(qū)工業(yè)發(fā)展集團(tuán)公司，并視上述項(xiàng)目的具體情況注入相應(yīng)配套資本金（總投資的40%以下），由其負(fù)責(zé)投融資、建設(shè)及運(yùn)營（在建項(xiàng)目按區(qū)管委會要求進(jìn)行后續(xù)投資建設(shè)，并負(fù)責(zé)管理、運(yùn)營），原則上按項(xiàng)目成立項(xiàng)目公司，實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制。相關(guān)資產(chǎn)如按投資估算全部由財(cái)政投資建成后注入，公司資產(chǎn)總額約35億元，資產(chǎn)負(fù)債率降至50%以下。工作職責(zé)：按區(qū)管委會的工作部署及有關(guān)要求進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)、管理

12、和運(yùn)營，自覺遵守法律法規(guī)，配合承擔(dān)起區(qū)投融資環(huán)境建設(shè)主體責(zé)任和，自覺遵守法律法規(guī)，履行國有資產(chǎn)保值增值的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，同時根據(jù)企業(yè)實(shí)際能力，力所能及地主動承擔(dān)對社會的其他義務(wù)。建設(shè)發(fā)展集團(tuán)公司。定位：主要負(fù)責(zé)水務(wù)、垃圾處理、會展等領(lǐng)域的投融資、建設(shè)和運(yùn)營管理。通過專業(yè)經(jīng)營，發(fā)展成為大型專業(yè)龍頭企業(yè)和上市公司。資產(chǎn)劃撥：將西區(qū)水質(zhì)凈化廠、黃陂水質(zhì)凈化廠、蘿崗中心區(qū)水質(zhì)凈化廠、東區(qū)水質(zhì)凈化廠、永和水質(zhì)凈化廠、供水管理中心、中國醫(yī)療器械展示中心、科學(xué)廣場等資產(chǎn)注入?yún)^(qū)建設(shè)發(fā)展集團(tuán)公司，并視上述項(xiàng)目的具體情況注入相應(yīng)配套資本金（總投資的40%以下），由其負(fù)責(zé)投融資、建設(shè)及運(yùn)營（在建項(xiàng)目按區(qū)管委會要求進(jìn)行后續(xù)

13、投資建設(shè)，并負(fù)責(zé)管理、運(yùn)營），原則上按項(xiàng)目成立項(xiàng)目公司，實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制。相關(guān)資產(chǎn)如按投資估算全部由財(cái)政投資建成后注入，公司資產(chǎn)總額約35億元，資產(chǎn)負(fù)債率降至50%以下。工作職責(zé)：按區(qū)管委會的工作部署及有關(guān)要求進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)、管理和運(yùn)營，自覺遵守法律法規(guī)，承擔(dān)起區(qū)投融資主體責(zé)任和國有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任。按區(qū)管委會的工作部署及有關(guān)要求進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，保證各水質(zhì)凈化廠出水水質(zhì)，配合區(qū)投資環(huán)境建設(shè)，自覺遵守法律法規(guī)，履行國有資產(chǎn)保值增值的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，同時根據(jù)企業(yè)實(shí)際能力，力所能及地主動承擔(dān)對社會的其他義務(wù)。商業(yè)發(fā)展集團(tuán)公司。定位：主要負(fù)責(zé)區(qū)商業(yè)、文化、體育、娛樂、旅游、賓館等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)項(xiàng)目的投融資、建設(shè)

14、和運(yùn)營管理。通過專業(yè)經(jīng)營，發(fā)展成為大型專業(yè)龍頭企業(yè)和上市公司。有關(guān)措施：將貨檢場、大坑體育公園、網(wǎng)球中心、蘿崗區(qū)體育中心、國羽中心、國際體育演藝中心、天鹿湖旅游、北區(qū)體育公園等資產(chǎn)注入?yún)^(qū)商業(yè)發(fā)展集團(tuán)公司，并視上述項(xiàng)目的具體情況注入相應(yīng)配套資本金（總投資的40%以下），由其負(fù)責(zé)投融資、建設(shè)及運(yùn)營（在建項(xiàng)目按區(qū)管委會要求進(jìn)行后續(xù)投資建設(shè)，并負(fù)責(zé)管理、運(yùn)營），原則上按項(xiàng)目成立項(xiàng)目公司，實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制。相關(guān)資產(chǎn)如按投資估算全部由財(cái)政投資建成后注入，公司資產(chǎn)總額約35億元，資產(chǎn)負(fù)債率降至50%以下。工作職責(zé)：按區(qū)管委會的工作部署及有關(guān)要求進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)、管理和運(yùn)營，自覺遵守法律法規(guī)，承擔(dān)起區(qū)投融資主體

15、責(zé)任和國有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任。對有關(guān)資產(chǎn)劃撥的具體項(xiàng)目，由區(qū)投融資體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)企業(yè)集團(tuán)定位和專業(yè)化原則進(jìn)一步研究后明確。按區(qū)管委會的工作部署及有關(guān)要求進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，配合區(qū)投資環(huán)境建設(shè)，自覺遵守法律法規(guī)，履行國有資產(chǎn)保值增值的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，同時根據(jù)企業(yè)實(shí)際能力，力所能及地主動承擔(dān)對社會的其他義務(wù)。配套措施 改革方案能否順利實(shí)施并取得預(yù)期的成效，關(guān)鍵是要制定一套完整的配套措施，給予強(qiáng)力支持與保障。制定建設(shè)業(yè)主考核管理辦法。由建設(shè)和環(huán)境管理局牽頭，組織部、發(fā)改局、財(cái)政局等部門配合，制訂業(yè)主管理及考核辦法，建立激勵和約束機(jī)制，明確建設(shè)業(yè)主管理范圍以及責(zé)、權(quán)、利，提高投資效益。完善區(qū)屬國企的監(jiān)管機(jī)制

16、由國資辦牽頭，研究制定區(qū)屬國企法人治理結(jié)構(gòu)等方面的配套政策。研究、制定區(qū)屬國企的運(yùn)營績效考核機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制和風(fēng)險控制機(jī)制，確保責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一，不斷提高其運(yùn)營水平，降低融資風(fēng)險。建立相關(guān)扶持措施。由國資辦牽頭，發(fā)改局、財(cái)政局等部門配合，委托中介機(jī)構(gòu)對擬注入?yún)^(qū)屬國企的準(zhǔn)公益性國有資產(chǎn)的現(xiàn)金流及盈利能力進(jìn)行評估論證，制定將我區(qū)現(xiàn)有準(zhǔn)公益性資產(chǎn)以行政劃撥、實(shí)物注資等方式注入各投融資集團(tuán)及委托管理的具體辦法。盡快將資產(chǎn)分類、移交到相應(yīng)投融資主體，增加企業(yè)凈資產(chǎn)量，降低資產(chǎn)負(fù)債比例，擴(kuò)大企業(yè)融資空間。由財(cái)政局牽頭由國資辦牽頭，發(fā)改局、國資辦配合財(cái)政局配合，對各集團(tuán)公司進(jìn)行清產(chǎn)核資，明確債權(quán)、債務(wù)，研究、制定

17、項(xiàng)目資本金注入方式、補(bǔ)助方式及資本金、資產(chǎn)等配套政策，提高企業(yè)融資能力，增強(qiáng)投融資主體經(jīng)營活力。對部分附帶公益性、市場效益低的項(xiàng)目，制定相關(guān)政策，通過政府投資補(bǔ)助、購買服務(wù)、貸款貼息、融資擔(dān)保等方式，引導(dǎo)、鼓勵和吸引區(qū)屬國企投資建設(shè)。通過多種資源配置，區(qū)屬國企具有一定規(guī)模的經(jīng)營性資產(chǎn)以及穩(wěn)定的現(xiàn)金流，實(shí)現(xiàn)投融資的良性循環(huán)。由財(cái)政局牽頭，會同發(fā)改局、國資辦、建設(shè)局、審計(jì)局，研究制定相關(guān)項(xiàng)目加快竣工決算和資產(chǎn)劃撥等辦法，盡快完成相關(guān)項(xiàng)目資產(chǎn)移交和授權(quán)工作。四、實(shí)施步驟。成立“投融資體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組”（2009年4月）。組長：石奇珠常務(wù)副組長：朱秉衡副組長：鄭錫雄、李紅衛(wèi)、劉曉光、杜麗霞、崔新宇。成

18、員：區(qū)組織部、政研室、發(fā)改局、規(guī)劃國土局、財(cái)政局、建設(shè)和環(huán)境管理局、國資局的主要負(fù)責(zé)同志。在區(qū)“投融資體制改革調(diào)研工作領(lǐng)導(dǎo)小組”的基礎(chǔ)上，成立區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)為組長的“投融資體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組”，有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人為“領(lǐng)導(dǎo)小組”成員（2009年4月）。完成區(qū)基本建設(shè)投融資體制改革總體方案報(bào)審（2009年4月）。在專題研究會議和各部門反饋的意見的基礎(chǔ)上，根據(jù)2009年4月21日區(qū)管委會常務(wù)會議討論意見，修改、完善廣州開發(fā)區(qū)基本建設(shè)投融資體制改革總體方案，并報(bào)區(qū)管委會審定（2009年4月）。制定具體實(shí)施方案并組織實(shí)施。由區(qū)國資辦牽頭，組織部、政研室、發(fā)改局、財(cái)政局等部門配合，分別制定爭取在2009年6月制定“工、建、商”三大集團(tuán)公司