論行政強制執(zhí)行

1、-. z論行政強制執(zhí)行 中國法學 發(fā)表時間：199803一、行政強制執(zhí)行的概念 行政強制執(zhí)行是指公民、法人或其他組織不履行行政機關(guān)依法所作行政處理決定中規(guī)定的義務，有關(guān)國家機關(guān)依法強制其履行義務或到達與履行義務一樣狀態(tài)的行為。 1.行政強制執(zhí)行以公民、法人或其他組織不履行行政義務為前提，在一般情況下，這種不履行還必須有不履行的成心。不履行行政義務有兩種情況，一種是從事法律所制止的行為，如在規(guī)定不得建筑住宅的土地上建立住宅；另一種是，不履行規(guī)定必須履行的義務，如應納稅而不納。兩種情況都屬行政強制執(zhí)行的圍。 2.行政強制執(zhí)行的目的在于強迫公民、法人或其他組織履行行政義務。因此，強制執(zhí)行應以行政義務

2、為限，不能超過當事人所承當?shù)男姓x務圍。 3.義務人拒不履行行政法上的義務，是行政強制執(zhí)行的前提，但該義務產(chǎn)生的依據(jù)，即行政強制執(zhí)行的根底是什么.歷史上曾經(jīng)長期存在爭論。大陸法系國家早期曾主包括行政處理決定和行政法律規(guī)定兩類，近期行政強制執(zhí)行的趨勢，傾向于僅以行政處理決定為根據(jù)，不再以法律規(guī)定為直接依據(jù)。 4.行政強制執(zhí)行的主體是行政機關(guān)還是司法機關(guān)，兩大法系有重要區(qū)別，其源在于對于行政強制執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)的認識，普通法系國家從來把行政強制執(zhí)行權(quán)看成是司法權(quán)的一局部。行政機關(guān)當然無權(quán)實施行政強制執(zhí)行，但大陸法系中很多國家則歷來將行政強制執(zhí)行權(quán)看成是行政權(quán)的一局部，由行政機關(guān)自行執(zhí)行。不同的是，德奧

3、等國早期曾將行政強制執(zhí)行看成是行政權(quán)的組成局部，無須法律特別規(guī)定；近期則有重大變化，行政機關(guān)是否有行政強制執(zhí)行權(quán)，尚須法律特別規(guī)定，這是順應潮流和保護公民合法權(quán)益觀念日益開展的必然趨勢。注：二戰(zhàn)前德日行政法學者均肯定行政處分具有公定力、拘束力、確定力及執(zhí)行力。因此。行政處分權(quán)當然包括命令權(quán)與執(zhí)行權(quán)。行政強制執(zhí)行無須根據(jù)法律之特別規(guī)定。如19世紀時普魯士學者安休斯G.Anschiite、 布倫諾K.Brunner均持此說。 其后德國著名行政法學家奧托麥耶爾Ot to mayer進一步予以開展，認為行政權(quán)依法發(fā)動之命令，原則上即應包括強制執(zhí)行力。“警察所下之命令乃國家之行為，其與*人對債務人所做之

4、請求截然不同。用強制之方法以求命令目的之實現(xiàn)乃當然之理。 日本著名行政法學家美濃部達吉也持此說：“基于公權(quán)力之國家意思，其本身既已具備執(zhí)行力，吾人應認為直接強制可不待法律之特別規(guī)定，該行政官署當然有權(quán)予以執(zhí)行。?日本行政法?上，1936年版，第336頁。 二戰(zhàn)后，隨著的開展，這種觀點受到責難，西德著名行政法學家佛魯斯特霍弗Frnst Forsthoff 在分析了行政權(quán)與公民的關(guān)系后，認為“無例外的，應固守一個原則，即行政權(quán)僅能在具體之情況下且為法律所成認者，方得行使強制手段。此后，德國學者一般都認為，應把行政的命令權(quán)與實現(xiàn)命令之強制執(zhí)行權(quán)視為各自獨立，互不牽連的行政行為，兩者都須有其法規(guī)上之根

5、據(jù)，這才符合行政法上最根本的原則依法行政。 日本田中二郎教授也持上述見解：“行政強制，不問其為行政上之強制或行政上之即時強制，均因以人民之身體及財產(chǎn)之侵害為其容，因此近代法治國家假設須執(zhí)行行政強制則非有法律上之根據(jù)不可。下令與強制為各別之行為。?行政法總論?1965年第380頁， 當前日本學者大都持此說。 我國關(guān)于行政強制權(quán)的歸屬，已由長期實踐形成制度，并在?行政訴訟法?、?行政處分法?中加以規(guī)定，大致可歸納為：以申請人民法院強制執(zhí)行為原則，以行政機關(guān)自行強制執(zhí)行為例外的根本制度。 二、行政強制執(zhí)行與民事強制執(zhí)行和行政處分的區(qū)別 一行政強制執(zhí)行與民事強制執(zhí)行 行政強制執(zhí)行與民事強制執(zhí)行，作為強

6、制執(zhí)行，有許多共同處，對*些國家來說，行政強制執(zhí)行與民事強制執(zhí)行并無實質(zhì)區(qū)別，它們都是司法權(quán)的一局部，如美國。對另一些國家而言，雖然行政強制執(zhí)行與民事強制執(zhí)行是分開的，但行政強制執(zhí)行在容與方式上也都是從民事強制執(zhí)行仿效而來，如德國。從我國具體情況看，行政強制執(zhí)行與民事強制執(zhí)行的區(qū)別在于： 1從執(zhí)行主體看， 我國行政強制執(zhí)行的主體在一般情況下為人民法院；但在法律規(guī)定的情況下，也可以是行政機關(guān)。這與民事強制執(zhí)行的主體只能是司法機關(guān)不同。 2從執(zhí)行依據(jù)看，行政強制執(zhí)行的依據(jù)是行政處理決定， 即使在由司法機關(guān)強制執(zhí)行的情況下，其執(zhí)行依據(jù)也是行政處理決定。而民事強制執(zhí)行的依據(jù)是已經(jīng)生效的人民法院或仲裁機

7、關(guān)的判決、裁定或調(diào)解等法律文書。 3從執(zhí)行對象看，行政強制執(zhí)行的對象比擬廣泛，可以是物，也可以是行為和人身。而民事強制的對象僅限于物。 4從執(zhí)行結(jié)果看，行政強制執(zhí)行不存在執(zhí)行和解， 只能強迫義務人履行義務；民事強制執(zhí)行則可以執(zhí)行和解。注：應松年主編：?行政行為法?，人民出版，第525526頁。 二行政強制執(zhí)行與行政處分的區(qū)別 行政強制執(zhí)行與行政處分的共同點在于，都是因當事人不履行法定義務所引起的。但當事人不履行法定義務有兩種情況，一種是，此法定義務非履行不可，由此引起行政強制執(zhí)行，如納稅，當事人不履行納稅義務的，必須強迫當事人履行；另一種情況是，此義務已不可能再履行，故只能給予行政處分，使其記

8、取教訓，以后必須履行義務。如違反交通規(guī)則，闖紅燈，此時只能科以罰款，使其以后遵守交通規(guī)則，不可能強制執(zhí)行。從性質(zhì)上說，行政處分是對不履行義務的當事人科處新的義務，而行政強制執(zhí)行則是要對不履行義務的當事人強迫其履行原來的義務。這是行政強制執(zhí)行與行政處分的一般分界限。當然，行政強制執(zhí)行中的代執(zhí)行和執(zhí)行罰也有科以新的義務的容，但這種科以新的義務的目的，仍是為了履行原行政義務，并不以科以新的義務為完畢。這是法律在設定處分還是強制時必須注意的。實踐中，也有以處分代替強制執(zhí)行的，即以處分代替當事人必須履行義務的情況，如有些地方對農(nóng)民侵占集體土地建房，行政機關(guān)不是申請人民法院強制撤除，而是以收取罰款結(jié)案，這

9、實際上將起到慫恿的作用，是不可取的。 此外，行政處分的種類和行政強制執(zhí)行的種類很不一樣。行政處分主要運用警告、罰款、沒收財物、撤消許可證和執(zhí)照，責令停產(chǎn)停業(yè)以及行政拘留等手段；行政強制執(zhí)行則采取代執(zhí)行、執(zhí)行罰、強制征收以及直接強制等手段。由于行政處分都是一次的承當義務，因而在行政處分難于執(zhí)行時，尚需以行政強制執(zhí)行為后盾。 三、對目前有關(guān)行政強制執(zhí)行定義的辨析 我國行政法學著作都有行政強制執(zhí)行的章節(jié)和定義，粗看似小異，細加分析，可以發(fā)現(xiàn)一些理論上存在的問題?，F(xiàn)先摘錄幾條有代表性的定義，再加分析，也許將有助于我們對行政強制執(zhí)行的理解。 1“在行政法律關(guān)系中，當事人不履行其行政法上的義務時，國家行政

10、機關(guān)可以采取法定的強制手段強制當事人履行其義務，這就是行政法上的強制執(zhí)行，是一種具體的行政行為。又叫做行政執(zhí)行。注：王珉燦主編：?行政法概要?，法律1983年6月第1 版， 第125頁。 2“強制執(zhí)行行為指由于被管理者抵抗行政機關(guān)的合法行為，不履行行政機關(guān)提出的合法要求，行政機關(guān)采取強制措施消除被管理者的抵抗，迫使其履行的行政行為。注：明安：?行政法學?，人民1985年8月版，第298299頁。 3“行政強制，也叫行政強制執(zhí)行， 是國家對拒絕履行行政法規(guī)定的義務的當事人，或其有關(guān)實物標的依法實施強制措施，以促使*項義務的履行；或者為了公共利益而對特定的人或物實施強制手段，以限制*項權(quán)利的行使。

11、注：煥光等：?行政法根本知識?，人民1986年3月版，第155頁。 4 “行政強制執(zhí)行是行政機關(guān)在國家行政管理中對不履行法定義務的當事人用強制措施強制當事人履行義務的行政行為。注：應松年、朱維究：?行政法總論?，工人1985年12月版，第298 頁。 5“行政強制執(zhí)行， 是國家行政機關(guān)對違反行政法律文件規(guī)定的義務的當事人采取的行政法上的強制措施，由國家行政機關(guān)負責執(zhí)行。行政強制執(zhí)行，是一種具體的、針對特定的人而采取的行政措施，又叫做行政執(zhí)行。注：尚：?行政法教程?，中央播送電視大學1988年7月版，第171頁。 6 “行政強制執(zhí)行指行政機關(guān)或行政機關(guān)申請人民法院強制拒不履行行政法義務的公民、法

12、人或其他組織履行其義務的行為。注：羅豪才主編：?中國行政法講義?，人民法院1991年出版，第139頁。 7 “行政強制執(zhí)行是指行政管理相對一方當事人不履行其義務時，行政機關(guān)以強制方式促使其履行，或?qū)崿F(xiàn)與履行有同一狀態(tài)的行政行為，通常簡稱為行政執(zhí)行。注：尚主編：?行政法學?，大學1991年3月版，第232233頁。 8“行政強制執(zhí)行，是指公民、 法人或其他組織行政管理相對人拒不履行行政法義務，有關(guān)國家機關(guān)依法采取必要的強制措施，迫使公民、法人或其他組織履行義務或?qū)崿F(xiàn)與履行義務一樣的狀態(tài)的行政執(zhí)行行為。注：應松年主編：?行政行為法?，人民1992年12月版，第52頁。 9“行政強制執(zhí)行，可簡稱為行

13、政執(zhí)行或行政強制， 是指相對人負有法定義務，拒不履行，由行政機關(guān)依法采取強制措施，迫使其履行義務或者由他人代為履行以到達同樣目的的具體行政行為。注：王連昌主編：?行政法學?，中國政法大學1994年3月版，第225頁。 這些定義的共同點都指出行政強制執(zhí)行以公民、法人或其他組織不履行法定義務為前提。行政強制執(zhí)行的目的在于強迫當事人履行法定義務。這無疑是正確的，但這些定義又存在著許多差異，而這些差異實際上反映了我們對行政強制執(zhí)行理解的不準確。 1將行政強制執(zhí)行等同于行政強制。 實際上行政強制的概念較行政強制執(zhí)行為寬。它包括行政強制執(zhí)行、行政強制措施和行政即時強制等。 2將行政強制執(zhí)行等同于強制措施，

14、 但這兩者在一般情況下并不完全一樣。行政強制執(zhí)行是對不履行法定義務的當事人，強迫其履行義務。行政強制措施一般是為了保全證據(jù)或制止。有時，采取強制措施的目的正是為了保證以后的強制執(zhí)行。當然，在*些情況下，行政強制措施也可能作為行政強制執(zhí)行的一個前奏階段出現(xiàn)，從而使兩者難以區(qū)分。 3將行政強制執(zhí)行與行政執(zhí)行相等同。如上述所述， 這種觀點在早期德奧等國比擬流行，但二戰(zhàn)以后這種觀點和做法都已被摒棄，因為它有放縱行政專橫的可能，不利于保護公民的合法權(quán)益。新中國成立后，雖然長期來沒有理論加以明確闡述，但實踐的做法是確定的：將行政執(zhí)行與行政強制執(zhí)行分開，行政執(zhí)法機關(guān)有權(quán)作出行政處理決定，但一般都沒有強制執(zhí)行

15、權(quán)，只有在法律有明確授權(quán)的情況下，該行政機關(guān)才具有法律規(guī)定圍的強制執(zhí)行權(quán)，可以在作出處理決定后，依照法定程序進展行政強制執(zhí)行。 毫無疑問，行政處理決定是具有執(zhí)行力的，但執(zhí)行力并不意味著行政機關(guān)自己可以強制執(zhí)行。將行政處理決定權(quán)與行政強制執(zhí)行權(quán)別離，將行政處理決定權(quán)與行政處分權(quán)別離，這是現(xiàn)代行政法，也是我國行政法制建立開展的必然趨勢。 4將行政強制執(zhí)行稱為行政行為或具體行政行為。 強制執(zhí)行行為在行政機關(guān)依法自行強制執(zhí)行時，當然可以稱為行政行為或具體行政行為，但在申請人民法院強制執(zhí)行，經(jīng)法院審查同意，下令強制執(zhí)行時，它就是司法強制，不應再稱為行政行為或具體行政行為。 5一般行政強制執(zhí)行的定義中，

16、大都未明確指出行政強制執(zhí)行的根據(jù)應為行政處理決定，不應直接依據(jù)法律執(zhí)行。 四、外國行政強制執(zhí)行制度簡介 行政強制執(zhí)行，作為一項法律制度，起始于西方，由于不同的歷史文化背景，西方行政強制執(zhí)行制度大致形成三種模式，即美國模式、德奧模式和法國模式。 一美國模式 美國模式的特點是，行政機關(guān)在相對一方不履行行政義務時，原則上不能自己采取強制執(zhí)行手段，只能向法院提起民事訴訟，請求法院以命令促使履行，相對一方如果不履行法院命令，法院將以藐視法庭罪，處以罰金或拘禁，這就是“藐視法庭程序Contempt proceedings，當然，作為訴訟，被告方也同時可以就行政機關(guān)的強制執(zhí)行決定是否合法進展爭論，因而其本身

17、又是一次救濟程序。此外，它也并不妨害相對一方在不服行政處理決定時，根據(jù)特別法或行政程序法的規(guī)定，向法院請求司法審查。 另外，有以下四種情況，有即時強制必要的，行政機關(guān)可以不經(jīng)由行政上的訴訟程序，或事前的司法成認而自行執(zhí)行：1 對負有繳納國稅義務財產(chǎn)的查封與扣押；2對外國人驅(qū)逐出境；3對妨害衛(wèi)生的行為的排除；4妨害平安秩序之排除。注： 城仲模：?行政法之根底理論?，三民書局1988年8月第5版，第227228頁。 美國強制執(zhí)行的理論根底在于，按照美國三權(quán)分立的特點，為有效控制行政行為，防止行政權(quán)的濫用，這種對公民極易造成損害的行政強制執(zhí)行權(quán)從來屬于司法權(quán)而非行政權(quán)，這是理解美國模式的關(guān)鍵所在。

18、二法國模式 為確保行政義務之履行，法用由司法機關(guān)對義務違反者施加刑罰的方法。依靠義務人對刑罰的恐懼以促使其自動履行。這種刑罰與一般刑罰不同，稱為行政刑罰。但刑罰與行政罰只在法律有規(guī)定時才適用，如果法律對于*項行政義務的不履行沒有規(guī)定處分，或者情況緊急，需要即時強制時，行政機關(guān)也可使用強制力量直接執(zhí)行行政處理決定所規(guī)定的義務，稱為依職權(quán)執(zhí)行或強制執(zhí)行。 但必須符合以下條件：1法律有明文規(guī)定；2情況緊急；3法律無明文規(guī)定，也無緊急情況，但法律也沒有規(guī)定其他執(zhí)行方法時，強制執(zhí)行是最后的執(zhí)行方法。如果有其他方法就不能適用強制執(zhí)行；4 當事人表示對抗或有明顯的惡意。強制執(zhí)行的方式，一為代執(zhí)行。注：王名揚

19、：?法國行政法?，中國政法大學出版，第169頁。 城仲模：?行政法之根底理論?，三民書局1988年8月第5版，第228頁。 三德奧模式 1953年聯(lián)邦德國公布行政強制執(zhí)行法，共4章22條。注： 見?聯(lián)邦德國行政強制執(zhí)行法?1953年4月27日，朱林譯， ?行政法學研究?1996年第4期。主要容是： 1行政強制執(zhí)行包括金錢給付義務及行為的忍受、 不作為義務的強制。但金錢給付義務的強制，適用其他單行法。2 行政強制執(zhí)行原則上應以先有行政機關(guān)作出的行政行為行政處理決定為前提。直接根據(jù)法律就采取行政強制執(zhí)行的做法已被摒棄。但即時強制可無須預先的行政行為。3行政強制執(zhí)行機關(guān)， 原則上為作出行政行為的行政

20、機關(guān)，也可局部或全部委托下級行政機關(guān)代為執(zhí)行。4 執(zhí)行方法為：代執(zhí)行、執(zhí)行罰和直接強制。代執(zhí)行只能由執(zhí)行機關(guān)委托第三人完成，費用由義務人承當。代執(zhí)行或執(zhí)行罰不能到達目的或難以實行的，執(zhí)行機關(guān)可直接強制。強制方法必須與其目的保持適當比例。決定強制方法時，應盡可能考慮當事人和公眾受到最少侵害。5 行政強制執(zhí)行必須以書面方法作出告誡，告誡應附履行期限，明確執(zhí)行方式。需義務人承當費用的，應在告誡中列出預定費用數(shù)額。執(zhí)行罰應告知確定的金額。告誡必須送達。6 義務人在代執(zhí)行或直接強制過程中對抗時，可對其采取強力，依行政機關(guān)請求，警察須提供職務協(xié)助。執(zhí)行到達目的后，立即停頓。7執(zhí)行罰未獲繳納時， 根據(jù)執(zhí)行機

21、關(guān)的申請，行政法院在經(jīng)聽證后，可裁定命令代償強制執(zhí)行，一日以上，兩星期以下。8對強制執(zhí)行的行政行為，應有法律救濟。 奧國行政強制執(zhí)行法公布于1925年，共13條，注：城仲模：?行政法之根底理論?，三民書局1988年8月第5版，第367370頁。主要容有： 1行政強制執(zhí)行由縣級及其上級國家行政官署負責執(zhí)行。2行政強制執(zhí)行的原則：應以最輕微之方法到達強制執(zhí)行之目的；金錢給付的強制以不影響被執(zhí)行人最低限度之生活及不妨害法定瞻養(yǎng)義務之履行為限。3強制方法有代執(zhí)行、執(zhí)行罰、直接強制。 負有忍受、作為或不作為義務又不能代執(zhí)行者，可由執(zhí)行機關(guān)科處分金，或?qū)⑵淙耸昭?，以強制其履行。直接強制須以先有?zhí)行處分為前

22、提，可不經(jīng)告誡程序。4臨時處分假處分，當事人確有行政義務存在， 或不能確定時，執(zhí)行機關(guān)為保全義務之履行，得為臨時處分。但以義務人有自行處分其財產(chǎn)或串通第三者以其他方法逃避義務之履行，有妨害執(zhí)行或使執(zhí)行有困難者為限。5行政救濟。 四日本強制執(zhí)行制度之開展 日本于1900年師承普魯士法制，公布了行政執(zhí)行法和行政執(zhí)行法施行令。 第二次世界大戰(zhàn)后，日本對此作了總結(jié)，認為罰鍰之強制作用較為間接，效果卑微；直接強制曾被行政機關(guān)濫用，造成對公民根本權(quán)利之空前侵害，因而于1948年公布?行政代執(zhí)行法?，共7條，注： 城仲模：?行政法之根底理論?，三民書局1988年8月第5版，第365頁。據(jù)此，行政機關(guān)一般只享

23、有代執(zhí)行的強制執(zhí)行權(quán)。 除代執(zhí)行法外，日本其他法律有關(guān)于執(zhí)行罰、直接強制與強制征收的規(guī)定。注：南博方：?日本行政法?，建順、周作彩譯，中國人民大學出版，第9091頁。 五、我國行政強制執(zhí)行的根本制度 我國行政強制執(zhí)行的根本制度是：以申請人民法院強制執(zhí)行為原則，以行政機關(guān)強制執(zhí)行為例外。注：對此作出明確規(guī)定的法律是?行政訴訟法?，該法第66條規(guī)定：“公民、法人或其他組織對于具體行政行為在法定期限不提起訴訟又不履行的，行政機關(guān)可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行。在行政機關(guān)強制執(zhí)行前有“依法兩字，說明行政機關(guān)的強制執(zhí)行權(quán)只有法律特別授予時才具有。 一以申請人民法院強制執(zhí)行為原則 行政強制執(zhí)行

24、權(quán)原則上屬于法院，行政機關(guān)在公民、法人或其他組織不履行行政機關(guān)依法作出的行政處理決定中規(guī)定的義務時，如法律沒有授予其強制執(zhí)行的權(quán)力，就都需申請人民法院強制執(zhí)行。申請人民法院強制執(zhí)行，不是向人民法院提起訴訟，這與國外不同。申請不是訴訟，不需要經(jīng)過訴訟程序。申請比訴訟效率較高，這是適應行政管理要求的。但申請也不是可有可無的程序，申請如經(jīng)法院批準、同意，原行政強制決定就成為司法強制決定，法院可以運用其司法強制執(zhí)行權(quán)，強迫當事人履行義務。因此，行政機關(guān)提出申請以后，法院必須認真進展審查，不僅要作形式審查，還要作實質(zhì)性審查。對行政機關(guān)的申請，經(jīng)審查合法，將由法院實施司法強制；經(jīng)審查不合法，退回行政機關(guān)，

25、不予執(zhí)行。 申請人民法院強制執(zhí)行是否必須有法律法規(guī)的規(guī)定.否則人民法院將不予受理. 在行政訴訟法實施以前，行政機關(guān)如要申請人民法院強制執(zhí)行，必須有法律法規(guī)的規(guī)定。規(guī)章無權(quán)作此規(guī)定。制定行政訴訟法時曾考慮到這一因素，如仍堅持必須有法律法規(guī)的規(guī)定，則大量根據(jù)規(guī)章作出的具體行政行為，將失去強制執(zhí)行的后盾而變成一句空話。在目前情況下，這將給行政管理帶來難以估計的后果。因此，?行政訴訟法?第66條特別規(guī)定：“公民、法人或其他組織對具體行政行為在法定期限不提起訴訟又不履行的，行政機關(guān)可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行。據(jù)此，凡屬行政機關(guān)所作具體行政行為，公民、法人或其他組織既不履行義務又不起訴的，

26、行政機關(guān)就可以申請人民法院強制執(zhí)行，無須以法律、法規(guī)規(guī)定為限。至于能否執(zhí)行，還需人民法院審查。這是我國根本法律中第一次作出的關(guān)于行政強制執(zhí)行的一般性規(guī)定。在行政訴訟法實施以后，應該已經(jīng)不存在申請執(zhí)行必須有法律法規(guī)規(guī)定的限制。 行政機關(guān)向人民法院提出申請強制執(zhí)行后，人民法院應在多長期限給予答復.人民法院如不同意強制執(zhí)行，行政機關(guān)是否可以再向上一級法院申訴.上級法院應在多長時期答復.執(zhí)行費用應如何計算等問題，由于至今沒有統(tǒng)一規(guī)定，以至常常發(fā)生矛盾，需要作出規(guī)定。 二以行政機關(guān)自行強制執(zhí)行為例外 例外的根據(jù)就是法律，由法律明確規(guī)定由哪一級政府或哪一行政機關(guān)部門享有哪一種行政強制執(zhí)行權(quán)，不能超越。沒有

27、法律特別規(guī)定的，行政機關(guān)就不享有行政強制執(zhí)行權(quán)。 從我國已有法律規(guī)定的情況看，法律授權(quán)行政機關(guān)享有強制執(zhí)行權(quán)的，大致有以下幾種情形： 1屬于各部門專業(yè)圍的強制執(zhí)行，一般由法律規(guī)定， 專項授權(quán)給主管行政機關(guān)，如：關(guān)于人身權(quán)的，有強制傳喚、強制拘留?治安管理處分條例?、強制履行?兵役法?等。屬于財產(chǎn)和其他權(quán)利的，如滯納金?國營企業(yè)調(diào)節(jié)稅征收方法?、強制收兌?違反外匯管理處分施行細則?、強制許可?專利法?等。2 屬于各行政機關(guān)普遍需要的，如強制劃撥、強制拍賣財產(chǎn)，原則上都需申請人民法院強制執(zhí)行，法律只授予少數(shù)幾個行政機關(guān)，如稅務?稅收征管條例?、海關(guān)、審計等。3一項特別的財產(chǎn)權(quán)， 即拆遷房屋、退回土

28、地等，由于這是涉及公民的“命根子，需特別慎重。原則上都應申請人民法院強制執(zhí)行。但是，?城市房屋拆遷管理條例?第15條規(guī)定，強制拆遷既可以由縣級以上人民政府責成有關(guān)部門強制拆遷，也可由房屋拆遷主管部門申請人民法院強制拆遷。注：?國務院公報?1991年第568頁。 ?行政處分法?第51條第2款規(guī)定：“根據(jù)法律規(guī)定，將查封、 扣押的財物拍賣或?qū)鼋Y(jié)的存款劃撥抵交罰款，可見，強制拍賣或強制劃撥，都必須由法律規(guī)定。法規(guī)規(guī)定無效。也就是說，按照?行政處分法?規(guī)定，強制拍賣或強制劃撥的設定權(quán)屬于法律，其他規(guī)，如法規(guī)等無權(quán)設定。這是一項一般性規(guī)定，不僅對不繳納罰款的適用，其精神也同樣適用于其他情況。 必須強調(diào)

29、的是，法律明確規(guī)定行政機關(guān)擁有何種強制執(zhí)行權(quán)，從積極方面說，意味著法律的授權(quán)；從消極方面說，也意味著行政機關(guān)不享有其他種類的行政強制執(zhí)行權(quán)。 六、我國行政強制執(zhí)行的形成和特點 與英美和德奧比擬而言，我國行政強制執(zhí)行具有自己的特點，英美法系將強制執(zhí)行作為司法權(quán)的一局部，全部權(quán)力歸司法機關(guān)。這種作法有利于防止行政專橫，保護公民的合法權(quán)益，但不利于提高行政效率。德奧模式將強制執(zhí)行權(quán)交給行政機關(guān)，在早期時，把行政機關(guān)的行政命令權(quán)和強制執(zhí)行權(quán)合一，無須法律特別規(guī)定；近代則將兩者分開，行政命令權(quán)不再包括行政強制執(zhí)行權(quán)。行政機關(guān)享有的行政強制執(zhí)行權(quán)，必須由法律規(guī)定。這種作法有利于提高行政效率，但在防止行政專

30、橫、防止損害人民合法權(quán)益方面，似嫌缺乏。我國行政強制執(zhí)行制度是在總結(jié)各國行政強制執(zhí)行制度歷史經(jīng)歷的根底上，根據(jù)我國實際情況形成的。 1.以申請人民法院的強制執(zhí)行為原則，說明強制執(zhí)行權(quán)原則上屬于法院。第一，多一道法院的審查，將有利于減少錯誤，有利于保護公民合法權(quán)益；第二，用“申請而不用“訴訟，將有利于提高行政效率。 2.以行政機關(guān)自行強制執(zhí)行為例外。第一，所謂例外就是法律規(guī)定的例外，法律規(guī)定*一事項可由*一行政機關(guān)強制執(zhí)行時，該行政機關(guān)才有*一事項的強制執(zhí)行權(quán)。第二，從已有立法的情況看，只有那些屬于專業(yè)性、技術(shù)性較強的強制執(zhí)行事項，法律才授予行政機關(guān)。對帶有普遍性的強制執(zhí)行權(quán)，如強制劃撥、強制拍

31、賣財產(chǎn)等，控制極嚴，法律只授權(quán)個別行政機關(guān)。 可見，我國已經(jīng)形成的強制執(zhí)行制度，借鑒和吸取了各國經(jīng)歷中的有益成分，這是適合中國國情的。 從我國已經(jīng)形成的強制執(zhí)行制度，可以十清楚顯地看出，行政強制執(zhí)行是國家機關(guān)對不履行行政義務者所采取的強制手段。行政強制執(zhí)行的“行政二字，并不意味著強制執(zhí)行權(quán)屬于行政機關(guān)，而是實現(xiàn)行政權(quán)的手段。行政機關(guān)有權(quán)作出初步行政決定，但無權(quán)自行強制執(zhí)行，除非法律有特別授權(quán)。行政強制執(zhí)行權(quán)與行政決定權(quán)是別離的，決不能把行政強制執(zhí)行權(quán)看成是行政權(quán)的自然組成局部。這說明我國在行政強制執(zhí)行權(quán)的設定上，考慮到這一權(quán)力的行使，將直接關(guān)系公民的權(quán)益，因而采取十分慎重的態(tài)度。同時，應該說，

32、這也是我國社會主義開展的重要標志。認識這一點至關(guān)重要，因為至今仍有很多人誤以為既然有權(quán)作出行政決定，就有權(quán)強制執(zhí)行；有些法院的同志則認為行政強制執(zhí)行是行政機關(guān)的事，與法院無關(guān)，法院至多只是履行一下審查的手續(xù)。由此在實踐中產(chǎn)生各種問題。 但是，由于我國對行政強制執(zhí)行尚未統(tǒng)一立法，因而上述所謂我國的強制執(zhí)行制度，只是粗線條的概括，實踐中還存在一些問題。 1.哪些情況的強制執(zhí)行權(quán)可授予行政機關(guān)，標準不明確。 行政強制執(zhí)行權(quán)原則上歸法院行使，但在*些情況下，由法律授權(quán)行政機關(guān)行使，標準是什么.并無法律明確規(guī)定。有人對此作了歸納，認為劃分法院與行政機關(guān)執(zhí)行權(quán)力的標準有下述幾種觀點：1 以執(zhí)行標的為劃分標

33、準；2以法律后果嚴重程度劃分；3以案件影響大小為標準。凡在該地區(qū)影響大的，由法院執(zhí)行，一般的由行政機關(guān)執(zhí)行；注：許崇德、皮純協(xié)主編：?新中國行政法學研究綜述?，法律出版，第378379 頁。4以對相對人權(quán)益影響的大小為標準；5 以案件執(zhí)行的難度為標準。注：馬生安：?論我國行政強制執(zhí)行的模式選擇及其程序設定?，?行政法學研究?1997年第3 期第21頁。本文作者在前面論述行政強制執(zhí)行時，實際上也作了劃分，從形式看，凡法律授權(quán)行政機關(guān)的，由行政機關(guān)執(zhí)行，法律沒有授權(quán)的，全部由法院執(zhí)行。法律授權(quán)的標準是：專業(yè)性、技術(shù)性較強，法院執(zhí)行比擬困難，行政機關(guān)執(zhí)行較為方便的，由法律授權(quán)行政機關(guān)執(zhí)行。一般性、普

34、遍性的行政強制執(zhí)行和法律后果嚴重的，由法院強制執(zhí)行。但所有這些，都是學者們的概括，常常只是從一個側(cè)面反映出問題的實質(zhì)。 2.法律并未授權(quán)行政機關(guān)可以自行強制執(zhí)行，但行政機關(guān)卻自己強制執(zhí)行了，應負什么法律責任。 這有兩種情況。一種是，無執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)自行強制執(zhí)行，且強制執(zhí)行本身就是的。這種情況處理比擬簡單，依法撤銷。造成損害的，依法賠償。另一種是，無執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)自行強制執(zhí)行，但強制執(zhí)行容是合法的。例如，行政機關(guān)撤除民房，未經(jīng)申請人民法院而自行強制撤除。但該撤除決定本身是合法的。在這種情況下，如公民向法院提起訴訟，如何處理.此類情況屢有發(fā)生，在中國目前情況下，恐怕除了建議有關(guān)部門給直接責任人

35、員和直接主管負責人員以行政處分外，似別無良策。 3.在具體操作上，也還有一些困難，例如，低額罰款，100元，200元，且人數(shù)較多，被罰款人拒不交納，是否也申請人民法院強制執(zhí)行.農(nóng)民建房，超出批準面積10公分，主管機關(guān)發(fā)現(xiàn)，責令停建，不聽，怎么辦；如申請人民法院強制，房已蓋好，為了10公分再強制撤除.等等，實踐中此類問題很多，都難以處理。 七、行政強制執(zhí)行的種類 可依不同標準對行政強制執(zhí)行作不同的分類。 第一，依執(zhí)法人是否可以請人代替法定義務人履行其義務為標準，分為間接強制和直接強制。 1.間接強制 通過間接方法強制法定義務人履行義務。又可分為代執(zhí)行和執(zhí)行罰。 1代執(zhí)行，又稱代履行。義務人不履行

36、法定義務， 而該義務又可由他人代為時，有執(zhí)行權(quán)的機關(guān)可請人代替法定義務人履行義務，再由法定義務人負擔費用，稱為代執(zhí)行。例如，撤除違章建筑，人民法院可請人代為撤除，再由不履行撤除義務的法定義務人負擔費用。 代執(zhí)行是一種比擬緩和的執(zhí)行方式，因而有很大的實用價值，但僅限于可以代執(zhí)行的作為義務，因而在圍上又受到一定限制。 代執(zhí)行是由執(zhí)行機關(guān)自行代執(zhí)行還是請第三者代執(zhí)行，理論上有爭論，實踐做法也不一樣。日本規(guī)定，由行政機關(guān)自為；奧地利規(guī)定由行政機關(guān)自為，也可請第三者代為；德國則規(guī)定只能由第三者代為。筆者認為，對代執(zhí)行的主體似不宜作統(tǒng)一規(guī)定，可由單行法根據(jù)不同行政領(lǐng)域的特點單獨規(guī)定。 代執(zhí)行的費用是事先征

37、收還是事后征收，各國的規(guī)定不一，事先征收，會給義務人造成心理壓力，促其履行義務，這就起了類似于執(zhí)行罰的作用；事后征收，便于結(jié)算，防止因事先預收而多退少補。我國對此無統(tǒng)一規(guī)定。 代執(zhí)行的程序一般為告誡、代執(zhí)行和收取費用三個階段。 2執(zhí)行罰。義務人不履行法定義務， 而該義務又不能由他人代為履行，有執(zhí)行權(quán)的機關(guān)可通過使不履行義務的法定義務人承當新的持續(xù)不斷的給付義務，促使其履行義務，稱為執(zhí)行罰。例如，對到期不納稅款者，每天處以稅款的千分之二的滯納金的執(zhí)行罰，以促其繳納稅款。 執(zhí)行罰除使義務人負擔新的金錢給付義務外，是否還可以科以其他義務.各國似未見有此類規(guī)定。故有些國家和地區(qū)，將執(zhí)行罰稱為“怠金、“

38、強制金等，但我國?治安管理處分條例?第36條規(guī)定：“拒絕交納罰款的，可以處15日以下拘留，罰款仍應執(zhí)行。根據(jù)這一規(guī)定，拘留是為了到達促使當事人交納罰款的目的?？埔孕碌娜松碜杂闪P成為罰款的執(zhí)行罰，這是一種很特殊的規(guī)定，據(jù)筆者所見，只有將罰款易處人身自由罰的，即不交罰款，就處以相當?shù)娜松碜杂闪P，但罰款將被抵銷。而?治安管理處分條例?的規(guī)定是處以人身罰后并不包括原繳納罰款的義務?？梢娺@不是易處。 執(zhí)行罰的程序，大致與代執(zhí)行一樣，必須事先告誡，并附有期限，在義務人履行義務后，執(zhí)行罰應立即停頓。 執(zhí)行罰不是行政處分。執(zhí)行罰具有罰的外形與功能，兩者都是使人承當新的義務；在執(zhí)行罰不能迫使義務人履行義務時，最

39、終仍需與行政處分一樣，采取直接強制執(zhí)行手段。但它與行政處分顯然不同：性質(zhì)不同。行政處分和執(zhí)行罰雖然都是針對不履行法定義務的當事人，但行政處分本質(zhì)上屬于制裁性法律責任，僅限于設定新的義務；執(zhí)行罰屬于強制性法律責任，是以設定新的義務的方法來促使當事人履行法定義務。目的不同。行政處分的目的在于制裁，通過制裁使當事人以后不再，著眼點在于過去的行為；執(zhí)行罰的目的在于促使義務人履行義務或?qū)崿F(xiàn)與履行義務一樣的狀態(tài)，其著眼點在于將來義務容的實現(xiàn)。原則不同。制裁性法律責任一般都以“一事不再罰為原則，一次行為懲罰一次；強制性法律責任最終目的在于義務的履行，因而執(zhí)行罰可以屢次適用，直至義務人履行義務為止。 2.直接

40、強制 在適用間接強制沒有到達目的，或無法采用代執(zhí)行、執(zhí)行罰等間接強制手段，或因情況緊急，來不及運用間接強制的方法，有執(zhí)行權(quán)的機關(guān)也可依法對法定義務人實施直接強制，迫使其履行義務或?qū)崿F(xiàn)與履行義務一樣的狀態(tài)。 直接強制是迫使法定義務人履行義務或?qū)崿F(xiàn)與履行義務一樣的狀態(tài)之最有效的方法，也是行政行為中最嚴厲的手段。它既利于直接、有效地實現(xiàn)行政目的，又易于造成對公民合法權(quán)益的損害或沖擊，因此，采取直接強制執(zhí)行必須十分慎重，對實施直接強制的條件作必要的、嚴格的規(guī)定：行政機關(guān)實施直接強制執(zhí)行的權(quán)力必須由法律明確授權(quán)。但凡法律沒有明確授權(quán)的，就必須申請人民法院強制執(zhí)行。采取直接強制執(zhí)行手段，必須是在窮盡其他間

41、接強制執(zhí)行手段之后。必須對直接強制執(zhí)行的條件和程序作嚴格、明確的規(guī)定。我國單行法中規(guī)定了許多直接強制執(zhí)行的措施，但大都沒有關(guān)于條件和程序的規(guī)定，這一狀況亟待改良。直接強制執(zhí)行中必須嚴格貫徹適度原則國外又稱比例原則，以實現(xiàn)義務人應承當?shù)牧x務為限，不能擴大，不能給義務人的人身和財產(chǎn)造成超過其應承當義務的圍。 直接強制執(zhí)行大致可按其容分為對人身的強制、對行為的強制和對財物的強制。 第二，依行政強制執(zhí)行的方法可分為：1.強制傳喚。如?治安管理處分條例?第34條的規(guī)定。2.強制拘留。如?治安管理處分條例?第35條的規(guī)定。3.強制履行。如?兵役法?第61條的規(guī)定。4.遣送出境。如?外國人入境出境管理法?第

42、27條的規(guī)定。5.強制遣回原地。?集會游行示威法?第33條的規(guī)定。6.強制隔離治療。?傳染病防治法?第24條規(guī)定。7.強制許可。?專利法?第52條規(guī)定。8.強制扣繳。?稅收征收管理方法?第26條規(guī)定。9.強制退還。?土地管理法?第43條、第52條規(guī)定。10.強制撤除。?城市規(guī)劃法?第40條、第42條規(guī)定。11.變價抵繳。?海關(guān)法?第37條規(guī)定。12.強制拍賣。 ?稅收征收管理法?第26條規(guī)定。13.滯納金。?稅收征收管理法?第20條規(guī)定。14.扣除工資，或扣押財物作抵。?治安管理處分條例?第38條規(guī)定。15.強制鏟除。?治安管理處分條例?第31條規(guī)定。 第三，根據(jù)行政強制執(zhí)行容的性質(zhì)，可分為：

43、1.執(zhí)行性強制執(zhí)行，如罰沒款項的強制劃撥；2.制裁性強制執(zhí)行，如公安機關(guān)對兇器的收繳；3.檢查性強制執(zhí)行，如計量管理機關(guān)對計量產(chǎn)品的控制檢查；4.預防性強制執(zhí)行，如衛(wèi)生主管部門對傳染病流行的強制預防；5.制止性強制執(zhí)行，如交通管理部門對違反交通規(guī)則的車輛或行人的強制制止；6.保護性強制執(zhí)行，如公安機關(guān)對酗酒者的保護；7.教育性強制執(zhí)行，如有關(guān)機關(guān)對賣淫婦女和嫖客的收容審查；8.保全性強制執(zhí)行，如有關(guān)機關(guān)對嫌疑人財產(chǎn)的扣押、查封、凍結(jié)。注：許崇德、皮純協(xié)主編：?新中國行政法學研究綜述?，法律出版，第373頁。 其中有些似并非強制執(zhí)行。 八、行政強制執(zhí)行的程序 由于我國強制執(zhí)行是以申請人民法院強制

44、執(zhí)行為原則，以行政機關(guān)自行強制執(zhí)行為例外，故執(zhí)行主體在多數(shù)情況下是人民法院，在有法律特別規(guī)定的情況下，執(zhí)行主體是行政機關(guān)，兩者在執(zhí)行程序方面并不完全一樣。 一人民法院的強制執(zhí)行程序 人民法院的行政強制執(zhí)行，實際上有兩種執(zhí)行程序。一種是經(jīng)過行政訴訟程序的審理與裁判，是對法院裁判文書的執(zhí)行程序；另一種是只經(jīng)過行政程序，并由行政機關(guān)申請法院強制的執(zhí)行程序。這兩者情況并不完全一樣。主要區(qū)別在于：對行政機關(guān)申請的強制執(zhí)行，尚需經(jīng)過法院的審查。經(jīng)審查同意執(zhí)行的，其后的程序就大致相似。執(zhí)行程序大致包括下述問題：管轄。申請執(zhí)行期限。審查。協(xié)助執(zhí)行。執(zhí)行實施。執(zhí)行阻卻。包括執(zhí)行中止和執(zhí)行終結(jié)。執(zhí)行補救。執(zhí)行補救

45、有執(zhí)行回轉(zhuǎn)與再執(zhí)行。 二行政機關(guān)的強制執(zhí)行程序 法律在規(guī)定由行政機關(guān)自行強制執(zhí)行時，一般只規(guī)定執(zhí)行的容，沒有規(guī)定執(zhí)行程序；目前也無統(tǒng)一的有關(guān)行政機關(guān)的強制執(zhí)行程序的規(guī)定，因此，行政機關(guān)的強制執(zhí)行程序，尚屬各主管行政機關(guān)“自由裁量的圍。 從實踐看，行政機關(guān)的強制執(zhí)行程序應有一般程序與特殊程序之分。一般程序為各行政機關(guān)在實施強制執(zhí)行時，普遍都適用的必經(jīng)程序；可由行政強制執(zhí)行法作出規(guī)定；特殊程序則考慮到不同的執(zhí)行容有不同的要求，應作出一些例外規(guī)定。特殊程序可由授予行政機關(guān)強制執(zhí)行權(quán)的各單行法作出單獨規(guī)定，下文所述，主要是指行政機關(guān)強制執(zhí)行的一般程序。大致需經(jīng)以下幾個步驟：行政強制執(zhí)行決定。根據(jù)事實與

46、法律，作出行政強制執(zhí)行決定，是實施行政強制執(zhí)行的第一步。a.調(diào)查。b.作出決定。告誡。準備執(zhí)行。實施強制執(zhí)行。 九、行政強制措施與即時強制 一行政強制措施 長期來，行政法學著作中一直沒有獨立的行政強制措施的概念，在很多情況下，與行政強制執(zhí)行合在一起，有時則與即時強制相混。國外似至今也無行政強制措施一詞。1988年我國行政訴訟法在收案圍單列一條，稱為“對限制人身自由或者對財產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強制措施不服的，可以提起行政訴訟。從是否可訴的角度來考慮，在行政行為階段，將行政強制分為行政強制執(zhí)行與行政強制措施，無疑是完全必要的，從理論上說，這將有助于我們對行政強制認識的進一步深入。 1.行政強

47、制措施的概念 行政機關(guān)為了預防、制止或控制危害社會行為的發(fā)生，依法采取的對有關(guān)對象的人身、財產(chǎn)和行為自由加以暫時性限制，使其保持一定狀態(tài)的手段。行政強制措施的特點是： 1采取行政強制措施的目的在于預防、 制止或控制危害社會的行為產(chǎn)生。一般說，采取行政強制措施的原因，有時是為了預防危害社會行為產(chǎn)生，有時是為了制止危害社會行為的繼續(xù)，或者兩者兼而有之。因此，行政強制措施帶有明顯的預防性、制止性。 2行政強制措施的容大致包括人身和財物兩大類。 3行政強制措施與行政處理決定嚴密相連， 常常是行政機關(guān)作出行政處理決定的前奏和準備；行政機關(guān)作出行政處理決定，首先要進展調(diào)查研究，為此就需要采取行政強制措施，使被調(diào)查的人與財產(chǎn)保持于一定狀態(tài)，調(diào)查才得以順利進展。行政強制措施與行政強制執(zhí)行也嚴密相連，常常是執(zhí)行機關(guān)作出行政強制執(zhí)行的準備和前奏。執(zhí)行機關(guān)在作出財產(chǎn)方面的行政強制執(zhí)行前，必須防止被執(zhí)行人逃匿財產(chǎn)，這就需要對被執(zhí)行的財產(chǎn)采取保全措施，行政強制措施不僅具有預防性和制止性，而且還具有臨時性。 4行政機關(guān)是否有權(quán)采取行政強制措施，必須有法律的授權(quán)，并嚴格依照法律的規(guī)定辦事。 2.行政強制措施與行政強制執(zhí)行及即時強制的關(guān)系 1行政強制措施與行政強制執(zhí)行都屬于行政強制， 帶有強制性，這是它們的共同點，不同之處在于： 前提不同。行政強制執(zhí)行的前提是法定義務人不履行義