我國憲法我國憲法時刻理論基礎應用

1、-. z我國憲法時刻的理論根底摘要：憲法的第四次修正必將開啟一個新的法治里程，一個穩(wěn)定的憲政構造和常態(tài)性的憲政體系終將得以完成，我國正在經歷一個重要的憲法時刻。近年來公共財政制度的建立擔當了憲法時刻的重任，人大制度的完善的重要途徑是通過審查預算進展的。財政立憲主義的理論宗旨正在于探索財政因素在憲政建立中可能的作用機理，為我國的憲政建立做出奉獻。引言2004年3月14日，第十屆全國人民代表大會通過了憲法修正案，這是現(xiàn)行憲法的第四次修正。我國正在經歷一場重大的憲法變革，憲法的第四次修正及其實施將為未來開啟一個新的憲政里程，一個穩(wěn)定的憲政構造與常態(tài)憲政體系終將得以完成。毫無疑問，我國正在經歷一個重要

2、的憲法時刻。不得不成認，憲政是一個舶來品，我國憲政的建立實際上是一個學習探索的過程。1954年憲法關于根本政治制度的規(guī)定，直承受到了前聯(lián)維埃制度的影響，從而與法國大革命時期1793年憲法的國民公會制度有著*種聯(lián)系。我國的憲政實踐在世界立憲主義的譜系中必然占據(jù)一定位置，對世界憲政實踐和理論做出奉獻。面對我國的憲政成就，理論的滯后情況十分嚴重：憲法學家所研究的立憲主義的普遍原理脫離我國的歷史實際而缺乏解釋效力，學者們有關我國立憲歷史的具體研究由于種種局限也未能提出和修正立憲主義的一般理論。成認立憲主義跨文化的普遍性，并不否認中國憲政道路的獨特性。如果回憶最近幾年人民代表大會制度所取得的成就不難發(fā)現(xiàn)

3、一個初步的規(guī)律性現(xiàn)象：近年來公共財政制度的建立擔當了憲法時刻的重任，人大制度得以強化的重要途徑是通過強化對政府預算的審查進展的。全國人大預算工作委員會預先審查預算草案，表達了全國人大的憲法權威;全國人大第十屆二次會議除了對2003年中央和地方預算執(zhí)行情況及2004年中央和地方預算進展審議以外，還增加了一個重要的事項，首次對7個中央部門的預算進展了審查。和其它的改革類似，人大審查預算的探索實際上是從地方先行的：2001年省率先制定實施預算審批監(jiān)視條例;2002年省人大常委會設立預算監(jiān)視室;2003年省十屆人大一次會議上拿出了一份長達605頁的省省級部門預算單位預算表，囊括了省政府所有的102個部

4、門年度預算;人大常委會財經委員會成立由專業(yè)審計人員組成的預算審查處，建立預算草案確認制度和預算修正案提出制度。如何解釋這樣一個現(xiàn)象有人提出：公共財政制度是國家政治體制最重要的組成局部，其重要性不下于選舉制度、政黨政治、議會制度和輿論監(jiān)視制度。這種觀點具有一定的理論和實踐意義，因為公共財政制度的建立可以成為經濟體制和政治體制改革的結合點，從收入和支出兩方面改造公共財政，以遏制腐敗、加大政府透明性，調節(jié)收入分配、緩解社會矛盾，增強國家能力。但是，上述觀點存在著理論缺陷：誤解了憲政的實質并且缺乏歷史維度。一、對抗與妥協(xié)：財政與憲政的發(fā)生雖然關于立憲主義的實質眾說紛紜，但也存在一個最大公約數(shù)，那就是權

5、力的制約。我國漫長歷史進程中，從來沒有出現(xiàn)過對君主專制權力的制度性制約，所以，我國的社會主義憲政必然是嶄新的事物，搞清楚憲政的實質是我國憲法理論的首要課題。憲政并不等同于有一部成文憲法的政體，理解憲政的實質的最好方法是回到憲政歷史的源頭。憲政實際上就是指有一個國民代表機關的議會制度的現(xiàn)代政體，這是日本憲法學家美濃部教授處在憲政轉型時期關于代議制的洞見，其真理的顆粒在當代更加熠熠生輝。對我國而言，人民代表大會制度的完善即意味著憲政的進步。美濃部教授提出了一個重要的問題并試圖作答：立憲主義發(fā)源于英國并產生出普世的意義，而英國代議制度前身是中世紀歐洲諸國的等級會議，為什么其它歐洲諸國的等級會議未能演

6、化為近代意義上的代議制度他認為原因有四：(1)英國自治制度興旺，而議會基于其自治的經歷得以完成其任務;(2)英國的等級會議不似大陸諸國嚴格意義上的一種特權結集的會議，而在*種程度上代表全體國民;(3)各等級間差異也不如大陸嚴重，可以互相融合而共同行動;(4)英國沒有出現(xiàn)大陸諸國14世紀以后王權得以逐漸強大的原因。美濃部教授的分析十分精辟，歐洲歷史上王權并不是絕對的，而是受到假設干其它社會力量所制衡的，這些力量包括源于武士階層并擁有兵權的貴族、教會和一些享有高度自治權的城鎮(zhèn)。遺憾的是，美濃部并沒有答復是什么因素造成了英國與歐洲大陸的等級會議的不同結局。許多歷史學家、經濟學家通過對北歐以外的歐洲大

7、多數(shù)國家的實證研究，指出賦稅在民族國家和憲政的建立歷程中起到了關鍵作用.少數(shù)個人和團體通過等級會議或者其它合法的方式與國王共享權力，其媒介正是賦稅問題。等級會議一般是由君主自己提議，為取得財政上對他的支持而召開的，招集這類會議的根本目的是為了擴大君主政體的財政根底，但也加強了貴族集體控制君主的潛在能力。無論是歷史學家還是經濟學家，在論及憲政的起源時都把組織戰(zhàn)爭作為國家的根本特征.這種國家的戰(zhàn)爭模型是符合歷史的，16世紀的歐洲只有25年沒有發(fā)生過大規(guī)模的軍事行動，17世紀只有7年沒有發(fā)生國家間的大戰(zhàn)。馬基雅維利在考察中世紀的歐洲歷史時指出，戰(zhàn)爭和戰(zhàn)爭的組織方法、練兵方法是君主所必須具備的唯一的才

8、能。歐洲中世紀絕對主義國家主要是為了戰(zhàn)爭而組建，在傳統(tǒng)收入之外尋找大筆收入的迫切而持久的需求，使得歐洲所有中世紀君主都時常在王國境召開等級會議以募集稅捐。預算與議會制度作為政治制度的濫觴，兩者互為表里。因而，等級會議不能被簡單地看成對王權的制約，或僅為王權的工具，而應該被看成是一種權力對抗、妥協(xié)的機制：等級會議與君主成為兩個權力中心，既相互對抗，又通過協(xié)商不斷達成妥協(xié)與平衡。在英國，最初的預算只是統(tǒng)治者(國王)對被統(tǒng)治者(貴族)的賦稅要求的表征，被統(tǒng)治者為了討論統(tǒng)治者的財務需求，議會制度(貴族院)漸具雛形。在17世紀戰(zhàn)之前的600多年里，英國政治是國王和貴族的對抗和妥協(xié)的歷史。國王的強權與貴族

9、的反叛經常是由稅收問題而引起的，兩者交替處于斗爭的上風，結果形成了*種平衡，并以大憲章(1215年)的形式固定下來，成為英國法治傳統(tǒng)的起源。阿瑟。庫恩在研究英國國會制度開展時對此評論道：在愛德華三世當政時，長期枯竭的財政狀況，需要國會提供更多的咨詢，遂使其活動圍不再局限于確定賦稅標準，變成一個討論一般立法問題的議事機關，國會權力的得以持續(xù)提高.如果說召集平民院開會的原初道理在于國王的財政需求，平民院的權威和影響來自、也一直是基于它對征稅和政府開支的批準權以及批準之前的審議權.一個有力的反證就是，國會一旦失去了征稅的權力，地位就會急劇下降。在約克及都鐸王朝，即1461年至1603年，貴族間連連戰(zhàn)

10、，戰(zhàn)時財產的沒收，使得國王在財政上可以獨立，賦稅的厘定已非必要，在很多年(如1477年-1483年)根本就不召開國會。直到查理一世時代，國會的權力才逐漸上升，還是因為賦稅問題而引起戰(zhàn)，經過榮耀革命，最終確立了議會主權，奠定以英國憲政的根本原則。因而，對政府費用的征集和控制是平民院生存的核心。 哈耶克對此有所洞見，他指出：英國的憲政起源于對政府行為的控制，至少在最初的時候，主要是經由對歲入的控制來實現(xiàn)的，從14世紀末起，英國開場了把財政權一步一步地移交給下議院的那種進化進程，最終到了17世紀末，上議院明確認可了下議院對財政法案所享有的排他性權力11.憲政之母的歷史說明了：憲政的實質不過是國家權力

11、的不同局部之間的對抗妥協(xié)機制，財政因素在憲政的起源過程中恰好擔當了對抗和妥協(xié)的關鍵媒介物。馬克思曾經指出：在我們面前有兩種權力：一種是財產權力，也就是所有者的權力，另一種是政治權力，即國家的權力。國家權力在經濟上實現(xiàn)自己的形式就是稅收，人利在經濟上實現(xiàn)自己的形式主要是針對國家的財產權。我國有學者認為，權利與權力的關系是憲法學的一個根本問題，甚至是憲法學的全部容，二者統(tǒng)一的根源是社會的物質財富，本質上都是社會經濟過程的產物。12還有學者指出，對產權和政權這一沖突的解決應該成為最為根本的憲法問題 13，人民的財產權、經濟社會權利和國家的權力尤其是財政權之間的關系是我國未來社會開展的一個極其重要的問

12、題。實際上，國家財政來源于公共稅收， 合理的稅制稅負及納稅人或納稅人的人大代表機關對公共財政支出的監(jiān)視就成為關鍵的環(huán)節(jié)之一。人大審查預算及公共財政制度的建立的目標并不是為了單純限制政府的權力，其憲政意義在于提供了人民代表大會監(jiān)視制約政府以及社會各階層之間的利益平衡的媒介。二、權力與權利：財政與憲政的演進雖然英國的議會主權因議會掌握財政大權而確立，議會的預算控制權成為英國憲政的柱石14，但是，英國的憲政和并不是依靠議會抓牢財政權而得到進一步開展的。財政的重心逐漸轉移到閣，議會的財政權僅僅表達為稅法的通過和預算的審查，議會主權反而通過閣向議會負責等控制機制得以穩(wěn)固。的推進，選舉權的擴大，與賦稅也不

13、再具有直接的因果關系了，因為人民擁有了爭取權利的其它手段。人民的財產權和國家的財政權的關系發(fā)生了深刻的變化。美濃部教授正確地指出：政治的主要勢力由議會移于政府是各國的共同趨勢，立法及預算，形式上雖然經過議會的決議，其實只不過是依據(jù)政府的提議要求，形式上加以成認罷了。因為國家的職能圍日益擴大，程度日趨復雜，對于如此復雜的任務，必須具有專門的知識與經歷，而議會不過是由諸多平凡人構成的合議組織，充分的審查判斷能力受到疑心15.財政因素對憲政的影響的衰減是有其深刻的社會背景的，通過選舉制度和政治權利保障制度，社會各階層的利益博弈機制得以成熟，預算審查失去了作為議會和政府之間討價還價的主要媒介的意義，因

14、而也就失去了在憲政產生初期的顯著地位。無代表不納稅固有的意義黯然失色，甚至有可能退化為無納稅無代表的反思想。由事實為證：塞繆爾。亨庭頓在第三波-20世紀后期化浪潮一書中極少提及賦稅因素16;中東一些自然資源出口國家，其憲政的開展與賦稅之間也不存在必然的聯(lián)系，等等。在憲政體制下，階級沖突退居其次，政府角色和功能由消極而趨向積極，預算的容已非只是單向、消極的賦稅分攤;政府預算的重心由歲入方面轉移到歲出方面，其對國民經濟和人民福祉的影響亦相當深遠和廣泛。隨著福利國家的擴，政府和經濟之間關系空前密切。二十世紀七十年代以來，如何處理政府和經濟之間的關系成為政治和經濟理論的主要課題之一。公共選擇學派提出了

15、財政立憲理論，主在立憲的階段就制定出近乎永久性的、根本的、穩(wěn)定的財政制度， 限制政府的稅收和支出;作為憲法學的財政立憲主義，有其獨特的研究方法和對象，而政府財政權與人民財產權關系的理念和原則是其容的核心。美國芝加哥大學法學院斯坦教授在自由市場和社會正義一書中主制定調整政府和經濟之間關系的財政憲法17;烏爾弗拉姆(Gary Wolfram)教授在納稅人權利和財政憲法中提出，財政憲法就是保護納稅人的權利免受無限政府侵害一套程序性平安裝置 。在憲政的開展歷史中，財政因素從權力對抗的關鍵中介裝置演化為憲政體制程序性的財政議會中心原則和稅收法定原則，再到二十世紀下半葉人利主得以表達的媒介，財政因素與憲政

16、的關系經歷了一個歷史循環(huán)。從20世紀下半葉開場，在人民強烈的要求下，一些興旺國家，如美國、加拿大和英國紛紛采取了積極步驟，加強稅制的公正和透明，加強對人民的財產權的保護。特別引人注目的是建立一套廣泛的納稅人權利的努力，包括制定和修正一般行政程序法或單獨的賦稅程序法和一些納稅人權利宣言、納稅人憲章、納稅人權利法案的出現(xiàn)。這些變化越來越具有全球化的趨勢19，影響到立憲主義的開展方向。實際上，財政制度不僅是各國憲法文本的重要容，而且一直是傳統(tǒng)憲法學研究的重要課題之一。英國憲法學家戴雪在其名著英憲精義中專設財政一章，探討國庫與法律的關系20;日本當代憲法學家廬部信喜把憲法學體系分為三局部：總論、根本人

17、權和統(tǒng)治機構，財產權和財政分別是根本人權和統(tǒng)治機構局部的重要容21.遺憾的是，我國憲法學對于憲法的研究，多側重在人權憲法與政治憲法局部，至今尚未把財政憲法作為重要的研究課題22，對于財政憲法的研究十分薄弱，財政立憲主義理論的宗旨正是在于探索財政因素在我國憲政建立中可能的作用機理，對我國的憲政開展做出應有的理論奉獻。三、公共財政：我國憲政建立的制度通道第四次憲法修正確認國家尊重和保障人權、國家建立健全同經濟開展水平相適應的社會保障制度，保障弱勢階層成員也能享受經濟社會開展的成果，獲得公平適度的生存條件，必將成為社會公正的新的成長點。社會保障制度的進一步落實要求我國政府必須對市場進展適度的干預，參

18、與對財富的分配和再分配。我國公共財政制度的建立已經起步，并取得了一定成就，作為保護兩代人權的制度平臺的公共財政制度，承當著雙重任務：確保個人能夠依其能力與努力，自由地從事經濟與社會活動，使財產權受到充分保護;使個人創(chuàng)造的財富再分配，使社會的全體成員能夠分享到社會經濟開展的果實，確保人民最低限度的物質與文化。近年來，建立和完善公共財政制度和政治體制改革是相輔相成的：剝離政府活動與營利活動、縮小公共職能以限制行政權力、實現(xiàn)國家權力中立化;完善行政法和行政訴訟法制度審查具體行政行為和抽象行政行為、限制政府在分配方面的活動。如前所述，公共財政制度的完善成為我國加強人大制度的現(xiàn)實路徑。人民代表大會體制對財政預算的審議以及對年度根本開支工程、公共投資、再分配