自然保護地整合優(yōu)化技術(shù)指引編制說明

1、中華人民共和國地方標準湖南省自然保護地整合優(yōu)化技術(shù)指南（征求意見稿）編制說明湖 南 省 林 業(yè) 局國家林業(yè)和草原局中南調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院二。二一年八月 TOC o 1-5 h z 目錄 2 HYPERLINK l bookmark2 o Current Document 2工作簡況 1任務(wù)來源 1工作過程 1 HYPERLINK l bookmark4 o Current Document 3編制原則 2 HYPERLINK l bookmark6 o Current Document 4主要內(nèi)容 2 HYPERLINK l bookmark8 o Current Document 5主要問題說明

2、 2制定目的 2主要依據(jù) 2基本原則 5交叉重疊的自然保護地整合技術(shù)要求 6自然保護地同質(zhì)性、聯(lián)系緊密度評價 7附圖技術(shù)路線圖 9 HYPERLINK l bookmark10 o Current Document 參考文獻 101背景自然保護地是我國生態(tài)建設(shè)的核心載體、中華民族的寶貴財富、美麗中國的重要象 征，在維護國家生態(tài)安全中居于首要地位。建立以國家公園為主體的自然保護地體系， 是貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想的重大舉措，是黨的十九大提出的重大改革任務(wù)。2019年1月，中央全面深化改革委員會第六次會議審議通過了關(guān)于建立以國家公園為主體的自 然保護地體系指導(dǎo)意見(以下簡稱指導(dǎo)意見)。2019年6月

3、，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)指導(dǎo)意見，要求各地各部門結(jié)合實際認真貫徹落實，明確 2025 年前完成自然保護地整合歸并優(yōu)化工作，重點解決重疊設(shè)置、邊界不清、權(quán)責(zé)不明、保 護與發(fā)展矛盾突出等問題。目前，國內(nèi)關(guān)于自然保護地整合優(yōu)化的技術(shù)標準尚屬空白，組織編寫湖南省自然 保護地整合優(yōu)化技術(shù)指南(以下或簡稱指南)意義重大，以期為當下省級層面構(gòu) 建以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎(chǔ)、自然公園為補充的新型自然保護地體系提供 借鑒和參考。2工作簡況任務(wù)來源為規(guī)范湖南省自然保護地整合優(yōu)化，加快推進構(gòu)建以國家公園為主體的湖南省新型 自然保護地體系，湖南省林業(yè)局提出編制湖南省自然保護地整合優(yōu)化技術(shù)指南 計劃，

4、 委托國家林業(yè)和草原局中南調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院承擔該指南的研究及編制工作。工作過程本指南的研究及編制期限為 2019年12月至2021年8月，分為資料收集、編 寫、征求意見、報批和地方標準編制 5個階段。(1)資料收集階段：2019年12月，編制單位組建指南起草小組，收集有關(guān)編 制的參考、引用資料，進行歸納整理。(2)編寫階段：2020年1月2月，在對指南編制目標、主要內(nèi)容進行綜合 分析基礎(chǔ)上，按照相關(guān)法律法規(guī)要求和技術(shù)標準，吸收自然保護地及其主管部門意見和建議，編寫指南草案和征求意見稿。(3)征求意見階段：2020年23月，湖南省林業(yè)局組織湖南省自然保護地整合優(yōu) 化技術(shù)支撐小組專家對指南草案和征求

5、意見稿進行了多次審查。編制小組在逐條分 析意見和建議基礎(chǔ)上，充分采納專家意見，形成指南(評審稿)。(4)報批稿編制階段：2020年3月4月，湖南省林業(yè)局主持由“湖南省自然保 護地整合優(yōu)化技術(shù)支撐小組”成員組成的專家組對指南進行了函審，按照專家意見 進一步修改完善后形成了指南報批稿。(5)地方標準編制階段：2020年8月2021年8月，指南地方標準編制獲批 后，結(jié)合最新國家對自然保護地整合優(yōu)化政策和地方標準編制要求，認真進行編制，經(jīng) 多次反復(fù)修改完善，形成征求意見稿。3編制原則(1)科學(xué)性原則：充分利用自然保護地現(xiàn)有法律法規(guī)、部門規(guī)章、技術(shù)規(guī)范與標 準、政策文件、專題文獻與著作和自然保護地現(xiàn)狀等

6、資料，尤其是中共中央辦公廳國 務(wù)院辦公廳印發(fā) 關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見 的通知和 自然資源部 國家林業(yè)和草原局 關(guān)于做好自然保護區(qū)范圍及功能分區(qū)優(yōu)化調(diào)整前期 有關(guān)工作的函提出的相關(guān)意見，作為科學(xué)編制指南原則與主要內(nèi)容、確定技術(shù) 線路等的重要依據(jù)。積極與各級相關(guān)主管部門溝通，掌握自然保護地整合優(yōu)化最新動態(tài)， 為科學(xué)編制指南提供強力的支撐。(2)明確性原則：嚴格按照GB/T 20001.7-2017標準編寫規(guī)則第7部分：指南標 準的要求編制，技術(shù)內(nèi)容構(gòu)成明確的指導(dǎo)方向。(3)可操作性原則：指南內(nèi)容利于實施，具可操作性，能切實指導(dǎo)湖南省自然保 護地整合優(yōu)化工作的開展。4主要

7、內(nèi)容本指南規(guī)定了全省各級自然保護區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、石漠公園等 自然保護地空間和管理機構(gòu)整合優(yōu)化的方法與技術(shù)要求。5主要問題說明制定目的為貫徹落實中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā) 關(guān)于建立以國家公園為主體的自 然保護地體系的指導(dǎo)意見 的通知和自然資源部 國家林業(yè)和草原局 關(guān)于做好自然 保護區(qū)范圍及功能分區(qū)優(yōu)化調(diào)整前期有關(guān)工作 的函，規(guī)范湖南省自然保護地整合優(yōu) 化工作，加快推進構(gòu)建新型自然保護地體系，制定本技術(shù)指南。主要依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)、部門規(guī)章.中華人民共和國森林法(2019年修訂版)；.中華人民共和國草原法（2021年修訂）；.中華人民共和國土地管理法（2019年修訂版）；.中

8、華人民共和國野生動物保護法（2018修訂版）；.中華人民共和國環(huán)境保護法（2014年4月修訂）；.中華人民共和國水法（2016年7月修訂）；.中華人民共和國民法典（2021年1月1發(fā)布）；.中華人民共和國礦產(chǎn)資源法（2009年修正版）；.中華人民共和國森林法實施條例（2018年修正版）；.中華人民共和國自然保護區(qū)條例（2017年修訂版）；.中華人民共和國野生植物保護條例（2017年修正）；.中華人民共和國陸生野生動物保護實施條例（2016年修訂版）；.國家級森林公園管理辦法（2011年4月國家林業(yè)局令第27號）；.國家濕地公園管理辦法（林濕發(fā)2017150號）；.國家沙漠公園管理辦法（林沙發(fā)2

9、017104號）；.地質(zhì)遺跡保護管理規(guī)定（1995年地質(zhì)礦產(chǎn)部第21號令）；.國家地質(zhì)公園規(guī)劃編制技術(shù)要求（國土資發(fā)201683號）；.風(fēng)景名勝區(qū)條例（2016年2月國務(wù)院令第666號修改）；.濕地保護管理規(guī)定（2017年國家林業(yè)局令第48號修改）；.水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)管理暫行辦法（農(nóng)業(yè)部令2011第1號）；.湖南省飲用水水源保護條例（2017年11月30日通過）；.國家級森林公園設(shè)立、撤銷、合并、改變經(jīng)營范圍或者變更隸屬關(guān)系審批管理辦法（2005年6月國家林業(yè)局令第16號）；.國家級自然保護區(qū)調(diào)整管理規(guī)定（國函2013129號）。相關(guān)政策文件.關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導(dǎo)意見

10、（中辦發(fā)201942號）；.關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見（中發(fā)201512號）；.生態(tài)文明體制改革總體方案（中發(fā)201525號）；.關(guān)于健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制試點方案的通知（廳字201710號）；.建立國家公園體制總體方案（中辦發(fā)201755號）；.關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見（中發(fā)201918號）；.關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導(dǎo)意見（廳字201948 號）；.國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國主體功能區(qū)規(guī)劃的通知（國發(fā)201046號）；.自然資源部國家林業(yè)和草原局關(guān)于做好自然保護區(qū)范圍及功能分區(qū)優(yōu)化調(diào)整 前期有關(guān)工作的函（自然資函202071號）；.自然資源部辦公

11、廳，國家林業(yè)和草原局辦公室.關(guān)于生態(tài)保護紅線劃定中有關(guān) 空間矛盾沖突處理規(guī)則的補充通知（自然資函2021458號）；.自然資源部，國家林業(yè)和草原局.關(guān)于生態(tài)保護紅線自然保護地內(nèi)礦業(yè)權(quán)差別化管理的通知（自然資函2020861號）；.自然資源部辦公廳，國家林業(yè)和草原局辦公室.關(guān)于自然保護地整合優(yōu)化有關(guān) 事項的通知（保區(qū)字202070號）。技術(shù)規(guī)范、標準、指南類.國家級自然保護區(qū)評審標準（環(huán)發(fā)199967號）；.自然保護區(qū)自然生態(tài)質(zhì)量評價技術(shù)規(guī)程（LY/T 1813-2009 ）;.自然保護區(qū)總體規(guī)劃技術(shù)規(guī)范（GB/T 203992006）;.自然保護區(qū)生物多樣性調(diào)查規(guī)范（LY/T 1814 200

12、9）;.自然保護區(qū)類型與級別劃分原則（GB/T 14529-93）;.風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃標準（GBT 50298-2018）;.風(fēng)景名勝資源分類表（CJJ/T 121-2008 ）;.國家重點風(fēng)景名勝區(qū)審查評分標準（建城20049號）；.地質(zhì)遺跡調(diào)查規(guī)范（DZT 0303-2017）;.國家地質(zhì)公園規(guī)劃編制技術(shù)要求（國土資發(fā)201683號，國家林業(yè)和草 原局公告2019年第1號修訂）；.國家地質(zhì)公園驗收標準（國土資規(guī)20158號，國家林業(yè)和草原局公告 2019年第1號修訂）；.中國森林公園風(fēng)景資源質(zhì)量等級評定（GB/T 18005-1999）;.國家級森林公園總體規(guī)劃規(guī)范（LY/T 2005-

13、2012）;.國家濕地公園建設(shè)規(guī)范（LY/T 17552008）;.國家濕地公園評估評分標準（林濕發(fā)2017150號）；.濕地公園總體規(guī)劃導(dǎo)則(林濕綜字20181號)；.國家沙漠公園總體規(guī)劃編制導(dǎo)則(LY/T 2574-2016);.國家沙漠公園建設(shè)導(dǎo)則(LY/T 25752016)。其他.湖南省自然保護地整合優(yōu)化技術(shù)指南；.湖南省自然保護地摸底調(diào)查技術(shù)規(guī)范；.湖南省自然保護地評估技術(shù)規(guī)范；.湖南省自然保護地保護空缺分析技術(shù)指南；.其他相關(guān)資料?；驹瓌t(1)堅持保護第一、應(yīng)保盡保的原則。充分認識自然保護地的主體功能定位，加強自然保護地空間布局頂層設(shè)計，重要生態(tài)空間發(fā)展必須為保護讓路，最大限度

14、地劃建 自然保護地，做到應(yīng)保盡保、能保可保，全面完善自然保護地治理體系。(2)堅持空間合理、系統(tǒng)完整的原則。按照自然地理特征、山系河流走向、自然生態(tài)過程等，打破行政區(qū)劃界限，對重疊相鄰、相連的各級各類自然保護地整合歸并， 對保護空缺區(qū)域補充完善，疏通人為阻隔，確保生態(tài)系統(tǒng)完整。(3)堅持理順體制、一地一牌的原則。明確每個自然保護地的唯一類型和功能定位，理清自然保護地管理目標，建立統(tǒng)一規(guī)范的管理機構(gòu)，推動自然保護地管理體制與 管人管事管資源相適應(yīng)，全面提高自然保護地治理能力。(4)堅持科學(xué)統(tǒng)籌、總體控制的原則。省級統(tǒng)籌平衡自然保護地規(guī)模、結(jié)構(gòu)與布局，對保護對象、范圍、功能發(fā)生重大變化的自然保護地

15、定類定界應(yīng)充分論證，嚴防借 整合優(yōu)化之名突擊調(diào)整區(qū)劃和范圍，確保自然保護地面積不減少、保護強度不降低、保 護性質(zhì)不改變。(5)堅持多規(guī)合一、科學(xué)落界的原則。按照國土空間規(guī)劃和“三區(qū)三線”劃定的有關(guān)規(guī)定和要求，整合優(yōu)化后的自然保護地納入生態(tài)保護紅線，銜接湖南省第三次國土 調(diào)查數(shù)據(jù)，勘定自然保護地邊界，分級納入國土空間規(guī)劃。(6)堅持尊重歷史、問題導(dǎo)向的原則。根據(jù)歷史沿革、自然資源票賦和保護管理需求，堅持問題導(dǎo)向，實事求是評估自然保護地的各類矛盾沖突情況，分類有序解決歷 史遺留問題。交叉重疊的自然保護地整合技術(shù)要求基于同級別保護強度優(yōu)先、不同級別低級別服從高級別的原則，結(jié)合湖南省自然保 護地現(xiàn)狀，

16、將交叉重疊的自然保護地整合分為一般標準和特殊情況整合優(yōu)化兩個層次。 5.4.1 一般標準適用于將整合區(qū)域重新組合為一個自然保護地，區(qū)域內(nèi)自然保護地級別、類型較為 單一或某一自然保護地級別、類型較為突出等情況。5.4.2特殊情況整合優(yōu)化經(jīng)一般標準分析后，整合區(qū)域難以確定整合優(yōu)化方案，可根據(jù)空間關(guān)系、自然保護 地級別、自然保護地類型3個方面進行詳細分析。通過對各自然保護地的自然屬性與資 源價值、同質(zhì)性評價等判定因子的分析評價，初步明確整合區(qū)域在整合后自然保護地的 數(shù)量、級別、類型及交叉重疊區(qū)域的劃分方式。確定空間關(guān)系通過對湖南省現(xiàn)有自然保護地空間分布進行分析，將湖南省交叉重疊的自然保護地空間關(guān)系分

17、為完全重疊、包含、部分交叉重疊等3種，整合區(qū)域按照以上3種空間關(guān)系對 應(yīng)不同的整合方法依次進行整合。明確部分交叉重疊的自然保護地整合順序根據(jù)同級別保護強度優(yōu)先、不同級別低級別服從高級別的原則，將整合區(qū)域分為與 國家級自然保護區(qū)交叉重疊的自然保護地、與省級自然保護區(qū)交叉重疊的自然保護地、 僅有自然公園交叉重疊3大類，國家級、省級自然保護區(qū)下再細分為與自然保護區(qū)、自 然公園交叉重疊2小類，自然公園則依據(jù)類型、級別的一致性分為同級別同類型、同級 別不同類型、不同級別同類型、不同級別不同類型等 4小類。先判定整合區(qū)域整合后自 然保護地的類型、級別，后區(qū)劃交叉重疊區(qū)域歸屬，按照3大類分類順序，逐步整合自

18、然保護地。判定因子的確定根據(jù)“按照自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，依據(jù)管理目標與效能并借鑒國際經(jīng)驗，將自然保護地按生態(tài)價值和保護強度高低依次分為3類”。整合區(qū)域自然保護地類型的確定需綜合考慮區(qū)域內(nèi)各自然保護地的級別、類型、主要保護對 象、自然人文資源價值等因子，影響整合區(qū)域是否可整合為一個自然保護地的重要因素 是判定管理目標、資源特征、保護強度的差異大小，需對自然保護地同質(zhì)性進行評價。在確定整合區(qū)域?qū)⒈Ａ舳鄠€自然保護地后，需對交叉重疊區(qū)域進行劃分，通過分析新建 自然保護地、調(diào)整自然保護地范圍的相關(guān)規(guī)程規(guī)范，新建或調(diào)整自然保護地的理由大部分屬于管理目標、核心資源、面積等方面，如國

19、家級自然保護區(qū)調(diào)整管理規(guī)定(國 函2013129號)明確國家級自然保護區(qū)可申請調(diào)整理由之一是“自然條件變化導(dǎo)致 主要保護對象生存環(huán)境發(fā)生重大改變”，并明確“原則上不得縮小核心區(qū)、緩沖區(qū)面積， 應(yīng)確保主要保護對象得到有效保護”。最終確定判定整合區(qū)域整合方案的因子有4個，分別是同質(zhì)性評價結(jié)果、交叉重疊面積比例、自然保護地綜合評價結(jié)果、交叉重疊區(qū)域 核心資源分布情況，并在指南描述各判定因子運用方式。自然保護地同質(zhì)性、聯(lián)系緊密度評價5.6.1自然保護地同質(zhì)性評價適用于兩個交叉重疊的自然保護地的評價，因整合方法是從易到難、從一般到特殊 的兩兩整合。一級指標確定自然保護地同質(zhì)性評價主要是對自然保護地的自然

20、文化特征和管理目標等方面進 行分析，重點是資源的相似度。因湖南省自然保護地評估技術(shù)規(guī)范將自然景觀價值 (包括觀賞游憩價值、文化價值)單獨作為一級指標，故將自然文化特征指標分為自然 特征、文化特征兩方面，最終確定自然保護地同質(zhì)性評價一級指標為3個，分別為自然特征、文化特征、管理目標，同時采取定量打分的方法進行評價。二級指標確定根據(jù)自然保護區(qū)自然生態(tài)質(zhì)量評價技術(shù)規(guī)程(LY/T 1813-2009)自然保護區(qū) 類型與級別劃分原則(GB/T14529-93) 風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃標準(GBT50298-2018) 風(fēng)景名勝資源分類表(CJJ/T 121-2008 ) 地質(zhì)遺跡調(diào)查規(guī)范(DZT 0303-

21、2017) 中國森林公園風(fēng)景資源質(zhì)量等級評定(GB/T 18005-1999) 等相關(guān)資源評價技術(shù)規(guī) 程規(guī)范，同時考慮湖南省自然保護地評估技術(shù)規(guī)范建立的資源評價指標、湖南省 自然保護地摸底調(diào)查技術(shù)規(guī)范 規(guī)定將提交的調(diào)查成果等重要相關(guān)因素，通過指標篩選、 分類，初步選定了 12個指標為基本指標。在基本指標的基礎(chǔ)上，對指標進一步調(diào)整完 善，并結(jié)合2020年2月技術(shù)支撐小組專家反饋意見，最終確定二級指標11個，其中自然特征的二級指標有5個，分別是典型生態(tài)系統(tǒng)(景觀)、典型動物群落、典型植物群 落、基礎(chǔ)地質(zhì)、地貌景觀；文化特征的二級指標有4個，分別是園景、建筑、勝跡、風(fēng)物；管理目標的二級指標有2個，分

22、別是首要目標、其他目標(分為資源合理利用、社 區(qū)融合發(fā)展)。同時參照自然保護區(qū)自然生態(tài)質(zhì)量評價技術(shù)規(guī)程(LY/T 1813-2009) 風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃標準(GBT50298-2018) 的評分標準及專家意見，確定評分標準。5.5.2自然保護地聯(lián)系緊密度評價適用于兩個或兩個以上相鄰、相連自然保護地的評價。根據(jù)“制定自然保護地整合優(yōu)化辦法，明確整合歸并規(guī)則，嚴格報批程序。對同一 自然地理單元內(nèi)相鄰、相連的各類自然保護地，打破因行政區(qū)劃、資源分類造成的條塊 割裂局面，按照自然生態(tài)系統(tǒng)完整、物種棲息地連通、保護管理統(tǒng)一的原則進行合并重 組”，結(jié)合湖南省自然保護地摸底調(diào)查技術(shù)規(guī)范湖南省自然保護地保護

23、空缺分析 技術(shù)指南，初步選擇3個一級指標，分別是自然地理單元、自然生態(tài)系統(tǒng)完整性、物 種棲息地連通性。根據(jù)專家反饋意見，細化一級指標，最終確定地理空間聯(lián)系、物質(zhì)能 量聯(lián)系、物種基因聯(lián)系3個一級指標。同時參考生態(tài)過程分析、自然生態(tài)系統(tǒng)完整性評 價、物種棲息地連通性等有關(guān)文獻1-19中選取評分標準，并采納專家意見，確定評分標 準。附圖技術(shù)路線圖空間整合優(yōu)化機構(gòu)整合優(yōu)化現(xiàn)有護地補充完善 區(qū)域參考文獻1趙智聰，彭琳，楊銳.國家公園體制建設(shè)背景下中國自然保護地體系的重構(gòu)J.中國園林,2016,32(07):11-18.2侯愛科.秦嶺自然保護地體系綜合評價及優(yōu)化策略研究D.西安理工大學(xué),2019.3何思源，蘇楊，閔慶文.中國國家公園的邊界、分區(qū)和土地利用管理一一來自自然保護區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)的啟示J.生態(tài)學(xué)報,2019,39(04):1318-1329.4尚辛亥，王雪軍.自然保護地整合優(yōu)化及可持續(xù)發(fā)展對策探討J/OL.林業(yè)資源管 理,2019(06):32-37.5代云川，薛亞東，張云毅，李迪強.國家公園生態(tài)系統(tǒng)完整性評價研究進展J.生物多樣性,2019,2