農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度問題研討

1、農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度問題研討我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的現(xiàn)狀和問題?，F(xiàn)在，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老存在的主要問題是：一是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不快，生產(chǎn)水平較低，是導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老問題存在的根本原因；二是貧困老年人多， 農(nóng)村養(yǎng)老保障制度不健全， 也是導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老問題存在的直接原因；三是農(nóng)村醫(yī)療保障制度滯后，農(nóng)村缺醫(yī)少藥的狀況沒有從根本上得到的改善； 四是農(nóng)村少數(shù)子女傳統(tǒng)觀念缺失，對贍養(yǎng)老人觀念發(fā)生變化， 靠傳統(tǒng)的道德、親情維系的家庭式養(yǎng)老遇到了沖擊；五是農(nóng)村費(fèi)改稅后，原有的優(yōu)惠老年人的政策失去作用，新的配套政策又沒有出臺。 六是從事服務(wù)農(nóng)村養(yǎng)老社會工作隊(duì)伍建設(shè)沒有形成完 整體系，從事者素質(zhì)不高，福利待遇差，社會地位不

2、高等都不能調(diào)動從業(yè)者的工作積極性這 些都是導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老存在問題不可忽視的主要原因。建立和完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的構(gòu)想和對策。首先，要解決好認(rèn)識問題。農(nóng)村老年人占我國老年人口的大多數(shù)，他們的經(jīng)濟(jì)收入和醫(yī)療水平相對城鎮(zhèn)比較低，解決好這部分人的養(yǎng)老問題對于推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，建設(shè)和諧社會主義的新農(nóng)村有著十分重要的意義。因此，各級黨委、政府要提高對人口老齡化給社會帶來深刻影響的認(rèn)識，把關(guān)心農(nóng)村 老年人的生活提到重要議事日程上來，擺到突出位置。面對新形勢，妥善應(yīng)對人口老齡化帶來的新情況、新問題。第二，加快建立、健全農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系。首先在繼續(xù)鞏固家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)上， 逐步建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政

3、支撐能力相適應(yīng)、以切實(shí)可行的以土地保障、家庭贍養(yǎng)和社會扶持相結(jié)合的“三位一體”農(nóng)民養(yǎng)老保障體系。其次，國家和地方政府要制定相關(guān)的政策規(guī)定，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，妥善解決農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)村養(yǎng)老出現(xiàn)的新情況、新問題。及時(shí)出臺對農(nóng)村老年人的各項(xiàng)優(yōu)惠政策，解決農(nóng)村“三無”老人和因病、因殘等其他因喪失勞動能力的特殊困難老年人的生活問題。三是繼續(xù)支持和鼓勵低齡、健康的農(nóng)村老年人從事各種正當(dāng)?shù)慕?jīng)營活動， 提高自養(yǎng)能力，確?；旧?。建立健全城鄉(xiāng)特困老年人的社會 救助制度。對農(nóng)村“三無”老人和其他特困老年人，啟動農(nóng)村居民最低生活保障工程，讓農(nóng)村貧困老年人也享受低保。四是按照國家政策扶持，農(nóng)民自我保護(hù)為主，

4、集體補(bǔ)助為輔的原 則，建立低水平、廣復(fù)蓋、 適度保障的新型的農(nóng)民社會化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，從根本上解決農(nóng)村老年人的基本養(yǎng)老問題。五是總結(jié)推廣農(nóng)村部分計(jì)劃生育獎勵扶持制度經(jīng)驗(yàn)，研究完善獎勵扶持措施，真正讓每位老人老有所養(yǎng)，安享晚年。第三、加快推行農(nóng)村醫(yī)療助制度，解決農(nóng)村老人的就醫(yī)難問題。大力推行農(nóng)村醫(yī)療 救助制度，完善農(nóng)村醫(yī)療保障體系， 是解決農(nóng)村老年人看病難、看病貴的有效途徑。做好這 項(xiàng)工作，一是采取國家、地方政府和個(gè)人負(fù)擔(dān)的辦法，在農(nóng)村逐步建立推廣新型農(nóng)村合作醫(yī) 療制度。二是加大財(cái)政扶持力度，對農(nóng)村特困老年人參加新型合作醫(yī)療，繳納個(gè)人負(fù)擔(dān)醫(yī)療基金確有困難的，縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府要籌措資金

5、加以解決；三是各級醫(yī)療保 健服務(wù)，為農(nóng)村老年人看病掛號、就診、取藥、住院提供方便。通過建立健全農(nóng)村醫(yī)療保障 體系，真正讓困難的農(nóng)村老人看得起病。第四、加強(qiáng)農(nóng)村鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）社會福利院的建設(shè)，提高“五?！崩先说募泄B(yǎng)比例。一是繼續(xù)全面實(shí)施省政府提出的“福星”工程，用幾年或更長一點(diǎn)的時(shí)間，使農(nóng)村“五保 戶”除自愿投親靠友供養(yǎng)外， 基本上實(shí)現(xiàn)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)福利院為主的集中供養(yǎng)，讓農(nóng)村這部分最困難的群眾真正成為福利之星。二是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村福利院、敬老院硬件設(shè)施建設(shè)和環(huán)境建設(shè)納入 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃，以保證供養(yǎng)對象有一個(gè)安全舒適、優(yōu)美的休養(yǎng)環(huán)境。三是免征、減征農(nóng)業(yè)稅及其附加后，原從農(nóng)業(yè)附加中列支的五保供養(yǎng)資金，列

6、入縣鄉(xiāng)財(cái)政預(yù)算。地方在安排使用農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付資金時(shí)，確保五保供養(yǎng)資金的落實(shí)，不允許截留、挪用，使“五保”老人做到應(yīng)保盡保。農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度問題研討來源于文秘114網(wǎng)，歡迎閱讀農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度問題研討。當(dāng)前農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的主要問題及改革建議吳志遠(yuǎn)1992年1月3日中華人民共和國民政部公布實(shí)行了縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案 （試行），該方案對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的對象、保險(xiǎn)資金籌集、發(fā)放、管理等問題均作了原 則上的規(guī)定，它作為在實(shí)踐中廣泛采用的模式有力地推動了我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā) 展。但是，近年來，出現(xiàn)了發(fā)展速度放慢、部分地區(qū)甚至逐漸萎縮等新現(xiàn)象，這固然與很多 因素有關(guān)

7、，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度本身的缺陷就是一個(gè)主要方面。面對即將到來的“白發(fā)浪潮” 的沖擊，這個(gè)問題不能忽視。本文將針對我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)在實(shí)際運(yùn)行中體現(xiàn)出的制度缺陷 談幾點(diǎn)思考，并初步提出制度改革建議。一、當(dāng)前農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的主要問題（一）關(guān)于保險(xiǎn)對象試行方案規(guī)定的保險(xiǎn)對象為非城鎮(zhèn)戶口、不由國家供應(yīng)商品糧的農(nóng)村人口。且不說“國家供應(yīng)商品糧”的表述隨著糧改政策的推行早已失去意義，就其所確認(rèn)的保險(xiǎn)對象覆蓋范圍來看，它是堅(jiān)持農(nóng)村各類人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一體化方向的。所謂一體化，是指凡非城鎮(zhèn)戶口的公民，不論務(wù)工務(wù)農(nóng)當(dāng)干部，都實(shí)行同一制度，統(tǒng)一管理，即不是各搞一套。這一提法基 本適應(yīng)當(dāng)時(shí)農(nóng)村勞動力具有亦工亦

8、農(nóng)、離土不離鄉(xiāng)的現(xiàn)實(shí)，但隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村多元化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的完善， 一體化的管理方式已日漸不合理，它顯然混淆了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)與農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，而這“二者是有著重大區(qū)別的?！贬绕鹩?0世紀(jì)80年代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)曾以輝煌的發(fā)展成就被譽(yù)為中國農(nóng)民第二個(gè)偉大創(chuàng) 造，其構(gòu)成主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)支撐了中國工業(yè)的“半壁江山”。但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“是在短期內(nèi)產(chǎn)生、發(fā)展、膨脹起來的，其發(fā)展過程缺乏科學(xué)的規(guī)劃”，致使其處于“村村冒煙”的過度分散狀態(tài)。在布局散亂的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)， 職工仍然是農(nóng)民，他們白天做工，傍晚務(wù)農(nóng)，沒有時(shí)間、 精力也沒有條件去鉆研技術(shù)、提高業(yè)務(wù)水平。這種典型的“兼業(yè)”行為不僅難以培育出現(xiàn)代鄭功成：論中國特色的社會

9、保障道路P193謝元態(tài)：從中國農(nóng)民的“四個(gè)偉大創(chuàng)造”看中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的實(shí)質(zhì)、目標(biāo)模式與發(fā)展對策產(chǎn)業(yè)工人，而且限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)業(yè)素質(zhì)的提高。隨著“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”口號的提出，各地城市化步伐逐漸加快。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展與小城鎮(zhèn)建設(shè)之間的極強(qiáng)的互動關(guān)系已被學(xué)者反復(fù)闡述并論證，工業(yè)化與城市化同步發(fā)展模式也得到了詮釋。小城鎮(zhèn)作為整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的載體，要按照符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求來規(guī)劃和建設(shè)，在城鎮(zhèn)“落戶” 的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不再是“異軍” ，它正要成為地地道道的城市產(chǎn)業(yè)；農(nóng)民工從此不再是農(nóng)民，他們正要成為地地道道的市民 （ 工人 ） 。當(dāng)然， 這種轉(zhuǎn)變需要一個(gè)過程， 但趨勢已定，我們應(yīng)從如何實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)與現(xiàn)有城市社

10、會保障順利接軌方面進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。另外， 針對基本方案中 “外來勞務(wù)人員， 原則上在其戶口所在地參加養(yǎng)老保險(xiǎn)” 這一點(diǎn)，筆者認(rèn)為有必要提出異議，同時(shí)非常贊同李迎生在“農(nóng)民進(jìn)城與擴(kuò)大城市社會保障覆蓋面”一文中的觀點(diǎn)。 無論是從有利于城市社會保障體系改革， 還是規(guī)范農(nóng)民的進(jìn)城行為、 避免城市人口過度膨脹抑或是推進(jìn)城市化等方面考慮， 我們都有必要單獨(dú)進(jìn)行面向進(jìn)城農(nóng)民的社會保障制度構(gòu)想，將其融入城市體系，而不能簡單地把這個(gè)群體與他們原籍地農(nóng)民相提并論。（ 二 ） 關(guān)于資金籌集模式我國各地農(nóng)村實(shí)踐基本遵循了試行方案中有關(guān)資金籌集模式的原則性規(guī)定， 即： “ 資金籌集堅(jiān)持個(gè)人交納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家給予

11、政策扶持的原則。 ”它認(rèn)為農(nóng)村人口絕對數(shù)很大， 農(nóng)村老齡人口絕對數(shù)很大， 老齡化高峰期老齡人數(shù)還要成倍增加， 養(yǎng)老資金需求非常巨大。然而，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差，集體經(jīng)濟(jì)普遍比較薄弱，國家財(cái)政又很困難，建立新的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度， 不能由國家和集體包攬， 故而特別強(qiáng)調(diào)農(nóng)民個(gè)人責(zé)任， 堅(jiān)持個(gè)人交費(fèi)為主的原則。 筆者認(rèn)為，這個(gè)原則雖然具有一定的現(xiàn)實(shí)合理性， 但必竟考慮得較片面，且沒有建立起相應(yīng)的機(jī)制， 導(dǎo)致實(shí)踐執(zhí)行中的困難。 一方面， 個(gè)人繳費(fèi)為主實(shí)際成為個(gè)人的完全責(zé)任。 由于制度的不健全， 造成了對國家和集體供款的軟約束， 供款的隨意性使該原則性規(guī)定流于形式或僅惠及少數(shù)人， 主要是干部和鄉(xiāng)企職工， 廣大農(nóng)

12、民得不到應(yīng)有的扶持， 完全依賴于自身和家庭。 由于收入水平低、 社會保障意識不強(qiáng)及缺乏相應(yīng)的資金引導(dǎo)， 導(dǎo)致農(nóng)民投保率低下。另一方面， “集體補(bǔ)助”中所指的集體主要是傳統(tǒng)地域性的土地集體所有制組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)。 然而隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和集體產(chǎn)權(quán)制度的改革， 農(nóng)民自愿聯(lián)合創(chuàng)建的合作經(jīng)濟(jì)組織已初步萌芽并呈良好發(fā)展態(tài)勢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向股份合作制的轉(zhuǎn)軌已大面積展開， 合作經(jīng)濟(jì)組織正要逐步成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生活中富有生命力的主體， 它在農(nóng)村養(yǎng)老保障中作用如何體現(xiàn)是值得研究的。另外， “國家給予政策扶持”主要針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，措施是對集體提供的補(bǔ)助部分給予稅前列支待遇， 通過稅收杠桿的作用引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)供款。 但

13、因事實(shí)上鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)財(cái)務(wù)制度的不健全、 偷漏稅渠道多等原因而失去應(yīng)有的效果， 國家責(zé)任究竟如何體現(xiàn)有待深入研究。（ 三 ） 關(guān)于轉(zhuǎn)制成本我國城市的養(yǎng)老保險(xiǎn)在由現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制轉(zhuǎn)軌過程中， 存在一個(gè)轉(zhuǎn)制成本問題， 在如何消化轉(zhuǎn)制成本方面， 中國和智利的做法是有區(qū)別的。 目前城市養(yǎng)老保險(xiǎn)采用的是統(tǒng)賬結(jié)合方式， 個(gè)人賬戶部分屬資本性實(shí)賬戶， 年輕一代既要承擔(dān)社會養(yǎng)老責(zé)任， 又要為自己的未來準(zhǔn)備一筆基金，轉(zhuǎn)制成本轉(zhuǎn)嫁給了年輕一代， 顯然這存在不公平、不合理性。農(nóng)村也出現(xiàn)了類似情況，源于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的家庭保障在農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖擊下不斷弱化， 社會保障日益深入地替代著家庭保障。 這種由家庭反哺式養(yǎng)老

14、向社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)軌也帶來了轉(zhuǎn)制成本，即農(nóng)村現(xiàn)階段“老人”權(quán)益問題。本來，農(nóng)業(yè)為工業(yè)原始積累作出了很大貢獻(xiàn)， 農(nóng)民犧牲的利益也很多， 國家應(yīng)該承擔(dān)一定的養(yǎng)老責(zé)任， 但事實(shí)上國家財(cái)政對此的無能為力使得維護(hù)老年人權(quán)益的重?fù)?dān)完全落到了家庭內(nèi)部，通過家庭代際轉(zhuǎn)移的方式來解決。于是， 新制度下的年青人既要為自己將來養(yǎng)老準(zhǔn)備一筆基金， 又要為家中老人提供一定的養(yǎng)老資源和服務(wù)， 對本已拮據(jù)的農(nóng)民來說， 負(fù)擔(dān)之重可見一斑。 這也是農(nóng)民投保積極性不高的縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）重要原因，如何消化農(nóng)村中這一轉(zhuǎn)制成本是十分關(guān)鍵的。（四）關(guān)于繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)目前各地均依照自愿繳費(fèi)原則參照試行方案中設(shè)定的月交費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)2

15、、4、6、20元等十個(gè)檔次由農(nóng)民進(jìn)行選擇。應(yīng)該說這是有其客觀合理性的，它既考慮到了農(nóng)民收入狀 況，又充分尊重農(nóng)民自己的意愿，符合當(dāng)前廣大農(nóng)民的心態(tài)和認(rèn)識水平。然而從實(shí)施情況看，效果并不令人樂觀。由于實(shí)行“自愿參保”，加上對參保人員繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)沒有硬性規(guī)定，因而一方面繳費(fèi)水平普遍偏低，以致無法適應(yīng)在生活水平逐步提高情況下的農(nóng)民養(yǎng)老需求，盡管農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能仍然存在；另一方面，繳費(fèi)水平參差不齊，必然導(dǎo)致老年后享受待遇的差 距懸殊，成為引發(fā)社會矛盾的一個(gè)因素。（五）關(guān)于養(yǎng)老基金的賬戶設(shè)置目前，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金采用預(yù)籌積累方式籌集，按農(nóng)村繳費(fèi)人口單設(shè)個(gè)人賬戶，其好處是給了農(nóng)民清晰的產(chǎn)權(quán)，讓他們不會有被

16、“歸大堆”的顧慮，以保證農(nóng)民的投保 積極性。但存在的主要問題是缺乏互濟(jì)性。一方面，類同于新加坡的中央公積金制，它雖然 提供了有效的激勵機(jī)制，但事實(shí)上并非具有社會保險(xiǎn)性質(zhì)的社會保障制度。它沒有實(shí)現(xiàn)社會資源的再分配，而只是同一個(gè)人不同年齡、不同時(shí)間的收入再分配。對低收入者來說，完全的個(gè)人賬戶無法保證未來應(yīng)有的養(yǎng)老需求水平，它違背了社會保障制度所一貫重視和追求的公平原則。另一方面，由于沒有統(tǒng)籌賬戶，個(gè)人未來的養(yǎng)老金來源主要是個(gè)人繳存積累及有 限的增值收益，對于收入有限的中年農(nóng)民來說，這個(gè)制度的吸引力是不大的。（六）關(guān)于基金的保值增值提高農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值能力是吸引農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的一個(gè)重要途

17、徑。智利的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)在由現(xiàn)收現(xiàn)付制向預(yù)籌積累制的轉(zhuǎn)軌過程中，就是因其新制度建立的頭一年退休基金獲得了 11%勺高投資凈回報(bào)而吸引了廣大保民。在我國，由于資本市場建設(shè)滯 后，投資獲利渠道狹窄， 加上農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金數(shù)額小、難以分散投資等特點(diǎn)，使得農(nóng)村養(yǎng)老基金保值增值乏力， 這就要求要有相當(dāng)專業(yè)水平的管理及運(yùn)營機(jī)構(gòu)來操作。而各地農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金均以縣為單位統(tǒng)一管理和運(yùn)營的現(xiàn)實(shí)，不僅形成了過度分散管理帶來的不合理管理費(fèi)用和基金被擠占挪用的高風(fēng)險(xiǎn)，而且投資形式單一， 缺乏保值增值能力，最終使養(yǎng)老基金“縮水”。（七）關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的收取由于中國農(nóng)村地域廣大，人口分布較散，交通、通訊手段落后，加上農(nóng)民十

18、分低的 組織化程度，使農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的收取異常艱難。在當(dāng)前情況下，收取養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的同時(shí)還要進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)宣傳和動員，這是一項(xiàng)政策性極強(qiáng)且難度極大的綜合性基礎(chǔ)工作，經(jīng)辦人員應(yīng)具備責(zé)任心強(qiáng)、廉潔公道、熟悉農(nóng)村工作且懂金融等素質(zhì)，否則會把好事辦壞。目前，各 地均通過招聘鄉(xiāng)村代辦員上門收取保費(fèi)的辦法來推行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，將績效與物質(zhì)利益掛鉤以調(diào)動代辦員積極性，卻并沒有相應(yīng)嚴(yán)格的選聘程序及培訓(xùn)制度。有些村以村會計(jì)或出納兼任代辦員，由于宣傳力度不夠、工作方法落后，使農(nóng)民產(chǎn)生繳納保費(fèi)與集體集資兩者的混淆， 增加了農(nóng)民的抵觸心理，給養(yǎng)老保險(xiǎn)的推行帶來不利影響。二、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革建議保險(xiǎn)對象：由于我國城市

19、化水平不高，農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展及小城鎮(zhèn)建設(shè)與完善還 有待時(shí)日，所以暫將農(nóng)村各業(yè)人員的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)一定位于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)。但畢竟農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已呈多元化格局，農(nóng)民職業(yè)已有了很大分化，所以在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)中又必須分清對象， 區(qū)別對待，不能繼續(xù)維持簡單籠統(tǒng)的一體化管理模式。 筆者建議，對目前農(nóng)村居民應(yīng)作如下分類： （1） 在“落戶”于城鎮(zhèn)或生產(chǎn)經(jīng)營狀況較穩(wěn)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中的職工及在城市務(wù)工經(jīng)商多年，有固定工作崗位和穩(wěn)定收入來源的外出人員； （2） 農(nóng)村其他非城鎮(zhèn)戶口居民。上述第一類人群可參照城市社會養(yǎng)老保險(xiǎn)模式逐步過渡 ，第二類人群仍按城鄉(xiāng)有別的原則單獨(dú)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。以下僅進(jìn)行有關(guān)第二類人群的

20、社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度框架的討論。資金籌集模式： 筆者認(rèn)為， 基本方案的籌資模式仍適用于上述第二類人群， 但在具體操作上應(yīng)作些調(diào)整或補(bǔ)充。 為使“個(gè)人交費(fèi)為主”落到實(shí)處，關(guān)鍵在于提高農(nóng)民個(gè)人的供款能力。 建議以國家擔(dān)保的形式， 由農(nóng)村信用社對確需貸款的農(nóng)民信用等級先進(jìn)行評估， 再向農(nóng)民提供微息小額貸款， 國家給予信用社一定的利息補(bǔ)貼及稅收優(yōu)惠， 貸款采取分期分批償還的辦法回籠。 這樣做也同時(shí)解決了農(nóng)民保費(fèi)額過低及相差懸殊的問題， 對推動農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)健康發(fā)展有重要意義?！凹w補(bǔ)助”部分應(yīng)成為長期穩(wěn)定的供款來源，為此，要強(qiáng)化集體資產(chǎn)管理，健全集體經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)制度， 推行村務(wù)公開， 同時(shí)，要增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組

21、織領(lǐng)導(dǎo)人的社保意識，避免主觀隨意性， 要加強(qiáng)集體成員 （ 農(nóng)民 ） 對集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的監(jiān)督和參與管理力度， 使集體真正成為農(nóng)民的集體，實(shí)現(xiàn)集體與農(nóng)民利益的結(jié)合。在當(dāng)前條件下， 國家扶持政策對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的推行有至關(guān)重要的作用。 筆者建議：一方面，改對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“集體補(bǔ)助”部分稅前列支為稅收返還，將“暗補(bǔ)”變成“明補(bǔ)” ，同時(shí)嚴(yán)格鄉(xiāng)企財(cái)務(wù)管理制度，嚴(yán)格實(shí)行財(cái)務(wù)核算，并且可考慮實(shí)行“準(zhǔn)入制” ，符合企業(yè)財(cái)務(wù)制度的方可注冊成立， 否則不予注冊。 另一方面，發(fā)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)特種國債。 近幾年，為拉動國內(nèi)需求，國家?guī)状未笠?guī)模發(fā)行國債，既拉動了內(nèi)需，又實(shí)施了公共工程建設(shè)，穩(wěn)定并推動了社會的發(fā)展。 其實(shí)

22、， 發(fā)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)國債也可達(dá)到異曲同工的效果。 眾所周知， 內(nèi)需的拉動關(guān)鍵在于農(nóng)村， 而在農(nóng)村推行包括養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會保障制度是拉動內(nèi)需的一大舉措， 可見其意義的重大。 同時(shí)這又是一項(xiàng)無形的公共工程建設(shè)， 它構(gòu)筑了 “安全網(wǎng)” ， 穩(wěn)定了民心，創(chuàng)造了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的條件。轉(zhuǎn)制成本的消化： 轉(zhuǎn)制成本的消化方式實(shí)際上就是農(nóng)村現(xiàn)階段 “老人” 權(quán)益通過什么途徑來實(shí)現(xiàn)的問題。歷史證明，農(nóng)村集體資產(chǎn)是現(xiàn)階段農(nóng)村“老人”的勞動積累成果，在工業(yè)剝奪農(nóng)業(yè)剩余的工業(yè)原始積累時(shí)期， “老人”又為龐大國有資產(chǎn)的形成做出過巨大貢獻(xiàn)。故此， 轉(zhuǎn)制成本合理的消化途徑是通過集體積累、 出售或出租集體資產(chǎn)收入、 國有資

23、產(chǎn)減持變現(xiàn)等方式實(shí)現(xiàn)對“老人”的一次性或年金形式補(bǔ)貼。但應(yīng)注意，在集體經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)以集體力量為主；在集體經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)，以國有資產(chǎn)變現(xiàn)補(bǔ)貼為主。賬戶設(shè)置： 為增強(qiáng)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的互濟(jì)性， 實(shí)現(xiàn)未來與城市養(yǎng)老保險(xiǎn)接軌的可換算條件， 建議將目前的完全個(gè)人賬戶調(diào)整為統(tǒng)賬結(jié)合模式。 個(gè)人繳費(fèi)全部進(jìn)入個(gè)人賬戶， 國家、集體供款的一部分補(bǔ)充個(gè)人賬戶， 其余統(tǒng)籌。 但應(yīng)注意， 國家政策扶持部分是農(nóng)村目前條件下的一個(gè)輔助帶動性措施， 而非長期穩(wěn)定的供款來源， 因?yàn)閲彝怀袚?dān)最后責(zé)任， 所以進(jìn)入統(tǒng)籌的資金從長遠(yuǎn)看主要來源于集體補(bǔ)助。保值增值： 相對于縣一級而言， 地（市）有較發(fā)達(dá)完備的金融機(jī)構(gòu)、 金融

24、專業(yè)人員和較多的投資渠道， 具有實(shí)現(xiàn)基金保值增值的組織基礎(chǔ)和投資環(huán)境優(yōu)勢。 針對這一情況， 文章建議將現(xiàn)在的以縣為單位統(tǒng)一管理提升到以地（ 市）級為單位統(tǒng)一管理， 這樣做也同時(shí)考慮到了各地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡現(xiàn)狀和對地方積極性的調(diào)動， 是一種較合理的安排。 另外， 考慮在地 （市）一級設(shè)立財(cái)政專戶，實(shí)行收支兩條線管理，堵塞基金流失渠道。養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的收取： 如前述， 農(nóng)村信用社通過貸款方式來提高農(nóng)民投保能力和積極性是落實(shí)“個(gè)人交納為主”的有力措施，由此，筆者考慮到信用社在收取保費(fèi)中的作用。農(nóng)村信用社遍及鄉(xiāng)村，長期以來，有著良好的群眾基礎(chǔ)，是農(nóng)戶資金的“蓄水池” ，并可充當(dāng)農(nóng)民的理財(cái)助手。 建議由縣

25、民政部門委托基層農(nóng)村信用社設(shè)立代辦點(diǎn)， 按合理比例提取管理費(fèi)用予以補(bǔ)貼。 同時(shí)， 民政部門也可利用其在農(nóng)村長期救貧救苦的政治優(yōu)勢和群眾基礎(chǔ)經(jīng)常性地開展大力宣傳，為收取保費(fèi)營造良好氛圍。以上談了些原則性建議， 具體如何操作和安排， 還應(yīng)結(jié)合各地農(nóng)村實(shí)際條件， 做到原則性和靈活性的統(tǒng)一。農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度存在的問題和解決思路建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度,是完善社會保障體系、建設(shè)社會主義新農(nóng)村、構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容,也是中國應(yīng)對人口老齡化的一個(gè)緊迫任務(wù)。第五次人口普查顯示:中國65 歲以上人口已達(dá) 8811 萬,占總?cè)丝诘?.96%。 其中農(nóng)村為 5938萬,占老齡總?cè)丝诘?67.4%。（第

26、五次全國人口普查公報(bào)）隨著城市化進(jìn)程的加快和人口的遷移流動,農(nóng)村人口老齡化速度已經(jīng)超過城市。老有所養(yǎng)問題一直是廣大農(nóng)民夢寐以求的愿望,也是當(dāng)前我國政府迫切需要解決的問題。長期以來,由于歷史、政策等多方面的原因 ,城鄉(xiāng)差異懸殊,農(nóng)民作為一個(gè)社會群體在社會中基本上處于弱勢地位,被排斥于社會養(yǎng)老保障網(wǎng)絡(luò)之外,處于我國社會養(yǎng)老保障體系的邊緣。所以 ,關(guān)注農(nóng)村社會保障,特別是農(nóng)村社會養(yǎng)老保障,就更具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。一、我國現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的現(xiàn)狀 從 20 世紀(jì) 80 年代中期開始 ,我國開始探索性地建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度。 1992年民政部制定了縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（以下簡稱方案）,

27、1995 年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部 關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)工作意見的通知 （ 以下簡稱 通知 ）,在有條件的地區(qū)建立了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。 這項(xiàng)政策的實(shí)施說明農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度是中國歷史上第一個(gè)針對農(nóng)民的正式的社會保障制度,其意義已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其對部分農(nóng)民經(jīng)濟(jì)上的保障 ,而具有鮮明的社會和政治意義。然而,現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的確面臨著諸多不容回避的難題。.與城市相比,國家對農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠在城鎮(zhèn) ,國務(wù)院 1997 年頒布的 關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定明確規(guī)定保險(xiǎn)費(fèi)由國家、企業(yè)和個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān);而在農(nóng)村, 方案規(guī)定保險(xiǎn)費(fèi)的籌集以個(gè)人交納為主

28、, 集體補(bǔ)助為輔, 國家予以政策支持,農(nóng)民的個(gè)人帳戶完全由個(gè)人交納,國家并無責(zé)任。 據(jù)統(tǒng)計(jì) ,從全國社會保障費(fèi)用支出的情況來看,占總?cè)丝?0%的農(nóng)民,只享有社會保障支出的10%左右 ,而占總?cè)丝?20%的城市居民,卻占到社會保障費(fèi)用的90% 。 從人均社會保障費(fèi)用來看,城市居民是農(nóng)民的20倍以上。 1.財(cái)政補(bǔ)貼與兜底的困惑“社會保障制度并不必然和一個(gè)國家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng),它與政府的政策取向以及一個(gè)國家或地區(qū)的政治及文化因素密切相關(guān)。 ” 2 推行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)需要調(diào)動兩個(gè)方面的積極性,一是要調(diào)動地方政府的積極性;二是要調(diào)動農(nóng)民的積極性。要調(diào)動兩方面的積極性 ,能否有財(cái)政補(bǔ)貼和兜底是

29、關(guān)鍵。但財(cái)政補(bǔ)貼和兜底做法必須具備一個(gè)前提,就是地方政府要有雄厚的財(cái)力 ,否則是做不到的。 以 2004 年為例,全國全年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總收入4258 億元,各級財(cái)政補(bǔ)貼基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金614 億元,其中中央財(cái)政522 億元 ,地方財(cái)政 92 億元。如此巨大的財(cái)政補(bǔ)貼已經(jīng)成為中央和地方政府的一種財(cái)政負(fù)擔(dān),而且是為確保社會穩(wěn)定不得不承受的一種負(fù)擔(dān)?？上攵?當(dāng)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)一步推進(jìn)時(shí),中央和地方政府的財(cái)政壓力將會越來越大。.資金籌集標(biāo)準(zhǔn)過低,保障能力極其有限考慮到我國農(nóng)民收人水平普遍較低,農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的費(fèi)率水平也設(shè)計(jì)得較低。如果按照方案設(shè)定的最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)2 元/月繳納保險(xiǎn)費(fèi),10 年之

30、后 ,每月可以領(lǐng)取養(yǎng)老金 4.7元,15 年后,每月可以領(lǐng)取養(yǎng)老金9.9 元,這很難保障農(nóng)民的基本生活。3 一項(xiàng)調(diào)查表明,大部分參加保險(xiǎn)的農(nóng)民都選擇了最低標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)。 方案沒有按照國際通行的養(yǎng)老保險(xiǎn)測算模式進(jìn)行保險(xiǎn)費(fèi)和養(yǎng)老待遇的設(shè)計(jì),養(yǎng)老金一經(jīng)領(lǐng)取終身不變,使方案很難適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下社會經(jīng)濟(jì)生活的快速變化。.管理問題嚴(yán)重其一是管理體制不順。 我國農(nóng)村社會保障管理部門存在條塊分割的現(xiàn)實(shí):民政部門管一塊 （社會救助 ）,衛(wèi)生部門管一塊（農(nóng)村合作醫(yī)療）,社保部門管一塊（養(yǎng)老保險(xiǎn) ）,這種條塊分割的現(xiàn)實(shí)造成了政策協(xié)調(diào)、資源共享等諸方面的人為矛盾,不利于農(nóng)村社會保障工作的推動和開展。其二是養(yǎng)老保障基金管

31、理和增值問題較多。按國際上通行的做法,社會保障基金應(yīng)該遵循征繳、管理和使用三分離的原則 ,互相制衡,從而保障養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的安全性、流動性與收益性（即保值增值）。 4在中國 ,大多數(shù)地方的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是由當(dāng)?shù)氐拿裾块T獨(dú)立管理的 , 征繳、 管理和使用三權(quán)集于一身,缺乏有效的監(jiān)控監(jiān)督,而地方的民政部門又受當(dāng)?shù)卣墓芾?,所以 ,當(dāng)?shù)孛裾块T或政府?dāng)D占、挪用甚至貪污、揮霍農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的情況便時(shí)有發(fā)生 ,使農(nóng)民的養(yǎng)老錢失去了保障。.法律保障缺失我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障建設(shè)缺乏法律的有力支撐。實(shí)踐中的主要依據(jù),一是 1992 年頒布實(shí)施的方案和1995 年頒布實(shí)施的通知,以及一些相關(guān)法律中關(guān)于應(yīng)該重

32、視建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的原則性條款。二是相關(guān)文件內(nèi)容:如 2000 年 6 月中共中央、國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見 中“要積極探索適合小城鎮(zhèn)特點(diǎn)的社會保障制度” ;十六大報(bào)告中的要“建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系” 、 “有條件的地方 ,探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障制度”等等。三是有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于重視“三農(nóng)”問題和農(nóng)村保障問題的講話。由于沒有關(guān)于建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的專門法規(guī),在實(shí)踐中存在許多困惑,各地在制定本地農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法時(shí)找不到比較有力的立法依據(jù),只好各自為政 ,把辦法確定為暫行辦法,大大降低了地方立法的規(guī)范性和長期性、穩(wěn)定性。另外,由于農(nóng)村

33、的社會保障基金管理缺乏法律保障,基金的流失現(xiàn)象嚴(yán)重,嚴(yán)重影響了基金的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。.制度不穩(wěn)定農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立、撤銷、費(fèi)用的籌集、運(yùn)用以及保險(xiǎn)金的發(fā)放,不是按照嚴(yán)格的法律程序,而是按地方政府部門制定的一些規(guī)章制度執(zhí)行的,不是農(nóng)民與政府的一種持久性契約。 4 農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的穩(wěn)定性令人懷疑,農(nóng)民對退休時(shí)能否拿到養(yǎng)老金的信心不足。、建立健全農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的思路 建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的關(guān)鍵是要根據(jù)我國農(nóng)村的現(xiàn)狀建立適合國情的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體制,即根據(jù)區(qū)域差異和農(nóng)村勞動力分布狀況,分層分類解決農(nóng)村勞動力養(yǎng)老問題。 一是中國農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差別較大,農(nóng)村養(yǎng)老社會保障不可能全國統(tǒng)一

34、,體制問題、基金來源問題、 管理問題等應(yīng)該有差異;二是對不同層次、 不同類別（身份）的農(nóng)村勞動力的養(yǎng)老保障 ,應(yīng)該按照其身份不同采取不同的解決方式 ,實(shí)行分層分類解決的辦法 ;三是在制度設(shè)計(jì)時(shí),既要考慮農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度本身的特殊性,也要考慮農(nóng)村社會養(yǎng)老保障與城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保障制度將來的銜接。制度的設(shè)計(jì)包括:進(jìn)城農(nóng)民工的社會養(yǎng)老保障問題、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工的社會養(yǎng)老保障問題、被征地農(nóng)民的社會養(yǎng)老保障問題、純農(nóng)民的社會養(yǎng)老保障問題。.進(jìn)城農(nóng)民工社會養(yǎng)老保障制度2006 年中國農(nóng)民工調(diào)研報(bào)告稱“農(nóng)民工跨地區(qū)流動就業(yè)蘊(yùn)含著深刻的體制變革因素,是推動改革和制度創(chuàng)新的重要力量”。近 9400 萬具有農(nóng)村居民身

35、份卻又在城市打工的勞動者 ,已經(jīng)成為一個(gè)不容忽視的規(guī)模巨大的特殊社會群體,他們是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要貢獻(xiàn)者,這一群體將不可避免地對中國現(xiàn)行的社會保障政策與戶口政策等產(chǎn)生巨大的沖擊。目前農(nóng)民工的特點(diǎn)主要是流動性大、工資收入低。所謂適合農(nóng)民工特點(diǎn)的社會養(yǎng)老保障制度 ,是根據(jù)農(nóng)民工工作的流動性較大,特別是工作和收入不夠穩(wěn)定的農(nóng)民工,一般還與土地保持著種種經(jīng)濟(jì)聯(lián)系,農(nóng)業(yè)收入還構(gòu)成其重要的收入來源,土地依然是其重要的生活依托基礎(chǔ)。 不管其土地是如何耕種 ,由誰耕種,只要有農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出,就應(yīng)允許其參加產(chǎn)品換保障計(jì)劃并按產(chǎn)品換保障的要求嚴(yán)格進(jìn)行。對這類農(nóng)民工,要求其割斷與土地的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系是不現(xiàn)實(shí)

36、的應(yīng)允許其有一個(gè)過渡期 ,待條件成熟后,逐步弱化其與土地的聯(lián)系。同時(shí),在其有非農(nóng)收入時(shí)也應(yīng)盡可能參加城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保障,并按照要求繳納保險(xiǎn)費(fèi),養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由雇主和個(gè)人共同繳納,為其最終納入城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保障體系奠定基礎(chǔ)。對其中工作和收入比較穩(wěn)定的農(nóng)民工由于農(nóng)業(yè)收入在其總收入中已不再重要,他們也不再從事農(nóng)業(yè)勞動,也沒有再從事農(nóng)業(yè)勞動的愿望,土地只是其最后的生活依托基礎(chǔ)。他們割斷與土地經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的條件已經(jīng)基本成熟,參加城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保障的能力和愿望也大體具備,可以實(shí)施土地?fù)Q保障,直接將其土地?fù)Q保障的收益計(jì)入農(nóng)民工的個(gè)人賬戶。土地向種田能手、種田大戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)集中,使農(nóng)村能夠推行土地適度規(guī)模經(jīng)營 ,是實(shí)現(xiàn)農(nóng)

37、業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化的基本途徑,也是盤活農(nóng)地資源、增加農(nóng)民收入的有效措施。同時(shí),這類農(nóng)民工也應(yīng)有選擇實(shí)施土地?fù)Q保障、參加城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保障的自由。初步設(shè)想是為流動性較大的農(nóng)民工建立以個(gè)人賬戶為主的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,單位繳費(fèi)和個(gè)人繳費(fèi)全部計(jì)入農(nóng)民工個(gè)人賬戶,不計(jì)入統(tǒng)籌,并且可以隨著農(nóng)民工工作的流動而轉(zhuǎn)移。我們還應(yīng)為外出打工農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)建立暢通的轉(zhuǎn)移渠道,要確保農(nóng)民工能夠切實(shí)享受他們應(yīng)該享受的養(yǎng)老待遇。.鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工的社會養(yǎng)老保障制度二十世紀(jì)八十年代以來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè) “異軍突起”,成為中國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先導(dǎo)力量和中國經(jīng)濟(jì)的重要組成部分,目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人數(shù)已達(dá)1.3 億人。改革初期,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展與農(nóng)村

38、剩余勞動力的轉(zhuǎn)移采取的是所謂“離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城”模式,職工普遍具有“年輕時(shí)進(jìn)入城鎮(zhèn)打工、經(jīng)商,年老了再回家鄉(xiāng)依托土地養(yǎng)老”的思想。這不利于土地的流轉(zhuǎn)和大規(guī)模經(jīng)營 ,不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展,也不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。據(jù)了解,現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)雇傭的職工既有城鎮(zhèn)居民也有農(nóng)村居民,在當(dāng)前城鄉(xiāng)分割的二元社會養(yǎng)老保障政策下,城鄉(xiāng)職工之間分屬不同的保障體系,繳費(fèi)與享受待遇的差距導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工的社會養(yǎng)老保障待遇難以實(shí)現(xiàn)公平。因此,有必要為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工建立起養(yǎng)老保障一方面解除他們的后顧之憂,使其全身心地投入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展中 ;另一方面有利于切斷他們與農(nóng)村和土地的聯(lián)系,促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營,提高農(nóng)業(yè)效率。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)

39、企業(yè)在發(fā)生和發(fā)展過程中,基層政府、企業(yè)經(jīng)營者和社區(qū)成員共同決定了產(chǎn)權(quán)形成的過程, 因此 ,為了使價(jià)值形態(tài)的資產(chǎn)既有利于企業(yè)發(fā)展,又有利于社會保障制度建設(shè)在操作上可采用股權(quán)的形式進(jìn)行。即在改制時(shí),根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)特殊的產(chǎn)權(quán)形成特點(diǎn) ,將部分產(chǎn)權(quán)以股權(quán)的形式, 明確將其用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工的社會保障制度建設(shè),形成“股權(quán)換保障”的產(chǎn)權(quán)制度改革思路。對工作和收入不夠穩(wěn)定以及比較穩(wěn)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工 , 其保障制度建設(shè)可按照同類進(jìn)城農(nóng)民工進(jìn)行。還有一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工,他們沒有土地或與土地的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系不緊密,主要生活依托基礎(chǔ)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)本身。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革過程中實(shí)施股權(quán)換保障和土地?fù)Q保障,但股權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓后的補(bǔ)償資

40、金全部用于繳納保險(xiǎn)費(fèi) ,保險(xiǎn)費(fèi)計(jì)入其個(gè)人賬戶 , 以加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工社會養(yǎng)老保障制度的建立和完善。 當(dāng)然,也存在一個(gè)過渡期,在過渡期內(nèi)依然保持現(xiàn)狀,卻獲得了在未來享受社會保障給付的權(quán)利和資格。過渡期結(jié)束后 ,具備條件的可直接納入城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保障體系 ,不具備條件的應(yīng)納入農(nóng)村的產(chǎn)品換保障計(jì)劃。.被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保障制度被征地農(nóng)民是指土地因國家建設(shè)被征用而失去土地的農(nóng)民。 2005 年初 , 中國社科院發(fā)布 2004-2005 年中國社會形勢分析與預(yù)測 ,把被征地農(nóng)民問題列為“困擾當(dāng)代中國的六大問題”之首,引起了全社會的強(qiáng)烈反響。國務(wù)院于 2006 年 4 月出臺了 關(guān)于建立被征地農(nóng)民培訓(xùn)就業(yè)和

41、社會保障制度的意見（以下簡稱意見 ）,這是我國政府57年來第一份解決被征地農(nóng)民社會保障的政策性文件,也是被稱為“土地新政”的 2004 年國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定的最后一個(gè)配套文件,被認(rèn)為是農(nóng)民社會保障改革邁出了第一步。意見把被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障的標(biāo)準(zhǔn)分為兩類:對于城市規(guī)劃區(qū)以內(nèi)的被征地農(nóng)民,當(dāng)?shù)卣哑浼{入城鎮(zhèn)就業(yè)體系,并建立社會保障制度;在城市規(guī)劃區(qū)外,則要求在本行政區(qū)域內(nèi)為被征地農(nóng)民留有必要的耕地或安排相應(yīng)的工作崗位,并納入農(nóng)村社會保障體系。據(jù)勞動和社會保障部統(tǒng)計(jì),目前中國有4000 多萬失地農(nóng)民。隨著城市化的加速,在未來五年內(nèi) ,中國平均每年還將增加被征地農(nóng)民265 萬人。

42、意見提出“所需資金從當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)提高的安置補(bǔ)助費(fèi)和用于被征地農(nóng)戶的土地補(bǔ)償費(fèi)中統(tǒng)一安排,兩項(xiàng)費(fèi)用尚不足以支付的 , 由當(dāng)?shù)卣畯膰型恋赜袃斒褂檬杖胫薪鉀Q。 ” 由此 ,被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金主要有二一是政府撥款或補(bǔ)貼;二是農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。有農(nóng)民的征地補(bǔ)償款“墊底”該文件如能被有效貫徹,今后被征地農(nóng)民養(yǎng)老基金將有大幅度的增加。資金最終只能從土地出讓金中提取,而土地出讓金已經(jīng)被各部門分割,執(zhí)行起來必將面臨操作的困難。地方政府還要結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r制定更為詳盡的實(shí)施方案。值得強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是,這應(yīng)該是在市場規(guī)則支配下政府、 用地單位和農(nóng)民之間的平等交換,其交換的客觀依據(jù)應(yīng)該是被征地農(nóng)民進(jìn)入城

43、鎮(zhèn)生活、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)和獲得社會保障的實(shí)際社會安置成本。.純農(nóng)民的社會養(yǎng)老保障制度純粹的農(nóng)民（純農(nóng)民）是指留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動者,可以為其建立一個(gè)獨(dú)立的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系。原則上所有的農(nóng)民都有義務(wù)參加社會養(yǎng)老保障,同時(shí)其養(yǎng)老金制度必須適合他們的特點(diǎn)和需要,以產(chǎn)品換保障的方式建立純農(nóng)民養(yǎng)老金制度是現(xiàn)實(shí)可行的。所謂 “產(chǎn)品換保障” ,是以產(chǎn)品換保障機(jī)構(gòu)為中介,直接以指定農(nóng)產(chǎn)品繳納保費(fèi)來建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的創(chuàng)新方法。指定農(nóng)產(chǎn)品以糧棉油等大宗農(nóng)產(chǎn)品為主要對象,各地區(qū)可根據(jù)自己的實(shí)際情況確定實(shí)施產(chǎn)品換保障的農(nóng)產(chǎn)品。產(chǎn)品換保障機(jī)構(gòu)是在現(xiàn)有國有糧食購銷企業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和其他機(jī)構(gòu)基本功能不變

44、的情況下,通過增添產(chǎn)品換保障功能改造而來的。其主要職能是促使農(nóng)產(chǎn)品向貨幣的轉(zhuǎn)換,并將轉(zhuǎn)換后的貨幣作為建立農(nóng)民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的保險(xiǎn)費(fèi),繳納給產(chǎn)品換保障管理機(jī)構(gòu)。在我國農(nóng)產(chǎn)品商品率和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場化程度不高的情況下 , 以產(chǎn)品換保障的方式,直接以農(nóng)產(chǎn)品繳納保險(xiǎn)費(fèi)建立農(nóng)民養(yǎng)老金制度,有助于將農(nóng)產(chǎn)品這一潛在的社會保障資源變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的社會保障資源,有助于農(nóng)產(chǎn)品的市場實(shí)現(xiàn),有助于同時(shí)滿足純農(nóng)民對現(xiàn)金和社會保障制度的渴求 5, 也是對農(nóng)戶的一種有效保護(hù)。國家可以對實(shí)行產(chǎn)品換保障計(jì)劃的農(nóng)產(chǎn)品直接進(jìn)行定額補(bǔ)貼,直接補(bǔ)貼種糧農(nóng)民, 以承擔(dān)建立純農(nóng)民養(yǎng)老金制度的責(zé)任 ,達(dá)到加快建立純農(nóng)民養(yǎng)老金制度的目的。產(chǎn)品換保障是由國

45、家強(qiáng)制實(shí)施的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,其實(shí)質(zhì)是把農(nóng)民個(gè)人一生的消費(fèi)做自我調(diào)節(jié),通過年輕時(shí)的少消費(fèi)、多積累來滿足年老時(shí)的生活需要。產(chǎn)品換保障堅(jiān)持從現(xiàn)實(shí)的低標(biāo)準(zhǔn)起步,實(shí)現(xiàn)低水平保障, 以農(nóng)民力所能及的自我保障為主 ,同時(shí)輔以國家、社區(qū)集體組織的定額補(bǔ)貼和稅收等方面的政策優(yōu)惠 ,通過制度設(shè)計(jì)幫助農(nóng)民做出理性選擇。這是由我國農(nóng)村的實(shí)際狀況和我國農(nóng)村發(fā)展面臨的特殊任務(wù)所決定的。我國農(nóng)村養(yǎng)老及社會養(yǎng)老保障制度存在的問題與對策 3黨的十七大提出，加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，保障人民的基本生活。建立和完善我國農(nóng)村的社會養(yǎng)老保障機(jī)制， 實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的老有所養(yǎng)， 是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容，也是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀

46、、構(gòu)建社會主義和諧社會的根本要求。一、我國農(nóng)村的養(yǎng)老方式的現(xiàn)狀和存在的問題長期以來，由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)與社會結(jié)構(gòu)的存在，我國農(nóng)村的養(yǎng)老方式仍然是傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老，以農(nóng)民子女扶養(yǎng)與農(nóng)民個(gè)人自養(yǎng)相結(jié)合的方式為主。隨著社會變革進(jìn)一步加劇，傳統(tǒng)養(yǎng)老方式受到越來越大的挑戰(zhàn)，農(nóng)村很多地區(qū)的老年人缺乏基本的生活保障。（一 ）農(nóng)村土地養(yǎng)老保障不斷弱化我國農(nóng)民的養(yǎng)老保障曾經(jīng)世代以土地為中心。改革開放推動我國不斷加快工業(yè)化和城市化的進(jìn)程，農(nóng)民擁有土地的數(shù)量因此也以前所未有的速度遞減。目前，我國有1/3 省份的人均耕地面積不到 1 畝， 有 660 個(gè)縣的人均耕地面積不到半畝， 已經(jīng)接近或低于聯(lián)合國測算的、土地對人類生

47、存最低保障警戒線0.8 畝。這意味著，減少了農(nóng)作物播種面積，加大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)繼續(xù)增長的難度1 。加上農(nóng)業(yè)天生弱質(zhì)和我國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率依然低下，生產(chǎn)經(jīng)營中的自然風(fēng)險(xiǎn)與市場風(fēng)險(xiǎn)非常巨大， 絕對收益越來越低的趨勢沒有根本改變。 在這種情況下，我國有限的土地越來越難以承載農(nóng)民的養(yǎng)老需要。（二 ）農(nóng)村家庭養(yǎng)老方式面臨挑戰(zhàn)我國農(nóng)民的養(yǎng)老一直是以家庭為主。由于各種原因，農(nóng)村家庭養(yǎng)老的問題日漸增多。首先，家庭養(yǎng)老投入受到制約。人口流動性增強(qiáng)和社會價(jià)值觀轉(zhuǎn)變，使得更多的農(nóng)村年輕人到外地獨(dú)立謀生， 以至于不能夠切實(shí)地承擔(dān)起扶養(yǎng)老人的責(zé)任。 在農(nóng)村， 農(nóng)民用在子女身上的花費(fèi)， 遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于所支付的養(yǎng)老費(fèi)用。 農(nóng)民家庭的財(cái)

48、富由父母向子女轉(zhuǎn)移的一個(gè)直接后果，就是產(chǎn)生了 “重幼輕老 ” 的社會現(xiàn)象。其次，家庭規(guī)模逐漸縮小，農(nóng)民子女凸顯養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。由于實(shí)行計(jì)劃生育政策，規(guī)模小型化成為農(nóng)村家庭的發(fā)展趨勢。據(jù)2000 年全國人口普查資料，農(nóng)村家庭戶均規(guī)模 3.65人。越來越多的農(nóng)民獨(dú)生子女將形成 “四二一 ”的家庭格局，一對夫婦可能贍養(yǎng) 4 個(gè)老人。農(nóng) 民子女的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)逐漸演變成突出的社會問題。再次，農(nóng)村老年人自養(yǎng)比例上升。子女不贍養(yǎng)，或者只提供很低的養(yǎng)老保障，老年農(nóng)民只有自養(yǎng)。 目前， 農(nóng)村老年人自養(yǎng)比例逐漸上升。 他們年老體衰， 生產(chǎn)經(jīng)營能力很低，導(dǎo)致生活質(zhì)量不斷下降，已經(jīng)淪為農(nóng)民群體中的弱勢群體。（三 ）農(nóng)村人口老齡

49、化拖累農(nóng)民改善養(yǎng)老狀況根據(jù)聯(lián)合國的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，在一個(gè)國家或地區(qū)內(nèi)， 60 歲以上人口占總?cè)丝诘?10%或65 歲以上人口占總?cè)丝诘?7% ，這個(gè)國家或地區(qū)就進(jìn)入了人口老齡化社會。 2006 年 2 月，全國老齡工作委員會辦公室發(fā)布的中國人口老齡化發(fā)展趨勢預(yù)測研究報(bào)告表明：2001 2020 年是中國社會的快速老齡化階段。到 2004 年底，我國 60 歲及以上老年人口為1.43 億，占全國總?cè)丝诘?10.97% 。同時(shí)，我國農(nóng)村老年人口為 8 557 萬人，占全國老年人口總數(shù)的65.82%。農(nóng)村老齡化水平高于城鎮(zhèn)老齡化水平1.24 個(gè)百分點(diǎn)。這種城鄉(xiāng)倒置的狀況將持續(xù)到 2040 年2 。我國農(nóng)村

50、已經(jīng)完全進(jìn)入老齡化社會。農(nóng)民老年人隊(duì)伍數(shù)量龐大，不僅影響他們自身的生存質(zhì)量，而且成為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略中的重大人口因素。（ 四 ）農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移加重家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)我國的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展正處在工業(yè)化和城市化的進(jìn)程中，需要大量的農(nóng)村人口，特別是具有較高文化程度的農(nóng)村青年進(jìn)城務(wù)工搞基礎(chǔ)建設(shè)。 而城鎮(zhèn)戶籍制度和勞動用工制度的松動， 促進(jìn)了農(nóng)村勞動力流向城鎮(zhèn)。 這在一定程度上給農(nóng)村家庭養(yǎng)老提供了經(jīng)濟(jì)支持。 但是，長期的聚少離多所帶來的 “空巢家庭 ”和 “代際 ”分化，造成了農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)老化，農(nóng)村老年人的生活照料和精神慰藉失去了依托。 在此情景下， 農(nóng)村老年人的生活狀況并沒有得到好轉(zhuǎn)，而是面臨著更多

51、的新困境。（五 ）農(nóng)村稅費(fèi)改革沖擊集體養(yǎng)老基礎(chǔ)在我國農(nóng)村，贍養(yǎng)年老多病、無依無靠的老年人，多年來實(shí)行的是以五保戶和養(yǎng)老院為主要形式的集體養(yǎng)老制度。 集體養(yǎng)老的物質(zhì)基礎(chǔ)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的物質(zhì)豐富和管理完 善。 農(nóng)村稅費(fèi)改革減輕了農(nóng)民的整體負(fù)擔(dān)， 但也削弱了縣鄉(xiāng)兩級的財(cái)政實(shí)力。 村級集體經(jīng)濟(jì) 趨于瓦解， 中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付又相當(dāng)有限， 致使原來由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌和村級集體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的部分五保戶和其他一些農(nóng)村貧困對象失去了救濟(jì)保障。 在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村， 情況更為嚴(yán)重。 一 些符合五保政策的對象， 因?yàn)樨?cái)政下?lián)苜Y金有限而被擋在五保門外， 未能實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。 各地集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡， 直接影響到集體養(yǎng)老的普及和規(guī)

52、?；l(fā)展。 從目前的情況看， 由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的迅速變化，集體養(yǎng)老只能作為農(nóng)農(nóng)民養(yǎng)老的重要補(bǔ)充形式。二、我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的問題及原因我國農(nóng)村實(shí)行社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度， 起步于上世紀(jì)80 年代。 20 多年來， 一些地方的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)主管部門和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)積極工作， 加大政府的支持力度、 擴(kuò)大覆蓋范圍、 創(chuàng)新制度模式、建立增長機(jī)制、防范基金風(fēng)險(xiǎn)，取得了一定的突破和進(jìn)展。到 2006 年末，全國已有 1 900 個(gè)縣（市）開展了農(nóng)村社會養(yǎng)老保障工作， 5 374 萬人參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存354 億元 3 。農(nóng)村特困老年人的生活救助工作也逐步展開，全國有 1 200 多個(gè)縣

53、（市）建立了農(nóng)村最低生活保障制度，享受農(nóng)村低保的人數(shù)達(dá)到 445 萬。然而，從總體上看，農(nóng)村社會保障制度的人口覆蓋范圍有限，保障水平低。已有的保障措施具有應(yīng)急性， 缺乏制度化， 與構(gòu)建和諧社會的需要相比， 與農(nóng)村居民發(fā)展的需要相比，與農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)體制改革的需要相比，還有很大差距。（一 ）農(nóng)村社會保障制度待發(fā)展. 城鄉(xiāng)社會保障二元分割。受到城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)與社會結(jié)構(gòu)的影響， 我國城鎮(zhèn)居民的社會保障制度并沒有覆蓋廣大農(nóng)村居民。 在很多地區(qū)， 多數(shù)農(nóng)民缺少社會保障。 國家機(jī)關(guān)和企業(yè)事業(yè)單位的職工所享受的退休金、公費(fèi)醫(yī)療、 福利住房、 糧食和副食補(bǔ)貼等待遇， 農(nóng)民都不能夠享有。 尤其是農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任

54、制， 農(nóng)民們不得不退回到傳統(tǒng)的以家庭為單位的社會保障模式。.失地農(nóng)民社會保障。從各地情況看， 只有極少數(shù)失地農(nóng)民能夠享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會保障待遇。網(wǎng)站整理許多失地農(nóng)民家庭靠征地款來維持生計(jì)。征地款一旦 “吃”完，生活往往沒有著落。部分失地農(nóng)民 “種田無地、就業(yè)無崗、社保無份”，生產(chǎn)生活、子女就學(xué)等得不到政策扶持。失地農(nóng)民大量轉(zhuǎn)化為城市貧民，已經(jīng)影響到城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定。.農(nóng)民工社會保障。近年來， 我國社會保障開始以不同方式從城鎮(zhèn)職工向農(nóng)民工延伸。據(jù)國家農(nóng)業(yè)部2005 年的調(diào)查，參加工傷保險(xiǎn)的農(nóng)民工僅占農(nóng)民工總數(shù)的 12.9% ，參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的農(nóng)民工僅占農(nóng)民工總數(shù)的 10.0% ， 參

55、加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工僅占農(nóng)民工總數(shù)的 13.8% 。只有 9.6% 的用人單位為農(nóng)民工購買了失業(yè)保險(xiǎn)。工傷保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)與農(nóng)民工的關(guān)系最為密切， 但農(nóng)民工的參保率低， 他們中間的傷殘者不容易得到經(jīng)濟(jì)賠償； 農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保關(guān)系不能跨地區(qū)轉(zhuǎn)移，參保不能受益， 退保率高。 根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定， 當(dāng)農(nóng)民工的工作發(fā)生變動的時(shí)候， 退保只退還個(gè)人交費(fèi)的部分， 企業(yè)給農(nóng)民工繳納的保費(fèi)是不予退還的。（二 ）農(nóng)村社會保障資金待充實(shí)這是我國農(nóng)村社會保障制度存在的主要問題。 財(cái)政投入不足主要表現(xiàn)在：一方面，財(cái)政投入的增長與人民生活水平的普遍提高不相適應(yīng)。 投入總額不但沒有隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展增加，反而逐年下降。

56、另一方面， 財(cái)政投入的社會保障資金分配不均衡， 重城市輕農(nóng)村的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。實(shí)際上，我國政府用于社會保障的財(cái)政支出明顯少于其他國家。以 2000 年為例，用于社會保障的財(cái)政支出占中央財(cái)政的總支出，加拿大為 39%，日本為37% ，澳大利亞為35%。我國只有10%左右，而這10%也主要用于城市居民的社會保障。占全國人口 80%的農(nóng)民，僅占社會保障費(fèi)用支出總數(shù)的 11% ；占全國人口 20% 的城鎮(zhèn)居民，卻占社會保障費(fèi)用支出總數(shù)的 89%。城鎮(zhèn)社會保障的覆蓋率達(dá)到 91%， 而農(nóng)村社會保障的覆蓋率只有2%4 。（三 ）農(nóng)村社會保障體系待健全. 農(nóng)村社會保障項(xiàng)目發(fā)展不平衡。 經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)， 農(nóng)

57、村社會保障水平比較高。從基金規(guī)模上看，排在前5 位的是江蘇、山東、上海、浙江和北京，共計(jì)221 億元，占全國農(nóng)?；鹂傤~的 71.3%5 。 而經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的西部地區(qū)， 集中了我國大多數(shù)貧困人口， 有些人甚至連溫飽還未解決，農(nóng)村社會保障水平相當(dāng)?shù)?。在我國農(nóng)村，付諸實(shí)施的社會保障項(xiàng)目，除了救災(zāi)救濟(jì)、優(yōu)撫安置之外，社會保險(xiǎn)、社會福利等基本上無從談起。.農(nóng)村社會保障體系覆蓋面窄， 農(nóng)村民政對象應(yīng)保未保的現(xiàn)象普遍存在。 截至 2006年底，參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)的人數(shù)，分別占城鎮(zhèn)就業(yè)人員總數(shù)的 66%和55%；參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)，僅占農(nóng)村人口總數(shù)的7.22%6 。.農(nóng)村社會保障機(jī)構(gòu)效率低

58、下。首先是管理體制不順。從1998 年機(jī)構(gòu)改革至今，全國多數(shù)省區(qū)直轄市將農(nóng)保管理的職能劃入部門， 但多數(shù)地縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)還未劃轉(zhuǎn)， 形成勞動保障部門沒有接、民政部門不好管的狀況，造成不少地方的農(nóng)保管理工作斷檔。在全國 1 900個(gè)農(nóng)保試點(diǎn)縣中， 多數(shù)地方的農(nóng)保機(jī)構(gòu)還遺留在民政部門。 其次是資金掌控不公。 農(nóng)村社會保障資金，既有商業(yè)保險(xiǎn)的技術(shù)難度，又有依法實(shí)施的政策難度。由于缺乏專業(yè)人才、沒有嚴(yán)格制度和健全機(jī)構(gòu)，管理上出現(xiàn)很多漏洞。最嚴(yán)重的問題出自養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集與使用。 許多貧困村民無法投保， 少數(shù)農(nóng)村基層干部卻用公款為自己投保。 他們置百姓生活于不顧， 濫用公共權(quán)力， 瓜分侵吞本來就不充裕的農(nóng)村

59、社保資金 農(nóng)民的 “活命錢” 。養(yǎng)老保險(xiǎn)成了這些人謀取私利的工具，致使養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目無法正常運(yùn)作，群眾投保的積極性自然受到影響。 一些地區(qū)還強(qiáng)制農(nóng)民參保。 籌集到的養(yǎng)老保險(xiǎn)金被挪作他用以后，出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，以致?lián)p害被保險(xiǎn)人的利益，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度難以推行。三、完善我國農(nóng)村實(shí)行社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的對策“建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，保障人民的基本生活” ，是我國全面建設(shè)小康社會的一個(gè)基本目標(biāo)。如何為 4 000 萬失地農(nóng)民、 1.5 億農(nóng)民工、 1.6億農(nóng)村剩余勞動力、8 000 多萬農(nóng)村老齡人口提供基本養(yǎng)老保障，如何銜接城鎮(zhèn)和農(nóng)村的養(yǎng)老保障體系，最終形成一體化的社會養(yǎng)老保障體系。 面對這些重大社會

60、問題， 我們必須抓住機(jī)遇，迎接挑戰(zhàn)，積極探索新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制， 建立與家庭保障、 土地保障相結(jié)合的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度。（一 ）改革現(xiàn)行土地制度，再造土地保障能力“耕者有其田 ”是農(nóng)耕社會極低層次的保障制度。在市場經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的今天，土地保障功能持續(xù)弱化。 網(wǎng)站整理然而， 在現(xiàn)代化的農(nóng)村社會保障體系尚未建立起來的情況下，土地既是農(nóng)民最為基礎(chǔ)的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最可依靠的生活保障。. 改 “承包制 ” 為 “永包制 ” 。 只有永久性地確定農(nóng)民的土地使用權(quán)， 才能讓農(nóng)民真正成為土地和耕地的主人。 只有充分調(diào)動農(nóng)民經(jīng)營土地、 長期投資土地的積極性， 才能最大限度地發(fā)揮土地的生產(chǎn)潛力， 建立起符