社區(qū)管理教案

1、PAGE PAGE - 60 -社區(qū)管理教案社區(qū)管理教案討論：社區(qū)在你的心目中到底是一個什么樣的影像？（討論時間15分鐘） 閱讀材料一：新英格蘭的鄉(xiāng)鎮(zhèn)精神 在美國，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅有自己的制度，而且有支持和鼓勵這種制度的鄉(xiāng)鎮(zhèn)精神。 新英格蘭的居民依戀他們的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)是強大的和獨立的；他們關(guān)心自己的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因為他們參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理；他們熱愛自己的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因為他們不能不珍惜自己的命運。他們把自己的抱負(fù)和未來都投到鄉(xiāng)鎮(zhèn)上了，并使鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生的每一件事情與自己聯(lián)系起來。他們在力所能及的有限范圍內(nèi)，試著去管理社會，使自己習(xí)慣于自由賴以實現(xiàn)的組織形式，而沒有這種組織形式，自由只有靠革命來實現(xiàn)。他們體會到這種組織形式的好

2、處，產(chǎn)生了遵守秩序的志趣，理解了權(quán)力和諧的優(yōu)點，并對他們的義務(wù)的性質(zhì)和權(quán)利范圍終于形成明確的和切合實際的概念。閱讀材料二：差序格局 在鄉(xiāng)村工作者看來，中國鄉(xiāng)下老最大的毛病是“私”。說起私，我們就會想到“各人自掃門前雪，莫管他人屋上霜”的俗語。誰也不敢否認(rèn)這俗語多少是中國人的信條。其實抱有這種態(tài)度的并不只是鄉(xiāng)下人，就是所謂城里人，何嘗不是如此。西洋的社會有些象我們在田里捆柴，幾根稻草束成一把，幾把束成一扎，幾扎束成一捆，幾捆束成一挑。每一根柴在整個挑里都屬于一定的捆、扎、把。每一根柴也可以找到同把、同扎、同捆的柴，分扎得清楚不會亂的。在社會，這些單位就是團體。我說西洋社會組織象捆柴就是想指明：他

3、們常常由若干人組成一個個的團體。團體是有一定界限的，誰是團體里的人，誰是團體外的人，不能模糊，一定分得清楚。在團體里的人是一伙，對于團體的關(guān)系是相同的，如果同一團體中有組別或等級的分別，那也是先規(guī)定的。我用捆柴來比擬，有一點不太合，就是一個人可以參加好幾個團體，而好幾扎柴里都有某一根柴當(dāng)然是不可能的，這是人和柴不同的地方。我用這譬喻是在想具體一些使我們看到社會生活中人和人的關(guān)系的一種格局。我們不妨稱之作團體格局。 提到了我們的用字，這個“家”字可以說最能伸縮自如了?！凹依锏摹笨梢灾缸约旱奶粋€人，“家門”可以指伯叔侄子一大批，“自家人”可以包羅任何要拉入自己的圈子，表示親熱的人物。自家人的范

4、圍是因時因地可伸縮的，大到數(shù)不清，真是無不可成一家。為什么我們這個最基本的社會單位的名詞會這樣不清不楚呢？在我看來卻表示了我們的社會結(jié)構(gòu)本身和西洋的格局不相同的，我們的格局不是一捆一捆扎清楚的柴，而是好象把一塊石頭丟在水面上所發(fā)生的一圈圈推出去的波紋。每個人都是他社會影響所推出去的圈子的中心。被圈子的波紋所推及的就發(fā)生聯(lián)系。每個人在某一時間某一地點所動用的圈子是不一定相同的。我們社會中最重要的親屬關(guān)系就是這種丟石頭形成同心圓波紋的性質(zhì)。親屬關(guān)系是根據(jù)生育和婚姻事實所發(fā)生的社會關(guān)系。從生育和婚姻所結(jié)成的網(wǎng)絡(luò)，可以一直推出去包括無窮的人，過去的、現(xiàn)在的、和未來的人物。我們俗語里有“一表三千里”，就

5、是這個意思，其實三千里者也不過指其廣褻的意思而且。這個網(wǎng)絡(luò)象個蜘蛛的網(wǎng)，有一個中心，就是自己。在我們鄉(xiāng)土社會里，不但親屬關(guān)系如此，地緣關(guān)系也是如此?，F(xiàn)代的保甲制度是團體格局性的，但是這和傳統(tǒng)的結(jié)構(gòu)卻格格不相入。在傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)中，每一家以自己的地位做中心，周圍劃出一個圈子，這個圈子是“街坊”。有喜事要請酒，生了孩子要送紅蛋，有喪事要出來助殮，抬棺材，是生活上的互助機構(gòu)。可是這不是一個固定的團體，而是一個范圍。范圍的大小也要依著中心的努力厚薄而定。有勢力的人家的街坊可以遍及全村，窮苦人家的街坊只是比鄰的兩三家。這和我們的親屬圈子一般的。象賈家的大觀園里，可以住著姑表林黛玉，姨表薛寶釵，后來更多了，什么

6、寶琴，岫云，凡是拉得上親戚的，都包容得下?？墒莿萘σ蛔儯瑯涞光┆s散，縮成一小團。到極端時，可以象蘇秦潦倒歸來，“妻不以為夫，嫂不以為叔?！敝袊鴤鹘y(tǒng)結(jié)構(gòu)中的差序格局具有這種伸縮能力。在鄉(xiāng)下，家庭可以很小，而一到有錢的地主和官僚階層，可以大到象個小國。中國人也特別對世態(tài)炎涼有感觸，正因為這富于伸縮的社會圈子會因中心勢力的變化而大校在孩子成年了住在家里都得給父母膳宿費的西洋社會里，大家承認(rèn)團體的界限。在團體里的有一定的資格。資格取消了就得走出這個團體。在他們不是人情冷熱的問題，而是權(quán)利問題。在西洋社會里爭的是權(quán)利，而在我們卻是攀關(guān)系、講交情。為自己可以犧牲家，為家可以犧牲族這是一個事實上的公式。在這

7、種公式里，你如果說他私么？他是不能承認(rèn)的，因為當(dāng)他犧牲族時，他可以為了家，家在他看來是公的。當(dāng)他犧牲國家為他小團體謀利益，爭權(quán)利時，他也是為公，為了小團體的公。在差序格局里，公和私是相對而言的，站在任何一圈里，向內(nèi)看也可以說是公的。其實當(dāng)西洋的外交家在國際會議里為了自己國家爭利益，不惜犧牲世界和平和別國合法利益時；也是這樣的。所不同的，他們把國家看成了一個超過一切小組織的團體，為這個團體，上下雙方都可以犧牲，但不能犧牲它來成全別種團體。這是現(xiàn)代國家觀念，鄉(xiāng)土社會中是沒有的。在西洋社會里，國家這個團體是一個明顯的也是惟一特出的群己界線。在國家里做人民的無所逃于該團體之外，象一根柴捆在一束里，他們

8、不能不把國家弄成個為每個分子謀利益的機構(gòu)，于是他們有革命、有憲法、有法律、有國會等等。在我們傳統(tǒng)里群的極限是模糊不清的“天下”，國是皇帝之家，界線從來就是不清不楚的，不過是從自己這個中心里推出去向社會勢力里的一圈而已。所以可以著手的，具體的只有己，克己就成了社會生活中最重要的德性，他們不會去克群，使群不致侵略個人的權(quán)利。在這種差序格局中，不發(fā)生這問題的。在差序格局中，社會關(guān)系是逐漸從一個一個人推出去的，是私人聯(lián)系的增加，社會范圍是一根根私人聯(lián)系所構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)，因之，我們傳統(tǒng)社會里所有的社會道德也只在私人聯(lián)系中發(fā)生意義。 案例：土耳其的阿蘭亞土耳其阿蘭亞沿海漁場是一個比較小的經(jīng)營項目。100名當(dāng)?shù)?/p>

9、漁民大多使用各種漁網(wǎng)在二三個人的小船中操作。半數(shù)漁民屬當(dāng)?shù)厣a(chǎn)合作社，另外一半則不在其列。阿蘭亞漁場的經(jīng)濟活力在70年代初受到兩個因素的威脅。第一，無節(jié)制地使用漁場導(dǎo)致使用者之間的沖突。第二，漁民之間爭奪更好的漁區(qū)，極大的增加了生產(chǎn)成本，也增加了任一漁民小組捕獲潛力上的不穩(wěn)定。 70年代初，當(dāng)?shù)睾献魃绯蓡T開始討論并實施一種十分巧妙的給每個當(dāng)?shù)貪O民確定捕魚位置的制度。 1每年9月，編制一份合格漁民的名單，由阿蘭亞所有領(lǐng)證的漁民組成，不論其是否是合作社成員。 2在通常為阿蘭亞漁民使用的區(qū)域內(nèi)，所有可用的捕魚區(qū)都命名并列表。這些區(qū)域留有間隔，以便設(shè)在一個區(qū)域的漁網(wǎng)不阻擋鄰近區(qū)域可以得到的魚。 3這些

10、被命名的捕魚區(qū)從9月到5月有效。 49月份，合格漁民抽簽，并被指定確定名稱的捕魚區(qū)。5從9月到1月，每個漁民每天向東移到新區(qū)。1月份以后，漁民向西移動。這給每個漁民一個平等的機會捕撈魚群，在9月到1月之間，該區(qū)域的魚群從東向西遷徙，而1月到5月，從西向東遷徙。捕魚地點表每年要由每個漁民簽名同意，并存放在市長或當(dāng)?shù)鼐炷抢?。發(fā)生的幾件違規(guī)問題“主要由捕魚公社在咖啡館處理。違犯者可能受到社會壓力，有時也受到暴力的威脅” 。如果需要，當(dāng)?shù)鼐鞙?zhǔn)備幫助執(zhí)行協(xié)議。但是，執(zhí)行協(xié)議不是主要問題，因為這種制度得到大多數(shù)漁民的支持。這種制度按照平等原則，幫助所有的漁民確定最佳的捕魚位置，并且大大減少了沖突和生產(chǎn)

11、成本。第一章 緒論 第一節(jié) 社區(qū)概述一、社區(qū)的涵義社區(qū)實質(zhì)上就是一個區(qū)域性社會。是一定地域范圍內(nèi)人們社會生活的共同體。社區(qū)包含以下四層基本含義： 1、社區(qū)都有一個相對穩(wěn)定、相對獨立的地理空間。 2、社區(qū)都有以特定社會關(guān)系為紐帶形成的一定數(shù)量的 人口。社區(qū)的存在總離不開一定的人群。 3、生活于該地域的人們具有一種地緣上的歸屬感和心 理文化上的認(rèn)同感。 4、社區(qū)的核心內(nèi)容是社區(qū)中人們的各種社會活動及其 互動關(guān)系。 把握社區(qū)的概念須進一步將社區(qū)與社會、社區(qū)與行政區(qū)區(qū)別開來 （一）社區(qū)與社會 社區(qū)與社會既有聯(lián)系又有區(qū)別。社區(qū)可看作地 區(qū)社會。社區(qū)是社會的縮影，是社會的一部分。 （二）社區(qū)與行政區(qū) 社區(qū)

12、與行政區(qū)既有相同之處，也有不同之點。社區(qū)與行政區(qū)確有相同部分，如有些小規(guī)模的行政區(qū)，同時也是一個社區(qū)。 二、社區(qū)的特征三、社區(qū)的功能四、社區(qū)的分類第二節(jié) 社區(qū)管理 一、社區(qū)管理的涵義所謂社區(qū)管理，就是指在社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)和基層政府組織的指導(dǎo)下，社區(qū)居民與居民委員會在業(yè)主委員會、物業(yè)公司、社區(qū)中介組織等組織的輔助下，為維護社區(qū)整體利益、推進社區(qū)全方位發(fā)展，采取一定的方式，對社區(qū)的各項公共事務(wù)和公益事業(yè)進行的自我管理。社區(qū)管理的定義應(yīng)包括如下基本內(nèi)涵 第一，社區(qū)管理的組織是多元的。 第二，社區(qū)管理的對象，是社區(qū)內(nèi)的各項事務(wù)。 第三，社區(qū)管理的目的是維護社區(qū)的整體利益，推進社區(qū)的全方位發(fā)展，或者說是為

13、社區(qū)發(fā)展提供全方位的服務(wù)。 第四，社區(qū)管理是動態(tài)的，是隨著社區(qū)管理環(huán)境的變化而不斷調(diào)整和靈活選擇的。 三、社區(qū)管理的基本原則第三節(jié) 社區(qū)管理學(xué)概述社區(qū)管理學(xué)作為一門獨立的學(xué)科，有自己確定的研究對象、研究內(nèi)容、研究理論和研究方法。在適應(yīng)我國社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)過程中，學(xué)習(xí)研究社區(qū)管理，提高社區(qū)管理水平，具有重要的理論和實際意義。 （一）社區(qū)管理學(xué)的研究對象社區(qū)管理學(xué)的研究對象是社區(qū)管理活動。 （二）社區(qū)管理學(xué)的研究內(nèi)容1.社區(qū)管理的基本要素分析2. 社區(qū)管理體制與模式選擇3.社區(qū)民主政治參與與民主政治建設(shè)4.社區(qū)文化、教育管理5.社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)與體育管理6.社區(qū)治安管理7.社區(qū)服務(wù)8.社區(qū)保障管理

14、9.社區(qū)物業(yè)管理10.社區(qū)智能化建設(shè)與管理11.社區(qū)發(fā)展與社區(qū)管理創(chuàng)新二、社區(qū)管理學(xué)的研究原則與方法（一）社區(qū)管理學(xué)的研究原則社區(qū)管理學(xué)的研究原則是指貫穿社區(qū)研究過程始終，指導(dǎo)社區(qū)研究實踐的基本準(zhǔn)則。 （二）社區(qū)管理學(xué)研究的基本方法社區(qū)研究的基本方法有以下幾種：觀察法、個案法、問卷法、座談法、檔案文獻法、實地研究法、社會調(diào)查法、圖表測量法、統(tǒng)計分析及模擬方法等等。這里僅就幾個主要的方法進行概括式闡述。文獻分析法文獻分析法也稱歷史文獻法或檔案文獻法，是一種利用檢索、搜集或閱讀現(xiàn)存的文獻資料或檔案材料，對研究對象進行分析，得出結(jié)論的方法。2典型案例分析法典型案例分析法是利用真實的或虛假的社區(qū)管理場

15、景，提供一定需解決或可思考的問題，要求研究者進行解答的方法。運用典型案例分析法的關(guān)鍵是選取具有特定研究和學(xué)習(xí)價值的案例，要求案例能夠反映一定的問題，具有代表性。當(dāng)然，案例可以是現(xiàn)實中真實發(fā)生的，也可以是假設(shè)的。3社會調(diào)查法社會調(diào)查法是一種通過深入調(diào)查現(xiàn)場或利用觀察、發(fā)放問卷等方法收集特定對象的資料，了解被調(diào)查者對某一事物的想法、感情或滿意度的方法。依據(jù)社會調(diào)查法的調(diào)查手段的不同，可把社會調(diào)查法分為觀察調(diào)查法、問卷調(diào)查法等幾種。 第二章 社區(qū)管理體制第一節(jié) 社區(qū)管理體制概述一、社區(qū)管理體制的含義 社區(qū)管理體制是指社區(qū)管理的組織體系及其權(quán)力配置關(guān)系以及各種管理制度。具體而言社區(qū)管理體制包括四個部分

16、，即社區(qū)管理的組織體系、社區(qū)管理的權(quán)責(zé)體系、社區(qū)管理的法律制度體系和社區(qū)管理的工作體系。二、我國社區(qū)管理體制的基本框架（一）社區(qū)管理的組織體系 社區(qū)管理的組織體系是指參與社區(qū)管理的各類組織，既包括政府組織、也包括社區(qū)自治組織；既包括社區(qū)管理工作組織，也包括社區(qū)保障監(jiān)督組織。在結(jié)構(gòu)上應(yīng)是多層次、多系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)式結(jié)構(gòu)，所謂多層次是指由市（區(qū)、縣）街道(鎮(zhèn))居(村)民委員會居民代表組成的多級管理體系；所謂多系統(tǒng)是指由政府行政管理系統(tǒng)，社區(qū)自治管理系統(tǒng)，社區(qū)生活服務(wù)管理系統(tǒng)組成的橫向管理體系。 （二）社區(qū)管理的權(quán)責(zé)體系 在城市社區(qū)，要加快理順街道與社區(qū)的職責(zé)關(guān)系。街道是城市社區(qū)管理中最高權(quán)力機構(gòu)，其職能

17、主要包括：全面負(fù)責(zé)社區(qū)發(fā)展的規(guī)劃，履行社區(qū)管理中的執(zhí)法權(quán)和監(jiān)督權(quán)。同時應(yīng)加強社區(qū)制度建設(shè)，盡快出臺社區(qū)自治章程等相應(yīng)的有關(guān)管理規(guī)定，對社區(qū)成員大會、社區(qū)議事委員會、社區(qū)委員會、社區(qū)單位等在社區(qū)管理中的職能、工作制度和行為規(guī)范以及評價制度進行規(guī)范和確認(rèn)。 （三）社區(qū)管理的法律制度體系 社區(qū)管理法律制度體系包括以下內(nèi)容，一是以法律的形式確立新建立的社區(qū)居民委員會等組織的法人地位，賦予其相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，依法劃定其與政府行為的邊界。二是通過法規(guī)和規(guī)章，賦予社區(qū)各類工作委員會或執(zhí)行機構(gòu)以一定的權(quán)力。如在社區(qū)的治安、衛(wèi)生、公共設(shè)施保護等方面，必須使相應(yīng)的職能機構(gòu)能行使管理、檢查、監(jiān)督、處罰等權(quán)力，使社區(qū)

18、組織能有效地發(fā)揮應(yīng)有的作用。三是通過各項制度，確立社區(qū)內(nèi)各類組織的職權(quán)范圍及其相互關(guān)系，建立對各組織機構(gòu)工作的內(nèi)外監(jiān)督制度。 （四）社區(qū)管理的工作體系社區(qū)管理的工作體系主要包括社區(qū)管理的內(nèi)容和工作方式方法?，F(xiàn)階段我國社區(qū)管理的主要內(nèi)容包括社區(qū)服務(wù)、社區(qū)衛(wèi)生管理、社區(qū)文化管理、社區(qū)體育管理、社區(qū)環(huán)境管理、社區(qū)治安管理和社區(qū)社會保障工作。此外，各地區(qū)要因地制宜地確定社區(qū)管理的內(nèi)容。也就是說，各地區(qū)在加強社區(qū)管理的過程中，應(yīng)根據(jù)本地經(jīng)濟和社會發(fā)展的水平與現(xiàn)有工作基礎(chǔ)，從實際出發(fā)，分類指導(dǎo)，從基礎(chǔ)工作做起，標(biāo)準(zhǔn)由低到高，項目由少到多，不斷豐富內(nèi)容，力戒形式主義，逐步完善社區(qū)管理工作。在管理方式手段上，

19、社區(qū)管理要強化制度規(guī)范，開展標(biāo)準(zhǔn)化管理。形成各級黨政組織發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，運用行政、經(jīng)濟、法律、思想教育手段進行政策調(diào)節(jié)和財力支持，社區(qū)自治組織運用組織、發(fā)動等具體管理方法進行自治管理的有效的綜合機制。三、社區(qū)管理體制的構(gòu)建原則第二節(jié) 社區(qū)管理組織一、社區(qū)管理組織概述 所謂社區(qū)管理組織就是指能夠?qū)ι鐓^(qū)事務(wù)進行管理的社會組織，具體而言，就是指以居民會議、居民委員會為主體，在社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)和基層政府組織的指導(dǎo)下，與業(yè)主委員會、物業(yè)公司、社區(qū)中介組織等共同構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)體系。 社區(qū)管理組織般具有下列基本特征：（1）社區(qū)性。所謂社區(qū)管理組織的社區(qū)性，是強調(diào)社區(qū)管理組織是為了興辦、維護與實現(xiàn)、管理社區(qū)公共事

20、務(wù)而存在的。(2)地域性。所謂社區(qū)管理組織的地域性，是指社區(qū)管理組織是一種地緣關(guān)系性質(zhì)的組織，既不是血緣關(guān)系，也不是業(yè)緣關(guān)系。其活動范圍主要在社區(qū)，一般不會超越社區(qū)范圍。(3)雙重性。所謂社區(qū)管理組織的雙重性，是說社區(qū)管理組織的功能具有雙重性，社區(qū)管理組織既有服務(wù)性又兼有管理性。社區(qū)管理組織對社區(qū)公共事務(wù)或社區(qū)公共空間首先是提供服務(wù)，滿足社區(qū)服務(wù)需求。同時，還負(fù)有社區(qū)公共事務(wù)或公共空間的管理責(zé)任。在很多情況下，管理是通過服務(wù)實現(xiàn)的，“寓管理于服務(wù)”。二、社區(qū)管理組織的分類行政管理系統(tǒng)：包括兩個子系統(tǒng)，即街道直屬的行政管理系統(tǒng)和外部的職能部門的行政管理系統(tǒng)；社區(qū)自治管理系統(tǒng)：包括居民委員會和業(yè)主

21、委員會，其職能是提供各類公益性、群眾性的服務(wù)；社區(qū)管理支持系統(tǒng)：主要由社區(qū)內(nèi)各企事業(yè)單位、人民團體構(gòu)成。（一）社區(qū)黨組織：社區(qū)管理的領(lǐng)導(dǎo)核心從“一居一支”到社區(qū)黨委農(nóng)村兩委關(guān)系 （二）街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）街道辦事處是區(qū)人民政府的派出機關(guān)，接受區(qū)人民政府領(lǐng)導(dǎo)，依照法律、法規(guī)的規(guī)定，在本轄區(qū)內(nèi)行使相應(yīng)的政府管理職能。街道辦事處的設(shè)立、變更或者撤銷，應(yīng)當(dāng)根據(jù)地域條件和居民分布狀況，滿足便于聯(lián)系群眾和有效管理的要求。街道辦事處下設(shè)社會發(fā)展、市政管理、社會治安綜合治理、社會保障、財政經(jīng)濟等機構(gòu)，由街道辦事處提出報請區(qū)人民政府批準(zhǔn)。街道辦事處的行政經(jīng)費和辦公用房，由區(qū)人民政府按照國家和本市有關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)解

22、決。在農(nóng)村社區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政府組織，它由決策管理機構(gòu)和決策執(zhí)行機構(gòu)組成。決策管理機構(gòu)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)管理委員會，它下設(shè)辦公室，具體負(fù)責(zé)管理社區(qū)委員會的日常事務(wù)。社區(qū)管理委員會和辦公室都由村民代表大會選舉產(chǎn)生。決策執(zhí)行機構(gòu)主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各職能部門以及工商、稅務(wù)、派出所等上級政府的派出機構(gòu)。（三）居民會議(村民大會)居民會議（村民會議）是社區(qū)最高權(quán)力機構(gòu)。居民會議（村民會議）可以充分地表達民意，集中多數(shù)人的智慧，減少盲目和沖動，這不僅有利于群眾對社區(qū)居委會（村委會）的監(jiān)督，也有利于民主決策，保證社區(qū)自治。（四）居民委員會(村民委員會)居民居委會和村民委員會，是社區(qū)群眾性的自治組織，是社區(qū)的主體組

23、織和社區(qū)成員的法定代表。我國憲法第一百一十一條規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會和村民委員會是基層群眾性自治組織”。中華人民共和國城市居民委員會組織法第二條規(guī)定：“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”。中華人民共和國村民委員會組織法第二條也明確指出，“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。”1954.12第一屆全國人大常委會第四次會議通過城市居民委員會組織條例；1978.3民政部恢復(fù)，民政司調(diào)研準(zhǔn)備修訂城市居民委員會組織條例；1982年，修訂憲法，將居委會列入憲法條文中。1982

24、1986，城市居民委員會組織條例修訂工作暫時擱置；1987，六屆人大五次會議通過村民委員會組織法；1989，修訂后的城市居民委員組織法提交國務(wù)院常務(wù)會議審議。1989.10，第七屆全國人大常委會第十次會議審議未通過。1989.12.26，第七屆全國人大常委會第十一次會議審議通過（五）社區(qū)中介組織是社區(qū)專項服務(wù)的主體，對增強社區(qū)凝聚力，提高居民參與意識，起著重要作用。要逐步承接從政府部門中剝離出來的部分社會職能，承辦各類社區(qū)服務(wù)，滿足社區(qū)成員多層次需求。社區(qū)中介組織主要是指各類福利性、服務(wù)性、中介性組織，如社區(qū)福利組織、志愿者組織、慈善組織、社區(qū)服務(wù)組織或一些行業(yè)性組織，如個協(xié)、體協(xié)、舞協(xié)等。（

25、六）業(yè)主大會和業(yè)主委員會業(yè)主大會和業(yè)主委員會是社區(qū)居民參與社區(qū)管理的又一新的組織形式。隨著住宅的市場化和商品化，越來越多的居民不再是單位住房的租客，而是房屋物業(yè)的所有人。因此，生活區(qū)的衛(wèi)生狀況、環(huán)境質(zhì)量、配套設(shè)施等都與他們的生活息息相關(guān)，社區(qū)成為居民重大利益所在。他們開始要求自主地決定社區(qū)的事務(wù)。在這種情況下，業(yè)主大會和業(yè)主委員會便應(yīng)運而生了。物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)全體業(yè)主組成業(yè)主大會。業(yè)主大會應(yīng)當(dāng)代表和維護物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)全體業(yè)主在物業(yè)管理活動中的合法權(quán)益。業(yè)主委員會由業(yè)主大會產(chǎn)生，在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)代表全體業(yè)主對物業(yè)實施自治管理，它是依法成立的群眾性自治組織，依據(jù)法律法規(guī)，具有作為訴訟當(dāng)事人的資格。（

26、七）物業(yè)管理公司物業(yè)管理公司是指具備相應(yīng)資質(zhì)條件并按照法定程序成立的從事物業(yè)管理服務(wù)的經(jīng)營性企業(yè)法人。物業(yè)管理公司接受物業(yè)所有人的委托，依照國家有關(guān)法律法規(guī)，按照合同或契約形成管理權(quán)，運用現(xiàn)代管理科學(xué)和先進維修養(yǎng)護技術(shù)，以經(jīng)濟的手段對物業(yè)實施多功能全方位的統(tǒng)一管理，并為業(yè)主和物業(yè)使用人提供高效、周到的服務(wù)，使物業(yè)發(fā)揮最大的使用價值和經(jīng)濟價值，同時構(gòu)筑一種和諧、健康、向上的人文環(huán)境，推動整個社會進步。 三、正確處理社區(qū)管理組織之間關(guān)系（一）正確處理黨組織與其他社區(qū)管理組織的關(guān)系 處理黨組織與其他社區(qū)管理組織關(guān)系的總原則是，既要充分發(fā)揮社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，又要支持和保障基層自治組織依法開展自

27、治活動。逐步實現(xiàn)社區(qū)管理由計劃經(jīng)濟體制下的以行政管理為主向市場經(jīng)濟條件下的以社區(qū)自治為主轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)和組織社區(qū)群眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)。 黨組織與其他社區(qū)管理組織之間是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，與社區(qū)有關(guān)部門的派出機構(gòu)是雙重領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，與轄區(qū)內(nèi)其他單位的黨組織是組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)關(guān)系，與轄區(qū)內(nèi)的無主管經(jīng)濟組織是組織領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。 （二）正確處理社區(qū)自治組織和政府的關(guān)系1.社區(qū)自治組織的生成依賴于政府的扶持 2.社區(qū)自治組織的生成本身就是政府行為的結(jié)果 3.社區(qū)自治組織的發(fā)展與實踐可以推動政府管理民主化（三）正確處理居委會與物業(yè)公司的關(guān)系1、居委會和物業(yè)公司是兩個不同性質(zhì)的組織。居委會是社區(qū)居民的基層群

28、眾自治性組織，它屬于政治范疇；而物業(yè)公司則是房地產(chǎn)公司的物業(yè)管理部門，是十分明確的商業(yè)性組織，屬于商業(yè)范疇。 2、按照社區(qū)有關(guān)法律規(guī)定，居委會有權(quán)對物業(yè)公司的工作進行監(jiān)督，組織產(chǎn)權(quán)人和使用人對物業(yè)公司進行評議和決定是否解除聘用。這說明，物業(yè)公司雖然屬于商業(yè)范疇，但要受到居委會的監(jiān)督。 3、居委會和物業(yè)公司要做到權(quán)責(zé)分明，不可超越本職范疇，越俎代庖。（四）正確處理業(yè)主委員會與物業(yè)公司的關(guān)系 1.法律關(guān)系 2.經(jīng)濟關(guān)系 四、社區(qū)管理組織的功能第三節(jié) 我國社區(qū)管理體制的歷史沿革新中國成立后，我國在城市基層社會逐步建立了以“單位制”為主、以基層地區(qū)管理（“街居制”）為輔的管理體制。國家通過單位這一組織

29、形式管理職工，通過街居體系管理社會閑散人員、民政救濟和社會優(yōu)撫對象等，從而實現(xiàn)了對城市全體社會成員的控制和整合，達到了社會穩(wěn)定和鞏固政權(quán)的目的。但是，在我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型之后，單位制逐漸被打破，單位管理模式趨于失效。街居制也由于基層社會的巨大變化而面臨很多的現(xiàn)實難題，在管理上陷入困境。因此，城市基層社會迫切需要一種新的組織形態(tài)和管理體制來解決社會中出現(xiàn)的問題和各種矛盾，承擔(dān)起重新整合社會的功能。社區(qū)制的出現(xiàn)是一種必然要求，它改變了傳統(tǒng)的城市基層社會管理的理念和方法，必將在未來對我國城市社會的發(fā)展起到重大的作用。 一、走入歷史的單位制單位制是新中國成立后社會管理的產(chǎn)物，單位是適應(yīng)計劃經(jīng)濟體制

30、而設(shè)立的一種特殊的組織形式，具有政治、經(jīng)濟與社會三位一體的功能，以行政性、封閉性、單一性為特征。1986年，哈佛大學(xué)社會學(xué)教授 華爾德共產(chǎn)黨社會的新傳統(tǒng)主義中國工業(yè)中的工作環(huán)境和權(quán)力結(jié)構(gòu)最早對中國的單位制進行研究，他通過對80多位內(nèi)地國有企業(yè)的職工進行倡導(dǎo)500小時的訪談，加上對中國文件的閱讀，對中國工業(yè)中的工作和權(quán)威問題進行了研究。研究指出：中國的國有企業(yè)是一種完全不同于西方企業(yè)組織形式的獨特的組織形式。特點一是制度性的依附，二是工廠的制度文化1989年，路風(fēng)發(fā)表了單位：一種特殊的社會組織形式。明確提出了單位體制的概念。認(rèn)為所謂單位是我國各種社會組織所普遍采取的一種特殊的組織形式，是我國政治

31、、經(jīng)濟和社會體制的基礎(chǔ)。路風(fēng)，1989，單位：一種特殊的社會組織形式，中國社會科學(xué)第1期。路風(fēng)1993，中國單位體制的起源和形式，中國社會科學(xué)季刊，第5期。潭深，1991，城市單位保障的形成及特點，社會學(xué)研究第5期。于顯洋，1991，單位意識的社會學(xué)分析，社會學(xué)研究第5期。李漢林，1993，中國單位現(xiàn)象與城市社區(qū)的整合機制，社會學(xué)研究第5期。吳曉剛，1994，從人身依附到利益依賴，北京大學(xué)社會學(xué)系碩士論文。李路路、李漢林、王奮宇，1994，中國的單位現(xiàn)象與體制改革，中國社會科學(xué)季刊（香港）春季卷。王滬寧，1995，從單位到社會：社會調(diào)控體系的再造，公共行政與人力資源第1期。李猛、周飛舟、李康，

32、1996，單位：制度化組織的內(nèi)部機制，中國社會科學(xué)季刊（香港）秋季卷。李路路、李漢林，1999a，資源與交換：中國單位組織中的依賴性結(jié)構(gòu)，社會學(xué)研究4期。2000b，中國的單位組織：權(quán)力、資源與交換，浙江人民出版社。李漢林、李路路，2000，單位成員的滿意度和相對剝奪感，社會學(xué)研究第2期。劉建軍，2000，單位中國：社會調(diào)控體系中的個人、組織與國家，天津人民出版社。（一）單位制產(chǎn)生的原因從實際的社會歷史過程來看，三個因素對于單位體制的形成具有重要意義。第一，新中國政治關(guān)系的歷史特點。第二， “革命后的”社會體制逐漸被建立起來后，工業(yè)化和社會經(jīng)濟條件的矛盾成為另一個重要矛盾。第三，對科層體制和法

33、制的破壞。(一) 單位制的功能 （二）單位制的后果1總體性社會 1949年后大陸建立起的是一個總體性社會，即一種結(jié)構(gòu)分化程度很低的社會。在這種社會中，國家對經(jīng)濟以及各種社會資源實行全面的壟斷，政治、經(jīng)濟和意識形態(tài)三個中心高度重疊，國家政權(quán)對社會實行全面控制。而總體性社會的形成，是通過單位制這個組織中介來實現(xiàn)的。 2依賴性人格 首先，在單位制度下，國家控制的資源通過單位來調(diào)配。對于單位成員來說，單位是生活福利的唯一來源 其次，單位制還限制了其成員的生活空間?？偲饋碚f，單位通過壟斷政治、經(jīng)濟、社會資源，形成了對單位成員的支配關(guān)系；通過嚴(yán)格控制單位成員的社會自由流動，造成了單位成員空間的封閉。沒有自

34、由流動的資源，缺乏自由流動的空間，單位成員只有全面依附單位，最終造就了依賴性的人格。 （三）單位制的崩潰改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立, 包括個體私營經(jīng)濟在內(nèi)的各種經(jīng)濟成份獲得快速發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)不斷分化，城市社會發(fā)生了根本性變革。在社會轉(zhuǎn)型的大背景下，單位制整合社會的組織功能日益弱化。這些都使得單位制失去了生存的土壤，不得不走向崩潰瓦解的地步。二、身陷困境的街居制在計劃經(jīng)濟體制時期，我國對社會的管理以單位制管理為主，以基層地區(qū)管理為輔。地區(qū)管理主要是通過街道辦事處和居民委員會這兩個行政建制的組織來開展工作，通稱為街居制。 在社會快速轉(zhuǎn)型的今天，街居制面臨著很多新的問題，越來越

35、不符合城市社會發(fā)展的需要。 （一）街居制的演變歷程新中國成立以來，我國街居制的發(fā)展大致經(jīng)歷了四個階段： 1創(chuàng)立階段2膨脹階段3曲折階段4恢復(fù)與發(fā)展階段1、創(chuàng)立階段政府文獻和社會媒體對居民委員會的起源和發(fā)展多有不確切的表述，曾有53年起源于北京、天津、武漢的模糊說法，也有50年最早發(fā)端于天津的觀點，還有的把上海1949年成立的福利會說成是“新中國第一個居民委員會”等；從檔案材料看，我國第一個居民委員會最早是在1949年10月出現(xiàn)的，它既不是在京津，也不是武漢，而是在杭州。同年12月1日，杭州市府頒布了新中國歷史上關(guān)于建立城市居民委員會的第一份政令，居民委員會很快便在杭州全市統(tǒng)一發(fā)展。國家后來的法

36、律文本與這份政令如出一轍。 杭州自清以來實行街村制，1934年（民國年），國民黨行政院通令各省市建立保甲組織，以戶為單位，10戶1甲，10甲1保，3保以上為聯(lián)保辦事處。杭州市于民國25年3月就編制完竣，坊、保、甲層層設(shè)置十分嚴(yán)密。鄉(xiāng)區(qū)（原四、五、六、七、八區(qū)公所）計編65坊、517保、5999甲，城區(qū)（原一、二、三區(qū)公所）更有省會警管區(qū)制與保甲制雙重管控。保甲制實行管、教、養(yǎng)、衛(wèi)并重原則，清查戶口、登記戶籍、監(jiān)視居民、制定規(guī)約、攤派經(jīng)費、征收捐稅、強征壯丁執(zhí)行當(dāng)?shù)鼐瘎?wù)、搜查緝捕，進行“黨化”教育，推行聯(lián)保連坐，使最基層組織軍事化、專制化、特務(wù)化，在社會最基層形成了一道嚴(yán)密的監(jiān)視網(wǎng)，加強了對城鄉(xiāng)

37、人民的控制和束縛，是大地主、大資產(chǎn)階級專政在城市的基層支柱。5月初解放軍軍事管制委員會先期接管杭州市國民黨政府的8個區(qū)公所，改第1區(qū)為上城區(qū)，第2區(qū)為中城區(qū)，第3區(qū)為江干區(qū)，建立區(qū)委、區(qū)人民政府， 8月又根據(jù)平津地區(qū)的經(jīng)驗，取消區(qū)委區(qū)政府，改設(shè)區(qū)公所。各級組織機構(gòu)建了又撤，撤了又建，反反復(fù)復(fù)，區(qū)以下設(shè)置和居民的組織工作尚未提上議事日程。浙江是蔣介石的老家，杭州基層的情況不同于局面已經(jīng)得到控制的北方城市，居民構(gòu)成十分復(fù)雜。進城后，新生政權(quán)對華東這一局面還估計不足，擔(dān)心馬上取消保甲組織會對當(dāng)前治安和稅收立即產(chǎn)生影響，試圖盡量通過保甲組織維持居民區(qū)的格局，暫不采取斷然措施。當(dāng)時中共浙江省委辦公廳發(fā)出

38、通報，對偽保甲組織提出幾條處理意見。一是對鄉(xiāng)一級組織原則上取消，但因工作開始，情況不了解，人員不足用，偽鄉(xiāng)組織確定暫時存在，對個別壞的偽鄉(xiāng)長立即取消。二是對偽保甲長分三種類型作不同的處理，對個別壞的偽保甲長按華東局的指示立即取消；對在游擊隊活動時忠實敵人，應(yīng)付我們的兩面派，宣告他們過去的反動性，號召他們立功贖罪；對應(yīng)付敵人忠實我們的，號召他們功上加功，為人民服務(wù)。估計隨著形勢發(fā)展，保甲人員會自動轉(zhuǎn)變。但是，情況沒有這么簡單。當(dāng)時解放軍占領(lǐng)南京不久，國民黨散兵游勇四處逃竄，殘余勢力在杭州的地下活動十分猖獗，國民黨空軍飛機在天上轟炸，很多保甲長心存僥幸，并不配合。居民很難發(fā)動，不敢出來工作，政府的

39、政令傳達不下去，防火防盜、衛(wèi)生防疫、烈軍屬及困難群眾救濟很多工作無法開展。由于警力不足，防匪、防特形勢嚴(yán)峻，不但城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活秩序缺乏保障，就連干部安全也難保障。當(dāng)時，中城區(qū)公所趙槐區(qū)長反映，目前我們工作在群眾中常有便衣匪特刺探，既須斗志又須斗火，本區(qū)警備力量很差，需要補充槍支。區(qū)公所曾有發(fā)動居民委員會的想法，公安分局仍顧不上，不取消保甲制，長此下去，不是辦法。建議與公安局研討，下緊急通知。10月17日，浙江省人民政府發(fā)布了取消保甲，建立農(nóng)村鄉(xiāng)、村政權(quán)的指示，提出農(nóng)村工作的方案，開始對農(nóng)村采取行動。根據(jù)這一局勢，杭州市人民政府立即重新研究對策，由杭州市民政局提出居民委員會的籌建工作方案，經(jīng)區(qū)長

40、聯(lián)席會議討論，決定在上城、下城和江干區(qū)先行試點。區(qū)長聯(lián)席會議的決定和省政府的指示精神很快得到貫徹。10月28日，從上城區(qū)傳來消息“一個居民委員會已經(jīng)宣布成立”。上城區(qū)長田奎榮在寫給市政府新聞室的信中說：最近半個月，我們集中力量在“廢除保甲建立居民委員會”這一工作，現(xiàn)在工作告一段落，一個居民委員會已經(jīng)宣布成立。特將工作經(jīng)過抽要寫成通訊，盼予檢查修正，介紹浙江日報。當(dāng)時，市政府正在加緊草擬關(guān)于取消保甲制度建立居民委員會的指示 ，方琦德秘書長和吳江市長看到上城區(qū)意見和通訊，立即表示同意，并批示在市政府指示公布時將通訊稿一并刊發(fā)。新中國第一個城市居民自治組織“居民委員會”伴隨著新中國民主建政的主旋律在

41、杭州誕生，從此揭開了終結(jié)舊中國幾千年“編戶齊民”制度的序幕。與此同時，下城和江干區(qū)的籌建工作也開始起步，江干區(qū)并于11月份完成第一個試點，成立了“望江門居民委員會”。由于這份指示指導(dǎo)思想明確，旗幟鮮明，方案成熟，可操作性較強，一經(jīng)頒布便迅速得到實施。到12月底，全市成立居民委員會47個，其中，上城區(qū)14個，中城區(qū)14個，下城區(qū)18個，江干區(qū)1個。翌年3月，全市就基本完成了取消保甲建立居民委員會的工作，共撤銷174保，3907甲，成立居民委員會571個，居民小組3802個，新生政權(quán)在不到四個月的時間內(nèi)就蕩滌了國民黨在杭州的法統(tǒng)基礎(chǔ)。新的居民組織當(dāng)時主要辦五件事，一是防特、防匪、防火，保護交通等社

42、會治安工作及辦理戶籍；二是傳達和推行政府政令，反映群眾意見，加強人民團結(jié)，維持社會秩序；三是動員與組織群眾，發(fā)展各種合作社，吸收勞動群眾恢復(fù)生產(chǎn)，改善生活；四是領(lǐng)導(dǎo)群眾正當(dāng)?shù)奈幕瘖蕵坊顒樱母锱f社會的風(fēng)尚；五是協(xié)助政府進行城市的公共衛(wèi)生，增進人民健康，舉辦各種公共福利事業(yè)。 上海經(jīng)驗：從“福利會”到“居民委員會”杭州的經(jīng)驗在華東邁出了成功的第一步。但是，對于華東中心城市大上海來說，新生政權(quán)所面臨的局勢遠遠要比40多萬人口的杭州復(fù)雜得多。1949年5月27日上海解放，新政權(quán)最初難以一下子適應(yīng)城市管理的復(fù)雜性，對治理這個擁有600萬人口的中國工商業(yè)和金融中心的大都市無經(jīng)驗可尋。當(dāng)時接收接管、恢復(fù)經(jīng)

43、濟和建政工作相當(dāng)繁重，當(dāng)務(wù)之急主要是消除新舊政權(quán)交替帶來的市政管理“真空”，基層治安暫時還得藉助大批留用警員和保甲組織，沒有精力對上海社會流氓團伙、幫會組織采取有效行動。因此，上海一度出現(xiàn)了治安事件的高發(fā)期。解放初頭7個月，共發(fā)生搶劫案530起，強盜案737起，盜竊案11430起，加之國民黨殘余勢力有組織地挑撥離間，興風(fēng)作浪，形勢極為復(fù)雜。上海把社會管理分為兩種類型：有單位的人和沒單位的人，并分兩步走。第一步首先通過在各行各業(yè)中建立工會、農(nóng)會、青聯(lián)、學(xué)聯(lián)、婦聯(lián)等組織，把有單位的群眾組織起來，參加集體政治生活。第二步首先在區(qū)接管委員會下設(shè)立“接管專員辦事處”，使群眾與政府的接觸以“接管專員辦事處

44、”為橋梁，不需再通過保甲人員；然后通過“接管專員辦事處”干部逐步深入里弄，與居民群眾建立聯(lián)系，摸索沒有單位居民的組織工作。 1949 年下半年，一些居民區(qū)出現(xiàn)了自治性的“房客聯(lián)誼會”、 “自來水管理委員會”、“衛(wèi)生委員會”等關(guān)心共同消費問題的“工人福利會”。1950年，街道、里弄又成立了“防護大隊”、“冬防服務(wù)隊”等組織，由于其一開始就比較注重市民的“共同福利”，也就有一定的凝聚力。到1950年5月，全市共組織36個里弄福利會， 16650個清潔衛(wèi)生小組，104個自來水管理小組，118個人民防護隊，年底又發(fā)展到2020個冬防服務(wù)隊。95的里弄都成立居民衛(wèi)生小組。1952年4月，上海市召開街道各

45、界人民代表會議，討論決定統(tǒng)一規(guī)范居民組織，建立居民委員會。 各地創(chuàng)新北京1949年4月廢除保甲制，各保改稱“街”，各甲改稱“閭”，居民組織主要以“冬防隊”和“防盜隊”為主。 天津開始建了“街公所”，1950年3月根據(jù)居民居住狀況建立了居民委員會，把居民委員作為“當(dāng)?shù)厝嗣衩裰鹘y(tǒng)一戰(zhàn)線之組織”。 沈陽市政府1949年3月12日發(fā)布關(guān)于廢除保甲制，建立民主街公所和居民小組的命令，將街道和居民組織平行置于區(qū)政府下，作為政府聯(lián)系群眾的橋梁和推行基層工作的機構(gòu)。 南昌曾試行“坊代表會議制”，江西民政會議后，又在區(qū)以下設(shè)街，成立街人民政府委員會，召開代表會議，街以下設(shè)坊，坊以下設(shè)居民組，均由街代表會議組成。

46、 武漢1950年也曾建立“街道居民委員會”之類的組織，由于街道上沒有領(lǐng)導(dǎo)核心，各系統(tǒng)組織互不照應(yīng)，以至積極分子顧上顧不了下，對群眾的具體問題解決不多，1952年改建“街人民代表會議”和“街人民政府”，設(shè)街長一人，副街長（派出所長兼）、文書、民政、文教、衛(wèi)生、婦運干事各一人，均脫離生產(chǎn)。 1952年6月，華東軍政委員會擬定了關(guān)于十萬人口以上城市建立居民委員會試行方案（草案） 一是方案強調(diào)以經(jīng)常居住地“無組織”的“居民”為主 二是方案增加了設(shè)置“居民代表會議”的內(nèi)容，并就其職權(quán)作了若干規(guī)定 三是方案對居民組織的設(shè)置比照了“雙重委員會制”的形式，即居民代表會議掌握立法決策權(quán)，而把日常行政決策權(quán)交給“

47、委員會” 四是方案居民委員會以內(nèi)設(shè)工作委員會的方式把城市治安、消防、文教、衛(wèi)生、調(diào)解等各種單一功能的居民組織整合起來 五是方案規(guī)定在區(qū)政府下設(shè)立若干辦事處，作為區(qū)的派出機關(guān)，在區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)下進行居民委員會的工作；區(qū)人口和居民委員會數(shù)量少的，設(shè)置民政干事若干人。 要“街道政府”還是“居民委員會” 大多數(shù)城市認(rèn)為華東區(qū)方案有居民委員會的集體領(lǐng)導(dǎo)，分工明確，民主面積寬，參加人數(shù)多，工作容易推動，基本上是適用的；也有認(rèn)為方案規(guī)定的組織層次太多，居民代表會議、居民委員會、工作委員會及小組工作機構(gòu)等關(guān)系太復(fù)雜，擔(dān)心街道積極分子兼職太多，不利于工作。洛陽、南昌、武漢、長沙等少數(shù)城市則明確提出不適合本市情況，傾

48、向于維持當(dāng)?shù)亍敖秩嗣翊頃h”、“街人民政府委員會”或“街政府”的方案。各地意見雖不盡統(tǒng)一，但反響較大。 公安部于1952年8月11日頒布了治安保衛(wèi)委員會暫行條例。條例在闡明治安保衛(wèi)委員會與居民委員會關(guān)系的同時，“居民委員會”也就第一次正式寫進國家的行政法規(guī)，從而也確認(rèn)了它的合法性。條例規(guī)定，治安保衛(wèi)委員會是“群眾性”的治安保衛(wèi)組織，城市街道的治安保衛(wèi)委員會“受公安派出所領(lǐng)導(dǎo)，有居民委員會者受派出所及居民委員會雙重領(lǐng)導(dǎo)”。 中央政府已經(jīng)傾向于建立“居民委員會”，取消“街政府”。盡管如此，中央政府還是遲遲沒有在全面建立居民委員會上下決心。這與居民組織在發(fā)育過程中產(chǎn)生的混亂現(xiàn)象不無關(guān)系。 剛剛建立

49、的居民委員會，在實際工作中存在著性質(zhì)不明、組織不純、權(quán)限不分、經(jīng)費使用混亂等問題。上海市政府1952年對之進行全面整頓，清洗出社會治安對象1888人，民主選舉后落選里弄干部47364人，查出有政治問題和其他問題的10672人。江蘇在整頓過程中也清理出很多資本家的家屬擔(dān)當(dāng)了居民委員會領(lǐng)導(dǎo)崗位。經(jīng)濟方面，1952年，華東軍政委員會民政部就該區(qū)各城市區(qū)居民委員會財經(jīng)制度混亂問題作了一次調(diào)查，調(diào)查表明居民委員會中確實存在著嚴(yán)重的亂攤派與貪污浪費現(xiàn)象，加重了群眾的負(fù)擔(dān)，引起了群眾的不滿等。 10月28日下午，中央政府內(nèi)務(wù)部召開第30次部務(wù)會議，討論城市區(qū)以上建政工作，同時也把居民委員會的議題提出來討論。

50、 城市建政工作重點還是抓召開區(qū)人民代表會議，至于起草居民委員會組織方案或通則問題，要看華東頒布的試行方案實驗結(jié)果如何，大家認(rèn)識一致了再寫。居民組織方案隨之被暫時擱置起來。早在1950年，政務(wù)院繼頒布大城市區(qū)人民政府組織通則后，又發(fā)布了區(qū)、鄉(xiāng)（行政村）各界人民代表會議組織通則和區(qū)、鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則，政權(quán)機構(gòu)設(shè)置到鄉(xiāng)和村，這是歷史上都少有的。各城市都在觀望中央政府會不會頒布建立“街政府”相關(guān)法令。 中央政府對城市區(qū)以下基層的設(shè)置久懸不決，對地方產(chǎn)生很大影響。天津市的街道體制在5年中就變動了5次。1949年初是街政府，隨后改為街公所；同年6月根據(jù)劉少奇關(guān)于城市的政權(quán)不能像農(nóng)村那樣分成小塊

51、塊“劃地而治”的指示又撤銷街建制，街公所并入公安派出所；1952年剛恢復(fù)街公所，1954年又改設(shè)街道辦事處。 在1952年的國慶典禮上，毛澤東主席看到整齊有序的市民隊伍，對彭真同志感慨道：“還是把市民組織起來好！” 彭真于1953年向中央提交了關(guān)于城市街道辦事處、居民委員會組織和經(jīng)費問題的報告該報告建議：“街道的居民委員會必須建立，它是群眾自治組織，不是政權(quán)組織，也不是政權(quán)組織在下面的腿；城市街道不屬于一級政權(quán)，但為了把很多不屬于工廠、企業(yè)、機關(guān)、學(xué)校的無組織的街道居民組織起來，為了減輕區(qū)政府和公安派出所的負(fù)擔(dān)，還需要設(shè)立市或區(qū)政府的派出機關(guān)街道辦事處?！?這一意圖就是要高度重視居民工作，堅持

52、走群眾路線，讓人民群眾當(dāng)家作主，決不能脫離群眾。為了節(jié)省出干部編制集中抓經(jīng)濟工作，規(guī)定街道辦事處僅設(shè)專職干部3至7人，其中主任1人，必要時才設(shè)副主任1人；任務(wù)只有三條，辦理市、區(qū)政府有關(guān)居民工作的交辦事項，指導(dǎo)居民委員會的工作以及反映居民的意見和要求。這清楚地說明“辦事處”只是作為“過渡性”機構(gòu)設(shè)置的一種承上啟下的“中轉(zhuǎn)”機構(gòu)。20世紀(jì)50年代，這一立法意圖得到較好的貫徹，對居民組織的建設(shè)和居民工作的開展起到了積極的推動作用。 1954年第一屆全國人大四次會議上，制定并通過了城市街道辦事處組織條例和城市居民委員會組織條例。按照規(guī)定，街道辦事處的任務(wù)是：辦理市、市轄區(qū)人民委員會有關(guān)居民工作的交辦

53、事項，指導(dǎo)居民委員會的工作，反映居民的意見和要求。居民委員會的任務(wù)是：辦理有關(guān)居民的公共福利事項，反映居民的意見和要求，動員居民響應(yīng)政府號召并遵守法律，領(lǐng)導(dǎo)群眾性的治安保衛(wèi)工作、調(diào)節(jié)居民間的糾紛等等。 回顧建國初期這段歷史，假如城市基層選擇的是“街政府”而不是居民組織，一切均由政府大包大攬，這一切都將是不可想象的。2膨脹階段 在1958年興起的大躍進、人民公社運動，使街道的機構(gòu)和職能迅速膨脹。 但是，隨著大躍進戰(zhàn)略的失敗，這種體制終究沒有維持多久。由于街道權(quán)力的迅速回落，促成了單位體制的出現(xiàn)。 3曲折階段 1966年至1976年的“文化大革命”時期，街居體系遭到了嚴(yán)重破壞。在極左路線的影響下，

54、有些居委會實行了軍事編制，有些居委會干部被當(dāng)成“當(dāng)權(quán)派”。隨著各級“革命委員會”的建立，街道辦事處改組為街道“革命委員會”，居委會也相繼改稱為“革命居民委員會”，主要任務(wù)是抓階級斗爭，嚴(yán)重背離了為民服務(wù)的方向。 4恢復(fù)與發(fā)展階段 1978年黨的十一屆三中全會以后，街居體系得到恢復(fù)，并獲得快速發(fā)展。1979年，街道革命委員會被撤消。 1980年，全國人大常委會重新公布了城市街道辦事處條例、居民委員會組織條例，街道辦事處、居民委員會的機構(gòu)和職能得以恢復(fù)。 （二）街居制的現(xiàn)實困境1職能超載首先，單位制的瓦解導(dǎo)致單位職能的外移，要求街居來承接。 其次，隨著人口的老齡化、無單位歸屬人員以及外來人口的增多

55、，給街居增添了更多的管理、服務(wù)工作。 再次，我國城市管理體制的改革，提出了管理重心的下移，由此帶來了原來實行“條條”管理的很多部門將任務(wù)下放到街區(qū)，給街區(qū)增加了很多新的管理內(nèi)容，如市場管理、園林綠化、交通道路、民政福利、市容市貌等管理項目。街道辦事處職責(zé)變化1954，城市街道辦事處組織條例三項：（1）辦理市、市轄區(qū)的人民委員會有關(guān)居民工作的交辦事項；（2）指導(dǎo)居民委員工作；（3）反映居民的意見和要求。1963年擴充為八項：1、了解居民的意見和要求、指導(dǎo)居委會工作；2、動員工作；3、領(lǐng)導(dǎo)街道集體事業(yè)；4、優(yōu)撫救濟；5、人口工作6、文化教育、愛國衛(wèi)生7、治安保衛(wèi)8、其他有關(guān)居民工作。1997年擴充

56、到14項：1、指導(dǎo)2、社區(qū)服務(wù)3、興辦社會福利事業(yè)，社會保障4、街道監(jiān)察隊5、開展計劃生育、環(huán)境保護、科教文衛(wèi)體等；6、維護老年人、未成年人利益7、社會治安8、擁軍優(yōu)屬9、參與檢查、督促市政建設(shè)10、防災(zāi)救災(zāi)11、管理外來人口12、領(lǐng)導(dǎo)街道經(jīng)濟工作13、向上反映意見14、辦理交辦事項2職權(quán)有限從街道辦事處來說，區(qū)級政府及各職能部門的“漏斗效應(yīng)”將大量的事務(wù)“漏”到街道一級，但街道辦事處卻沒有相應(yīng)的法定地位和權(quán)力來承接這些事務(wù)，不僅在財政和人員編制上受制于上級政府，而且沒有獨立的行政執(zhí)法權(quán)和完全的行政管理權(quán)，只能受制于各職能部門的委托或充當(dāng)行政職能“傳遞者”的角色。 從居民委員會來說，其工作人員

57、的津貼、辦公經(jīng)費、活動開支等都是經(jīng)由街道下?lián)芸刂?，居委會一般沒有財務(wù)支配權(quán)，而街道可以擅自占有居委會的財產(chǎn)或收益，居委會的支出項目要由街道辦事處批準(zhǔn)。 “指導(dǎo)”為虛，“命令”為實，“上下級”關(guān)系色彩濃厚3角色尷尬街居組織處于政府和居民之間，但從目前的情況來看，街居傾向于政府一邊，變成了政府的“腳”，只是被動地執(zhí)行市、區(qū)一級政府下派的任務(wù)。在這一點上，居委會的尷尬地位更加突出。居委會群眾性自治組織的地位實際上被虛化，居委會除了按照居民委員會組織法規(guī)定的日常工作外，還要承擔(dān)區(qū)、街道各部門交辦的名目繁多的工作任務(wù)，實際上居委會變成了各級黨委、政府部門工作的承受層、操作層和落實層，工作不堪重負(fù)，整日忙

58、于應(yīng)付，“上邊千條線，下面一根針”。深圳一個小小居委會竟然掛牌45塊 在深圳市羅湖區(qū)湖景居委會，門邊掛著塊牌子，加上樓梯間掛的和堆在辦公室的，這個編制只有個人的居委會共有塊牌子。而深圳的其它居委會，有的竟有牌多塊。 據(jù)羊城晚報報道，“黨建、民政、統(tǒng)計、城管”作為最基層社會組織，居委會一直承擔(dān)著繁多的行政功能，有的居委會不過6個編制，卻足足掛了45塊牌子。從昨天開始，深圳市南山區(qū)96個居委會的牌子全部“精兵簡政”，只剩兩塊。牌子精簡的背后是建國以來沿襲數(shù)十年的基層社區(qū)管理體制大變革。從1月11日起，深圳市南山區(qū)任何一個居委會門口都只見兩塊牌子，一塊是“社區(qū)工作站”，另一塊是“社區(qū)居委會”。 三、

59、社區(qū)制 1986年，民政部為推進城市社會福利工作改革，爭取社會力量參與興辦社會福利事業(yè)，并將后者區(qū)別于民政部門代表國家辦的社會福利，就另起了一個名字，稱之為“社區(qū)服務(wù)”，由此引入了社區(qū)概念。1991年民政部為了開拓民政工作又提出“社區(qū)建設(shè)”概念。 1998年國務(wù)院的政府體制改革方案確定民政部在原基層政權(quán)建設(shè)司的基礎(chǔ)上設(shè)立基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司，意在推動社區(qū)建設(shè)在全國的發(fā)展。2000年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見（23號文件），這是指導(dǎo)我國城市社區(qū)建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。 該文件指出：“社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體?！薄澳壳?/p>

60、城市社區(qū)的范圍，一般是指經(jīng)過社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調(diào)整的居民委員會轄區(qū)?！薄吧鐓^(qū)建設(shè)是指在黨和政府領(lǐng)導(dǎo)下，依靠社區(qū)力量，利用社區(qū)資源，強化社區(qū)功能，解決社區(qū)問題，促進社區(qū)政治、經(jīng)濟、文化、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，不斷提高社區(qū)成員生活水平和生活質(zhì)量的過程?！?社區(qū)制與單位制、街居制的區(qū)別首先，在管理理念上，變管理為服務(wù)。 其次，在管理形式上，從強調(diào)行政控制到強調(diào)居民參與。 最后，在管理目標(biāo)上，強調(diào)政府與社區(qū)的合作。 第四節(jié) 我國社區(qū)管理體制改革一、我國社區(qū)管理體制改革的必要性（一）我國社區(qū)管理體制改革是適應(yīng)經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變的必然要求（二）我國社區(qū)管理體制的改革是政府職能轉(zhuǎn)變的必然結(jié)果（三）完善社區(qū)管理體制改革