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文檔簡介

1、國際法規(guī)制食品安全的發(fā)展趨勢近年來 ,食品污染事件在全球各地頻繁爆發(fā),嚴重 危害公眾健康。 這一方面引發(fā)人們對食品安全問題的普遍擔憂與恐慌, 嚴重挫傷民眾對各國食品安全監(jiān)管當局的信心 ;另一方面也迫使各國 政府不得不重視食品安全問題, 投入更多的人力、 物力和財力加強對 食品安全的監(jiān)控與治理。其中,利用跨國的立法與準立法機制,加強 各國在食品安全問題上的全球合作, 成為國際社會治理食品安全問題 的重要舉措。 隨著食品安全全球治理運動的興起, 國際法在規(guī)制食品 安全中發(fā)揮著越來越重要的作用。1 公共衛(wèi)生安全、人權(quán)保障與市場監(jiān)管三種進路齊頭并進國際法規(guī)制食品安全的三種進路分別為: 公共衛(wèi)生安全、

2、人權(quán)保 障和市場監(jiān)管。其中,公共衛(wèi)生安全的進路發(fā)展最早,而人權(quán)保障的 進路發(fā)展最晚。公共衛(wèi)生安全進路在過去的數(shù)十年中, 食源性疾病的嚴重爆發(fā)在世界各大洲均有文 獻記載。世界衛(wèi)生組織 (WorldHealthOgnization,WHO)早在成立之初, 就開始關(guān)注食源性疾病對公眾健康的嚴重危害, 做了 1 些預防與控制 工作,并取得了一定效果。 20世紀 90年代以來,隨著全球食品生產(chǎn)運 輸一消費模式的改變, 食源性疾病在各國頻繁爆發(fā), 并迅速在全球各 地傳播,引發(fā)全球食品安全危機。 為了應對食源性疾病帶來的重大挑 戰(zhàn),世界衛(wèi)生組織調(diào)整戰(zhàn)略,采取了一系列應對措施,加強對食源性 疾病的風險管理。2

3、005 年新修訂的國際衛(wèi)生條例 (2005)為國際社會監(jiān)測與防控 食源性疾病提供了法律框架。國際衛(wèi)生條例 (2005)不僅強化了傳染 病 (包括食源性疾病 )國際控制領(lǐng)域的法治主義秩序,更從根本上展示 出一種世界衛(wèi)生組織主導下的前攝性風險管理模式 ,標志著傳染病控 制國際法的重心從檢疫協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)移到了全球監(jiān)測。 1國際衛(wèi)生條例 (2005)制訂了一系列新的規(guī)定,以支持現(xiàn)有的全球傳染病爆發(fā)預警和 應對體系,并要求各國改進針對公共衛(wèi)生事件的國際監(jiān)測和報告機制 以及加強各國的監(jiān)測與應對能力。 其中,有關(guān)食品安全治理的最重要 舉措就是規(guī)定各國應通過國際食品安全管理機構(gòu)網(wǎng)絡 (TheInternationa

4、lFoodSafetyAuthoritiesNetwork,IN-FOSAN和) 國際衛(wèi) 生條例國家聯(lián)絡點向世界衛(wèi)生組織通報食源性疾病的爆發(fā)情況, 并 在世界衛(wèi)生組織的牽頭下利用其提供的平臺進行食源性疾病的信息 交流、情報共享和技術(shù)援助等, 以提高國際社會應對食源性疾病的能 力。人權(quán)保障進路食用安全的食品是保障生命與身體健康的前提條件, 因此,食品 安全問題是一個人權(quán)問題。 1948 年世界人權(quán)宣言第二十五條第 一款規(guī)定 “人人有權(quán)享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生 活水準,包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會服務 ; 。”1966 年經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際公約第十一條首次明確提出

5、 充足 食物權(quán) (TheRightToAdequateFood)的”概念,指出人人享有 “免于饑餓和 營養(yǎng)不良的基本權(quán)利 ”,并規(guī)定了國家獨自或通過國際合作發(fā)展農(nóng)業(yè)、 改進糧食生產(chǎn)、公平分配糧食等義務,以保障 “充足食物權(quán) ”的實現(xiàn)。 0 該公約第十二條規(guī)定了健康權(quán), 并對實現(xiàn) “健康權(quán) ”的“環(huán)境衛(wèi)生與工 業(yè)衛(wèi)生 ”予以了高度的重視。該公約第二條、第二十三條還對締約國 的義務與實現(xiàn)權(quán)利 (包括食物權(quán)與健康權(quán)等 )的國際合作進行了規(guī)定。 此外,959年兒童權(quán)利宣言、1979 年消除對婦女一切形式歧視公 約、1989年兒童權(quán)利公約 也都有關(guān)于 “充足食物權(quán) ”的規(guī)定。1999 年 5 月,聯(lián)合國

6、經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利委員會第二十屆會議 (1999 年 ) 第 12號一般性意見 (簡稱意見 )擴充了“食物權(quán) ”的內(nèi)涵和外延。根 據(jù)該意見,食物權(quán) (又稱充足食物權(quán) )是指 “食物供應在數(shù)量和質(zhì)量 上足以滿足個人的飲食需要, 無有害物質(zhì), 且在某一特定文化上是可 接受的。 ”2000年 9月,189個國家在聯(lián)合國千年首腦會議上簽署了 聯(lián)合 國千年宣言,其承諾的八個千年發(fā)展目標與食物權(quán)、健康權(quán)等基本 人權(quán)密切相關(guān)。為了實現(xiàn)千年發(fā)展目標,國際社會開始意識到把 “食 物權(quán) ”從政治承諾轉(zhuǎn)變?yōu)榉蓹?quán)利的重要性。 2000 年 4 月 17 日,聯(lián) 合國人權(quán)委員會通過了第 2000/10 號決議,決定

7、任命一位專門負責 “食 物權(quán)”問題的特別報告員 ,以便促進和保障 “食物權(quán) ”的實現(xiàn)。讓?齊格勒 先生和奧利維爾 ?德舒特先后被任命為 “食物權(quán) ”問題特別報告員,對 督促和推進各國落實 “食物權(quán)”做出了重要貢獻。 2001年 4月 20日, 人權(quán)委員會第 2001/25 號決議將特別報告員的職權(quán)范圍擴大到包括 作為食物權(quán)”的重要組成部分的飲用水。 2002年 2月 15日聯(lián)合國大 會關(guān)于第三委員會報告的 有關(guān)食物權(quán)的決議 重申人人享有免于饑 餓的權(quán)利和 “食物權(quán)”的重要性,第一次使用了 “安全”(safe這) 個詞語, 表現(xiàn)出對食品質(zhì)量安全的關(guān)注, 從而使國際人權(quán)文件中 “食物權(quán) ”的涵 義

8、更加全面。市場規(guī)制的進路市場規(guī)制的進路, 源于國際食品貿(mào)易與公共健康的沖突。 世界貿(mào) 易組織 (WTO)成立之初,并不太關(guān)心公共健康,只是重申了關(guān)貿(mào)總協(xié) 定的為了保護公共健康的權(quán)益可以限制自由貿(mào)易這一原則。 但是,隨 著健康權(quán)日益被人們所重視, 貿(mào)易機制在保護公共健康權(quán)中逐漸發(fā)揮 重要作用。在 WTO 規(guī)則中,同食品安全密切相關(guān)的協(xié)議就有三個, 分別是 GATT1994、實 施動植物 衛(wèi)生檢 疫措施的協(xié)議 (theApplicationofSanitaryandPhytosanitaryMeasures,SPS協(xié)議)和技術(shù) 性貿(mào)易壁金協(xié)議 (AgreementonTechnicalBarrie

9、rstoTrade,TB協(xié)T 議 )。GATT1994第 20 條 (b)項授權(quán)成員國有權(quán) “為保護人類、動植 物的生命或健康所必需 ”而采取一系列措施以保障該政策目標的實現(xiàn), 但前提是這些措施不會對國際貿(mào)易造成變相的限制, 尤其是各國關(guān)于 食品貿(mào)易中的產(chǎn)品標準、農(nóng)藥殘留標準、獸藥殘留標準、檢驗檢疫措 施等方面必須符合 GATT關(guān)于國民待遇原則、最惠國待遇原則、不歧 視原則以及一般取消數(shù)量限制原則等有關(guān)規(guī)定。近年來 ,WTO/DSB處 理的大量食品貿(mào)易糾紛, 核心問題主要包括是否違反國民待遇原則與 不歧視原則。 H 國民待遇原則和不歧視原則禁止食品進口國在適用標 準方面對進口同類產(chǎn)品與本國同類

10、產(chǎn)品之間存在任何歧視。TBT協(xié)議適用于所有產(chǎn)品, 包括工業(yè)品和農(nóng)產(chǎn)品 (但涉及衛(wèi)生與植 物衛(wèi)生措施的,由 SPS協(xié)議進行規(guī)范 )。TBT協(xié)定規(guī)定,無論是中央政 府、還是地方政府和非政府組織制定的技術(shù)法規(guī)和標準除為實現(xiàn)國家 安全、防止欺騙、保護動植物的生命和健康、保護環(huán)境、保護人身健 康和安全等正當目的所必須之外 ,不得對國際貿(mào)易造成不必要的障礙 (第 2條第 2款,第 3條第 1款),且必須遵守非歧視原則 (第 2條第 1 款)、標準協(xié)調(diào)原則 (第 2條第 6款)、同等效力原則 (第 2條第 7款)和 透明度原則 (第 2條第 9款第 10條)等。同時,TBT協(xié)議還規(guī)定了中央政 府機構(gòu)、地方政

11、府機構(gòu)、非政府機構(gòu)的合格評定程序 (第 5、7、8 條) 及其相互承認 (第 6 條)。根據(jù) TBT協(xié)議關(guān)于技術(shù)法規(guī)與技術(shù)標準的定 義 ,各種食品標準 (如嬰幼兒奶粉標準 )、食品標簽、食品接觸材料安全等都必須遵守 TBT協(xié)議的有關(guān)規(guī)定2國際硬法與國際軟法并重從國際法規(guī)制食品安全的上述三種進路中, 我們可以發(fā)現(xiàn)規(guī)制食 品安全的國際法體系不僅包括有關(guān)食品安全的國際條約、 公約、宣言 等正式有效的國際法規(guī)則, 還包括國際食品標準、 實施食品安全控制 的計劃、戰(zhàn)略、活動和方案等,檢驗服務、實驗室活動、食品監(jiān)測和 疫病數(shù)據(jù)等服務,以及信息、教育、交流和培訓等。也就是說,規(guī)制 食品安全的國際法不僅包括具

12、有直接法律約束力的國際條約和法律 法規(guī),還包括各種不具法律約束力但具實際影響力的計劃、戰(zhàn)略、方 案、指南、標準、告知等軟法。目前,食品安 全的國際法規(guī)制 具有如下兩個特 點 :一方面 GATT1994、SPS協(xié)議、TBT協(xié)議等國際條約在保障食品安全 中具有重要地位。這三個國際協(xié)議締約國眾多,國際影響力較大。另 一方面,國際標準 (CAC制定的食品安全標準、 OIE制定的動物衛(wèi)生標 準和 IPPC制定的植物健康標準 )在保障食品安全中發(fā)揮著越來越重要 的作用。近年來 ,CAC的食品安全標準對協(xié)調(diào)全球食品貿(mào)易的影響與作用 日益重要,它雖不構(gòu)成嚴格意義上的國際法淵源 ,但通過 WTO規(guī)則 (具 體體

13、現(xiàn)在 SPS協(xié)議和 TBT協(xié)議中 )獲得了事實上的拘束力。從實踐來 看,WT0 大多數(shù)成員國尤其是發(fā)達國家均在不同程度上使用了 CAC食 品安全標準。食品安全國際標準在協(xié)調(diào)國際貿(mào)易和解決全球食品安全 問題上日益增強的法律影響力,體現(xiàn)了全球治理結(jié)構(gòu)的新特征一 軟 法 ”往往在國際法的 “灰色地帶 ”扮演重要角色,對國際法上有拘束力 的規(guī)則的 “白色領(lǐng)域 ”產(chǎn)生重要影響。除 了 CAC 等 國 際 標 準 之 外 , WHO 、 FAO(FoodandAgricultureOrganizationoftheUnitedNations聯(lián), 合國糧農(nóng)組 織)等國際組織還廣泛發(fā)布旨在控制食品安全的各種指

14、南、計劃、規(guī) 劃、戰(zhàn)略、勸告等軟法,對保障食品安全具有重要影響。例如, FAO/WHO 在保障食品質(zhì)量與安全一強化國家食品控制體系指南 (2003)中特別強調(diào)了 從農(nóng)田到餐桌 ” (FromFarmtoTabl的e)綜合概念, 指出在食品生產(chǎn)、 加工和銷售鏈條中要始終遵循預防性原則, 這為各 國食品安全控制體系的建立指明了方向。3 跨國公司、非政府組織、新聞媒體和社會公眾在食品安全的全 球治理中負有責任并曰益發(fā)揮重要作用食品安全是一個全球性難題, 該難題的解決需要多元主體的參與, 這就是食品安全問題全球治理的 基本理念。 在食品安全全球治理中, 一方面各國政府與食品監(jiān)管部門 對本國的食品安全負

15、有責任,應充分發(fā)揮主導作用 ;另一方面,跨國 公司、非政府組織、 新聞媒體和社會公眾在食品安全的全球治理方面 也負有不可推卸的社會責任, 并日益發(fā)揮重要作用。 從西方國家的食 品安全監(jiān)管經(jīng)驗來看,這些國家都非常重視生產(chǎn)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、非 政府組織、新聞媒體和社會公眾的作用,通過發(fā)揮多元主體的作用, 有效減輕了政府監(jiān)管的壓力。近年以來, 國際社會越來越強調(diào)跨國公司承擔社會責任, 這里的 社會責任就包括食品安全。 2011 年歐盟地區(qū)爆發(fā)了大規(guī)模的大腸桿 菌疫情并蔓延至北美地區(qū), 毒黃瓜、 毒豆芽事件讓歐盟食品安全神話 破滅,跨國公司企業(yè)社會責任感缺失引發(fā)的食品安全問題引起西方國 家的強烈關(guān)注。

16、5 近年來,一方面,國際社會通過政府間或非政府間 國際組織制定直接調(diào)整跨國公司的行為, 但不具有法律約束力的國際 軟法,如 OECD多國企業(yè)指南全球契約等,督促跨國公司自愿 擔 當 社 會 責 任 。 2010 年 11 月 , 國 際 標 準 化 組 織 (InternationalOrganizationforStandardization,ISO)正式發(fā)布社會責任國 際標準,鼓勵世界各國及各組織可根據(jù)自身實際需要自愿選擇是否采 用 ISO26000其, 主要技術(shù)內(nèi)容強調(diào)組織遵紀守法、尊重人權(quán)、關(guān)心員 工、保護消費者、熱心社會公益、關(guān)愛環(huán)境,為社會、經(jīng)濟和環(huán)境的 可持續(xù)發(fā)展做貢獻等。 另一

17、方面, 各國政府及新聞媒體對跨國公司社 會責任擔當?shù)膯栴}予以高度關(guān)注,這已經(jīng)是一個全球現(xiàn)象。近年來,印尼、泰國、越南、中國等發(fā)展中國家先后掀起要求跨國公司承擔社 會責任運動,新聞媒體與社會輿論對跨國公司承擔社會責任出現(xiàn)弱化 的現(xiàn)象予以高度關(guān)注, 并進行強烈批評與密切監(jiān)督。 2011年 12月 31 日,中國國際跨國公司促進會發(fā)布了 ?011?跨國公司社會責任問題報 告。該報告對 2011 年度中國境內(nèi)發(fā)生的影響較大、 具有代表性的跨 國公司社會責任問題進行了篩選整理,涉及的公司大部分為世界 500 強跨國公司,該報告匯總了家樂福 (法國)、沃爾瑪 (美國)、葛蘭素史 克(英國)、寶潔 (美國)

18、等企業(yè),強烈譴責這些跨國企業(yè)嚴重背離了承 擔社會責任義務的承諾。 同時,發(fā)達國家逐漸對企業(yè)社會責任標準加 大關(guān)注力度,對發(fā)展中國家所存在的勞工問題、環(huán)境問題提出質(zhì)疑, 并嘗試將社會責任標準 (包括食品安全 )引入 WTO 的談判框架中。除了強調(diào)跨國公司 (尤其是跨國食品公司 )必須承擔包括食品安全 在內(nèi)的社會責任之外, 國際社會也十分重視行業(yè)協(xié)會等非政府組織在 食品安全治理中的重要作用。美國、英國、日本、韓國等發(fā)達國家的 食品行業(yè)協(xié)會建設十分完善, 這些食品行業(yè)協(xié)會在政府監(jiān)管上給予很 大的支持,發(fā)揮了十分關(guān)鍵的作用。例如,美國的全美谷物與飼料協(xié) 會,通過發(fā)揮行業(yè)組織的資源優(yōu)勢, 研究提出了安全

19、儲存谷物的良好 規(guī)范及方法,大幅度降低了谷物儲存環(huán)節(jié)造成的安全事故;荷蘭的乳制品業(yè)擁有全球最先進的奶制品檢測中心, 其中行業(yè)組織對該檢測中 心的建立發(fā)揮了主要作用 ;日本消費者協(xié)會發(fā)起了商品比較試驗、消 費者教育和消費者咨詢等運動,大大促進了日本的食品安全等。此外,新聞媒體在食品安全的全球治理中發(fā)揮了重要作用。 這一 點,在中國這樣的發(fā)展中國家表現(xiàn)尤其明顯。在許多發(fā)展中國家,由 于立法零散、多元管轄以及監(jiān)督、監(jiān)測和執(zhí)法工作不力,削弱了有效 的食品管理, 新聞媒體的監(jiān)督顯得尤其關(guān)鍵和重要。 很多的食品污染 事件都是由于新聞媒體的調(diào)查、 揭發(fā)被公諸于眾, 然后引起有關(guān)政府 部門的重視, 最后得以徹

20、查與解決。 這是很多發(fā)展中國家普遍存在的 現(xiàn)象。最后,廣大民眾廣泛參與也是世界各國保障食品安全的一條重要 經(jīng)驗。在新西蘭, 所有公民都可以參與食品安全決策,這些代表有來 自傳統(tǒng)消費者協(xié)會的, 也有土著居民和農(nóng)村消費者代表。 加拿大非常 重視食品安全治理中的公眾參與。 加拿大政府在做一項食品安全監(jiān)管 決策時,會采取多種方式向社會發(fā)布公告,如政府公報、廣播電視或 者在全國性的媒體上刊登廣告,向相關(guān)非政府組織通報情況 ;針對普 通公眾的咨詢活動一般在工作日的夜間舉行 ;對出席聽證會的證人由 政府報銷差旅費, 為有幼兒的家庭提供托兒服務, 為少數(shù)族裔提供多 種翻譯服務 ,為殘障人士提供手語、盲文服務等

21、。4食品安全的全球治理框架與治理網(wǎng)絡正在形成食品安全沒有國界。世界各國,無論是發(fā)展中國家,還是發(fā)達國家,沒有哪個國家可以在全球化背景下的食品安全危機中獨善其身。 食品安全不僅是全世界共同關(guān)注的問題, 也是全人類共同面對的難題, 該問題的解決必須依靠全人類的全球合作與共同努力。 首先,食品安 全涉及全人類的共同利益, 是典型的公共物品, 對其治理離不開政府、 政府間國際組織和非政府組織三者的良性互動。 其次,經(jīng)濟全球化使 得食品安全成為全球性問題,多元治理主體應加強合作,采取協(xié)調(diào)行動,實施跨國合作治理是解決該全球問題的有效之策。 08 再次,在 食品安全治理方面開展國際合作是各國的條約義務。 食

22、品權(quán)不僅在經(jīng) 濟上、道德上和政治上是必要的,也是一項法律義務。各國政府均有 義務尊重、保護和幫助公民實現(xiàn)該項權(quán)利。最后,食品安全全球治理 是應對食品安全問題日益惡化與全球蔓延的根本出路與必然選擇。 食 品安全是關(guān)系到整個人類生存與發(fā)展的嚴峻問題, 無論從規(guī)模、 波及 范圍還是影響后果上來說都具有全球性,亟需跨國合作進行治理。目前,美國走在食品安全全球治理的最前沿。早在 1995 年,美 國、加拿大和墨西哥三國政府簽訂了關(guān)于在公共健康、藥品、醫(yī)療服 務、生物技術(shù)和食品安全領(lǐng)域進行規(guī)制協(xié)調(diào)的合作備忘錄。 1998 年 7 月美國和墨西哥簽訂了食品安全合作協(xié)議。 1998年 12月,美國和加 拿大政府簽署了關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易領(lǐng)域的諒解錄, 以解決雙方間存在的 主要農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易和食品安全問題。作為農(nóng)業(yè)強國的加拿大有著世界上最完善的食品安全保障體系,其模式甚至被 WHO 作為典范向世界各國推廣。加拿大體系的先進性 主要體現(xiàn)在集成、高效、標準化。一是擁有高度集成的機構(gòu) 加拿 大食品檢驗署, 所有和食品安全相關(guān)的檢驗都在這里進行, 對危害食 品的監(jiān)管也更為有效 ;二是需要與不同部門合作時,確保很高的效率 ; 三是加強推廣食品安全危害關(guān)鍵點 (HazardAnalysisandC

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