高速公路建筑控制區(qū)范圍及其劃定辦法

1、高速公路建筑控制區(qū)范圍及其劃定辦法一刖言近年來(lái)，我國(guó)高速公路建設(shè)發(fā)展勢(shì)頭迅猛，有關(guān)資料顯示，到2010年末全 國(guó)高速公路通車總里程將達(dá)到7.3萬(wàn)公里，規(guī)劃到“十二五”末即2015年，國(guó) 家高速公路通車?yán)锍虒⑦_(dá)到8萬(wàn)公里，全國(guó)高速公路通車總里程將達(dá)到11萬(wàn)公 里。在縱向發(fā)展迅速的同時(shí)，高速公路的橫向發(fā)展也日趨迫切，中國(guó)高速公路已 經(jīng)走過(guò)二十多年的發(fā)展歷程，近年來(lái)，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，很多省份上世 紀(jì)九十年代修建的高速公路已經(jīng)難以滿足車流量增長(zhǎng)對(duì)通行條件的要求，對(duì)高速 公路的改建、擴(kuò)建開(kāi)始進(jìn)入高峰期。只改不擴(kuò)是無(wú)法解決問(wèn)題的，必須改擴(kuò)并舉。 要擴(kuò)建，首先必須解決公路用地問(wèn)題，而公路建筑控制區(qū)無(wú)

2、凝為擴(kuò)建所需公路用 地提供了保證。因此，從這個(gè)意義上講，公路建筑控制區(qū)管理對(duì)于高速公路的建 設(shè)發(fā)展意義重大。但是，在實(shí)際工作中，高速公路管理機(jī)構(gòu)普遍感到建筑控制區(qū)管理難度越來(lái) 越大，特別是伴隨著地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，依附于高速公路周邊進(jìn)行開(kāi)發(fā)區(qū) 建設(shè)、城鎮(zhèn)化建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，對(duì)高速公路建筑控制區(qū)的管理提 出了新的挑戰(zhàn)，在一些收費(fèi)站、服務(wù)區(qū)周圍，建筑控制區(qū)已經(jīng)被蠶食得名存實(shí)亡。 高速公路管理機(jī)構(gòu)在依法保護(hù)和管理高速公路建筑控制區(qū)過(guò)程中，涉及到公路沿 線群眾或相關(guān)單位的土地使用權(quán)問(wèn)題，土地管理部門和建設(shè)規(guī)劃管理部門的行政 管理職權(quán)問(wèn)題，以及地方政府經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)建設(shè)規(guī)劃布局問(wèn)題，面臨著多方

3、面的壓力 和困難。但是，從依法行政的角度出發(fā)，在社會(huì)主義法制原則下，有法可依應(yīng)當(dāng) 是排除困難、解決問(wèn)題的前提和基礎(chǔ)。筆者多年參與地方高速公路管理相關(guān)立法 工作，在具體立法工作中，對(duì)如何進(jìn)一步完善高速公路建筑控制區(qū)管理的立法問(wèn) 題作了一些粗淺的思考，本文試圖從立法的角度，就高速公路建筑控制區(qū)范圍及 其劃定問(wèn)題提出探討意見(jiàn)，拋磚引玉，以倡議公路管理同行和社會(huì)各界關(guān)注和重 視高速公路建筑控制區(qū)的管理，共同建言獻(xiàn)策，以促進(jìn)高速公路事業(yè)科學(xué)持續(xù)發(fā) 展。二高速公路建筑控制區(qū)范圍及其劃定辦法的立法現(xiàn)狀（一）法律規(guī)范中有關(guān)公路建筑控制區(qū)管理的規(guī)定及其發(fā)展沿革。1987年10月13日，國(guó)務(wù)院發(fā)布施行的公路管理?xiàng)l

4、例第三十一條規(guī)定： “在公路兩側(cè)修建永久性工程設(shè)施，其建筑物邊緣與公路邊溝外緣的間距為：國(guó) 道不少于二十米，省道不少于十五米，縣道不少于十米，鄉(xiāng)道不少于五米疽（2008 年12月27日國(guó)務(wù)院修訂并重新頒布，該條改為第二十九條）由于當(dāng)時(shí)公路法 尚未制定出臺(tái)，公路管理?xiàng)l例的這一規(guī)定是國(guó)家法律法規(guī)最早有關(guān)公路建筑 控制區(qū)管理的規(guī)定。1998年1月1日我國(guó)公路法開(kāi)始施行。公路法第五十六條第一款規(guī) 定：“除公路防護(hù)、養(yǎng)護(hù)需要的以外，禁止在公路兩側(cè)的建筑控制區(qū)內(nèi)修建建筑 物和地面構(gòu)筑物；需要在建筑控制區(qū)內(nèi)埋設(shè)管線、電纜等設(shè)施的，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)縣 級(jí)以上地方人民政府交通主管部門批準(zhǔn)。”這是國(guó)家法律首次對(duì)建筑控制

5、區(qū)管理 作出規(guī)定，同時(shí)也是“公路建筑控制區(qū)” 一詞首次出現(xiàn)在國(guó)家法律規(guī)范中。在公路法頒布實(shí)施之前，一些省份在其制定的地方法律規(guī)范中也有作出 相關(guān)內(nèi)容的規(guī)定，但大多沒(méi)有使用“公路建筑控制區(qū)”的名稱，例如1997年1 月1日起施行的廣西壯族自治區(qū)高速公路管理辦法使用的是“高速公路預(yù)留 用地”，1997年6月19日起施行的吉林省高速公路管理辦法使用的是“高 速公路控制建筑區(qū)”，1995年4月22日起施行的河北省公路條例使用的是“公路建筑控制線范圍內(nèi)”，1997年1月14日起施行的云南省公路路政管理 條例使用的是“公路兩側(cè)建筑紅線控制范圍”，等等。（二）國(guó)家現(xiàn)行法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章關(guān)于公路建筑控制

6、區(qū)范圍及其劃 定問(wèn)題的規(guī)定。由于我國(guó)目前尚未制定出臺(tái)高速公路管理的專門法律、行政法規(guī) 和部門規(guī)章，高速公路作為廣義公路的組成部分，對(duì)其管理仍然以公路管理有關(guān) 法律、行政法規(guī)和和部門規(guī)章為依據(jù)。1、法律規(guī)定。公路法是我國(guó)現(xiàn)行有效的有關(guān)公路管理的唯一一部專業(yè)法 律。公路法第五十六條第二款規(guī)定：“前款規(guī)定的建筑控制區(qū)的范圍，由縣級(jí) 以上地方人民政府按照保障公路運(yùn)行安全和節(jié)約用地的原則，依照國(guó)務(wù)院的規(guī)定 劃定疽據(jù)此規(guī)定，我們至少可以得出兩個(gè)結(jié)論：一是公路建筑控制區(qū)范圍的劃 定權(quán)，公路法第五十六條第二款已明確授予縣級(jí)以上地方人民政府；二是公 路建筑控制區(qū)范圍的具體劃定，公路法本身未作出具體規(guī)定，而是通過(guò)

7、其第 五十六條第二款明確規(guī)定具體劃定必須“依照國(guó)務(wù)院的規(guī)定”。2、行政法規(guī)規(guī)定。根據(jù)我國(guó)立法法的有關(guān)規(guī)定，行政法規(guī)的制定權(quán)歸 國(guó)務(wù)院，因此，所謂行政法規(guī)的規(guī)定，也就是國(guó)務(wù)院的規(guī)定。公路法第五十 六條第二款規(guī)定的“依照國(guó)務(wù)院的規(guī)定”，實(shí)際上就是指依照國(guó)務(wù)院頒布施行的 關(guān)于公路管理的行政法規(guī)-公路管理?xiàng)l例第二十九條關(guān)于公路建筑控制區(qū)范 圍的規(guī)定。公路管理?xiàng)l例第二十九條規(guī)定：“在公路兩側(cè)修建永久性工程設(shè)施， 其建筑物邊緣與公路邊溝外緣的間距為：國(guó)道不少于20米，省道不少于15米， 縣道不少于10米，鄉(xiāng)道不少于5米?！?、國(guó)務(wù)院部門規(guī)章規(guī)定。2003年4月1日交通部根據(jù)公路法及其他相 關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定

8、制定并施行了路政管理規(guī)定，按照其中第五條第（四）項(xiàng) 的規(guī)定，“管理公路兩側(cè)建筑控制區(qū)”是縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門或 者其設(shè)置的公路管理機(jī)構(gòu)的路政管理職責(zé)之一。（三）各省、自治區(qū)、直轄市的地方法律規(guī)范關(guān)于高速公路建筑控制區(qū)范圍 及其劃定問(wèn)題的具體規(guī)定。在我國(guó)地方立法層面，大部分省份已經(jīng)制定和施行高 速公路管理的專門法規(guī)或規(guī)章，少部分省份仍然以公路管理的地方法規(guī)和規(guī)章作 為高速公路管理的法律規(guī)范依據(jù)。對(duì)比分析各省、自治區(qū)、直轄市關(guān)于高速公路建筑控制區(qū)范圍及其劃定問(wèn)題 的具體規(guī)定（見(jiàn)對(duì)比表），按照公路建筑控制區(qū)范圍起算點(diǎn)的不同，劃定方法大 致可以分為三類：一類是以公路兩側(cè)邊溝外緣為起算點(diǎn)，例

9、如廣東省高速公路 管理?xiàng)l例第十九條規(guī)定：“禁止在高速公路建筑控制區(qū)（其范圍自高速公路兩 側(cè)邊溝外緣起三十米）內(nèi)構(gòu)筑永久性工程設(shè)施和建筑物、構(gòu)筑物?！币活愂且怨?路兩側(cè)公路用外緣為起算點(diǎn)，例如湖北省高速公路管理?xiàng)l例第三十四條規(guī)定： “從高速公路用地外緣起50米的區(qū)域?yàn)楦咚俟方ㄖ刂茀^(qū)?！币活愂且愿咚俟?路兩側(cè)隔離欄（柵）外緣為起算點(diǎn)，例如江蘇省高速公路條例第十九條規(guī)定： “高速公路隔離柵外緣起三十米，互通立交、特大型橋梁隔離柵外緣起五十米范 圍為高速公路建筑控制區(qū)。沒(méi)有隔離柵的，建筑控制區(qū)范圍從公路用地外緣起 算?！痹诟咚俟方ㄖ刂茀^(qū)具體范圍的規(guī)定方面，一些省只規(guī)定了一個(gè)統(tǒng)一標(biāo) 準(zhǔn)，例如安徽

10、省高速公路管理?xiàng)l例第十條規(guī)定：“除高速公路防護(hù)、養(yǎng)護(hù)需 要外，禁止在高速公路兩側(cè)隔離柵外緣各30米范圍內(nèi)修建建筑物或者地面構(gòu)筑 物?！币恍┦t在規(guī)定一個(gè)一般標(biāo)準(zhǔn)之下，還規(guī)定有特殊標(biāo)準(zhǔn)，例如浙江省公 路路政管理?xiàng)l例第四十四條規(guī)定：“建筑控制區(qū)的具體范圍：國(guó)道不少于二十 米、省道不少于十五米、縣道不少于十米、鄉(xiāng)道不少于五米，其中高速公路不少 于三十米、互通立交和特大型橋梁不少于五十米；公路彎道內(nèi)側(cè)及平交道口附近 的建筑控制區(qū)還須依照國(guó)家規(guī)定滿足行車視距或者改作立體交叉的需要。”三完善高速公路建筑控制區(qū)范圍及其劃定辦法的立法建議（一）關(guān)于國(guó)家和地方現(xiàn)行相關(guān)法規(guī)、規(guī)章立法的幾點(diǎn)意見(jiàn)。如前所述，公 路法

11、作為我國(guó)公路管理的專門法律，其對(duì)公路建筑控制區(qū)范圍及其劃定問(wèn)題并 未作出具體規(guī)定，而是規(guī)定了授權(quán)性的原則，將劃定權(quán)授予縣級(jí)以上地方人民政 府，將具體范圍和劃定辦法的制定權(quán)授予國(guó)務(wù)院，即公路法第五十六條第二 款規(guī)定：“前款規(guī)定的建筑控制區(qū)的范圍，由縣級(jí)以上地方人民政府按照保障公 路運(yùn)行安全和節(jié)約用地的原則，依照國(guó)務(wù)院的規(guī)定劃定?！币虼?，國(guó)家和地方相 關(guān)法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，必須符合公路法的上述規(guī)定。但是，筆者通過(guò)對(duì)比分 析國(guó)家和地方現(xiàn)行相關(guān)法規(guī)、規(guī)章的具體規(guī)定，認(rèn)為存在幾個(gè)問(wèn)題值得商榷和探 討：1、在國(guó)家相關(guān)行政法規(guī)規(guī)定方面，建筑控制區(qū)范圍起算點(diǎn)在公路用地范圍 內(nèi)，建筑控制區(qū)范圍與公路用地范圍重疊。

12、公路管理?xiàng)l例第二十九條規(guī)定： “在公路兩側(cè)修建永久性工程設(shè)施，其建筑物邊緣與公路邊溝外緣的間距為：國(guó) 道不少于二十米，省道不少于十五米，縣道不少于十米，鄉(xiāng)道不少于五米。”根 據(jù)該條規(guī)定，“公路邊溝外緣”是公路建筑控制區(qū)的起算點(diǎn)。而公路管理?xiàng)l例 第三十六條規(guī)定：“本條例下列用語(yǔ)的含義是：公路用地是指公路兩側(cè) 邊溝（或者截水溝）及邊溝（或者截水溝）以外不少于1米范圍的土地。公路用 地的具體范圍由縣級(jí)以上人民政府確定?！备鶕?jù)該條規(guī)定，公路邊溝肯定是位于 公路用地之內(nèi)。由此我們不難得出結(jié)論：公路建筑控制區(qū)范圍與公路用范圍存在 重疊之處。接下來(lái)的問(wèn)題是：這種重疊是否必要，立法的本意又是什么？筆者認(rèn) 為，

13、公路管理?xiàng)l例規(guī)定公路邊溝外緣作為公路建筑控制區(qū)起算點(diǎn)并造成范圍 重疊是完全沒(méi)有必要的，也不符合公路法的立法本意。公路用地與公路建筑 控制區(qū)應(yīng)當(dāng)是兩個(gè)內(nèi)涵不同、外延也不應(yīng)當(dāng)重疊的概念。-公路用地。公路法第三章“公路建設(shè)”第二十七條規(guī)定：“公路建設(shè)使 用土地依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。公路建設(shè)應(yīng)當(dāng)貫徹切實(shí)保護(hù)耕地、 節(jié)約用地的原則。”在同一章的第三十四條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)確 定公路兩側(cè)邊溝（截水溝、坡腳護(hù)坡道）外緣起不少于一米的公路用地”顯然， 公路法是將公路用地問(wèn)題納入公路建設(shè)環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)定，并要求在公路建設(shè)時(shí) 確定好公路用地范圍，為公路投入使用后的公路養(yǎng)護(hù)和管理準(zhǔn)備必要的條件

14、。公 路管理?xiàng)l例第二章“公路建設(shè)”第十一條規(guī)定：“公路建設(shè)用地，按照中華 人民共和國(guó)土地管理法的規(guī)定辦理疽第六章“附則”第三十六條規(guī)定：“本條 例下列用語(yǔ)的含義是：公路用地是指公路兩側(cè)邊溝（或者截水溝）及邊溝（或 者截水溝）以外不少于1米范圍的土地。公路用地的具體范圍由縣級(jí)以上人民政 府確定。”雖然公路管理?xiàng)l例施行的時(shí)間比公路法早，但它們關(guān)于公路 用地的規(guī)定在立法意圖上是一致的：首先，公路用地的取得途徑必須合法，根據(jù)我國(guó)土地管理法第十一條規(guī) 定：“農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級(jí)人民政府登記造 冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)。單位和個(gè)人依法使用的國(guó)有土地，由 縣級(jí)以上人民政府登

15、記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)使用權(quán)?！惫方ㄔO(shè)用地以及 公路用地都屬于建設(shè)用地，必須依法取得土地使用權(quán)。其次，根據(jù)土地管理法第十三條依規(guī)定：“依法登記的土地的所有權(quán)和 使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯?！币虼耍酚玫氐耐恋厥褂脵?quán) 一旦合法取得，便應(yīng)當(dāng)受到法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。第三，根據(jù)物權(quán)法第十二章“建設(shè)用地使用權(quán)”第一百三十五條規(guī)定： “建設(shè)用地使用權(quán)人依法對(duì)國(guó)家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán) 利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施?！笨梢?jiàn)，在公路用地范圍內(nèi)，公 路用地的使用權(quán)人有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施，不受任何 單位和個(gè)人的干預(yù)和控制。-公

16、路建筑控制區(qū)。根據(jù)公路法第五十六條規(guī)定：“除公路防護(hù)、養(yǎng)護(hù) 需要的以外，禁止在公路兩側(cè)的建筑控制區(qū)內(nèi)修建建筑物和地面構(gòu)筑物；” 據(jù)此規(guī)定，筆者認(rèn)為至少可以得出兩個(gè)結(jié)論：第一，縣級(jí)以上地方人民政府或公路管理機(jī)構(gòu)對(duì)公路建筑控制區(qū)范圍內(nèi)的土 地是不享有土地使用權(quán)的，否則，根據(jù)土地管理法和物權(quán)法有關(guān)規(guī)定， 就沒(méi)有必要在公建筑控制區(qū)內(nèi)對(duì)除公路防護(hù)、養(yǎng)護(hù)需要以外的修建建筑物和地面 構(gòu)筑物的行為進(jìn)行控制；第二，在公路建筑控制區(qū)范圍內(nèi)，縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門或公 路管理機(jī)構(gòu)出于公路防護(hù)、養(yǎng)護(hù)需要修建建筑物和地面構(gòu)筑物的合法性是以公 路法第五十六條規(guī)定為依據(jù)的，而在公路用地范圍內(nèi)，縣級(jí)以上地方人民政府

17、 交通主管部門或公路管理機(jī)構(gòu)修建建筑物和地面構(gòu)筑物的行為的合法性是基于 土地使用權(quán)的存在，不需要以公路法的規(guī)定為依據(jù)，也就是說(shuō)，公路用地與 公路建筑控制區(qū)是兩個(gè)權(quán)利義務(wù)性質(zhì)完全不同的概念。在公路用地范圍內(nèi)，公路 用地使用權(quán)人具有排他性的權(quán)利，他人根本無(wú)權(quán)在公路用地范圍內(nèi)修建建筑物和 地面構(gòu)筑物，因此也不需要再對(duì)他人修建建筑物和地面構(gòu)筑物的行為進(jìn)行控制。因此，從法理上講，公路用地與公路建筑控制區(qū)不應(yīng)當(dāng)也沒(méi)有必要存在重疊 區(qū)域，這應(yīng)當(dāng)是公路法的立法本意。2、在地方性法規(guī)規(guī)定方面，一些省份制定的公路（或高速公路）管理地方 性法規(guī)存在違反上位法的授權(quán)性規(guī)定之嫌。從本文所列部分省、自治區(qū)、直轄 市立法情

18、況對(duì)比表中我們不難看出，絕大部分省份制定出臺(tái)了高速公路管理地 方性法規(guī)，對(duì)高速公路建筑控制區(qū)范圍及其劃定問(wèn)題作出了具體規(guī)定。尚未出臺(tái) 高速公路管理地方性法規(guī)的，也出臺(tái)有公路管理地方性法規(guī)，高速公路建筑控制 區(qū)范圍及其劃定問(wèn)題依照公路管理地方性法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。筆者經(jīng)過(guò)對(duì)比分析， 大體上可以將各省份地方性法規(guī)關(guān)于高速公路建筑控制區(qū)范圍及其劃定問(wèn)題的 具體規(guī)定劃分為兩類：一類是相對(duì)具體的原則性規(guī)定，例如廣西實(shí)施公路法 辦法第十一條規(guī)定：“公路兩側(cè)邊溝（截水溝、坡腳護(hù)坡道）外緣起的下列范 圍以內(nèi)為公路建筑控制區(qū)：（一）國(guó)道不少于20米；（二）省道不少于15米；（三） 縣道不少于10米；（四）鄉(xiāng)道不少于

19、5米；（五）高速公路（包括立交匝道及連接線、收費(fèi)站） 不少于30米。”一類是完全明確的具體規(guī)定，例如安徽省高速公路管理?xiàng)l例 第十條規(guī)定：“除高速公路防護(hù)、養(yǎng)護(hù)需要外，禁止在高速公路兩側(cè)隔離柵外緣 各30米范圍內(nèi)修建建筑物或者地面構(gòu)筑物。”從立法層面分析兩類規(guī)定，筆者認(rèn) 為前一類規(guī)定符合上位法規(guī)定的原則，后一類規(guī)定值得商榷，理由如下：根據(jù)立法法有關(guān)規(guī)定，相對(duì)地方性法規(guī)而言，其上位法包括行政法規(guī)和 法律，即相對(duì)高速公路或公路管理地方性法規(guī)而言，其上位法是公路管理?xiàng)l例 和公路法。根據(jù)立法法規(guī)定的立法原則，下位法的規(guī)定是不能違反上位 法的相關(guān)規(guī)定的。在關(guān)于公路（包括高速公路）建筑控制區(qū)范圍及其劃定辦法

20、的 規(guī)定方面，公路法第五十六條第二款規(guī)定：“前款規(guī)定的建筑控制區(qū)的范圍， 由縣級(jí)以上地方人民政府按照保障公路運(yùn)行安全和節(jié)約用地的原則，依照國(guó)務(wù)院 的規(guī)定劃定?！睋?jù)此，公路建筑控制區(qū)的劃定權(quán)已經(jīng)依法授權(quán)縣級(jí)以上地方人民 政府行使，即依法應(yīng)當(dāng)由縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)公路建筑控制區(qū)范圍進(jìn)行確 定，其他機(jī)關(guān)或單位無(wú)權(quán)確定。地方性法規(guī)必須遵循公路法的這一規(guī)定。根 據(jù)立法法的規(guī)定，地方性法規(guī)是地方人民代表大會(huì)制定的法律規(guī)范，而不是 地方人民政府制定的法律規(guī)范，一些省份以地方性法規(guī)的形式而不是以地方政府 立法的形式對(duì)公路（包括高速公路）建筑控制區(qū)范圍及其劃定辦法進(jìn)行具體明確 規(guī)定，筆者認(rèn)為與公路法第五十六條

21、規(guī)定不相符，在立法上是值得商榷的。 換言之，在公路建筑控制區(qū)范圍及其劃定辦法的問(wèn)題上，地方性法規(guī)只能在遵循 公路法規(guī)定的基礎(chǔ)上作出相對(duì)具體的原則性規(guī)定，才是符合立法法規(guī)定 的要求的，例如廣西實(shí)施公路法辦法中的規(guī)定。具體明確的規(guī)定應(yīng)當(dāng)由 地方政府立法來(lái)完成，才是符合公路法和立法法的規(guī)定的。3、在地方政府規(guī)章規(guī)定方面，一些省份存在立法不足的情況，一些省份雖 然制定了地方政府規(guī)章，但其所作出的規(guī)定不夠具體明確，操作性不足。分析對(duì)比國(guó)內(nèi)各省、自治區(qū)、直轄市的相關(guān)立法情況，我們不難看到，基本 情況是：一些省份直接制定了公路或高速公路管理地方性法規(guī)，而不再制定相關(guān) 地方政府規(guī)章；一些省份是將公路或高速公路

22、管理地方政府規(guī)章提升到地方性法 規(guī)效力層級(jí)后，廢止了原來(lái)的地方政府規(guī)章；還有一些省份則是在地方性法規(guī)和 地方政府規(guī)章層面都進(jìn)行了立法。分析這些情況，筆者認(rèn)為存在兩個(gè)問(wèn)題：首先，在地方立法層面，僅以地方性法規(guī)來(lái)規(guī)范公路或高速公路建筑控制區(qū) 范圍及其劃定辦法是否足夠？答案應(yīng)當(dāng)是否定的。根據(jù)立法法的規(guī)定，各不 同效力層級(jí)的法律規(guī)范的任務(wù)和作用是各不相同的，也應(yīng)當(dāng)是不能彼此替代的， 因此，不能說(shuō)地方性法規(guī)可以替代地方政府規(guī)章的作用和功能，正如憲法不能替 代法律法規(guī)。筆者認(rèn)為，一個(gè)完善的法律規(guī)范體系應(yīng)當(dāng)是各效力層級(jí)的法律規(guī)范 配套齊全的體系。在公路或高速公路管理地方政府規(guī)章立法問(wèn)題上，缺和廢的做 法都是

23、不足取的。其次，一些省份雖然制定了地方政府規(guī)章，但其所作出的具體規(guī)定值得商榷， 主要問(wèn)題是建筑控制區(qū)范圍不夠具體明確。目前，制定有高速公路管理地方政府 規(guī)章并仍屬現(xiàn)行有效的省份主要是廣西和吉林。廣西高速公路管理辦法第三 十二條規(guī)定：“高速公路建筑控制區(qū)的范圍為：（一）高速公路用地（包括連接線、 收費(fèi)站）外緣起不小于30米；（二）互通立交或者特大型橋梁，從高速公路用地 外緣起不小于50米。高速公路彎道內(nèi)側(cè)的建筑控制區(qū)范圍根據(jù)滿足行車視距的 要求確定。”由于使用了“不小于”的表述，就出現(xiàn)了范圍不具體確定的問(wèn)題。 這種不明確的規(guī)定，給高速公路建筑控制區(qū)管理的具體工作增加了復(fù)雜性。相反， 吉林省高速公

24、路管理辦法第三十八條規(guī)定：“本辦法下列用語(yǔ)的含義：高速 公路控制建筑區(qū)是指高速公路兩側(cè)隔離攔網(wǎng)外緣和立交橋匝道兩側(cè)、出入口和 收費(fèi)站周圍50米范圍內(nèi)的區(qū)域。”由于其規(guī)定具體明確，在高速公路建筑控制區(qū) 管理的具體工作中便于判斷和操作。（二）關(guān)于完善相關(guān)立法的建議。1、公路保護(hù)條例（征求意見(jiàn)稿）的立法經(jīng)驗(yàn)。自1998年施行公路法 以來(lái)，與之相配套的國(guó)家層面的立法活動(dòng)并不多見(jiàn)，到目前為止，也只有2004 年11月1日國(guó)務(wù)院頒布施行了收費(fèi)公路管理?xiàng)l例。2009年，國(guó)務(wù)院法制辦 就公路保護(hù)條例（征求意見(jiàn)稿）向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，標(biāo)志著與公路法 配套的行政法規(guī)立法活動(dòng)迎來(lái)了新的高潮。公路保護(hù)條例是就具體實(shí)施

25、公 路法有關(guān)問(wèn)題作出規(guī)定的行政法規(guī)，其對(duì)公路建筑控制區(qū)范圍及其劃定辦法方 面的具體規(guī)定，無(wú)疑也將成為制定部門規(guī)章和地方立法依據(jù)的原則和方向。公路保護(hù)條例（征求意見(jiàn)稿）第十三條分四款就公路建筑控制區(qū)問(wèn)題作 出了規(guī)定：第一款規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照保障公路運(yùn)行安全和節(jié)約用 地的原則以及公路發(fā)展的需要，劃定公路建筑控制區(qū)的范圍。”明確“公路建筑 控制區(qū)范圍”劃定職責(zé)的主體和劃定的原則。第二款規(guī)定：“公路建筑控制區(qū)的范圍，從公路用地外緣起向外的距離不得 小于下列限值：（一）國(guó)道20米；（二）省道15米；（三）縣道10米；（四）鄉(xiāng) 道5米?！泵鞔_“公路建筑控制區(qū)范圍”的一般限值標(biāo)準(zhǔn)和劃定的起

26、始界線。第 三款規(guī)定：“屬于高速公路的公路建筑控制區(qū)范圍的限值不得小于30米；屬于互 通立交和特大型橋梁的公路建筑控制區(qū)范圍的限值不得小于50米?！泵鞔_“公路 建筑控制區(qū)范圍”的特殊限值標(biāo)準(zhǔn)。第四款規(guī)定：“公路彎道內(nèi)側(cè)以及平交道口的建筑控制區(qū)范圍根據(jù)滿足行車 視距的要求和改建立體交叉的需要等情況確定?！泵鞔_了公路特殊路段建筑控制 區(qū)的控制原則。分析公路保護(hù)條例（征求意見(jiàn)稿）的上述規(guī)定，筆者認(rèn)為有三處具有突 破性的亮點(diǎn)：一是以公路用地外緣作為建筑控制區(qū)起算點(diǎn)，更顯科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)；二是 對(duì)高速公路建筑控制區(qū)范圍分別作出了一般限值（不得小于30米）和特殊限值 （不得小于50米）規(guī)定，更具前瞻性和全面性，有

27、利于高速公路的可持續(xù)發(fā)展； 三是增加了彎道內(nèi)側(cè)行車和立交改造需要的控制原則規(guī)定，更顯人性化。公路 保護(hù)條例的這些立法經(jīng)驗(yàn)具有重要的指導(dǎo)意義。2、在國(guó)家層面相關(guān)立法活動(dòng)較少的情況下，近年來(lái)一些省份在立法實(shí)踐上 也敢于突破，進(jìn)行了一些有益的立法探索。例如，山東、湖北、廣西等?。▍^(qū)） 以“高速公路用地外緣”取代“公路邊溝外緣”作為高速公路建筑控制區(qū)的起算 點(diǎn)；浙江、江蘇、吉林、甘肅、福建、安徽等省則采用“高速公路隔離柵”作為 高速公路建筑控制區(qū)起算點(diǎn)；一些省對(duì)高速公路建筑控制區(qū)范圍區(qū)分了一般規(guī)定 與特殊規(guī)定。3、幾點(diǎn)立法建議。鑒于我國(guó)高速公路發(fā)展的迅猛形勢(shì)，為規(guī)范高速公路管 理，進(jìn)一步加強(qiáng)立法工作、

28、解決高速公路管理有法可依的問(wèn)題已經(jīng)成為迫切要求， 為此，筆者提出以下建議：（1）在公路法規(guī)定的原則下，修訂公路管理?xiàng)l例將建筑控制區(qū)范 圍起算點(diǎn)調(diào)整為公路用地外緣；（2）盡快出臺(tái)公路保護(hù)條例，進(jìn)一步完善公路法的配套法規(guī)；（3）根據(jù)公路管理?xiàng)l例和公路保護(hù)條例對(duì)高速公路建筑控制區(qū)范 圍及其劃定辦法作出的原則規(guī)定，地方性法規(guī)可以結(jié)合本地方的具體情況作出規(guī) 定，但這種規(guī)定仍然應(yīng)當(dāng)是原則性的，高速公路建筑控制區(qū)范圍大小及其劃定辦 法，依法由各省根據(jù)自身實(shí)際確定并由省級(jí)人民政府在政府規(guī)章中進(jìn)行具體明確 規(guī)定；（4）加強(qiáng)高速公路管理的部門規(guī)章和地方政府規(guī)章立法，進(jìn)一步完善高速 公路管理的國(guó)家和地方法律規(guī)范體系

29、。四后記。立法的完善只是保證了權(quán)利義務(wù)的實(shí)現(xiàn)成為可能，要完全實(shí)現(xiàn)立法目的，關(guān) 鍵還在于法律的正確實(shí)施和社會(huì)的普遍遵守。另外，根據(jù)公路法第五十六條 第三款規(guī)定，建筑控制區(qū)范圍經(jīng)縣級(jí)以上地方人民政府依照規(guī)定劃定后，縣級(jí)以 上地方人民政府交通主管部門應(yīng)當(dāng)設(shè)置標(biāo)樁、界樁。具體劃定工作的實(shí)施非常重 要，在高速公路建成投入使用之前，劃定好建筑控制區(qū)，并設(shè)置好界樁、標(biāo)樁， 對(duì)公路的管理和保護(hù)意義重大，應(yīng)當(dāng)引起政府相關(guān)部門的高度重視，及時(shí)落實(shí)， 否則立法的目的就無(wú)法實(shí)現(xiàn)，立法就失去了意義。但目前相關(guān)工作在大部分省份 并未得到落實(shí)。因此，在高速公路建筑控制區(qū)管理方面，既要完善立法，解決有 法可依的問(wèn)題，同時(shí)還必

30、須具體落實(shí)好法律規(guī)定，做到有法必依，只有這樣，依 法行政、依法治路才不至于成為空談。劃定公路建筑控制區(qū)公告樣式-廣東省公路局劃定公路建筑控制區(qū)公告樣式XX縣人民政府關(guān)于劃定公路建筑控制區(qū)范圍的 公告（XX府2012 XX號(hào)）為加強(qiáng)我縣公路的建設(shè)和管理，保障公路完好、安 全和暢通，根據(jù)中華人民共和國(guó)公路法、公路安全保護(hù)條例和廣東省 公 路條例的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本行政區(qū)域公路的實(shí)際情況，劃定本行政區(qū)域各類 公路建筑控制區(qū)范圍，特通告如下：一、本縣公路建筑控制區(qū)的范圍，從公路用 地外緣起向外的距離 標(biāo)準(zhǔn)為：（一）國(guó)道20米;（二）省道15米;（三）縣道10米;（四） 鄉(xiāng)道5米。屬于高速公路的，公路建筑

31、控制區(qū)的范圍從公路用地外緣起向外的 距離標(biāo)準(zhǔn)為30米。公路用地已依法辦理征地手續(xù)的，其地界以審批的區(qū)域?yàn)?準(zhǔn);未辦理征地手續(xù)或者土地權(quán)屬未確定的，其地界按照從公路兩側(cè)邊溝或者 坡腳護(hù)坡道、坡頂截水溝外緣向外不少于1米的規(guī)定執(zhí)行。二、在公路建筑控 制區(qū)內(nèi)，除公路防護(hù)、養(yǎng)護(hù)需要外，禁止在公 路建筑控制區(qū)范圍內(nèi)修建建筑物 和地面構(gòu)筑物;在公路建筑控制區(qū)劃定前已經(jīng)合法修建的原有建筑物、構(gòu)筑物， 對(duì)公路運(yùn)行安全無(wú)嚴(yán)重影響的，可暫時(shí)維持原狀，但不得重建、擴(kuò)建需要在建 筑控制區(qū)內(nèi)埋設(shè)管線、電纜等設(shè)施的，應(yīng)按有關(guān)規(guī)定辦理審批手續(xù)。在公路建 筑控制區(qū)外修建的建筑物、地面構(gòu)筑物以及其他設(shè)施不得遮擋公路標(biāo)志，不得

32、妨礙安全視距。新建村鎮(zhèn)、開(kāi)發(fā)區(qū)、學(xué)校和貨物集散地、大型商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、農(nóng)貿(mào) 市場(chǎng)等公共場(chǎng)所，與公路建筑控制區(qū)邊界外緣的距離應(yīng)當(dāng)符合下列標(biāo)準(zhǔn)，并盡 可能在公路一側(cè)建設(shè)：（一）國(guó)道、省道不少于50米;（二）縣道、鄉(xiāng)道不少于20米。 三、公路建筑控制區(qū)的管理，由交通主管部門、公路管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。規(guī)劃、建 設(shè)、國(guó)土、工商、公安等職能部門應(yīng)當(dāng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)協(xié)助交通、公路部門 做好公路建筑控制區(qū)的管理工作。國(guó)土資源、建設(shè)行政主管部門在審批公路兩 側(cè)的建設(shè)項(xiàng)目和建設(shè)用地涉及公路建筑控制區(qū)時(shí)，應(yīng)當(dāng)征求交通主管部門或公 路管理機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)。四、對(duì)已經(jīng)立項(xiàng)即將開(kāi)工或者正在建設(shè)的公路，由交通主 管部門、公路管理機(jī)構(gòu)依法實(shí)施

33、路政管理，任何單位和個(gè)人不得在公路建設(shè)用 地和建筑控制區(qū)范圍內(nèi)范圍內(nèi)搶建、搶種。附件:XX縣轄內(nèi)公路一覽表XX 縣人民政府XX年X月X日劃定公路建筑控制區(qū)的目的是什么？公路控制區(qū)的最早提出為1987年10月13日國(guó)務(wù)院發(fā)布的中華人民共和國(guó)公 路管理?xiàng)l例（以下簡(jiǎn)稱公路管理?xiàng)l例），該條例第三十條表述為：“在公路兩側(cè) 修建永久性工程設(shè)施，其建筑物邊緣與公路邊溝外緣的間距為：國(guó)道不少于20 米，省道不少于15米，縣道不少于10米，鄉(xiāng)道不少于5米”。在其后的中華 人民共和國(guó)公路管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則第四十二條中作了相同相似的表述：“在公 路兩側(cè)修建永久性構(gòu)筑物或設(shè)施，其建筑設(shè)施邊緣與公路邊溝（坡腳、護(hù)坡道、

34、坡頂、截水溝）外緣的最小間距必須符合條例的規(guī)定”。而真正使用“建筑 控制區(qū)”概念的則是1997年7月3日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的中華人民共和國(guó) 公路法（以下簡(jiǎn)稱公路法），該法第五十六條規(guī)定：“除公路防護(hù)、養(yǎng)護(hù)需要的 以外，禁止在公路兩側(cè)的建筑控制區(qū)內(nèi)修建建筑物和地面構(gòu)筑物，.”公路 控制區(qū)的設(shè)立主要基于兩個(gè)目的： 一是為將來(lái)公路擴(kuò)寬、公路升級(jí)預(yù)留土 地。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，人們對(duì)公路的需求越來(lái)越迫切，國(guó)家的投資遠(yuǎn) 不能達(dá)到新建公路的需要，只能在現(xiàn)有公路的基礎(chǔ)上進(jìn)行擴(kuò)建和改造，這就是國(guó) 家設(shè)立公路控制區(qū)的基本出發(fā)點(diǎn)。設(shè)立公路控制區(qū)，可以減少國(guó)家擴(kuò)寬公路時(shí)房 屋拆遷和各類公共設(shè)施遷移的投入，減輕

35、政策性處理的難度，便于土地的征用和 工程的順利進(jìn)行。 二是切實(shí)保障公路通行安全?？焖?、便捷、安全、舒適 是公路運(yùn)輸?shù)母灸繕?biāo)，而設(shè)立公路控制區(qū)有助于克服公路街道化、公路市場(chǎng)化， 減少視線障礙，提高運(yùn)輸效率，避免殃及無(wú)辜。開(kāi)闊的視野加上美化的沿線環(huán)境， 給人以舒適感，符合現(xiàn)代人的追求。江蘇：新淮江公路寶應(yīng)段建筑控制區(qū)范圍劃定元月20日，寶應(yīng)縣人民政府依據(jù)中華人民共和國(guó)公路法、公路安全保護(hù)條 例、江蘇省公路條例等法規(guī)，發(fā)布了關(guān)于新淮江公路建筑控制區(qū)范圍劃定 的公告。新淮江公路是江蘇腹部南北向的一條重要干線公路，該公路包含了 “可視、 可測(cè)、可控”等設(shè)計(jì)理念。為確保新淮江公路寶應(yīng)段的安全、完好和暢通

36、，寶應(yīng) 縣人民政府發(fā)布寶政規(guī)定20141號(hào)文件，規(guī)定新淮江公路寶應(yīng)段“從公路用 地外緣向外起15米間距為建筑控制區(qū)；除公路防護(hù)、養(yǎng)護(hù)需要的以外，禁止在 公路兩側(cè)的建筑控制區(qū)內(nèi)修建建筑物和地面構(gòu)筑物；確需在建筑控制區(qū)埋設(shè)管 線、電纜等設(shè)施的，應(yīng)依法經(jīng)公路管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)；公路建筑控制區(qū)內(nèi)原有合法修 建的建筑物和地面構(gòu)筑物，以及因公路新建、改建或公路建筑控制區(qū)范圍調(diào)整， 而被劃入公路建筑控制區(qū)內(nèi)的建筑物和地面構(gòu)筑物，不得擴(kuò)建，不得改變其使用 用途；規(guī)劃和新建村鎮(zhèn)、學(xué)校、開(kāi)發(fā)區(qū)、廠礦、貨物集散地、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等建筑群， 其外緣與公路用地界外最小間距不少于200米，并盡可能在公路一側(cè)建設(shè)”。新淮江公路寶應(yīng)段建

37、筑控制區(qū)范圍的劃定，對(duì)該公路今后的管理、保護(hù)將產(chǎn) 生重要的作用。公路兩側(cè)建筑控制區(qū)劃定方法及控制公路兩側(cè)建筑控制區(qū)劃定方法及控制第28卷第2期2OO6年6月湘潭師范 學(xué)院（自然科學(xué)版）JournalofXiangtanNormalUniversity（NaturalScienceEdition） VoI.28No.2 June.20o6公路兩側(cè)建筑控制區(qū)劃定方法及控制 王向和（邵陽(yáng)市公 路管理局，湖南邵陽(yáng)422001）摘要：公路法規(guī)定在公路邊溝外緣一定距離為公 路兩側(cè)建筑控制區(qū)，其目的是 為了保障通行安全以及為公路等級(jí) 的提高預(yù)留土 地，但公路等級(jí)的提高不僅僅是寬度的增加，而是平面和縱面線形的

38、改變;在公路 兩側(cè)建筑物過(guò)多的情況下，既使嚴(yán)格對(duì)建筑控制區(qū)進(jìn)行控制，通行安全仍然無(wú)法 保證.因此這個(gè)劃定的方法是不科學(xué)的,只有通過(guò)詳細(xì)規(guī)劃才能對(duì)建筑控制區(qū)進(jìn) 行正確的劃定和控制.關(guān)鍵詞:公路;建筑控制區(qū);界定;控制;詳細(xì)規(guī)劃 中國(guó)分類 號(hào):U412文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1671-0231（2OO6）02-0113-04湖南是一個(gè)以丘 陵山區(qū)為主的省份，地表成份叉以石方為主,溝渠河流縱橫，土地十分珍貴,村民房 屋比較分散，農(nóng)民修筑進(jìn)村道路的成本很高，因此廣大農(nóng)民特別喜歡在公路兩旁 建房，不但不要花錢修進(jìn)村 道路，而且有叉寬又好的路面，坡度平緩，線型良好，且 由國(guó)家養(yǎng)護(hù),和自己出錢修的 村道不可

39、同日而語(yǔ).近年來(lái)，隨著農(nóng)民經(jīng)濟(jì)意識(shí)的 增強(qiáng),地方經(jīng)濟(jì)與個(gè)體運(yùn)輸?shù)幕钴S，路邊修房子的現(xiàn)象越來(lái)越多，檔次也越來(lái)越 高,十幾萬(wàn)乃至幾十萬(wàn)元一棟的房子隨處可見(jiàn)，公路街道化越來(lái)越明顯,以前僅以 水溝外緣一定距離作 為公路兩側(cè)建筑控制區(qū)的作法，顯露出越來(lái)越多的弊端，很 難起到建筑控制區(qū)所應(yīng) 有的作用.1建筑控制區(qū)的概念，作用及法律地位I.1建 筑控制區(qū)的概念 公路控制區(qū)的最早提出是1987年1O月13日國(guó)務(wù)院發(fā)布的 中華人民共和國(guó)公 路管理?xiàng)l例,該條例 第39條表述為:在公路兩側(cè)修建永 久性工程建設(shè)，其建筑物邊緣與公路邊溝外緣的間距為:國(guó)道不小于20m，省道不 小于15m，縣道不小于10m,鄉(xiāng)道不小于5m

40、.1997年7月3日全國(guó)人大 常委會(huì)通 過(guò)的中華 人民共和國(guó)公路法正式使用建筑控制區(qū)的概念，該法第五十六條 規(guī)定:除公路 防護(hù)，養(yǎng)護(hù)需要的以外，禁止在公路兩側(cè)的建筑控制區(qū)內(nèi)修建建筑 物和地面構(gòu)筑物.從此以后，公路控制區(qū)成為路政管理，行政執(zhí)法的專業(yè)術(shù)語(yǔ)，專 指公路兩側(cè)邊溝外緣以外的禁止修建建筑物和地面構(gòu)筑物的 特別區(qū)域.1.2建 筑控制區(qū)的作用建筑控制區(qū)的作用有兩個(gè)：一是為將來(lái)公路擴(kuò)寬，公路等級(jí)提 高預(yù)留土地,減少拆遷工程.社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步，使 人們對(duì)公路等 級(jí)和寬度的要 求越來(lái)越高,但交通的發(fā)展是逐步增長(zhǎng)的，沒(méi)有必要一次把所有的公路都做成高 等級(jí)公路，國(guó)家的投資和土地的缺少也決定了不能把所有的

41、公路都搞成新建公 路，只能在現(xiàn)有公路的基礎(chǔ)上逐步進(jìn)行擴(kuò)建和改造.設(shè)立了建筑控制區(qū),可以減 少公路擴(kuò)寬與改建時(shí)房屋拆遷和各類公共設(shè)施拆遷的數(shù)量和難度，既減少投資 又減少地方矛盾，減輕政策性處理的難度，便于土地征用和工程的JJ,N進(jìn)行. 二是保障公路的通行安全.快速便捷安全舒適是公路運(yùn)輸?shù)母灸康?，而設(shè)立公路 兩側(cè)建筑控制區(qū)，收稿日期:20o6-03-13作者簡(jiǎn)介:王向和（1956 一），男，湖南雙峰 人,工程師,研究方向:公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)與管理.113能減少視線障礙,提高運(yùn)輸效率，避 免殃及無(wú)辜.開(kāi)闊的視野加上美化的沿線環(huán)境，使人心曠神怡,給人以舒適感，符 合現(xiàn)代人的追求.1.3建筑控制區(qū)的法律地位

42、公路法第五十六條第二款規(guī)定, 建筑控制區(qū)的范圍，由縣級(jí)以上地方人民政府按照保障公路運(yùn)行安全和節(jié)約用 地的原則，依照國(guó)務(wù)院的規(guī)定劃定，公路建筑控制區(qū)劃定有以下特征：（1）建筑控 制區(qū)范圍劃定由縣級(jí)以上人民政府行使；（2）建筑控制區(qū)既要保障運(yùn)行安全，又要 節(jié)約用地；（3）建筑控制區(qū)的劃定，以建成公路為前提，先有公路,后有控制區(qū).2現(xiàn) 行建筑控制區(qū)劃定方法的不合理性分析現(xiàn)行的建筑控制區(qū)劃定與控制的唯一依 據(jù)，就是建筑物邊緣距公路邊溝外緣的距離不能小于的規(guī)定數(shù)據(jù).雖然公路法 也要求近而不靠，一邊發(fā)展，但由于沒(méi)有詳細(xì)規(guī)劃和強(qiáng)制規(guī)定，幾乎所有的公路都 沒(méi) 能做到.建筑控制區(qū)的主要目的是保證公路通行安全和為

43、公路等級(jí)提高創(chuàng)造 便利，但從近20年的實(shí)際執(zhí)行情況來(lái)看,這兩個(gè)目的都沒(méi)有達(dá)到理想的效果.2.1公路改建時(shí)的拆遷量依舊很大造成改建時(shí)拆遷量大的原因（1）公路改 建時(shí)一般要把彎道半徑加大，使得改建后的公路向彎道內(nèi)側(cè)偏移.如果 彎道內(nèi)側(cè) 與外側(cè)都 采用同一間距作建筑控制區(qū)，則公路改建后，彎道外側(cè)建筑物距水溝外 緣的距離將大大超過(guò)建筑控制區(qū)的規(guī)定值,反之彎道內(nèi)側(cè)建筑物距水溝外緣的 距離將小于建筑控制區(qū),甚至建筑控制區(qū)出現(xiàn)負(fù)值，導(dǎo)致在建筑控制區(qū)外的房予 在公路改建時(shí)又要被拆除.（2）公路改建時(shí)一般縱斷面線形要調(diào)整，有的要挖，有的 要填,填挖都要放一個(gè)邊坡（一般填方1:1.5,挖方1:1），由于填挖高度不

44、一樣，路基 的占地寬度也不一樣，按一個(gè)規(guī)定值作為建筑控制區(qū)顯然不合理，將導(dǎo)致有的規(guī) 劃控制區(qū)外的房屋在公路改建時(shí)仍要被拆除.（3）公路改建時(shí)縱斷面的調(diào)整將導(dǎo) 致有的房屋因降坡而懸吊在半空,導(dǎo)致出行不便，村民要求賠償或搬遷或另修便 道;有的房屋因路基抬高導(dǎo)致排水不暢，要求房屋搬遷或進(jìn)行賠償.（4）由于公路邊 建房太多,往往導(dǎo)致改建時(shí)改道，到改建時(shí)才發(fā)覺(jué)，由于當(dāng)初沒(méi)有規(guī)劃，公路以外的 其他地方，農(nóng)民也已大量建房，既使是改道，也仍要拆掉很多房屋.改建時(shí)拆 遷量大的危害（1）建筑控制區(qū)控制的最理想狀態(tài)，應(yīng)是公路改建時(shí)基本上在房屋 拆遷和其他設(shè)施上幾乎不要花什么費(fèi)用.改建時(shí)沒(méi)有多少地方矛盾，但現(xiàn)實(shí)是,

45、公路改建時(shí)業(yè)主花在這上面的經(jīng)費(fèi)和精力都非常大，特別是這類經(jīng)過(guò)審批的但 仍然要拆除的房屋,不僅損壞政府在群眾中的形象,同時(shí)也使拆遷難度大，地方矛 盾多，成為業(yè)主十分頭痛的問(wèn)題.同時(shí)很多拆遷難題影響施工進(jìn)度，增加施工變更 和索賠.（2）有些山區(qū)公路，改建時(shí)線形和高程改動(dòng)的幅度都很大，按一個(gè)規(guī)定的間 距做為建筑控制區(qū),根本沒(méi)有什么作用，有時(shí)離公路近些,改建時(shí)不要拆,離公路 遠(yuǎn)些反而要拆.（3）改建時(shí)拆遷量大時(shí),施工中由于經(jīng)費(fèi)的限制和地方矛盾處理的 難度，業(yè)主和施工方都會(huì)降低要求，使改建的公路達(dá)不到相應(yīng)的等級(jí)，給車輛運(yùn) 行能力和行車安全帶來(lái)不利的影響.（4）公路等級(jí)是逐步提高的，就目前沿海地區(qū) 來(lái)看，

46、公路等級(jí)提高的時(shí)間間隔非常之短,有十幾年就提高一個(gè)等級(jí)的，如果僅 按規(guī)定間距進(jìn)行建筑控制區(qū)的界定與控制，將在短時(shí)期內(nèi)造 成同一戶主的房屋 多次 被拆遷，巨大的拆遷費(fèi)用,甚至?xí)斐?O年或20年一拆遷的惡性循環(huán)，給國(guó) 家，個(gè)人均造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失.2.2耕地大量浪費(fèi)（1）公路改建時(shí)要裁彎取直, 由于公路改建時(shí)要維護(hù)車輛的通行，因此裁彎取直后 原來(lái)彎曲的路段土 114方 仍不能挖除用做新路的填筑，等改建通車后,原來(lái)彎曲的路段農(nóng)民自己又無(wú)力開(kāi) 墾為農(nóng)田，造成了耕地的浪費(fèi).公路法規(guī)定，國(guó)道兩側(cè)房屋離公路水溝的距 離為50m，農(nóng)民的房子沿公路的長(zhǎng)度一般為13m左右，照此計(jì)算,一棟房子前應(yīng) 有一畝的空地，

47、在湖南,相當(dāng)于1.5人的耕地.據(jù)筆者調(diào)查，公路全房屋前的空地, 一般都變成了大坪,如果僅按建筑物離公路的間距進(jìn)行建筑物放樣，將造成了耕 地的浪費(fèi).但如果村鎮(zhèn)不沿公路平行發(fā)展，則公路兩旁的耕地仍可種值.可見(jiàn)，僅按 房屋至水溝的距離進(jìn)行規(guī)劃是不合適的.有一些改建時(shí)必須改道的路段,原路段 完全沒(méi)有必要按規(guī)定的間距作為建筑控制區(qū).2.3嚴(yán)重影響車輛運(yùn)行.對(duì)于已有 公路，由于僅按構(gòu)造物至水溝的距離進(jìn)行規(guī)劃審批，既使改建前能保證建筑控制 區(qū)的寬度，改建后由于線形和高程的改變,導(dǎo)致有的建筑物離公路太近，由于矛盾 和費(fèi)用的雙 重原因，使拆遷不到位，同時(shí)也不能阻止公路集鎮(zhèn)化,市場(chǎng)化.由于以 上兩方面的影響,雖然

48、公路加寬了，等 級(jí)提高了，但是通行能 力并沒(méi)有提高，交通 事故反而大量增加，公路安全并沒(méi)有得到保證.2.4公路兩旁景觀難看 在已有公 路上按構(gòu)造物至水溝的距離進(jìn)行控制，公路等級(jí)提高時(shí)，由于平面線型的調(diào)整，仍 然使得有些房屋要拆除，有些建筑物離改建后公路的水溝距離遠(yuǎn)近不一致，由于 縱斷面調(diào)整，路面高于或低于房屋 的地面好幾米至十幾米不等,顯得參差不齊, 造成路旁景觀不雅.特別是城市郊區(qū)，作為城市的進(jìn)出VI,公路兩旁的景觀是反 映一個(gè)城市風(fēng)貌的主要窗口 . 2.5增大路政管理與養(yǎng)護(hù)管理的難度在已有公路 上按構(gòu)造物至水溝的距離進(jìn)行控制，將造成公路的街道化，造成屋高路 低，排水不 暢，垃圾 遍地,人為

49、破壞公路的事件增多,違章建筑增多，增大了路政管理與養(yǎng)護(hù)管 理的難度.2.6降低了招商引資的力度我國(guó)現(xiàn)在實(shí)行了國(guó)家投資，地方籌資，社 會(huì)融資，利用外資和貸款修路，收費(fèi)還貸滾動(dòng)發(fā)展的多渠道投融資機(jī)制，標(biāo)準(zhǔn) 過(guò)份超前的項(xiàng)目，或拆遷比重過(guò)大的項(xiàng)目，往往造成盈利能力弱，償貸能力差，業(yè)主 債 務(wù)沉重，勢(shì)必影響后繼項(xiàng)目的投資，另外，公路的路容，路貌差，公路兩旁的環(huán)境 差也往往會(huì)影響投資者的印象,影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展.3對(duì)建筑控制區(qū)進(jìn)行科 學(xué)劃定的方法 在我國(guó)公路管理部門，長(zhǎng)期以來(lái)，把建筑控制線的邊界比做-k線 ，以為只要守住了這條線,就萬(wàn)事 大吉了,結(jié)果事如愿違,并沒(méi)有收到多少效果. 筆者認(rèn)為:對(duì)已有公路進(jìn)行

50、詳細(xì)規(guī)劃是對(duì)建筑控制區(qū)進(jìn)行有效的劃定和控制的 科學(xué)的方法.3.1對(duì)公路建筑控制區(qū)制定詳細(xì)的規(guī)劃（1）制訂詳細(xì)規(guī)劃的意義.公 路改建時(shí)有的路段沿老路加寬,有的路段要廢棄老路另建新路,如果這點(diǎn)不明確, 建筑控制區(qū)就無(wú)法正確劃定.在這點(diǎn)上我們應(yīng)向城市規(guī)劃部門學(xué)習(xí)，城市建設(shè)不 但有長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃.也有近期規(guī)劃.它不但有總體規(guī)劃,也有詳細(xì)規(guī)劃.有些城市甚至對(duì) 建筑物的外型及其裝飾都進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)劃.因此有些建筑物盡管先于街道建設(shè), 但在街道建設(shè)時(shí)，這些建筑物不僅不會(huì)擔(dān)心被拆除;甚至其地面標(biāo)高也與街道吻 合極好.這些成功的經(jīng)驗(yàn)，值得我們公路系統(tǒng)學(xué)習(xí)和借鑒.但公路部門的規(guī)劃，只 注重于公路網(wǎng)的布局及路線的大致走向，

51、僅僅只在地圖上把與路線相關(guān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)連 接起來(lái)，沒(méi)有詳細(xì)規(guī)劃.在國(guó)，省，縣道兩旁建筑物的放樣控制中，實(shí)際上是由縣級(jí) 公路管理機(jī)構(gòu)一些不熟悉公路工程技術(shù)的路政人員行使對(duì)國(guó)，省,縣道的實(shí)施與 控制,他們控制的唯一依據(jù)就是建筑物至公路邊緣的規(guī)定距離.（2）制訂詳細(xì)規(guī)劃 的方法.詳細(xì)規(guī)劃要一步到位,公路的長(zhǎng)遠(yuǎn)等級(jí)要準(zhǔn)確定位，要為未來(lái)的發(fā)展留有 必須的余地.要達(dá)到這一目的,我們就必須超前控制，詳細(xì)規(guī)劃,分階段實(shí)施,規(guī)劃最 好超前3O年以上.依據(jù)我省的地理位置和人51及經(jīng)濟(jì)情況，公路長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的 目標(biāo)也應(yīng)該是縣以上城市及縣城之間實(shí)現(xiàn)高等115級(jí)公路（高速公路或一級(jí)公 路），鎮(zhèn)與鎮(zhèn)之間通一，二級(jí)以上公路，鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之

52、間通二，三級(jí)以上公路.對(duì)于已有的 普通公路,都面臨著等級(jí)提高，因此我們應(yīng)該按照長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的目標(biāo)，依據(jù)現(xiàn)有 的公 路情況，制訂出可供 放樣的規(guī)劃詳圖，建立沿線坐標(biāo)高程系統(tǒng)，依規(guī)劃詳圖對(duì)公路 兩側(cè)建筑控制區(qū)兩側(cè)的房屋詳細(xì)地進(jìn)行坐標(biāo)和高程放樣,改變以前僅按距離進(jìn) 行放樣的做法.為了避免等級(jí)提高線型改動(dòng)過(guò)大，新建或改建公路時(shí)，我們應(yīng)該 避免取平曲線或豎曲線的極限值，尤其是平面線型，我們更應(yīng)該超前控制，應(yīng)使平 面線型超前的幅度大于縱斷面超前的幅度.（3）制訂詳細(xì)規(guī)劃的可行性分析.現(xiàn)在 各縣市都有大比例尺地圖，搞規(guī)劃設(shè)計(jì)的成本大約為每公里O.5-5萬(wàn)元,而拆一 棟房子就要好幾十萬(wàn)元，詳細(xì)的規(guī)劃設(shè)計(jì)相當(dāng)于把以

53、后改建的部分設(shè)計(jì)提前做 了，總的來(lái)說(shuō)，并沒(méi)有增加額外的經(jīng)費(fèi),相反，它減少的拆遷工程經(jīng)費(fèi)遠(yuǎn)大于規(guī)劃的 經(jīng)費(fèi).3.2堅(jiān)持近而不靠.一邊發(fā)展.避開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn) 公路法規(guī)定建筑物到公路水溝 的距離國(guó)道大于50m,省道大于40m,縣鄉(xiāng)道大 于30m,但是同時(shí)也 要求近而不靠, 一邊發(fā)展，只按建筑物全水溝的距離對(duì)建筑控制區(qū)進(jìn)行劃定與控制，是對(duì)公路 法的片面理解.必須通過(guò)詳細(xì)的規(guī)劃,做到近而不靠，一邊發(fā)展，避開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn),才能保 護(hù)公路不受 侵占，防止街道化，保 障交通安全.4對(duì)建筑控制區(qū)實(shí)施有效控制的 方法4.1建立公路建筑區(qū)控制管理機(jī)構(gòu)省地（市）公路主管部門及公路管理機(jī)構(gòu) 內(nèi)均應(yīng)設(shè)立專職的公路規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)，負(fù) 責(zé)規(guī)劃

54、的編制，管 理,及以后的實(shí)施，控 制和監(jiān)督.負(fù)責(zé)已建公路兩側(cè)建筑物的審批.并會(huì)同路政部門對(duì)違章建筑進(jìn)行處 理.規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)應(yīng)配囂一定數(shù)量的知識(shí)全面的道路工程技術(shù)人員，進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃, 以改變現(xiàn)行的對(duì)公路 兩側(cè)建筑物實(shí)施劃定與控制的辦法.4.2與城市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī) 劃相結(jié)合公路是展示當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)窗口，對(duì)吸引投資有較大的影響作用， 因此我們要 做好公路規(guī)劃的宣 傳，讓政府熏視，鄉(xiāng)鎮(zhèn)重視，建設(shè)部門重視,把城市 建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè),中心村建設(shè)與公路規(guī)劃有機(jī)結(jié)合起來(lái)，避免公路街道化,切實(shí)做 到公路兩旁建筑近而不靠，一邊發(fā)展.4.3與現(xiàn)在的通鄉(xiāng)，通村公路結(jié)合 利用國(guó) 家現(xiàn)在大搞通鄉(xiāng)，通村公路和十一五期問(wèn)進(jìn)行路網(wǎng)

55、改造，重視農(nóng)村公路建 設(shè)的 大好時(shí)機(jī)，搞 好公路的規(guī)劃和建設(shè)，切實(shí)解決廣大農(nóng)民的出行問(wèn)題,讓他們感到房 子離公路遠(yuǎn)，但交通照樣方便,從源頭 上改變農(nóng)民沿路建房的舊觀念.4.4規(guī)劃 審批手續(xù).建立規(guī)劃審批追究制度建立嚴(yán)格的審批追究制度，對(duì)違反規(guī)定的建設(shè) 者和審批者的經(jīng)濟(jì)，法律和行政責(zé)任，提高政策法規(guī)和規(guī)劃的約束力.116 梅州市梅縣區(qū)人民政府關(guān)于劃定公路建筑控制區(qū)范圍的公告為加強(qiáng)我區(qū)公路的建設(shè)和管理，保障公路完好、安全和暢通，根據(jù)中華人民 共和國(guó)公路法、公路安全保護(hù)條例和廣東省公路條例的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合 本行政區(qū)域公路的實(shí)際情況，現(xiàn)就劃定本行政區(qū)域各類公路建筑控制區(qū)范圍通告 如下：一、本區(qū)公路建筑

56、控制區(qū)的范圍，從公路用地外緣起向外的距離標(biāo)準(zhǔn)為：（一） 國(guó)道20米；（二）省道15米；（三）縣道10米；（四）鄉(xiāng)道5米。屬于高速公路 的，公路建筑控制區(qū)的范圍從公路用地外緣起向外的距離標(biāo)準(zhǔn)為30米。公路用地已依法辦理征地手續(xù)的，其地界以審批的區(qū)域?yàn)闇?zhǔn)；未辦理征地手 續(xù)或者土地權(quán)屬未確定的，其地界按照從公路兩側(cè)邊溝或者坡腳護(hù)坡道、坡頂截 水溝外緣向外不少于1米的規(guī)定執(zhí)行。二、在公路建筑控制區(qū)內(nèi)，除公路防護(hù)、養(yǎng)護(hù)需要外，禁止在公路建筑控制 區(qū)范圍內(nèi)修建建筑物和地面構(gòu)筑物；在公路建筑控制區(qū)劃定前已經(jīng)合法修建的原 有建筑物、構(gòu)筑物，對(duì)公路運(yùn)行安全無(wú)嚴(yán)重影響的，可暫時(shí)維持原狀，但不得重 建、擴(kuò)建；需要在

57、建筑控制區(qū)內(nèi)埋設(shè)管線、電纜等設(shè)施的，應(yīng)按有關(guān)規(guī)定辦理審 批手續(xù)。在公路建筑控制區(qū)外修建的建筑物、地面構(gòu)筑物以及其他設(shè)施不得遮擋公路 標(biāo)志，不得妨礙安全視距。新建村鎮(zhèn)、開(kāi)發(fā)區(qū)、學(xué)校和貨物集散地、大型商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等公共場(chǎng) 所，與公路建筑控制區(qū)邊界外緣的距離應(yīng)當(dāng)符合下列標(biāo)準(zhǔn)，并盡可能在公路一側(cè) 建設(shè)：（一）國(guó)道、省道不少于50米；（二）縣道、鄉(xiāng)道不少于20米。三、公路建筑控制區(qū)的管理，由交通主管部門、公路管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。住建、 國(guó)土資源、工商、公安等職能部門應(yīng)當(dāng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)協(xié)助交通、公路部門做 好公路建筑控制區(qū)的管理工作。國(guó)土資源、住建行政主管部門在審批公路兩側(cè)的 建設(shè)項(xiàng)目和建設(shè)用地涉及公路

58、建筑控制區(qū)時(shí)，應(yīng)當(dāng)征求交通主管部門或公路管理 機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)。四、對(duì)已經(jīng)立項(xiàng)即將開(kāi)工或者正在建設(shè)的公路，由交通主管部門、公路管理 機(jī)構(gòu)依法實(shí)施路政管理，任何單位和個(gè)人不得在公路建設(shè)用地和建筑控制區(qū)范圍 內(nèi)搶建、搶種。梅州市梅縣區(qū)人民政府2013年12月11日清遠(yuǎn)市人民政府關(guān)于劃定公路建筑控制區(qū)范圍的公告清府201248號(hào)為加強(qiáng)我市公路的建設(shè)和管理，保障公路完好、安全和暢通，根據(jù)中華人民共 和國(guó)公路法、公路安全保護(hù)條例和廣東省公路條例的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本 行政區(qū)域公路的實(shí)際情況，劃定本行政區(qū)域各類公路建筑控制區(qū)范圍，特公告如 下：一、本市公路建筑控制區(qū)的范圍，從公路用地外緣起向外的距離標(biāo)準(zhǔn)為：（一）

59、國(guó)道20米；（二）省道15米；（三）縣道10米；（四）鄉(xiāng)道5米。屬于高速公路 的，公路建筑控制區(qū)的范圍從公路用地外緣起向外的距離標(biāo)準(zhǔn)為30米。公路用地已依法辦理征地手續(xù)的，其地界以審批的區(qū)域?yàn)闇?zhǔn)；未辦理征地手續(xù)或 者土地權(quán)屬未確定的，其地界按照從公路兩側(cè)邊溝或者坡腳護(hù)坡道、坡頂截水溝 外緣向外不少于1米的規(guī)定執(zhí)行。二、在公路建筑控制區(qū)內(nèi)，除公路防護(hù)、養(yǎng)護(hù)需要外，禁止在公路建筑控制區(qū)范 圍內(nèi)修建建筑物和地面構(gòu)筑物；在公路建筑控制區(qū)劃定前已經(jīng)合法修建的原有建 筑物、構(gòu)筑物，對(duì)公路運(yùn)行安全無(wú)嚴(yán)重影響的，可暫時(shí)維持原狀，但不得重建、 擴(kuò)建；需要在建筑控制區(qū)內(nèi)埋設(shè)管線、電纜等設(shè)施的，應(yīng)按有關(guān)規(guī)定辦理審批

60、手 續(xù)。在公路建筑控制區(qū)外修建的建筑物、地面構(gòu)筑物以及其他設(shè)施不得遮擋公路標(biāo) 志，不得妨礙安全視距。新建村鎮(zhèn)、開(kāi)發(fā)區(qū)、學(xué)校和貨物集散地、大型商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等公共場(chǎng)所， 與公路建筑控制區(qū)邊界外緣的距離應(yīng)當(dāng)符合下列標(biāo)準(zhǔn)，并盡可能在公路一側(cè)建 設(shè)：（一）國(guó)道、省道不少于50米；（二）縣道、鄉(xiāng)道不少于20米。三、公路建筑控制區(qū)的管理，由交通主管部門、公路管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。規(guī)劃、建設(shè)、 國(guó)土、工商、公安等職能部門應(yīng)當(dāng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)協(xié)助交通、公路部門做好公 路建筑控制區(qū)的管理工作。國(guó)土資源、建設(shè)行政主管部門在審批公路兩側(cè)的建設(shè) 項(xiàng)目和建設(shè)用地涉及公路建筑控制區(qū)時(shí)，應(yīng)當(dāng)征求交通主管部門或公路管理機(jī)構(gòu) 的意