我國(guó)土地征用中存在問題與對(duì)策

1、 . . 11/11我國(guó)土地征用中存在的問題與對(duì)策論文摘要：近幾年來(lái)，隨著 HYPERLINK :/ 經(jīng)濟(jì)的 HYPERLINK :/ 發(fā)展，城市化建設(shè)不斷加快，國(guó)家對(duì)土地征用越來(lái)越多，很多土地被征用后，建設(shè)成了開發(fā)區(qū)、 HYPERLINK :/ 旅游度假區(qū)等。由于這類建設(shè)往往具有時(shí)間緊、土地用量大等特點(diǎn)，在短時(shí)間形成了大量的資金流失，涉與到廣大農(nóng)民的生活保障、就業(yè)、土地補(bǔ)償金分配等多項(xiàng) HYPERLINK :/ 問題。筆者發(fā)現(xiàn)，近幾年來(lái)，一些地方政府為了招商引資，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，不顧農(nóng)民反對(duì)，以 HYPERLINK :/ 社會(huì)公共利益需要為名（實(shí)為商業(yè)投資），大肆征用農(nóng)民土地與土地上的房屋等事

2、件履見不鮮，農(nóng)民失地問題已成為一大焦點(diǎn)。社會(huì)弱勢(shì)群體農(nóng)民的權(quán)益被不斷侵犯，導(dǎo)致大量越級(jí)上訪、群體上訪事件履履發(fā)生，給社會(huì)穩(wěn)定埋下了隱患，如何解決好農(nóng)民土地征用問題，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的利益，是當(dāng)前黨和政府面臨的重大課題，如果農(nóng)民征地問題得不到妥善解決，不僅會(huì) HYPERLINK :/ 影響到 HYPERLINK :/ 中國(guó)社會(huì)的發(fā)展，同時(shí)還影響到中國(guó)社會(huì)的 HYPERLINK :/ 政治穩(wěn)定，為此，筆者試圖從我國(guó)對(duì) HYPERLINK :/ 農(nóng)村土地征用的現(xiàn)狀出發(fā)，圍繞土地征用圍、征地補(bǔ)償、被征地農(nóng)民的保障等環(huán)節(jié)入手，反思在這些方面存在的問題，歸結(jié)原因，對(duì)相應(yīng)的立法略作一下淺顯的建議。關(guān)鍵詞：土地征

3、用 公共利益 問題 對(duì)策一、土地征用過程中存在問題我國(guó)土地的所有形式分為國(guó)家所有制和農(nóng)村集體所有制兩種，我國(guó)的土地征用是發(fā)生在國(guó)家與農(nóng)村集體之間的所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，它是國(guó)家為了公共利益的需要，依照 HYPERLINK :/ 法律的規(guī)定，在給予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人相應(yīng)的補(bǔ)償后，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有。我國(guó)現(xiàn)行的征地制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，在近年來(lái)雖然不斷地進(jìn)行調(diào)整和完善，但滯后市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加速，因此也不可避免地產(chǎn)生一些問題。（一）征用圍亂主要表現(xiàn)為 HYPERLINK :/mind.studa / 目前“公共利益”概念的界定模糊。土地征用是國(guó)家授權(quán)的并依照

4、法律規(guī)定的依據(jù)和程序所實(shí)施的一種行政行為，直接關(guān)系到農(nóng)民的切身利益。為了國(guó)家建設(shè)的需要，農(nóng)民集體不得以任何理由阻礙政府。我國(guó)憲法第10條第3款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地征用或征收并給予補(bǔ)償?！蓖恋毓芾矸ǖ?條第4款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償?！睉椃ê屯恋毓芾矸ň鶎ⅰ肮怖娴男枰弊鳛榧w土地征用的前提條件，但對(duì)于“公共利益需要”的涵和圍限制不夠，在理解上仁者見仁，智者見智，從而形成了一種無(wú)論何種投資主體搞建設(shè)，均可征用農(nóng)村土地的現(xiàn)象。根據(jù)土地管理法實(shí)施條例對(duì)征地審批程序的規(guī)定，可以間接推斷出：在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的城市

5、用地圍，為實(shí)施城市規(guī)劃需要占用土地，以與能源、 HYPERLINK :/ 交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地圍外的土地，應(yīng)當(dāng)屬于為“公共利益”需要使用，而事實(shí)上，為實(shí)施城市規(guī)劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設(shè)項(xiàng)目來(lái)使用具有很大的隨意性，往往是誰(shuí)申請(qǐng)使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給使用。比如商業(yè)用地本來(lái)是不能適用土地征用的，但實(shí)際上，大部分被征土地都用于了商業(yè)目的，而這種商業(yè)利用被解釋為搞國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)，結(jié)論 HYPERLINK :/ 自然就為“公共利益的需要”目的，因此，“公共利益”規(guī)定的寬性往往使公共目的和商業(yè)目的混同，給一些地方政府濫用

6、土地征用權(quán)大開綠燈。（二）征地補(bǔ)償?shù)臀覀冎?，?guó)家為了公共利益，對(duì)被征占土地的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，既是世界通例，也體現(xiàn)了國(guó)家公共利益與土地所有者的“生產(chǎn)利益”、“財(cái)產(chǎn)利益”在矛盾中的必要協(xié)調(diào)，但是我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定明顯帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特征，如我國(guó)土地管理法第47條第2款明確規(guī)定：“征用耕地土地補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以與地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的610倍，安置補(bǔ)助費(fèi)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的46倍?！备鶕?jù)上述法律規(guī)定，國(guó)家對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以與地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)都是以土地過去年均產(chǎn)值作為確定補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)雖在原來(lái)的基

7、礎(chǔ)上有所提高，但仍存在一定的不足，它難以正確體現(xiàn)地塊的區(qū)位差異與各地不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，進(jìn)而難以維護(hù)農(nóng)民現(xiàn)有的生活水平。而廉價(jià)的土地征用成本使政府在征地中獲取了本應(yīng)屬于農(nóng)民的土地征收與土地出讓之間的差價(jià)利益，侵害了廣大農(nóng)民的權(quán)益，也影響了政府在人民群眾心目中的信譽(yù)與權(quán)威的樹立。（三）保障制度滯后農(nóng)村土地被征用后，農(nóng)民失去賴以生存的土地，一成不變的生活方式突然改變，絕大多數(shù)農(nóng)民會(huì)感到茫然無(wú)助，此時(shí)，各項(xiàng)應(yīng)有的社會(huì)保障措施明顯滯后。首先，表現(xiàn)在基本生活保障問題上。農(nóng)民土地被征用后，原先日常生活中的自給部分也必須從市場(chǎng)購(gòu)買，再加上原本就已沉重的子女 HYPERLINK :/ 教育支出、醫(yī)療費(fèi)用支出使

8、農(nóng)民更加感覺到了手中的征地補(bǔ)償費(fèi)是如此的不堪用。由此引起失地農(nóng)民的就業(yè)難題。農(nóng)民長(zhǎng)期在農(nóng)田勞作，普遍具有文化程度低、勞動(dòng)技能單一的特點(diǎn)，盡管在征地中對(duì)完全失去土地的農(nóng)民進(jìn)行相應(yīng)的安置，但這種安置方式是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的背景下產(chǎn)生的，隨著我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)各市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變并趨向成熟的過程中， HYPERLINK :/ 企業(yè)地位與用工制度發(fā)生了巨大變化，雖然不少開發(fā)區(qū)、渡假區(qū)在征地之初，信誓旦旦地承諾在同等條件下，優(yōu)先錄用失地農(nóng)民，但這種承諾往往變成水中月、鏡中花，且遙不可與。農(nóng)民即使通過安置獲得一份非農(nóng)職業(yè)，但在目前“競(jìng)爭(zhēng)上崗，能者上，弱者下”的這種激烈競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)大潮下，農(nóng)民受其自身素質(zhì)的限制，難以適應(yīng)企業(yè)的

9、需要，往往成為下崗的首選對(duì)象。其次是農(nóng)民勞動(dòng)技能的培訓(xùn)，幾乎所有大面積土地征用各級(jí)政府部門都有對(duì)失去土地的農(nóng)民的勞動(dòng)技能培訓(xùn)，而且有培訓(xùn)費(fèi)用方面的補(bǔ)助。但這種培訓(xùn)更多的是流于形式，作為基層政府部門，往往把它看成一項(xiàng)上級(jí)要求的必須完成的任務(wù)而已。實(shí)際上，大多數(shù)的農(nóng)民采用的是一種邊干邊學(xué)的方式。再有，就是失地農(nóng)民的自主創(chuàng)業(yè)問題。這本是一條減輕政府負(fù)擔(dān)，失地農(nóng)民自強(qiáng)奮斗的一條有效途徑，但是往往會(huì)遇到信息不暢通，資金匱乏，審批手續(xù)繁雜，各類規(guī)費(fèi)名目繁多等問題，從而使農(nóng)民望而卻步。（四）土地收益分配難主要是土地收益究竟補(bǔ)償給誰(shuí)的問題，土地征用過程中，土地收益為土地所有權(quán)與使用權(quán)收益，因此，這部分收益應(yīng)該

10、在失去土地所有權(quán)與使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體之間進(jìn)行分配，即在集體經(jīng)濟(jì)與農(nóng)民個(gè)人之間進(jìn)行合理的分配。然而在實(shí)際當(dāng)中，一些縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府也參與補(bǔ)償收益的分配，從而導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民個(gè)人獲取的補(bǔ)償收益減少。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，地方政府占了補(bǔ)償收益的大部分，而農(nóng)民作為集體土地的直接使用者和經(jīng)營(yíng)者，在補(bǔ)償中往往處于劣勢(shì)，掌握在集體經(jīng)濟(jì)組織手中的征地補(bǔ)償費(fèi)也往往被少數(shù)干部所侵吞。其次是土地收益分配法律法規(guī)不明確。土地補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物和青苗費(fèi)的補(bǔ)償費(fèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，前面已經(jīng)講過。對(duì)于這些費(fèi)用是應(yīng)以集體經(jīng)濟(jì)組織登記戶口為準(zhǔn)，還是以土地承包人為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，法律無(wú)具體規(guī)定，實(shí)踐中容易產(chǎn)生糾紛。對(duì)于嫁城女、新生

11、兒等能否享有分配之權(quán)，享有多大分配權(quán)，因無(wú)明確的法律依據(jù)，在實(shí)踐中各地依村民委員會(huì)組織法的規(guī)定，由村民大會(huì)或村民小組通過土地費(fèi)用分配方案，在行使自治權(quán)中處理的結(jié)果相差很大，沒有享有分配權(quán)或沒有享有完全分配權(quán)的村民，以要求享有村民待遇為由，紛紛訴至法院。對(duì)該類案件缺乏具體的法律依據(jù)，在處理上隨意性很大，法院判決后，很難使當(dāng)事人服判決，執(zhí)行過程中村委會(huì)抵觸大。二、完善我國(guó)土地征用制度的對(duì)策土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最穩(wěn)定最可靠的社會(huì)保障。而征地會(huì)使農(nóng)民失去最基本的生產(chǎn)資料和生活保障。如果得不到合理補(bǔ)償和妥善的安置，農(nóng)民難以生存和發(fā)展，也會(huì)帶來(lái)一系列社會(huì)問題和矛盾。因此，改革我國(guó)土地征用制

12、度， HYPERLINK :/ 科學(xué)地論證征地補(bǔ)償與安置辦法，已經(jīng)成為迫在眉睫的任務(wù)。（一）以法律形式嚴(yán)格限定公益性用地圍，增加“公共利益用途”的審核環(huán)節(jié)我國(guó)現(xiàn)行法律中對(duì)“公共利益的需要”缺乏明顯界定，那么什么是社會(huì)公共利益？我國(guó)憲法規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用?！背鞘幸?guī)劃法也有類似規(guī)定。這些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)了征用土地的前提必須是為了“公共利益的需要”，也就是說，只為某個(gè)或某些經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益的需要”，或界定哪些項(xiàng)目用地不是為了“公共利益的需要”。筆者認(rèn)為，當(dāng)前，應(yīng)盡快

13、以立法的形式明確“公共利益”的概念。為了便于實(shí)踐中對(duì)是否符合“公共利益”進(jìn)行判斷和嚴(yán)格限制政府的征收權(quán)，我國(guó)應(yīng)借鑒征用制度比較成熟國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)公共利益的概念、圍進(jìn)行明確。將征收區(qū)分為公共利益的征收行為和非公共利益的征收行為，將土地征收限定在公共用途和符合公共利益的圍，以限制借“公共利益”目的濫用征地權(quán)的現(xiàn)象。同時(shí)，應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行土地管理法中的土地征收審批制度。國(guó)務(wù)院或省級(jí)人民政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)土地征收目的合法性的事前審查和事后審查。在申報(bào)征地過程中，由指定的機(jī)構(gòu)審核該項(xiàng)目是否符合“公共利益用途”。根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，以各級(jí)人大審核較為可行，只有經(jīng)審核符合公共利益用途，方可核準(zhǔn)征地。（二）完善土地

14、征用的補(bǔ)償制度，合理安置失地農(nóng)民土地征用補(bǔ)償如何完善是學(xué)者們一直關(guān)注的 HYPERLINK :/ 問題，土地管理法規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中的“土地年產(chǎn)值”是個(gè)極不易確定的數(shù)值，各地差異也相當(dāng)大， HYPERLINK :/ 計(jì)算時(shí)主觀性很強(qiáng)，不僅增大了政府自由補(bǔ)償?shù)碾S意性，而且在實(shí)踐中征地的雙方多數(shù)是達(dá)不成共識(shí)的。因此，筆者認(rèn)為解決這些問題應(yīng)從幾個(gè)方面著手：第一，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)行土地管理法盡管提高了根據(jù)土地產(chǎn)值補(bǔ)償?shù)谋稊?shù)，但還遠(yuǎn)未消除低成本征地的不合理狀況。耕地的常年產(chǎn)量因?yàn)椴荒芊从惩恋氐奈恢?、地區(qū) HYPERLINK :/ 經(jīng)濟(jì) HYPERLINK :/ 發(fā)展水平、人均耕地面積等 HYPERLINK :

15、/ 影響土地價(jià)格的經(jīng)濟(jì)因素，也不能反映同一宗土地在不同投資水平下出現(xiàn)產(chǎn)量差別的真實(shí)價(jià)值， HYPERLINK :/mind.studa / 目前世界大多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)將土地市場(chǎng)價(jià)格作為征地補(bǔ)償依據(jù)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，土地沒有價(jià)格，征地補(bǔ)償依常年產(chǎn)量未嘗不可，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，繼續(xù)這樣做就不利保護(hù) HYPERLINK :/ 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民利益，為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，也為了建立我國(guó)完善的土地市場(chǎng)，征地補(bǔ)償只有以土地的市場(chǎng)價(jià)格實(shí)行公平補(bǔ)償來(lái)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較為合理，在公平補(bǔ)償原則下，征用補(bǔ)償金包括兩部分：土地的市場(chǎng)價(jià)格和相關(guān)補(bǔ)助金。土地的市場(chǎng)價(jià)格是指某一宗特定土地處于現(xiàn)狀土地利用條件下，在公

16、開市場(chǎng)中所有權(quán)形態(tài)所具有的無(wú)限年期的正常市場(chǎng)價(jià)格。在我國(guó)目前農(nóng)村，集體土地具有多重功能，即為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的生產(chǎn)資料功能和對(duì)農(nóng)民進(jìn)行生存保障的 HYPERLINK :/ 社會(huì)保障功能與發(fā)展功能，農(nóng)地所有權(quán)的市場(chǎng)價(jià)格要體現(xiàn)這三重功能。相關(guān)補(bǔ)助金是指因征地而導(dǎo)致搬遷費(fèi)用，新的工作的前期費(fèi)用以與農(nóng)地中一些尚未折舊完畢的投資，對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地（如宅基地）則還包括建筑物的補(bǔ)償費(fèi)。第二，擴(kuò)大補(bǔ)償圍。筆者認(rèn)為在對(duì)農(nóng)民的實(shí)際損失給予了補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，還應(yīng)該加入預(yù)期的利益。預(yù)期的利益當(dāng)然很難確定，但是可以從失地農(nóng)民近五年甚至近十年的平均利潤(rùn)中予以確定，尤其是對(duì)于個(gè)人承包集體土地的農(nóng)戶，承包期限還未到期，承包的土地就被政

17、府征用了，他們的預(yù)期利益就更應(yīng)該給予維護(hù)。第三，合理的給予安置，應(yīng)該在給予金錢補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，對(duì)他們今后的生活給予安置。如給予換地補(bǔ)償?shù)陌仓?，就是在征用了這塊土地后用另一塊適宜耕種的土地補(bǔ)償。有學(xué)者還提出了“債券或股權(quán)補(bǔ)償”，筆者同意這樣的補(bǔ)償 HYPERLINK :/ 方法，因?yàn)檫@種補(bǔ)償?shù)姆绞绞找娣€(wěn)定，綜合效益周期長(zhǎng)，能為失地農(nóng)民日后的生活提供保證，另外，筆者認(rèn)為還可以將一部分補(bǔ)償拿出為失地農(nóng)民辦理保險(xiǎn)，這也是維護(hù)他們合法利益可行的途徑之一。（三）完善社會(huì)保障制度首先要建立被征地農(nóng)民基本生活保障制度，并需有充足的資金保障，一旦征地行為發(fā)生，社會(huì)保障體系應(yīng)立即啟動(dòng)，對(duì)失地農(nóng)民給予全方面的關(guān)懷，包括

18、基本生活費(fèi)用、求學(xué)、就醫(yī)上的優(yōu)惠、養(yǎng)老保障等各方面，解除農(nóng)民的后顧之憂。其次，要拓寬就業(yè)門路，多形式、多渠道安置被征地農(nóng)民，鼓勵(lì)用地單位盡可能地把適合于農(nóng)民就業(yè)的工作崗位，優(yōu)先安排給被征地農(nóng)民，最好是制定合理的獎(jiǎng)勵(lì)措施。要切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)民的勞動(dòng)技能培訓(xùn)，努力做到定向培訓(xùn)，提高被征地農(nóng)民的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和實(shí)際就業(yè)率。三是要鼓勵(lì)被征地農(nóng)民自主擇業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)。通過各種信息渠道與時(shí)傳遞各類創(chuàng)業(yè)信息，在創(chuàng)業(yè)資金上予以扶持，提供小額貸款與各種稅費(fèi)優(yōu)惠照顧，并以制度形式規(guī)定下來(lái)，使之有章可循。第四，有條件的地區(qū)可試行土地征用補(bǔ)償方式的改革。據(jù)報(bào)載，青浦區(qū)在建設(shè)境50公里滬青高速公路時(shí)，由區(qū)政府牽頭，將公路沿線土地征

19、用涉與的鎮(zhèn)、村集體，以土地使用權(quán)作為資產(chǎn)紐帶組成土地公司，與高速公路投資方聯(lián)合成立股份合作公司，合作期限為25年。合作公司以每年1100元/畝的標(biāo)準(zhǔn)支付土地使用回報(bào)。此舉改變了過去一次性補(bǔ)償?shù)淖龇ǎ贡徽鞯剞r(nóng)民的生活有了長(zhǎng)期穩(wěn)定的保障。這種做法是改革征地制度的一個(gè)創(chuàng)新和探索。（四）合理分配土地征用補(bǔ)償收益，明確界定產(chǎn)權(quán)是實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償費(fèi)合理分配的關(guān)鍵我國(guó) HYPERLINK :/ 法律明確規(guī)定農(nóng)村土地屬集體所有，農(nóng)民享有本集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這些權(quán)利可以通過土地登記，并發(fā)放相應(yīng)的土地權(quán)利證書，從而在法律上得到有效的確認(rèn)和保護(hù)。在權(quán)利證書中應(yīng)明確規(guī)定集體土地權(quán)利主體的權(quán)利和義務(wù)，通過土地利用現(xiàn)狀調(diào)查或地籍調(diào)查情況權(quán)利主體的土地邊界、面積、位置、四至等基本情況，使權(quán)利的行使能夠?qū)?yīng)特定的物，從而防止權(quán)利的虛化，使其不被他人侵害，從而真正享有土地的所有權(quán)或使用權(quán)。由于我國(guó)