非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)中的金融監(jiān)管問題

1、非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)中的金融監(jiān)管問題 提要本文在分析我國非金融支付中的問題的基礎(chǔ)上，借鑒國外發(fā)達(dá)國家對非金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合最近新出臺的非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法，就如何更好地規(guī)范引導(dǎo)非金融機(jī)構(gòu)健康發(fā)展，給出一些建議。 關(guān)鍵詞：非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)；監(jiān)管問題；國外經(jīng)驗(yàn) 一、引言 隨著網(wǎng)絡(luò)信息、通信技術(shù)的快速發(fā)展和支付服務(wù)的不斷分工細(xì)化，信息技術(shù)與金融服務(wù)共有的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)加強(qiáng)了兩者之間的融合。傳統(tǒng)的支付服務(wù)一般由銀行承擔(dān)，如現(xiàn)金服務(wù)、票據(jù)交換服務(wù)、直接轉(zhuǎn)賬服務(wù)等，而新興的非金融機(jī)構(gòu)介入到支付服務(wù)體系，借助技術(shù)與業(yè)務(wù)融合趨勢及其專業(yè)優(yōu)勢，逐步由信息處理支持服務(wù)發(fā)展到金融信息服務(wù)處理業(yè)務(wù)，進(jìn)而發(fā)展為

2、直接從事支付清算業(yè)務(wù)。這種有效延伸拓展了銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)支付業(yè)務(wù)的廣度和深度，在支持“刺激消費(fèi)、擴(kuò)大內(nèi)需”等宏觀經(jīng)濟(jì)政策方面發(fā)揮了積極作用。然而，隨著非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)業(yè)務(wù)范圍和規(guī)模的不斷擴(kuò)大和新的支付工具的推廣，這個(gè)領(lǐng)域固有的問題逐漸暴露，新的風(fēng)險(xiǎn)隱患也相繼產(chǎn)生。本文主要就如何規(guī)避這些風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范非金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營進(jìn)行分析研究。 二、非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀 （一）非金融機(jī)構(gòu)市場交易額規(guī)模飛速增長。隨著中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用的不斷成熟，電子商務(wù)產(chǎn)業(yè)已進(jìn)入高速發(fā)展階段，第三方支付業(yè)務(wù)更是快速發(fā)展。根據(jù)iResearch艾瑞咨詢統(tǒng)計(jì)，從2004年以來我國第三方網(wǎng)上支付交易規(guī)模迅速增長，交易規(guī)模由

3、2004年的72億元上漲到2008年的2，743億元，相比2007年的976億元，增長181%。（圖1） （二）我國第三方支付企業(yè)數(shù)量逐步增加，風(fēng)格逐漸成形，綜合型領(lǐng)軍。據(jù)中國電子商務(wù)研究中心發(fā)布的2010年上半年中國電子商務(wù)市場監(jiān)測報(bào)告調(diào)查顯示，截止到2010年6月底，中國第三方網(wǎng)上支付企業(yè)數(shù)量達(dá)到320家。這些企業(yè)大部分集中在北京、上海、廣東等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，業(yè)務(wù)種類覆蓋網(wǎng)上支付、電子貨幣發(fā)行與清算、銀行卡和票據(jù)跨行清算及集中代收付等各種業(yè)態(tài)。其中，在中國第三方網(wǎng)上支付企業(yè)市場份額中，排在前三位的分別為支付寶、財(cái)付通、中國銀聯(lián)電子支付。艾瑞將第三方支付企業(yè)劃分成以下七種類型：綜合型、資源型、

4、創(chuàng)新型、特色型、行業(yè)型、外資型和微小型。目前的市場中綜合型企業(yè)，如支付寶、財(cái)付通這樣的企業(yè)占主要市場份額。（圖2）（注：2008年中國第三方網(wǎng)上交易額突破2，743億元） （三）第三方支付的廣闊前景。自2005年以來，第三方支付交易額年年保持翻番增長。其支付領(lǐng)域主要集中于網(wǎng)絡(luò)購物、電信繳費(fèi)等。隨著網(wǎng)絡(luò)信息、通信技術(shù)的發(fā)展，其支付領(lǐng)域逐步擴(kuò)展到了航空票、信用卡還款、股票基金等領(lǐng)域。根據(jù)艾瑞咨詢公司推出的20082009年中國網(wǎng)上支付行業(yè)發(fā)展報(bào)告統(tǒng)計(jì)顯示，目前第三方網(wǎng)上支付交易額占網(wǎng)上支付（包括所有通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行的支付，如個(gè)人/企業(yè)的網(wǎng)上銀行支付、銀行與銀行之間的網(wǎng)上支付等）交易額不足0.1%，與傳

5、統(tǒng)網(wǎng)上支付方式相比，第三方網(wǎng)上支付交易額仍有較大的提升空間。 三、國外對非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)的監(jiān)管 國際上，非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)市場發(fā)展較早、較快的一些國家，政府對這類市場的監(jiān)管逐步從偏向于“自律的放任自流”向“強(qiáng)制的監(jiān)督管理”轉(zhuǎn)變。美國將類似機(jī)構(gòu)（包括非金融機(jī)構(gòu)和非銀行金融機(jī)構(gòu)）界定為貨幣服務(wù)機(jī)構(gòu)。自2000年以來，美國已有40多個(gè)州參照統(tǒng)一貨幣服務(wù)法案頒布了適用本州非金融機(jī)構(gòu)貨幣服務(wù)的法律。歐盟在2007年發(fā)布了境內(nèi)市場支付服務(wù)指令，從維護(hù)客戶合法權(quán)益角度出發(fā)，要求具有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)有序、規(guī)范從事支付服務(wù)。主要做法包括： （一）實(shí)行有針對性的業(yè)務(wù)許可。美國已實(shí)施的統(tǒng)一貨幣服務(wù)法強(qiáng)調(diào)以發(fā)放執(zhí)照的方式

6、管理和規(guī)范從事貨幣服務(wù)的非銀行機(jī)構(gòu)。要求所有從事貨幣匯業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)都必須登記注冊，獲得許可并接受監(jiān)督檢查。歐盟2000年的電子貨幣指令和2007年的境內(nèi)市場支付服務(wù)指令等規(guī)定，各成員國應(yīng)對電子貨幣機(jī)構(gòu)以及支付機(jī)構(gòu)實(shí)行業(yè)務(wù)許可制度，確保遵守審慎監(jiān)管原則的機(jī)構(gòu)才能從事此類業(yè)務(wù)。英國2000年的金融服務(wù)與市場法要求，對從事電子支付服務(wù)的機(jī)構(gòu)實(shí)行業(yè)務(wù)許可。歐盟就從事電子貨幣發(fā)行與清算的機(jī)構(gòu)先后制定了電子貨幣指令和內(nèi)部市場支付服務(wù)指令等，并于2009年再次對電子貨幣指令進(jìn)行修訂。這些法律強(qiáng)調(diào)歐盟各成員國應(yīng)對電子貨幣機(jī)構(gòu)以及支付機(jī)構(gòu)實(shí)行業(yè)務(wù)許可制度，確保只有遵守審慎監(jiān)管原則的機(jī)構(gòu)才能從事此類業(yè)務(wù)。 （二）設(shè)

7、置必要的準(zhǔn)入門檻。美國的統(tǒng)一貨幣服務(wù)法從投資主體、營業(yè)場所、資金實(shí)力、財(cái)務(wù)狀況、業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)等方面做出了要求。歐盟的境內(nèi)市場支付服務(wù)指令對支付機(jī)構(gòu)的資本提出了明確的要求。英國的金融服務(wù)與市場法及相關(guān)法律除注冊資本金的要求外，還對這類機(jī)構(gòu)的注冊資本金與自有資金構(gòu)成、業(yè)務(wù)活動和投資限制等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。 （三）建立檢查、報(bào)告制度。美國的統(tǒng)一貨幣服務(wù)法明確規(guī)定，從事貨幣匯兌等業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)接受現(xiàn)場檢查；變更股權(quán)結(jié)構(gòu)必須得到批準(zhǔn)。這類機(jī)構(gòu)必須維護(hù)客戶資金的安全、具有足夠的流動性，不得從事類似銀行的存貸款業(yè)務(wù)、不得擅自留存、挪用客戶的交易資金。這類機(jī)構(gòu)還應(yīng)符合有關(guān)反洗錢的監(jiān)管規(guī)定，確保數(shù)據(jù)信息安全等。歐盟要

8、求各成員國應(yīng)采取合規(guī)性檢查等必要措施，切實(shí)保障消費(fèi)者的權(quán)益。 （四）通過資產(chǎn)擔(dān)保等方式保護(hù)客戶利益。美國的統(tǒng)一貨幣服務(wù)法對貨幣匯兌機(jī)構(gòu)提出了擔(dān)保和凈資產(chǎn)的要求，以保護(hù)公眾的安全和產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展；規(guī)定這類機(jī)構(gòu)的投資方式必須得到許可，投資種類和比例應(yīng)符合相關(guān)要求。歐盟的境內(nèi)市場支付服務(wù)指令要求對客戶資金提供保險(xiǎn)和類似保證。2009年再次修訂的電子貨幣指令強(qiáng)調(diào)支付機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分自有資金和客戶資金，并對客戶資金提供保險(xiǎn)或類似保證；電子貨幣機(jī)構(gòu)提供支付服務(wù)時(shí)，用于活期存款及具備足夠流動性的投資總額不得超過自有資金的20倍。英國的金融服務(wù)與市場法要求對從事電子支付服務(wù)的機(jī)構(gòu)實(shí)行業(yè)務(wù)許可，并且電子貨幣機(jī)構(gòu)必須

9、用符合規(guī)定的流動資產(chǎn)為客戶預(yù)付價(jià)值提供擔(dān)保，且客戶預(yù)付價(jià)值總額不得高于其自有資金的8倍。 （五）加強(qiáng)機(jī)構(gòu)的終止、撤銷和退出管理。美國的統(tǒng)一貨幣服務(wù)法規(guī)定，在特定條件下，可以終止、撤銷業(yè)務(wù)許可或要求從事貨幣匯兌等業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)退出該業(yè)務(wù)領(lǐng)域。歐盟的境內(nèi)市場支付服務(wù)指令沒有對支付機(jī)構(gòu)的設(shè)立與撤銷做出規(guī)定，但明確規(guī)定可以就若干情形撤銷對支付機(jī)構(gòu)的支付清算業(yè)務(wù)許可。 我國的非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)起步較晚，但發(fā)展迅速，相關(guān)問題隨著業(yè)務(wù)的不斷發(fā)展而逐步顯現(xiàn)。 四、我國非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)中的主要問題 （一）超出范圍經(jīng)營。非金融機(jī)構(gòu)在工商部門核準(zhǔn)的經(jīng)營范圍多數(shù)為電子商務(wù)、計(jì)算機(jī)技術(shù)服務(wù)、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)、智能IC卡技術(shù)

10、的研發(fā)及推廣應(yīng)用、系統(tǒng)集成服務(wù)、技術(shù)咨詢服務(wù)、電子數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)開發(fā)、電子數(shù)據(jù)處理服務(wù)等。從經(jīng)營范圍的表述來看，未經(jīng)許可的非金融機(jī)構(gòu)從事支付清算業(yè)務(wù)并不具有合法性。 （二）關(guān)聯(lián)關(guān)系復(fù)雜。從事支付清算業(yè)務(wù)的非金融機(jī)構(gòu)之間存在著關(guān)聯(lián)關(guān)系。越來越多的金融機(jī)構(gòu)開始采取發(fā)行與渠道建設(shè)和后臺系統(tǒng)分離方式開展支付清算業(yè)務(wù)。 （三）沉淀資金使用備受關(guān)注。由于缺乏具體管理措施，非金融機(jī)構(gòu)從事支付清算業(yè)務(wù)時(shí)產(chǎn)生的沉淀資金已經(jīng)受到各界的廣泛關(guān)注。這類機(jī)構(gòu)使用沉淀資金的情況包括：委托貸款給關(guān)聯(lián)企業(yè)、購買銀行理財(cái)產(chǎn)品和直接進(jìn)入資本投資等。而且新興支付手段的大量沉淀資金帶來的風(fēng)險(xiǎn)，也增大了洗錢、套現(xiàn)、賭博、欺詐等非法活動的

11、風(fēng)險(xiǎn)，信用卡網(wǎng)上套現(xiàn)一度成為熱門話題，且虛擬貨幣對實(shí)體貨幣的正常運(yùn)行也造成一定沖擊。 （四）業(yè)務(wù)制度建設(shè)不規(guī)范。非金融機(jī)構(gòu)制定的支付清算業(yè)務(wù)制度辦法以及風(fēng)險(xiǎn)管理措施等參差不齊。許多非金融機(jī)構(gòu)尤其是資金較小、技術(shù)較差和能力缺乏的機(jī)構(gòu)既不重視規(guī)章制度建設(shè)，也不知道如何開展制度建設(shè)。 （五）核心技術(shù)認(rèn)定缺少規(guī)范。非金融機(jī)構(gòu)對技術(shù)安全認(rèn)證的重要性普遍認(rèn)識不足，甚至不了解支付清算業(yè)務(wù)技術(shù)的適用性和安全性要求。許多非金融機(jī)構(gòu)從事支付清算業(yè)務(wù)時(shí)并未取得權(quán)威部門或者專業(yè)機(jī)構(gòu)的技術(shù)安全認(rèn)證。 五、結(jié)合非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法的出臺，我國在非金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管中要借鑒和改進(jìn)的地方 2010年6月22日，央行出臺非金融

12、機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法，辦法規(guī)定了非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)市場準(zhǔn)入條件，實(shí)行業(yè)務(wù)許可證制度，還規(guī)定了支付機(jī)構(gòu)在規(guī)范經(jīng)營、資金安全、系統(tǒng)運(yùn)行等方面應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)。 隨著辦法的出臺，我國對非金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管也將逐漸完善，而其中還有很多要改進(jìn)的地方，借鑒國外發(fā)達(dá)國家對非金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)，本文提出以下建議： （一）進(jìn)一步出臺相關(guān)細(xì)節(jié)監(jiān)管法規(guī)。辦法的有效執(zhí)行仍需后續(xù)出臺相關(guān)細(xì)節(jié)的監(jiān)管法規(guī)，例如支付企業(yè)的資金沉淀問題。辦法規(guī)定支付機(jī)構(gòu)只能選擇一家商業(yè)銀行作為備付金存管銀行。而付款者肯定會使用多家銀行賬戶，這時(shí)就要求支付企業(yè)要在不同的銀行賬戶之間不斷進(jìn)行劃算和結(jié)賬，會增加成本和費(fèi)用，影響效率；此外，還有對外資企業(yè)的從業(yè)資格、及支付公司在具體行業(yè)的從業(yè)范圍和資質(zhì)等都需要考量。 （二）完善對整個(gè)行業(yè)準(zhǔn)入，以及對非金融機(jī)構(gòu)從事支付服務(wù)的終止、撤銷和退出管理。 （三）加強(qiáng)行業(yè)的自律