草原資源生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制研究

1、 HYPERLINK / 摘要生態(tài)環(huán)境和自然資源是人類(lèi)賴(lài)以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，維持整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)平衡是社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)進(jìn)展的前提條件。但長(zhǎng)期以來(lái)受“資源無(wú)價(jià)”觀念的阻礙，人類(lèi)活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的阻礙遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了自然生態(tài)系統(tǒng)的自?xún)裟芰?，破壞了自然生態(tài)系統(tǒng)的平衡，造成了嚴(yán)峻的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。隨著人類(lèi)社會(huì)由工業(yè)文明向生態(tài)文明的轉(zhuǎn)變，生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制成為了實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源有償使用的重要制度和手段。可我國(guó)至今還沒(méi)有一部生態(tài)補(bǔ)償?shù)牟畈欢喾▽?duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t、對(duì)象、范圍等做出總體性規(guī)定。因此，有必要將生態(tài)補(bǔ)償思想融入環(huán)境法律制度，針對(duì)不同的生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行不同的制度設(shè)計(jì)，為生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐提供可靠的法律依據(jù)。草原是我國(guó)面積最大的陸

2、地生態(tài)系統(tǒng),草原在涵養(yǎng)水源、水土保持、調(diào)節(jié)氣候、防風(fēng)固沙以及維護(hù)生態(tài)多樣性等方面,都具有不可替代的重要作用。草原與耕地、森林和海洋等自然資源一樣,是我國(guó)重要的戰(zhàn)略資源。然而長(zhǎng)期以來(lái)受自然和人為因素的阻礙,全國(guó)90%以上的天然草原出現(xiàn)不同程度的退化,草原生態(tài)服務(wù)功能下降,對(duì)我國(guó)生態(tài)安全構(gòu)成嚴(yán)峻威脅?！笆濉币詠?lái),國(guó)家啟動(dòng)了退牧還草、京津風(fēng)沙源治理等一系列加強(qiáng)愛(ài)護(hù)草原生態(tài)的重大工程。但由于工程實(shí)施面積有限,草原生態(tài)“局部改善、總體惡化”的態(tài)勢(shì)尚未得到全然扭轉(zhuǎn)。因此,為加強(qiáng)草原生態(tài)愛(ài)護(hù)和建設(shè),盡快建立草原生態(tài)服務(wù)補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)效機(jī)制,充分發(fā)揮草原特有的生態(tài)服務(wù)價(jià)值,對(duì)維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全至關(guān)重要。草原生態(tài)建設(shè)

3、和生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制,是事關(guān)草原生態(tài)建設(shè)持續(xù)有效性、緩解“三牧”問(wèn)題、建設(shè)環(huán)境友好型和諧新牧區(qū)、全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵性研究命題。草原資源生態(tài)補(bǔ)償制度是自然資源有償使用制度的重要內(nèi)容之一，草原資源的理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)此進(jìn)行了積極探究，提出了許多建設(shè)性的建議和方案，環(huán)境資源法學(xué)者也開(kāi)始給予應(yīng)有的關(guān)注。近年來(lái)，我國(guó)在草原資源生態(tài)建設(shè)的工作中取得了專(zhuān)門(mén)大的成績(jī)，但由于一些地點(diǎn)滿負(fù)荷、超負(fù)荷開(kāi)發(fā)利用草原，導(dǎo)致草原資源的嚴(yán)峻破壞和不斷退化。因而，草原資源生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的構(gòu)建迫在眉睫。構(gòu)建具有可行性的我國(guó)草原資源生態(tài)補(bǔ)償制度，首先應(yīng)當(dāng)從理論上澄清其含義，為制度設(shè)計(jì)提供學(xué)理依據(jù)；然后，結(jié)合現(xiàn)狀拿出切實(shí)可行的應(yīng)

4、對(duì)之策，從立法上查找突破口，為事實(shí)上施提供法制保障。關(guān)鍵詞：草原資源，生態(tài)補(bǔ)償，法律制度AbstractThe ecological environment and natural resources are material base to the survival of humans, maintain the entire ecosystem balance is the premise of sustainable development of social economy condition. But for a long time, the resources priceless

5、idea influenced human activities on the ecological environment, the influence of the natural and ecological system goes far beyond the self-purification capability, destroy the balance of natural ecological system, caused severe environmental pollution and ecological destruction. With human society

6、by industrial civilization changing to ecological civilization, ecological compensation legal mechanisms became the important institution using method of the realization environmental resources. But our country still does not have a basic law of ecological compensation for ecological compensation pr

7、inciple, object, make overall scope of rules. Therefore, it is necessary in ecological compensation legal system, ideological environment according to different ecological compensation for different system design for ecological compensation practices, provide reliable legal basis. Grassland is the l

8、argest area in China terrestrial ecosystem, grassland in water conservation, water and soil conservation, adjusting the climate, for windbreak and sand-fixation and maintaining ecological diversity, etc., has irreplaceable role. Grassland and cultivated land, natural resources such as forests and oc

9、eans as, is Chinas important strategic resources. However, for a long time by both natural and human factors, the national 90% of the natural grassland appear different degree of degradation, grassland ecological service function decline on our ecological safety, pose a serious threat. Since “Fiftee

10、n Plan”, countries launched grazing land, “Beijing-Tianjin Sandstorm Source Control” and a series of strengthening the protection of grassland ecosystem of the important project. But because the project implementation area is finite, “Partial improvement, Overall deterioration” situation of the gras

11、sland ecological has not been a fundamental change. Therefore, in order to strengthen the grassland ecological protection and construction, establish the grassland ecology service compensation long-effect mechanism, give full play to grassland ecological service value, endemic to safeguard national

12、ecological safety is very important. Grassland ecological construction and ecological construction compensation mechanism of ecological construction, are critical to grassland continued effectiveness, alleviate “Three Shepherd” problem, construction environment-friendly harmonious new pastoral areas

13、, the comprehensive construction well-off societys key research propositions. Grassland resources ecological compensation system is the compensation systems for use of natural resources, one of the important content of the grassland resources to the theory and practice, and puts forward the actively

14、 explore many constructive suggestion and scheme, environmental and resources law scholars also begin to pay due attention to it. In recent years, our country in grassland resources ecological construction work has made great achievements, but due to some places of our country overloading to develop

15、 the grassland, lead a serious destruction of the grassland resources and constantly degradation. Thus, the grassland resources construction of ecological compensation legal mechanisms is imminent. Constructing feasible our grassland resources, first we should clarify the meaning from the theory, pr

16、oviding the meaning theoretical academic basis for the system design. Then, combine with the current taking out feasible of policy measures, looking for a breakthrough from the legislation, to provide legal safeguard system. Keywords：Grassland resources; Ecological compensation; Legal system目錄 TOC o

17、 1-3 h z u 一、我國(guó)草原的現(xiàn)狀草原是地球上最要緊的生態(tài)系統(tǒng)之一，占全球陸地面積的四分之一，草原對(duì)全球生態(tài)環(huán)境和生物多樣性的愛(ài)護(hù)具有重要作用，在地球生物圈中有著不可取代的位置，對(duì)畜牧業(yè)、農(nóng)業(yè)乃至整個(gè)社會(huì)的進(jìn)展也是至關(guān)重要的。 The world resources report (1988-1989)M，China environmental science press,1990 我國(guó)擁有各類(lèi)草地近四億公頃，約占國(guó)土面積的百分之四十一，大約是耕地面積的三倍，是林地面積的二倍多。居世界第二位，相較于森林而言，我國(guó)同時(shí)也是是草原大國(guó), 在世界上草原的面積僅次于澳大利亞。目前我國(guó)草原生態(tài)形勢(shì)

18、嚴(yán)峻，草原退化嚴(yán)峻，我國(guó)百分之九十的天然草原正在不同程度地退化。其中嚴(yán)峻退化原近兩億畝。全國(guó)退化草原的面積每年以?xún)砂偃f(wàn)畝的速度擴(kuò)張, 天然草原面積每年減少約六十五至七十萬(wàn)畝。 草原退化已使更大范圍的生態(tài)環(huán)境受到威脅，公眾對(duì)此感受最深的是波及全國(guó)許多地區(qū)甚至國(guó)外的沙塵暴，草原退化還會(huì)帶來(lái)水資源枯竭、土壤侵蝕、溫室效應(yīng)等環(huán)境問(wèn)題。同時(shí)草原退化嚴(yán)峻制約了牧民生活水平的提高和牧區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)進(jìn)展。我國(guó)草地資源面臨嚴(yán)峻的危機(jī)：（一）“三化”草地面積迅速擴(kuò)大 1.草地退化當(dāng)前世界上天然草地普遍退化和逐步消逝，每年草地退化、沙化和鹽堿化面積，約占世界草地總面積的0.1%。 我國(guó)退化草地集中分布于北方草原

19、帶，西部荒漠草地及荒漠區(qū)山地草地、青藏高原高寒草地。部分村寨周?chē)哪戏絻?yōu)良草地也出現(xiàn)退化。據(jù)調(diào)查，八十年代中期，北方十一片重點(diǎn)牧區(qū)退化草地已占可利用草地的39.7%；九十年代北方十二?。▍^(qū)）草地退化面積已占該區(qū)草地總面積的50.24%。全國(guó)天然草地退化面積目前仍以每年兩百萬(wàn)公頃的速度增加，北方牧區(qū)草地較六十年代初產(chǎn)草量下降了三分之一至二分之一，草地家畜個(gè)體體重下降了10%30%。草地退化形態(tài)由線狀、點(diǎn)狀退化進(jìn)展到帶狀、片狀退化時(shí)期；退化程度也不斷加重?？傮w來(lái)看，目前超載放牧，再加上蟲(chóng)害、鼠害嚴(yán)峻，草場(chǎng)退化的情況已帶有普遍性。以?xún)?nèi)蒙古自治區(qū)為例，目前全區(qū)退化草場(chǎng)面積占全區(qū)可利用草場(chǎng)面積的50左右

20、，其中嚴(yán)峻退化面積接近總面積的20。素以水草豐美著稱(chēng)的呼倫貝爾草原和錫林郭勒草原，退化草原面積分不已達(dá)23和41，退化最嚴(yán)峻的是鄂爾多斯高原的草場(chǎng)，退化面積達(dá)68。我國(guó)草原載畜量專(zhuān)門(mén)低，僅為澳大利亞的十分之一，美國(guó)的二十七分之一，新西蘭的二十八分之一。 The United Nations food And Agriculture Organization，Grass forages M.Chinas agricultural science and technologypress,1990我國(guó)草原單位面積產(chǎn)草量比二十世紀(jì)六十年代初普遍下降3050。 2草地荒漠化與沙化森林草原地區(qū)擁有一定數(shù)量

21、的多宜性土地資源，絕對(duì)多數(shù)早已被開(kāi)墾，成為聞名的糧食生產(chǎn)與多種經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)基地。然而，隨著人口增長(zhǎng)，對(duì)糧食需求的增加，有些地點(diǎn)不恰當(dāng)?shù)拈_(kāi)墾一些坡地、沙質(zhì)地，甚至固定沙地，破壞了草場(chǎng)，引起耕地沙化，使生物多樣性及其價(jià)值大大降低。全國(guó)現(xiàn)有荒漠、荒漠化土地面積262萬(wàn)平方千米，其中風(fēng)蝕沙化土地面積160.7萬(wàn)平方千米，占國(guó)土面積的16.7%，以新疆、內(nèi)蒙古沙漠化面積最大，同時(shí)沙漠化面積還正在不斷擴(kuò)大，五十年代至八十年代增加了6.4萬(wàn)平方千米，目前仍以每年2460平方千米的速度擴(kuò)展，其中80%的土地荒漠化、沙化，發(fā)生在天然草地。3.草地鹽堿化目前我國(guó)草地鹽漬化面積已達(dá)930萬(wàn)平方千米，大面積發(fā)生于東北西

22、部的草原、內(nèi)蒙古西部、新疆、甘肅、青海等干旱荒漠區(qū)、綠洲邊緣及大水浸漫草地。（二）草地水土流失日益嚴(yán)峻 全國(guó)水土流失面積1999年達(dá)到180.83萬(wàn)hm2。與1989年相比，西部十年來(lái)水土流失面積增加了19.99萬(wàn)平方千米，增加了27.03%。草地植被開(kāi)墾、濫挖、濫采，造成植被覆蓋度降低，土壤裸露，使草地水土流失逐漸加重，成億噸泥沙輸入長(zhǎng)江、黃河。目前我國(guó)草地水土流失面積已達(dá)1230萬(wàn) hm2。泥沙淤積造成江河洪水災(zāi)難，已成國(guó)家心腹之患。 （三）草地植被破壞嚴(yán)峻，野生動(dòng)植物瀕臨滅絕 近年來(lái)，每年有成百萬(wàn)農(nóng)牧民涌入內(nèi)蒙、新疆、甘肅、寧夏、青海等地草原挖藥材，大面積破壞草地植被，僅內(nèi)蒙已破壞草原1

23、267萬(wàn)hm2，其中200萬(wàn)hm2完全沙化。草原上的寶貴藥用植物已近瀕危。加上連年的超強(qiáng)度割草，使草原的自然生產(chǎn)力下降，涵養(yǎng)水源的能力降低，導(dǎo)致優(yōu)良牧草減少，劣質(zhì)雜草類(lèi)增多，進(jìn)一步加劇了草原生態(tài)環(huán)境的惡化。 同時(shí)，在新疆、青海、西藏、內(nèi)蒙等草原區(qū)，大量的藏羚羊、野驢、藏雪雞、盤(pán)羊、北山羊、麝等草原珍稀野生動(dòng)物被獵殺、偷捕。僅可可西里草原上的數(shù)百萬(wàn)只野生藏羚羊、野驢，在不到十年的時(shí)刻就被偷獵得僅剩數(shù)萬(wàn)只，已瀕臨滅絕的邊緣。由于肆意大量的亂捕濫殺，20世紀(jì)60年代還成群分布在內(nèi)蒙古草原的黃羊，也已所剩無(wú)幾了。據(jù)資料統(tǒng)計(jì)，自80年代以來(lái)，僅內(nèi)蒙古地區(qū)每年獵殺的黃羊，就多達(dá)70008000只，致使黃羊

24、種群數(shù)量急劇減少，種群密度大大下降，由常見(jiàn)變?yōu)榕家?jiàn)。在草原上一些常見(jiàn)的猛禽，也由于亂捕濫殺而成為稀有或偶見(jiàn)的鳥(niǎo)類(lèi)了。（四）草地鼠蟲(chóng)災(zāi)難嚴(yán)峻 目前我國(guó)北方和西部牧區(qū)草地鼠害嚴(yán)峻，每年鼠害發(fā)生面積都在2000萬(wàn)公頃以上，其中達(dá)到防治指標(biāo)的受害面積1700萬(wàn)hm2左右。 另外，我國(guó)每年都有草地蟲(chóng)害發(fā)生，達(dá)到防治指標(biāo)的草原蟲(chóng)害面積約550萬(wàn)公頃左右，而每年防治達(dá)到指標(biāo)的面積僅350萬(wàn)公頃左右，難于達(dá)到有效操縱的目的。由于生物群落中天敵數(shù)量的減少，一些草食性鼠類(lèi)的種群數(shù)量則有擴(kuò)大的趨勢(shì)，在生殖高峰期，往往造成嚴(yán)峻的危害。新疆、內(nèi)蒙古、青海、四川等?。▍^(qū)）每年草地蟲(chóng)害發(fā)生面積均在百萬(wàn)公頃以上，且有蔓延之勢(shì)

25、；陜西、寧夏、東北三省也有較大面積的草原蟲(chóng)害發(fā)生。（五）草原環(huán)境污染加劇我國(guó)草原地區(qū)蘊(yùn)藏著多種礦產(chǎn)資源，其中煤炭、石油、天然氣等的藏量尤為豐富。國(guó)家經(jīng)濟(jì)的進(jìn)展，要求大規(guī)模的開(kāi)發(fā)這些地下資源，然而在煤礦、油田的開(kāi)采過(guò)程中不注意環(huán)境愛(ài)護(hù)，直接造成了草原的污染和破壞。（六）草地自然災(zāi)難頻繁 牧區(qū)惡劣的氣候條件，草地超載過(guò)牧，越冬草料儲(chǔ)備能力低，牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，致使我國(guó)北方和西部草原牧區(qū)自然災(zāi)難頻繁，每年受災(zāi)面積約在500萬(wàn)公頃以上。近40年來(lái)，因?yàn)?zāi)死亡牲畜2億頭以上，約相當(dāng)于同期出售的商品畜數(shù)量，直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)兩百至三百億元。建國(guó)以來(lái)內(nèi)蒙古、新疆、西藏、青海、四川、甘肅六大牧業(yè)省區(qū)共發(fā)生大、中雪

26、災(zāi)60多次，旱災(zāi)26次。北方干旱草原區(qū)和干旱荒漠區(qū)的沙塵暴、揚(yáng)沙與浮塵天氣頻繁發(fā)生，并直接威脅到北京、天津及華北地區(qū)，造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失。二、生態(tài)補(bǔ)償制度作為解決草原問(wèn)題的一個(gè)法律機(jī)制的必要性和可行性（一）提出草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)木壒?我們之因此提出草原生態(tài)補(bǔ)償和建立草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是基于下述5方面的考慮： 1寬闊的草原為社會(huì)、為公眾提供大量公益性產(chǎn)品而使公眾受益。既然公眾受益，就應(yīng)該由其代表者政府來(lái)付費(fèi)。我國(guó)有四億公頃不同類(lèi)型的草地，約占國(guó)土面積的40。其所具備的氣體調(diào)節(jié)、氣候調(diào)節(jié)、水調(diào)節(jié)、養(yǎng)分循環(huán)、文化等多方面的生態(tài)功能，這些功能所提供的有形或無(wú)形的產(chǎn)品，或者稱(chēng)之為生態(tài)產(chǎn)品，其價(jià)值十分巨大，有

27、人作過(guò)估算，僅以氣體調(diào)節(jié)一種功能而言，在內(nèi)蒙古草原生態(tài)系統(tǒng)，每年固定汲取二氧化碳的總價(jià)值為每年每公頃約600元。 閔慶文劉壽東，楊霞內(nèi)蒙古典型草聯(lián)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值評(píng)估研究J草地學(xué)報(bào)，2004，12(3)：16 5-17盡管對(duì)這一估算仍有不同爭(zhēng)論，但可看出其價(jià)值十分巨大，不容置疑。而這一價(jià)值并沒(méi)有僅為草原地區(qū)人們所享用，而是為全社會(huì)、全體公眾所享用或受益。因此你受益于草原這一巨大功能產(chǎn)品，你就應(yīng)該為之作出補(bǔ)償，盡管不是等價(jià)補(bǔ)償，那也應(yīng)作出相應(yīng)補(bǔ)償。 2草原有許多有形的、巨大的、可實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，但受政策的制約或者草原資源自身特點(diǎn)的限制，不能變現(xiàn)。因之政府為了這一點(diǎn)，也應(yīng)該做出補(bǔ)償。 比如，寬

28、闊的草原有許多地區(qū)自然條件專(zhuān)門(mén)優(yōu)越，年降水量可在450毫米左右，自然植被為草甸草原，土層深厚，有機(jī)質(zhì)含量可在4以上，是我國(guó)最為肥沃的黑土，開(kāi)墾種植糧食作物比較有利，但為了愛(ài)護(hù)我國(guó)北方的生態(tài)安全，防止荒漠化，我們不能進(jìn)行開(kāi)墾，即使有的地點(diǎn)開(kāi)墾，也要退耕還草，這在一定程度上體現(xiàn)了為了大局、為了全體民眾的公眾利益而做出的局部犧牲，因此我們作為生態(tài)安全的受益者理應(yīng)關(guān)于這些犧牲做出補(bǔ)償。 3目前草原地區(qū)的生態(tài)環(huán)境破壞與生態(tài)系統(tǒng)退化在一定程度上是因?yàn)樗鼈優(yōu)閲?guó)家今日進(jìn)展做出了巨大貢獻(xiàn)，而在過(guò)去國(guó)家為此付出專(zhuān)門(mén)少。我國(guó)目前90以上的草原都處于不同程度的退化之中，生態(tài)環(huán)境遭到不同程度的破壞。而分析其緣故，則要緊

29、是因?yàn)榻雮€(gè)世紀(jì)以來(lái)從草原輸出的多，輸入的少，拿出的多，給予的少，兩者極不平衡。有人做過(guò)計(jì)算， 建華，侯少華牧區(qū)經(jīng)濟(jì)進(jìn)展M北京：中國(guó)繹濟(jì)出版社，1 99132在建國(guó)后的38年間，國(guó)家支援牧業(yè)的總資金87.4億元，占牧業(yè)產(chǎn)值的1.6，其中牧業(yè)基礎(chǔ)僅占產(chǎn)值的0.29，產(chǎn)出與投入之差，十分巨大。從物質(zhì)循環(huán)的角度，我們也做過(guò)計(jì)算，如內(nèi)蒙古自治區(qū)錫林郭勒盟白音錫勒牧場(chǎng)，面積3730km2，在19531980年的28年間，輸出的牛14558頭，馬42776匹，羊340944只，羊毛4400噸，奶6822噸，總計(jì)輸出純氮15728.9噸，折合硫酸銨786440噸之多；而實(shí)際上專(zhuān)門(mén)少輸入。 陳佐忠內(nèi)蒙古白音錫

30、勒牧場(chǎng)牛態(tài)系統(tǒng)飆東循環(huán)的初步分析與其生態(tài)對(duì)策的探討盯農(nóng)村生忠環(huán)境03 1987，11；1 6 21這種入不敷出等局面，起初專(zhuān)門(mén)不明顯，看起來(lái)滾雪球一樣，越來(lái)越大，及至今日已十分嚴(yán)峻，這種情況，在專(zhuān)門(mén)大程度上能夠認(rèn)為是草原地區(qū)為我國(guó)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的建立，為我國(guó)的今日進(jìn)展做出了巨大的貢獻(xiàn)，而享用進(jìn)展成果的我們難道不應(yīng)為之做出補(bǔ)償嗎？ 劉璨我國(guó)森林生態(tài)效益補(bǔ)償問(wèn)題研究J綠色中國(guó)，20041；38 434草原地區(qū)牧民的漸趨貧困引起區(qū)域性、局部性社會(huì)不公平。草原地區(qū)牧民一方面忍受經(jīng)濟(jì)的貧困，一方面又要肩負(fù)起生態(tài)環(huán)境愛(ài)護(hù)的重大壓力，從整體看，我國(guó)草原地區(qū)目前經(jīng)濟(jì)的進(jìn)展大大落后于東部地區(qū)，與其他地區(qū)相比，也專(zhuān)門(mén)落

31、后，這差不多引起了區(qū)域性、局部性的社會(huì)不公平。例如，內(nèi)蒙古每年生態(tài)赤字為新增GDP7到8倍,長(zhǎng)期以來(lái)的生態(tài)巨額欠賬，現(xiàn)在差不多到了該還的時(shí)候了。 額爾敦扎布草原荒漠化的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)考慮J內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，2002，(5)我們要建立一個(gè)和諧的、公平的社會(huì)，要以人為本，要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)進(jìn)展，對(duì)這些地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償也是必要的。 5從草原在全國(guó)、全世界的地位與優(yōu)勢(shì)來(lái)看，補(bǔ)償草原、愛(ài)護(hù)草原也十分必要。我國(guó)草原面積之大，世界第二，而草原類(lèi)型之豐富，則可堪稱(chēng)世界第一。其中溫帶草原、高寒草地特色十分明顯。20世紀(jì)90年代，澳大利亞的草地科學(xué)家訪問(wèn)內(nèi)蒙古自治區(qū)錫林郭勒草原，當(dāng)他看到草原漂亮的景觀時(shí)，興奮不

32、已，并再三希望我們愛(ài)護(hù)好這片漂亮的草原，留給我們的后代子孫。然而，在許多人看來(lái)，草原生態(tài)損害要緊是由牧民對(duì)草場(chǎng)資源不適當(dāng)利用造成的，牧民應(yīng)承擔(dān)草原生態(tài)重建的責(zé)任并成為投資的主體。事實(shí)上，這種看法是片面的，也是不公正的:（1）草地資源具有公共物品性質(zhì)，草原損害的責(zé)任往往不能劃清。有些具有公益性的自然資源損耗的補(bǔ)償是能夠通過(guò)分清出力區(qū)與受益區(qū)的責(zé)任，由市場(chǎng)交易來(lái)完成的。例如上游愛(ài)護(hù)植被、涵養(yǎng)水源，下游受益，就能夠通過(guò)自愿談判來(lái)實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償。同理，草原牧區(qū)的煤鐵等礦藏的開(kāi)采，破壞了植被，污染了水源，通過(guò)調(diào)整礦產(chǎn)品的價(jià)格，返還牧區(qū)，能夠在一定程序上補(bǔ)償草原的生態(tài)損害。森林草原的過(guò)渡采伐，造成水土流失、草場(chǎng)

33、退化，也能夠通過(guò)提高木材價(jià)格，來(lái)反補(bǔ)草原。草原開(kāi)墾種糧，能夠提高糧價(jià)來(lái)反補(bǔ)草原生態(tài)。但糧食和木材的價(jià)格都受?chē)?guó)際市場(chǎng)價(jià)格的制約，提升的空間十分有限。更重要的是，草原的涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固沙、調(diào)節(jié)氣候等生態(tài)功能的損失，責(zé)任往往是劃分不清的。在這種情況下，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)補(bǔ)償是十分困難的，因此只有由代表全民的政府來(lái)買(mǎi)單，進(jìn)行國(guó)家補(bǔ)償。（2）牧民損害草原生態(tài)多半出自求生的無(wú)奈，而城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等衍生的經(jīng)濟(jì)政策卻有著更大的責(zé)任。當(dāng)我國(guó)草原退化嚴(yán)峻、沙塵暴肆虐的時(shí)候，人們自然地把問(wèn)責(zé)的矛頭指向了沙化地區(qū)的居民，認(rèn)為是他們的濫墾、濫伐、濫牧和低克制的人口生育等行為導(dǎo)致了向自然界的過(guò)度索取，進(jìn)而造成了土地沙漠化的惡果

34、，并致其他地區(qū)受害。這種指責(zé)是不公平的。（二）草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的定義和功效 1定義 在90年代前期的研究中，生態(tài)補(bǔ)償通常是關(guān)于生態(tài)環(huán)境破壞所付出的賠償，突出表現(xiàn)為自20世紀(jì)80年代以來(lái)就開(kāi)始征收的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)，而90年代后期，生態(tài)補(bǔ)償更多的是指調(diào)動(dòng)生態(tài)建設(shè)積極性、促進(jìn)環(huán)境愛(ài)護(hù)的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制。 洪尚群，馬丕京。郭慧光生態(tài)補(bǔ)償制度的探究D環(huán)境科學(xué)與技術(shù)，2001，(5)草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是國(guó)家為了草原生態(tài)安全和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)進(jìn)展，建立以公共財(cái)政為主，多渠道籌集資金的草原生態(tài)愛(ài)護(hù)和建設(shè)的投入機(jī)制，遵循“誰(shuí)使用、誰(shuí)愛(ài)護(hù)、誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，科學(xué)、合理地劃分事權(quán)，高效率地配置人、財(cái)、

35、物等要素的機(jī)制。草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容要緊包括四個(gè)方面：(1)對(duì)草原生態(tài)環(huán)境本身進(jìn)行補(bǔ)償。(2)通過(guò)收取草原生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的方法，使草原生態(tài)環(huán)境的愛(ài)護(hù)成本內(nèi)在化，調(diào)節(jié)有關(guān)經(jīng)濟(jì)主體的行為。(3)對(duì)個(gè)人或區(qū)域愛(ài)護(hù)草原生態(tài)環(huán)境或放棄進(jìn)展機(jī)會(huì)的行為予以補(bǔ)償。(4)對(duì)具有重大生態(tài)價(jià)值的草原地區(qū)進(jìn)行愛(ài)護(hù)性投入。 中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策研究課題組中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策研究M北京：科學(xué)出版社，2007：22功效建立草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的要緊功效有兩個(gè)：一是為草原生態(tài)愛(ài)護(hù)和建設(shè)提供強(qiáng)有力的政策支持，能夠?qū)F(xiàn)有草原生態(tài)治理工程、項(xiàng)目的有益內(nèi)容和經(jīng)驗(yàn)，以政策的形式固定下來(lái)，建立草原生態(tài)治理穩(wěn)定的資金渠道。面對(duì)全國(guó)草原生態(tài)環(huán)境呈

36、現(xiàn)的嚴(yán)峻態(tài)勢(shì)，草原生態(tài)愛(ài)護(hù)和建設(shè)將是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作。實(shí)施草原生態(tài)愛(ài)護(hù)的地區(qū)大差不多上貧困和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，在如此的地區(qū)進(jìn)行草原植被愛(ài)護(hù)，圍封使用過(guò)度的草原，對(duì)農(nóng)牧民的收入水平有專(zhuān)門(mén)大阻礙。農(nóng)牧民為了維持原有的生活水平，盡力維持原有的牲畜數(shù)量，這與政府治理任務(wù)形成尖銳的矛盾。從表面上看，通過(guò)退牧還草等休整退化的草原3至5年就能使植被恢復(fù)。但項(xiàng)目結(jié)束后，補(bǔ)貼沒(méi)有了，后續(xù)產(chǎn)業(yè)沒(méi)有進(jìn)展起來(lái)，社會(huì)保障體系還不完善，這些問(wèn)題不解決，相關(guān)政策又跟不上，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制就建立不起來(lái)，人畜超載的景象還會(huì)出現(xiàn)，愛(ài)護(hù)草原的生態(tài)目標(biāo)也就實(shí)現(xiàn)不了。因此，現(xiàn)有的草原生態(tài)治理項(xiàng)目的成果，急需通過(guò)一系列的保障政策予以解決或推廣，有必

37、要把其中的要緊內(nèi)容和形式以及有益的經(jīng)驗(yàn)，以政策的形式固定下來(lái)，長(zhǎng)期堅(jiān)持下去。而建立草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是解決上述問(wèn)題的最佳途徑，將解決目前草原生態(tài)治理資金短缺和不穩(wěn)定的問(wèn)題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，對(duì)解決草原生態(tài)治理的資金矛盾，維護(hù)天然草原的生態(tài)功能，促進(jìn)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)協(xié)調(diào)進(jìn)展具有重要意義。 二是明確生態(tài)服務(wù)的受益者、受益地區(qū)在草原生態(tài)愛(ài)護(hù)方面的責(zé)任。目前，草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立的最大難點(diǎn)，在于草原生態(tài)補(bǔ)償資金的籌集。草原生態(tài)服務(wù)的受益范圍和受益人群，既帶有地點(diǎn)性，也帶有全國(guó)性?，F(xiàn)在實(shí)施的草原生態(tài)治理項(xiàng)目，從工程效果看已成為全國(guó)性公共產(chǎn)業(yè)，但最大的問(wèn)題是享受到草原生態(tài)服務(wù)功能的地區(qū)和人們卻并沒(méi)有為此支付

38、費(fèi)用，而寬敞草原地區(qū)的人民為生態(tài)愛(ài)護(hù)、經(jīng)濟(jì)進(jìn)展做出了貢獻(xiàn)，卻得不到應(yīng)有的補(bǔ)償。草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立，是建立和諧社會(huì)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)進(jìn)展、建設(shè)社會(huì)主義新牧區(qū)的必定要求。草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立，將有助于改變目前草原生態(tài)受益地區(qū)和群體，與草原生態(tài)愛(ài)護(hù)地區(qū)和群體的利益不均衡的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利一致的良性運(yùn)做的草原生態(tài)治理目標(biāo)。（三）草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的在中國(guó)施行的可行性1.國(guó)家環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)劃分的可行性 依照資源在生產(chǎn)和消費(fèi)過(guò)程中是否存在明顯的外部性， 資源可劃分為“可分撥的資源” 可分撥資源：指廠商或消費(fèi)者能夠獲得商品的全部經(jīng)濟(jì)價(jià)值，它包括土地、礦產(chǎn)資源及森林等。和“不可分撥的資源” 不可分撥資源：指其成本或

39、收益不能完全歸屬其主人的資源，即資源在生產(chǎn)和消費(fèi)的過(guò)程中存在明顯的外部性。關(guān)于“可分撥資源”可通過(guò)明晰產(chǎn)權(quán)歸屬、健全環(huán)境產(chǎn)品市場(chǎng)來(lái)降低或去除資源環(huán)境產(chǎn)品的公共物品屬性，而關(guān)于“不可分撥資源”則能夠通過(guò)調(diào)整相關(guān)生產(chǎn)關(guān)系和不同群體的利益，激勵(lì)環(huán)境資源產(chǎn)品和服務(wù)的供給以及限制某些稀缺資源的過(guò)度使用等等。 王苊論中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度的完善鄭州：鄭州大學(xué)碩士學(xué)位論文，2006，(5)中國(guó)實(shí)行所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的產(chǎn)權(quán)制度，國(guó)家是一切環(huán)境資源的最終所有者，個(gè)人和集體在法律同意的范圍內(nèi)對(duì)環(huán)境資源擁有開(kāi)發(fā)使用經(jīng)營(yíng)權(quán)。因此，某種程度上講，中國(guó)的公有制結(jié)構(gòu)更容易協(xié)調(diào)個(gè)體目標(biāo)和集體目標(biāo)的分歧，幸免環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生。關(guān)于那些

40、可分撥的資源，能夠由國(guó)家確定這部分資源經(jīng)營(yíng)年限，年限越長(zhǎng)越有利于這部分資源的長(zhǎng)期配置最優(yōu)化，甚至能夠?qū)⑦@部分資源的所有權(quán)落實(shí)到個(gè)人或集體，采取市場(chǎng)補(bǔ)償?shù)姆绞?，由他們?cè)谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)中自主經(jīng)營(yíng)、自由競(jìng)爭(zhēng)，以實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，國(guó)家只需依照戰(zhàn)略考慮操縱這部分資源的市場(chǎng)總量投入，以保證資源的可持續(xù)利用。關(guān)于那些不可分撥的資源，由于其巨大的外部性不能內(nèi)部化，產(chǎn)權(quán)不容易被明晰，或者講這部分資源只能作為一個(gè)整體發(fā)揮其功能，可由國(guó)家采取公共支付的方式。而中國(guó)的公有制結(jié)構(gòu)某種程度上能夠更好的發(fā)揮政府補(bǔ)償?shù)姆绞剑唧w表現(xiàn)確實(shí)是該方式在中國(guó)比較容易啟動(dòng)，也是目前進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖钪匾姆绞健?2.保障生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施的法

41、律政策的可行性 中國(guó)在生態(tài)補(bǔ)償方面有許多相關(guān)的法律政策規(guī)定，但這些規(guī)定都過(guò)粗，存在補(bǔ)償對(duì)象不明、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低等現(xiàn)象。此外，中國(guó)的環(huán)境與資源治理涉及多個(gè)行政部門(mén)，各個(gè)部門(mén)均有權(quán)實(shí)行與該部門(mén)相關(guān)的環(huán)境政策，治理上分割嚴(yán)峻，補(bǔ)償項(xiàng)目和地區(qū)相關(guān)的權(quán)益和責(zé)任難以落實(shí)到部門(mén)，以致出現(xiàn)在政策的執(zhí)行中，由于缺乏統(tǒng)一的歸口治理，補(bǔ)償治理部門(mén)多元化，帶來(lái)治理上的混亂以及補(bǔ)償基金使用的低效率。 因此，從目前中國(guó)面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題來(lái)看，建立統(tǒng)一的國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制差不多有了較好的政策法律背景，關(guān)于存在的政策法律的結(jié)構(gòu)性短缺現(xiàn)象，首先是能夠制定一個(gè)統(tǒng)一的實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的政策框架和實(shí)施規(guī)劃，其次是充分利用現(xiàn)有的法律政策嚴(yán)格實(shí)

42、施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，第三是在制定生態(tài)補(bǔ)償政策時(shí)，要尤為注意環(huán)境資源政策的公平、穩(wěn)定與適用與否，第四是在實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪^(guò)程中也要注意與以往環(huán)境法律政策的銜接，至少不能出現(xiàn)兩者在法律政策層面上的沖突。 孫力解構(gòu)與反思中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償法律制度探析理論探討，2007，(2) 3.國(guó)內(nèi)公民參與補(bǔ)償機(jī)制施行的可行性 關(guān)于較發(fā)達(dá)地區(qū)的公民而言，其經(jīng)濟(jì)文化水平比較高，市場(chǎng)機(jī)制也比較完善，且也多為經(jīng)濟(jì)優(yōu)化開(kāi)發(fā)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)地區(qū)，在經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)以后，富裕起來(lái)的居民對(duì)環(huán)境的要求也比較高。因此在這些地區(qū)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制能夠借鑒國(guó)際上的市場(chǎng)補(bǔ)償模式，充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制建立自組織的環(huán)境服務(wù)付費(fèi)機(jī)制或在政府的主導(dǎo)下采取開(kāi)放的市場(chǎng)

43、貿(mào)易交易方式，這就要引導(dǎo)地點(diǎn)利益相關(guān)方公平參與到地點(diǎn)政府生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖灾鲗?shí)踐中，通過(guò)相關(guān)利益群體的調(diào)配建立補(bǔ)償?shù)姆绞胶皖~度。也可依照生態(tài)愛(ài)護(hù)與建沒(méi)的投入以及遭受的經(jīng)濟(jì)進(jìn)展機(jī)會(huì)成本的損失，通過(guò)受益者與愛(ài)護(hù)者之間的談判來(lái)具體確定補(bǔ)償?shù)念~度，建立生態(tài)補(bǔ)償共建基金，并通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制積極吸納社會(huì)資金進(jìn)行補(bǔ)償。 中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策研究課題組沖國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策研究M北京：科學(xué)出版社，2007：114-117中國(guó)專(zhuān)門(mén)多地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償涉及到貧困地區(qū)人民的生活和經(jīng)濟(jì)的進(jìn)展問(wèn)題，需要補(bǔ)償?shù)牡貐^(qū)往往是些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，也是中國(guó)環(huán)境限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，需要補(bǔ)償?shù)膶?duì)象也是這些地區(qū)生活的居民。與較發(fā)達(dá)地區(qū)居民對(duì)居住環(huán)境的

44、高要求不同，這些地區(qū)首要的是進(jìn)展本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)，只有解決好了生存問(wèn)題才會(huì)考慮環(huán)境需求。例如，在中國(guó)西南的部分貧困地區(qū)，“退耕還林”的農(nóng)民擔(dān)心八年補(bǔ)償期滿之后，失去林地生活來(lái)源沒(méi)有著落，有的農(nóng)民不情愿變更土地使用權(quán)證。 曹明德對(duì)建立中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度的考慮U法學(xué)，2004，(3)因此，改善當(dāng)?shù)鼐用竦纳顮顩r關(guān)于調(diào)動(dòng)這些地區(qū)居民進(jìn)行生態(tài)建設(shè)的積極性尤為重要。 此外，對(duì)中國(guó)公民而言，一個(gè)重要的參與途徑即是對(duì)政府主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償購(gòu)買(mǎi)模式的監(jiān)督。環(huán)境愛(ài)護(hù)只有與全體居民的積極參與相結(jié)合，公共的環(huán)境狀況才會(huì)得到改善和維持。因此，加強(qiáng)對(duì)政府主導(dǎo)的生態(tài)購(gòu)買(mǎi)模式的監(jiān)督不僅能夠提高公共購(gòu)買(mǎi)模式的有效性，也是中國(guó)公民參與環(huán)

45、境愛(ài)護(hù)、參與國(guó)家和地點(diǎn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立的重要途徑。 由于中國(guó)目前的補(bǔ)償方式大差不多上以政府購(gòu)買(mǎi)為主的公共支付體系存在兩大風(fēng)險(xiǎn)：一是由于信息的不對(duì)稱(chēng)和政府本身的有限理性，政府支付了過(guò)高或不足的補(bǔ)償費(fèi)用；二是政府本身官僚體制運(yùn)作的低效和腐敗以及地點(diǎn)為獲得更多的補(bǔ)償基金而采取的“尋租”活動(dòng)等。三、生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)踐及其不足中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐最早開(kāi)始于1983年云南省對(duì)磷礦開(kāi)采征收覆土植被及其他自然環(huán)境破壞恢復(fù)費(fèi)用，且由最初的消極被動(dòng)的對(duì)生態(tài)破壞行為進(jìn)行單純的罰款轉(zhuǎn)向積極主動(dòng)地對(duì)生態(tài)環(huán)境愛(ài)護(hù)和建設(shè)行為的激勵(lì)與協(xié)調(diào)。近年來(lái)，我國(guó)草原生態(tài)愛(ài)護(hù)和建設(shè)工作取得了專(zhuān)門(mén)大進(jìn)展，天然草原植被恢復(fù)、草原圍欄、草種基地、

46、退耕還林還草、已墾草原退耕還草、退牧還草等多項(xiàng)項(xiàng)目啟動(dòng)，極大地推動(dòng)了地點(diǎn)的草原生態(tài)治理工作。這些工程所需的糧食、種苗補(bǔ)助資金及現(xiàn)金補(bǔ)助，要緊由中央財(cái)政支付。對(duì)因?qū)嵤┩烁€林還草、天然林愛(ài)護(hù)等工程而受阻礙的地點(diǎn)財(cái)政收入，由中央財(cái)政適當(dāng)給予補(bǔ)助。對(duì)為愛(ài)護(hù)生態(tài)環(huán)境，退耕還林及農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品收入，在10年內(nèi)免征農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。在這些政策措施的支持下，西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境愛(ài)護(hù)與建設(shè)工作取得了明顯進(jìn)展，為下一步建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制奠定了良好基礎(chǔ)。退牧還草工程是我國(guó)最宏偉的草原生態(tài)愛(ài)護(hù)建設(shè)工程，工程建設(shè)以中央投入為主。近年來(lái)政府的國(guó)債資金向農(nóng)村傾斜、向結(jié)構(gòu)調(diào)整傾斜、向中西部?jī)A斜、向科技教育和生態(tài)環(huán)境建設(shè)傾斜。通過(guò)轉(zhuǎn)

47、移支付，西部地區(qū)的財(cái)力大大增強(qiáng)。此外，農(nóng)業(yè)部門(mén)還在改良和治理“三化”草地、牧草良種繁育體系和草地生態(tài)環(huán)境預(yù)警體系建設(shè)、機(jī)械化草場(chǎng)改良示范基地建設(shè)、草地自然愛(ài)護(hù)區(qū)建設(shè)方面，以及通過(guò)制定草原法規(guī)，加強(qiáng)了對(duì)草原資源的生態(tài)補(bǔ)償。2007年，甘肅省明確規(guī)定：因工程建設(shè)和礦藏開(kāi)采，征占用或使用草原的單位或者個(gè)人；在草原上從事地質(zhì)勘測(cè)、修路、探礦、架設(shè)管線、建設(shè)旅游點(diǎn)、實(shí)彈演習(xí)、影視拍攝等活動(dòng)的單位和個(gè)人,采集或者出售國(guó)家二級(jí)愛(ài)護(hù)和地點(diǎn)重點(diǎn)愛(ài)護(hù)草原野生植物的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)向草原監(jiān)督治理機(jī)構(gòu)交納草原植被恢復(fù)費(fèi)。 2007甘肅省草原植被恢復(fù)費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和甘肅省草原植被恢復(fù)費(fèi)征收使用治理方法由于以上制度的建立，使

48、草原植被恢復(fù)費(fèi)的征收成為辦理草原征占用審核審批手續(xù)的法定程序。截止目前，全省共收繳草原植被恢復(fù)費(fèi)3000萬(wàn)元，為全省草原資源有效愛(ài)護(hù)和破壞植被的及時(shí)恢復(fù)提供資金支持。盡管我國(guó)的草原生態(tài)補(bǔ)償工作差不多開(kāi)展，但仍存在許多問(wèn)題：一是草原生態(tài)補(bǔ)償沒(méi)有法律依據(jù)，使得補(bǔ)償無(wú)據(jù)、補(bǔ)償比較隨意、具有臨時(shí)性特點(diǎn)。目前，我國(guó)的生態(tài)立法落后于生態(tài)愛(ài)護(hù)和建設(shè)的實(shí)踐，在處理各類(lèi)生態(tài)問(wèn)題時(shí)缺乏有效的制度支持。我國(guó)差不多出臺(tái)了多部與草原生態(tài)愛(ài)護(hù)有關(guān)的法律， 參考環(huán)境愛(ài)護(hù)法、水土保持法、草原法等。然而這些法律都沒(méi)有制定規(guī)范的生態(tài)補(bǔ)償制度，專(zhuān)門(mén)多新的生態(tài)治理和補(bǔ)償模式尚沒(méi)有形成制度。因此，補(bǔ)償還存在著一定的隨意性，對(duì)利益主體也

49、沒(méi)有做出明確的界定和規(guī)定。由于立法滯后，使草地利用、草地自然資源開(kāi)發(fā)等具體工作缺乏補(bǔ)償依據(jù)；由于沒(méi)有法律支持，草原生態(tài)愛(ài)護(hù)和建設(shè)資金籌資機(jī)制尚不健全，使得草原生態(tài)補(bǔ)償存在資金不足問(wèn)題，特不是對(duì)具有重大草原生態(tài)服務(wù)價(jià)值的區(qū)域在資金投入上嚴(yán)峻不足；由于政出多門(mén)，在草原治理上，沒(méi)有一部權(quán)威、公正的法律來(lái)規(guī)范各個(gè)行為主體的行為，在一定程度上造成環(huán)境治理的混亂和困難。二是生態(tài)補(bǔ)償多以項(xiàng)目和工程形式出現(xiàn)，存在資金分散、部門(mén)分割、重復(fù)建設(shè)和資金白費(fèi)等現(xiàn)象。草原生態(tài)治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，僅憑單一項(xiàng)目和工程不能從全然上解決草原生態(tài)愛(ài)護(hù)與建設(shè)問(wèn)題，必須形成政策、出臺(tái)制度，以整合各項(xiàng)資金，打破部門(mén)和地區(qū)分割，提高生態(tài)

50、補(bǔ)償?shù)男省Ｈ茄a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、補(bǔ)償方式單一。目前，草原生態(tài)補(bǔ)償工作剛剛起步，在執(zhí)行過(guò)程中存在著補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，補(bǔ)償方式有缺陷，補(bǔ)償對(duì)差異性問(wèn)題考慮較少，牧民減畜的積極性不夠，牧區(qū)貧困面增大，以及工程期滿草原生態(tài)如何愛(ài)護(hù)等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。四、關(guān)于完善草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建議我國(guó)草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在較為嚴(yán)峻的不足和漏洞。因此，建立健全和進(jìn)一步完善我國(guó)草原資源生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制刻不容緩。對(duì)此，國(guó)家和政府及相關(guān)立法部門(mén)應(yīng)從以下幾方面著手，應(yīng)盡快研究制定草原資源生態(tài)補(bǔ)償方法, 建立我國(guó)草原資源生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制, 使生態(tài)補(bǔ)償有法可依。同時(shí)維持相關(guān)群體的生活, 愛(ài)護(hù)他們的積極性, 促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。（一）確立和制定相關(guān)草原

51、生態(tài)補(bǔ)償法律任何一個(gè)制度要在社會(huì)上取得預(yù)期的效果，就必須以法律的形式確定下來(lái)，如此才能使該制度規(guī)范化，同樣，假如要讓草原生態(tài)補(bǔ)償制度能夠發(fā)揮出其作用和價(jià)值，就必須將其納入到法律法規(guī)中，以立法的形式將其確定下來(lái)。草原資源生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的構(gòu)建需要在法律層面確定整體的生態(tài)補(bǔ)償制度，即制定整體的生態(tài)補(bǔ)償法。該生態(tài)補(bǔ)償法其價(jià)值目標(biāo)應(yīng)該是維護(hù)生態(tài)安全，促進(jìn)生態(tài)權(quán)、進(jìn)展權(quán)與環(huán)境權(quán)協(xié)調(diào)進(jìn)展和實(shí)現(xiàn)生態(tài)正義。它應(yīng)以生態(tài)中心主義和可持續(xù)進(jìn)展倫理觀為基礎(chǔ)。從其立法目的 立法目的明確規(guī)定：“為愛(ài)護(hù)、治理我國(guó)生態(tài)資源，合理進(jìn)展和利用生態(tài)資源，維護(hù)生態(tài)平衡，制定本法。”來(lái)考察，它包含一下三方面內(nèi)容：1、愛(ài)護(hù)、治理我國(guó)生態(tài)資源；2、合理進(jìn)展和利用生態(tài)資源；3、維護(hù)生態(tài)平衡。其內(nèi)容應(yīng)包括補(bǔ)償主體、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。并在此基礎(chǔ)上完善草原法律法規(guī)體系，加大法律法規(guī)實(shí)施力度。（二）設(shè)立專(zhuān)門(mén)的草原生態(tài)環(huán)境監(jiān)督治理部門(mén)與機(jī)構(gòu)草地退化有氣候變暖等自然因素的阻礙, 但與其它國(guó)