消防應(yīng)急救援主體法規(guī)現(xiàn)狀及建議

1、消防應(yīng)急救援主體法規(guī)現(xiàn)狀及建議消防應(yīng)急救援主體的法律規(guī)定目前，從法律角度規(guī)范消防應(yīng)急救援主體主要體現(xiàn)在法律、地方 性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章以及國(guó)務(wù)院和各省級(jí)人民政府的規(guī)范性文件四個(gè)層 面。1998年消防法第27條第2款規(guī)定:公安消防隊(duì)除保證完成本 法規(guī)定的火災(zāi)撲救工作外，還應(yīng)當(dāng)參加其他災(zāi)害或事故的搶險(xiǎn)救援工 作。第34條規(guī)定:公安消防隊(duì)參加火災(zāi)以外的其他災(zāi)害或者事故的搶 險(xiǎn)救援工作，在有關(guān)地方人民政府的統(tǒng)一指揮下實(shí)施。這是首次以法 律的形式確認(rèn)了公安消防隊(duì)參加災(zāi)害或事故的搶險(xiǎn)救援工作的職能， 明確了搶險(xiǎn)救援的主體是地方人民政府以及公安消防隊(duì)。2007年突 發(fā)事件應(yīng)對(duì)法改變了以往針對(duì)突發(fā)事件單行立法的模

2、式，通過(guò)確立 “統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類(lèi)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急 管理體制，建立了突發(fā)事件預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置 與救援、事后恢復(fù)與重建等基本的應(yīng)對(duì)框架，實(shí)現(xiàn)了對(duì)突發(fā)事件全方 位、全過(guò)程的管理。作為一部突發(fā)事件應(yīng)急管理的綜合性法律，突 發(fā)事件應(yīng)對(duì)法并沒(méi)有對(duì)消防應(yīng)急救援主體作出具體的規(guī)定，從該法 第9條和第16條規(guī)定的內(nèi)容來(lái)看，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法明確了國(guó)務(wù)院 和縣級(jí)以上地方人民政府作為突發(fā)事件應(yīng)急救援的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的 地位。2008年修訂的消防法，對(duì)消防應(yīng)急救援主體作了進(jìn)一步的 規(guī)定。該法第37條規(guī)定:公安消防隊(duì)、專(zhuān)職消防隊(duì)按照國(guó)家規(guī)定承擔(dān) 重大災(zāi)害事故和其他以搶救人員生命安

3、全為主的應(yīng)急救援工作。第 46條規(guī)定:公安消防隊(duì)、專(zhuān)職消防隊(duì)參加火災(zāi)以外的其他重大災(zāi)害事 故的應(yīng)急救援工作，由縣級(jí)以上人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)?？梢钥闯?，修訂 后的消防法將縣級(jí)以上人民政府、公安消防隊(duì)、專(zhuān)職消防隊(duì)確立 為消防應(yīng)急救援的主體，并將1998年消防法規(guī)定的，參加災(zāi)害或 事故的搶險(xiǎn)救援工作職能修改為“承擔(dān)火災(zāi)以外的其他重大災(zāi)害事 故的應(yīng)急救援職能，進(jìn)一步強(qiáng)化了消防應(yīng)急救援主體履行應(yīng)急救援 職能的專(zhuān)門(mén)性和獨(dú)立性。自突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法頒布以來(lái)，北京、遼寧、湖南、廣東等省 市針對(duì)本地實(shí)際情況，制定了應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的地方性法規(guī)，對(duì)應(yīng)急救 援主體進(jìn)行了細(xì)化和拓展。其中與消防應(yīng)急救援主體相關(guān)的規(guī)定主要 體現(xiàn)在:

4、一是設(shè)立了由縣級(jí)以上人民政府領(lǐng)導(dǎo)的突發(fā)事件應(yīng)急委員會(huì)、 突發(fā)事件專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)及其常設(shè)辦事機(jī)構(gòu);成立了應(yīng)急管理專(zhuān)家 組。二是具體規(guī)定了綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍、專(zhuān)業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍、志愿應(yīng) 急救援隊(duì)伍、單位專(zhuān)職或兼職應(yīng)急救援隊(duì)伍組成方式。提出依托公安 消防專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍，建立綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍，承擔(dān)綜合性救援任務(wù)。與突 發(fā)事件應(yīng)對(duì)法相比，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的地方性法規(guī)新增了突發(fā)事件應(yīng) 急委員會(huì)、突發(fā)事件專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)、委員會(huì)和指揮機(jī)構(gòu)常設(shè)的辦 事機(jī)構(gòu)、應(yīng)急管理專(zhuān)家組、單位專(zhuān)職或兼職應(yīng)急救援隊(duì)伍作為應(yīng)急救 援主體，進(jìn)一步規(guī)定了綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍的構(gòu)成。2008年消防法 修訂以后，全國(guó)共有19個(gè)省、自治區(qū)、直轄市先后修訂

5、并頒布了消 防條例，其中對(duì)消防應(yīng)急救援主體的規(guī)定出現(xiàn)了以下新的變化：一是 將公安消防隊(duì)、專(zhuān)職消防隊(duì)、志愿消防隊(duì)等多種形式的消防組織納入 消防應(yīng)急救援體系，如江西省消防條例第4條第1款、甘肅省 消防條例第45條、河南省消防條例第43條、安徽省消防條例 第40條、山西省消防條例第27條之規(guī)定。二是依托公安消防隊(duì) 建立綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍，如黑龍江省消防條例第54條、河南省 消防條例第48條、江西省消防條例第4條第2款之規(guī)定。三是 規(guī)定專(zhuān)職消防隊(duì)從事消防應(yīng)急救援活動(dòng)應(yīng)服從公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)統(tǒng) 一調(diào)動(dòng)，如青海省消防條例第50條第2款、西藏自治區(qū)消防條 例第52條第2款、陜西省消防條例第51條第2款之規(guī)定。四

6、 是建立消防與供水、供電、供氣、通信、醫(yī)療救護(hù)、交通運(yùn)輸、環(huán)境 保護(hù)、氣象等有關(guān)單位和其他應(yīng)急救援隊(duì)伍的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提高消 防應(yīng)急救援能力，如云南省消防條例第43條第2款、浙江省消 防條例第43條第2款、河南省消防條例第49條、貴州省消防 條例第40條之規(guī)定。與消防法相比，各地消防條例將志愿消 防隊(duì)、依托公安消防隊(duì)建立綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍、協(xié)助消防應(yīng)急救援的 有關(guān)單位和其他應(yīng)急救援隊(duì)伍納入了消防應(yīng)急救援主體的范圍。公安消防部隊(duì)執(zhí)勤戰(zhàn)斗條令作為公安部的部門(mén)規(guī)章，對(duì)消防 應(yīng)急救援主體進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)定。一是規(guī)定了公安消防部隊(duì)作為消防 應(yīng)急救援主體的具體職責(zé)范圍。公安消防部隊(duì)執(zhí)勤戰(zhàn)斗條令第81 條規(guī)定:

7、公安消防部隊(duì)依照國(guó)家規(guī)定主要承擔(dān)下列重大災(zāi)害事故和其 他以搶救人員生命為主的應(yīng)急救援工作：（一）危險(xiǎn)化學(xué)品泄漏事故；（二） 道路交通事故;（三）地震及其次生災(zāi)害;（四）建筑坍塌事故;（五）重大安全 生產(chǎn)事故;（六）空難事故;（七）爆炸及恐怖事件;（八）群眾遇險(xiǎn)事件。第82 條規(guī)定:公安消防部隊(duì)依照國(guó)家規(guī)定和上級(jí)指令，參與配合處置水旱 災(zāi)害、氣象災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、森林、草原火災(zāi)等自然災(zāi)害，礦山、水 上事故、重大環(huán)境污染、核與輻射事故和突發(fā)公共衛(wèi)生事件。二是規(guī) 定了消防應(yīng)急救援的領(lǐng)導(dǎo)和指揮主體:縣級(jí)以上人民政府和公安機(jī)關(guān)。 三是規(guī)定了消防應(yīng)急救援的協(xié)助主體:供水、供電、供氣、通信、醫(yī) 療救護(hù)、交通運(yùn)

8、輸、環(huán)境保護(hù)、工程搶險(xiǎn)、衛(wèi)生防疫等部門(mén)和單位、 有關(guān)專(zhuān)業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍、應(yīng)急救援專(zhuān)家組。（四）消防應(yīng)急救援主體在 國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府規(guī)范性文件中的體現(xiàn)國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件與消 防應(yīng)急救援主體相關(guān)的主要有三個(gè):國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)消防工 作的意見(jiàn)（國(guó)發(fā)（2006）15號(hào)）、關(guān)于加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見(jiàn)（國(guó) 發(fā)（2006）24號(hào)）、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn) （國(guó)辦發(fā)（2009）59號(hào)）。從上述國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件規(guī)定看，與消防應(yīng)急救援主體相關(guān)的規(guī) 定主要體現(xiàn)在以下方面:一是從肯定公安消防隊(duì)作為應(yīng)急救援骨干力 量進(jìn)一步演進(jìn)為依托公安消防隊(duì)伍建立綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍;二是明 確了消防應(yīng)急救援具體

9、職能范圍;三是從整個(gè)應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)的角 度，提出建立充分發(fā)揮公安消防、特警以及武警、解放軍、預(yù)備役民 兵的骨干作用，各專(zhuān)業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍各負(fù)其責(zé)、互為補(bǔ)充，企業(yè)專(zhuān)兼 職救援隊(duì)伍和社會(huì)志愿者共同參與的應(yīng)急救援體系；四是明確了國(guó)務(wù) 院、地方各級(jí)人民政府、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)實(shí)施應(yīng)急救援的領(lǐng)導(dǎo)職能。 依據(jù)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法、消防法、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)基層 應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)，各省、自治區(qū)、直轄市先后制定了一系列與 消防應(yīng)急救援主體相關(guān)的規(guī)范性文件，初步確立了消防應(yīng)急救援在國(guó)家應(yīng)急救援體系中的地位、職能和綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍的組建方式、管 理機(jī)構(gòu)和組織指揮體制。具體體現(xiàn)在以下方面:一是依托公安消防總 隊(duì)、支隊(duì)、大隊(duì)組建省、市、縣綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍。目前，全國(guó)已有 30個(gè)省、自治區(qū)、直轄市組建了綜合應(yīng)急救援總隊(duì)、支隊(duì)、大隊(duì)， 除重慶市以外，都是依托公安消防隊(duì)伍組建。綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍擔(dān)負(fù) 的職能范圍和公安消防執(zhí)勤戰(zhàn)斗條令基本一致(關(guān)于危險(xiǎn)化學(xué)品 泄漏事故應(yīng)急救援承擔(dān)主體的規(guī)定，國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng) 急隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)和公安消防執(zhí)勤戰(zhàn)斗條令規(guī)定不一致)。二 是各省、自治區(qū)、直轄市綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍組建方式存在一定差異， 主要有三種模式：(1)單純由公安消