公共行政學(xué)ppt第一章 導(dǎo)論

1、公共行政學(xué) 第一章：導(dǎo) 論中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理(gunl)學(xué)院崔晶 副教授共三十頁(yè)課程(kchng)簡(jiǎn)介公共行政學(xué)是全國(guó)行政管理專(zhuān)業(yè)和公共事業(yè)管理專(zhuān)業(yè)本科生必修(bxi)的一門(mén)專(zhuān)業(yè)基礎(chǔ)課程。本課程全面系統(tǒng)地講授政府（國(guó)家行政機(jī)關(guān)）管理國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)和自身事務(wù)等活動(dòng)的知識(shí)，通過(guò)對(duì)這些活動(dòng)的本質(zhì)與現(xiàn)象、主體與客體、觀念與技術(shù)、內(nèi)容與形式、制度與過(guò)程、歷史與未來(lái)的學(xué)習(xí)與研究，使學(xué)生認(rèn)識(shí)公共行政管理的規(guī)律性，以及推動(dòng)這些活動(dòng)科學(xué)化、法制化、規(guī)范化、合理化、效率化和現(xiàn)代化進(jìn)程的行政理論與行政方法。通過(guò)該課程的系統(tǒng)學(xué)習(xí)和研究，培植學(xué)生行政管理方面的理論功底，強(qiáng)化學(xué)生的專(zhuān)業(yè)意識(shí)，拓展學(xué)生的學(xué)術(shù)視野，擴(kuò)大

2、學(xué)生的理論知識(shí)面。在全面系統(tǒng)掌握行政管理學(xué)知識(shí)的基礎(chǔ)上，本課程以理論聯(lián)系實(shí)際的方式提升學(xué)生對(duì)當(dāng)前行政管理實(shí)踐問(wèn)題的了解和把握，尤其是對(duì)當(dāng)代中國(guó)公共行政問(wèn)題的理解和分析，促使學(xué)生逐步形成觀察、思考、分析和解決有關(guān)行政管理領(lǐng)域問(wèn)題的能力，同時(shí)也為學(xué)習(xí)公共管理其他課程創(chuàng)造良好的條件和奠定扎實(shí)的專(zhuān)業(yè)理論基礎(chǔ)。 共三十頁(yè)提綱(tgng)授課(shuk)教案.doc3共三十頁(yè)教材(jioci)與參考書(shū)目：教材：夏書(shū)章主編：行政管理學(xué)（第四版），高等教育出版社/中山大學(xué)出版社，2008年版。參考書(shū)目：1. 戴維羅森布魯姆、羅伯特克拉夫丘克：公共行政學(xué)：管理、政治和法律(fl)的途徑（第五版），中國(guó)人民大學(xué)出

3、版社，2002年版。2. 歐文休斯：公共管理導(dǎo)論，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007年。共三十頁(yè)授課(shuk)方式授課(shuk)方式：1、課堂講授2、討論與交流3、案例分析共三十頁(yè)考試(kosh)方式本課程評(píng)分將綜合課堂考勤、討論課報(bào)告和期末考試三個(gè)方面按100分制計(jì)，具體計(jì)分方法(fngf)如下：1、課堂考勤（10%）：無(wú)故曠課1次，扣除1分；無(wú)故曠課5次以上者，不論其他成績(jī)?nèi)绾危偝煽?jī)不超過(guò)60分；無(wú)故曠課超過(guò)10次（含10次）者，不得參加期末考試。2、討論課報(bào)告（20%）必須提交一篇，討論課當(dāng)堂檢查。3、期末考試（70%）共三十頁(yè)老師(losh)聯(lián)系郵箱郵箱(yuxing)：jessami

4、ne_手機(jī)三十頁(yè)第一節(jié) 行政(xngzhng)管理與行政(xngzhng)管理學(xué)一、行政管理在社會(huì)(shhu)生活中的地位和作用行政管理無(wú)處不在共三十頁(yè)二、行政管理學(xué)的創(chuàng)立及其發(fā)展（一）行政管理學(xué)的創(chuàng)立真正作為(zuwi)一門(mén)新興獨(dú)立學(xué)科 行政學(xué)（即行政管理學(xué)）的創(chuàng)建，發(fā)生在美國(guó)（1）與歐洲各國(guó)相比，美國(guó)立國(guó)較晚，歷史還不太長(zhǎng)。（2）美國(guó)作為后起的資本主義國(guó)家，與老牌資本主義國(guó)家相比，科學(xué)技術(shù)和工商業(yè)都很發(fā)達(dá)。（3）美國(guó)依孟德斯鳩“三權(quán)分立”的學(xué)說(shuō)建國(guó)，實(shí)行立法、司法、行政三權(quán)分立。（4）美國(guó)政治學(xué)和法學(xué)等領(lǐng)域，有一批重量級(jí)學(xué)者，在醞釀和創(chuàng)立行政管理學(xué)的早期，起了決定

5、性的積極作用。共三十頁(yè)1887 年威爾遜 (Woodrow Wilson）發(fā)表在著公共行政評(píng)論上的行政學(xué)研究（The Study of Administration）一文被譽(yù)為行政學(xué)的開(kāi)山(ki shn)之作?，F(xiàn)代行政學(xué)的鼻祖。1900 年古德諾（F .G. Goodnow）著政治與行政（Politics and Administration）創(chuàng)立“政治”與“行政”的兩分法，有人稱(chēng)他為“行政學(xué)之父”。1926 年懷特（L. D. White）著行政學(xué)導(dǎo)論 （Introduction to the Public Administration）、這是美國(guó)第一本大學(xué)行政學(xué)教科書(shū)，通常視之為行政學(xué)正式

6、問(wèn)世的標(biāo)志。共三十頁(yè)（二）行政管理學(xué)的演進(jìn)1、早期公共行政研究時(shí)期早期行政研究階段的主要代表人物是二位美國(guó)人威爾遜和古德諾。這一時(shí)期是指1887年威爾遜發(fā)表行政學(xué)研究一文到科學(xué)管理理論興起之前的一段歷史(lsh)時(shí)期。在這一時(shí)期里，行政管理學(xué)建立了基本的理論基礎(chǔ)，形成了初步的學(xué)科體系，產(chǎn)生了比較大的影響，因而受到了各方面的注意。 行政學(xué)的產(chǎn)生是在四種理論的基礎(chǔ)上或直接促進(jìn)下發(fā)展起來(lái)的。這四種理論是：第一，西方近代政治學(xué)說(shuō)， 第二，君主制時(shí)代德、奧兩國(guó)的官房學(xué)。 第三，普魯士的任官制度和英國(guó)的文官制度。 第四，西方資產(chǎn)階級(jí)革命時(shí)代興起的行政法學(xué)。 共三十頁(yè)2、傳統(tǒng)公共行政研究時(shí)期這一時(shí)期以美國(guó)人

7、泰羅1911年的科學(xué)管理原理一文為標(biāo)志，到30年代行為科學(xué)(xn wi k xu)興起之前。 這一時(shí)期提出了行政管理學(xué)的研究目的、研究對(duì)象、理論范疇、管理原則、研究方法等一系列的規(guī)范，基本形成了行政管理學(xué)的學(xué)科體系，使之成為一門(mén)領(lǐng)域廣泛深入、內(nèi)容豐富充實(shí)、作用獨(dú)特卓然的獨(dú)立學(xué)科?？茖W(xué)管理理論是一個(gè)廣泛的概念，它是對(duì)這一時(shí)期一大批研究者的各種管理理論的總稱(chēng)或概括，其中以美國(guó)人泰羅、法國(guó)人亨利法約爾（Henri Fayol）、德國(guó)人馬克思韋伯（Max Weber）最具代表性。 行政管理研究的主要代表人物及其論著如下 ：1懷特行政學(xué)導(dǎo)論 19262威廉魏洛行政學(xué)原理 19283約翰費(fèi)富納 行政學(xué)19

8、46共三十頁(yè)3、修正公共行政研究時(shí)期這一時(shí)期以艾頓梅奧（Elton Mayo）1933年的工業(yè)文明的人類(lèi)問(wèn)題為標(biāo)志，到60年代系統(tǒng)管理學(xué)派崛起之前。這一時(shí)期是行為科學(xué)一人際關(guān)系管理理論盛行的時(shí)期。 西蒙決策理論學(xué)派 1947年出版了他的成名著作：管理行為管理組織決策過(guò)程的研究，進(jìn)一步明確提出了他的行為主義的行政觀： 第一，傳統(tǒng)的行政研究所提出的一些行政原則只不過(guò)是一些“行政諺語(yǔ)”，因?yàn)樗麄兊难芯坎粔蚩茖W(xué)。 第二，必須區(qū)分事實(shí)(shsh)因素與價(jià)值因素，并在此基礎(chǔ)上區(qū)分政策與行政。 第三，行政管理學(xué)與包括自然科學(xué)在內(nèi)的各個(gè)科學(xué)相通，都應(yīng)以事實(shí)為對(duì)象進(jìn)行實(shí)證研究。 第四，正確的概念工具是建立科學(xué)原

9、則的基礎(chǔ)。 第五，研究行政行為必須重視借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)等科學(xué)的發(fā)展。 第六，決策或決定是行政行為的核心問(wèn)題。共三十頁(yè)4、整合公共行政研究時(shí)期這一時(shí)期開(kāi)始于60年代初，沒(méi)有明顯的標(biāo)志，而是一種(y zhn)漸進(jìn)的過(guò)程。哈羅德孔茨（Harold Koontz）發(fā)表于1961年的管理理論叢林一文為啟端。 系統(tǒng)理論（systems theory）和權(quán)變理論（contingency theory） 在這個(gè)時(shí)期，西方國(guó)家出現(xiàn)了大量新的社會(huì)現(xiàn)象和現(xiàn)實(shí)、尖銳的問(wèn)題，迫切需要政府公共管理及時(shí)和有效地加以應(yīng)對(duì)。在這種歷史條件下，一種新的理論和技術(shù)方法公共政策分析應(yīng)運(yùn)而生。共三十頁(yè)5、發(fā)展時(shí)期在最后(zu

10、hu)幾章合并討論。共三十頁(yè)盡管對(duì)學(xué)科本身至今仍有爭(zhēng)議，但自問(wèn)世以來(lái)，已有長(zhǎng)足發(fā)展。西方管理學(xué)界素有“理論叢林”之說(shuō)，可見(jiàn)學(xué)派之多。在本學(xué)科領(lǐng)域，也是如此。從 20 世紀(jì) 30 年代起，美國(guó)流行用“行為科學(xué)”研究行政管理，后來(lái)出現(xiàn)許多學(xué)派。 40 年代以后，重視科學(xué)技術(shù)的新發(fā)展(fzhn)，到 60 年代，便有學(xué)者用控制論、信息論和系統(tǒng)論來(lái)進(jìn)行研究，使研究范圍隨之?dāng)U大，側(cè)重點(diǎn)有所轉(zhuǎn)移，學(xué)派林立，新說(shuō)眾多。既有傳統(tǒng)學(xué)派，又有科學(xué)管理、行政組織、行為科學(xué)、決策理論、系統(tǒng)管理、計(jì)量管理、目標(biāo)管理、管理程序、政府再造（重塑）、公共選擇理論、新公共管理（NPM）、治理理論和新公共服務(wù)等學(xué)派。這些從總體和

11、長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)，都有助和有利于學(xué)科的發(fā)展。共三十頁(yè)（二）對(duì)“行政管理”一詞的討論對(duì)行政管理通用的解釋是“Public Administration ”為兼顧歷史和現(xiàn)狀，我國(guó)國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)將公共管理列為一級(jí)學(xué)科，行政管理作為其中的二級(jí)學(xué)科之一，我們即照此辦理。其中區(qū)別，可按內(nèi)容和用語(yǔ)習(xí)慣掌握較合實(shí)際。例如(lr)， MPA ( Master of Public Administration ）譯為“公共管理碩士”，因其所培養(yǎng)的不僅是國(guó)家公務(wù)員，還有非政府的公共管理人員。共三十頁(yè)三、行政管理學(xué)研究的對(duì)象、內(nèi)容和方法（一）對(duì)象第一，作為國(guó)家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)，國(guó)務(wù)院和各級(jí)人民政府是行政管理(gunl)的主體

12、。它們依法行使國(guó)家行政權(quán)，是公共管理(gunl)的重要的不可缺少的組成部分，與公共管理(gunl)的其他組成部分如非政府組織（NGO-Non-government-organization）、非營(yíng)利組織（NPONon-profit-organization ) 等之間，雖有聯(lián)系，但有分工，不能包辦代替。第二，國(guó)家和社會(huì)的法定公共事務(wù)和政府內(nèi)部事務(wù)是行政管理的客體，與上述主體相適應(yīng)，即各從所屬、各得其所。要研究把政府該管的事管住、管好，注意力求堅(jiān)持在公共管理領(lǐng)域的合理分工。共三十頁(yè)第三(d sn)，公共管理必須共同遵守民主法治這一根本原則，行政管理更要率先示范?！坝蟹梢馈⒂蟹ū匾?、執(zhí)法必嚴(yán)、違

13、法必究”應(yīng)切實(shí)體現(xiàn)于實(shí)際行動(dòng)。第四，行政管理關(guān)系國(guó)計(jì)民生，對(duì)國(guó)家和社會(huì)的發(fā)展有重大影響。工作必須及時(shí)到位和積極有效。而且應(yīng)當(dāng)追求高效，防止負(fù)效、無(wú)效、低效。發(fā)達(dá)國(guó)家常設(shè)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，已有以生產(chǎn)力（productivity）一詞代替通常所說(shuō)的效率（efficiency）來(lái)表述。共三十頁(yè)（二）內(nèi)容(nirng)倫納德懷特將行政管理學(xué)的范疇歸納為四大部分，即組織原理、人事行政、財(cái)務(wù)行政、行政法規(guī)。盧瑟古立克（Luther Gulick）和林達(dá)爾厄威克（Lyndall Urwick）提出了著名的“七環(huán)節(jié)”理論。臺(tái)灣學(xué)者張金鑒試圖用更細(xì)致的分類(lèi)來(lái)表述行政管理學(xué)的研究范疇，提出了“15M”理論。一般說(shuō)

14、來(lái)，行政管理學(xué)的基本研究范疇主要有以下各個(gè)方面：行政原理、行政職能、行政權(quán)力（授權(quán)）、行政組織、人事行政（公務(wù)員制度）、行政領(lǐng)導(dǎo)、行政決策、行政計(jì)劃、行政程序、行政執(zhí)行、行政技術(shù)、行政行為、行政效率（績(jī)效）、機(jī)關(guān)管理、公共財(cái)政（財(cái)務(wù)行政）、物材行政、行政責(zé)任、行政監(jiān)督、行政道德、法制（治）行政、行政改革、行政能力、行政發(fā)展等范疇。 共三十頁(yè)21（三）方法行政管理學(xué)使用的分析方法具有兩個(gè)方面特征：其一，行政管理學(xué)使用的大多數(shù)分析方法是眾多社會(huì)(shhu)科學(xué)共同使用的方法，例如，邏輯分析的方法，包括歸納和演繹等等，社會(huì)(shhu)調(diào)查的方法，社會(huì)(shhu)統(tǒng)計(jì)的方法等；其二，在實(shí)際的研究過(guò)程中

15、，行政管理學(xué)使用的分析方法常常是交叉、交替和混合使用的。行政管理學(xué)常用的分析方法如下： 1邏輯分析方法 2法規(guī)分析方法， 3歷史(lsh)分析方法 4實(shí)證分析方法 5規(guī)范分析方法 6比較分析方法 7系統(tǒng)分析方法 8生理分析方法 9心理分析方法 10資料分析方法 11案例分析方法 12量化分析方法 13模擬分析方法 15利益分析方法共三十頁(yè)22四、行政管理學(xué)的學(xué)科特點(diǎn)及與相關(guān)學(xué)科的關(guān)系（一）學(xué)科特點(diǎn)1綜合性 由政府公共行政管理的復(fù)雜性、廣延性所決定 2實(shí)踐性 實(shí)踐性是行政管理學(xué)的生命力和效用性的基礎(chǔ) 3系統(tǒng)性 政府是一個(gè)按照一定法則(fz)建立的、有著一定結(jié)構(gòu)和序列的組織系統(tǒng)，其管理功能和行政活

16、動(dòng)或行政行為是按照一定法則(fz)相互聯(lián)系開(kāi)展的，進(jìn)而產(chǎn)生整體效應(yīng)。 4技術(shù)性建立了眾多的研究和解決問(wèn)題方法的學(xué)科，并形成了方法論方面的綜合優(yōu)勢(shì) 。 5發(fā)展性 動(dòng)態(tài)的、進(jìn)步的、創(chuàng)新的共三十頁(yè)23（二）行政管理學(xué)與相關(guān)學(xué)科的關(guān)系1行政管理學(xué)與政治學(xué)。從淵源上說(shuō)，行政管理學(xué)是政治學(xué)的分支科學(xué)。 2行政管理學(xué)與行政法學(xué)。 行政法學(xué)與行政管理學(xué)都是以國(guó)家行政為中心觀念的學(xué)科。前者有賴(lài)于后者不斷充實(shí)其內(nèi)容，后者則有賴(lài)于前者提供維護(hù)自身合法權(quán)威(qunwi)的規(guī)范，進(jìn)而加強(qiáng)自身的效能。 3行政管理學(xué)與企業(yè)管理學(xué)。 行政管理學(xué)與企業(yè)管理學(xué)是內(nèi)容上交叉、理論和研究方法上互鑒、學(xué)科發(fā)展上相互影響和相互滲透、研究

17、領(lǐng)域上各異的兩門(mén)學(xué)科。 4行政管理學(xué)與社會(huì)學(xué)。 社會(huì)公共事業(yè)的管理是公共行政管理的重要內(nèi)容，許多重大社會(huì)問(wèn)題只有依靠國(guó)家行政機(jī)關(guān)的法權(quán)地位和特有的方式、手段才能解決。所以，行政管理學(xué)與社會(huì)學(xué)是相互促進(jìn)、相互支持的。共三十頁(yè)24五、現(xiàn)代行政現(xiàn)象與現(xiàn)代行政精神（一）現(xiàn)代行政現(xiàn)象主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：1行政職能擴(kuò)展。在不違反憲法和法律的條件下，國(guó)家行政機(jī)關(guān)有自由裁量、采取行政行為的自主權(quán)力。上述行政觀念的變化，使政府不僅承擔(dān)起了保國(guó)衛(wèi)民的責(zé)任，而且承擔(dān)起了扶助各行各業(yè)均衡發(fā)展，普遍提高各個(gè)階層生活水準(zhǔn)和道德、文化水準(zhǔn)，防止個(gè)人私欲(sy)損害社會(huì)公益以及緩解社會(huì)矛盾的責(zé)任。政府行政職能的擴(kuò)展造成了行政

18、國(guó)家（Administrative State）的興起，行政國(guó)家的興起則造就了一個(gè)“大政府”（big government）。 共三十頁(yè)2不良行政現(xiàn)象增加。 行政組織規(guī)模龐大，形成了許許多多結(jié)構(gòu)復(fù)雜、分工細(xì)致、門(mén)類(lèi)繁多的專(zhuān)業(yè)部門(mén)和各種( zhn)行政委員會(huì)，與此同時(shí)，政府公務(wù)人員也大量增加；行政決策遲緩，使政府行政管理的效率和有效性受到影響；政府人員專(zhuān)業(yè)化，主要是指政府大量招攬和使用專(zhuān)業(yè)人才的現(xiàn)象；官僚化傾向滋長(zhǎng)，導(dǎo)致了“程序化”行政現(xiàn)象出現(xiàn)，不僅使國(guó)家行政組織中人際關(guān)系談薄，主動(dòng)進(jìn)取精神受到抑制，而且導(dǎo)致政府與公眾關(guān)系惡化。3行政管理和行政管理理論現(xiàn)代化。 重視社會(huì)目的；行政管理手段現(xiàn)代化

19、；行政管理理論現(xiàn)代化 。共三十頁(yè)（二）現(xiàn)代行政精神也主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：1主動(dòng)進(jìn)取。 只有那些銳意進(jìn)取的政府，才有可能獲得國(guó)民的支持，進(jìn)而獲得國(guó)家和民族的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。對(duì)政府而言，主動(dòng)進(jìn)取意味著重新尋求和確定政府的基本價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)(biozhn)，意味著重新選擇政府的宏觀公共政策，意味著制度創(chuàng)新。 2追求卓越。 作為一種行政精神，所謂追求卓越主要指現(xiàn)代政府在主觀意愿與客觀效果相統(tǒng)一的意義上追求出色的政府公共行政管理，在比較的意義上追求不斷提升并在實(shí)踐中表現(xiàn)出具有卓越品質(zhì)的公共政策能力、綜合實(shí)施社會(huì)公共行政管理的能力、有效地向公眾全面提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力、自律和自我更新的能力。 3創(chuàng)新發(fā)展。成功的政府無(wú)不強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新發(fā)展的重大意義，將創(chuàng)新發(fā)展奉為政府乃至國(guó)家、民族的基本精神。 共三十頁(yè)第二節(jié) 行政管理學(xué)在中國(guó)(zhn u)在漫長(zhǎng)的封建發(fā)展史上，逐步形成了一套內(nèi)容豐富、特點(diǎn)突出、相對(duì)完善的封建行政管理制度，其中尤以中央集權(quán)的大一統(tǒng)國(guó)家(guji)行政體制、官吏制度和監(jiān)察制度見(jiàn)長(zhǎng)于世。 但是，現(xiàn)代意義上的行政管理學(xué)卻是從西方國(guó)家引進(jìn)和借鑒的。 共三十頁(yè)中國(guó)作為后發(fā)展國(guó)家，關(guān)于公共行政的研究也相應(yīng)呈現(xiàn)出了某些后發(fā)展的特