非營利組織“APC”評(píng)估理論

1、非營利組織“ APC”評(píng)估理論鄧國勝一、問題的提出很多學(xué)者從不同的角度論述了一個(gè)健全的社會(huì)為什么需要有非營 利組織？非營利組織有什么作用等問題。在 此基礎(chǔ)上，學(xué)者們指出 了各國，特別是發(fā)展中國家大力培育和發(fā)展非營利組織的必要性，并預(yù) 期非營利組織將與政府、企業(yè)一道形成“三足鼎立”之勢(shì)。然而，遺憾 的是，經(jīng)過20多年的“結(jié)社革命”，全球的非營利組織，特別是發(fā)展 中國家的非營利組織似乎遠(yuǎn)沒有預(yù)想的那么蓬勃。與各國強(qiáng)大的政府和 愈加繁榮的企業(yè)相比，非營利部門仍然顯得那么無力與弱小。究竟是什么原因限制了非營利部門的發(fā)展呢？許多學(xué)者和非營利 部門的管理人員強(qiáng)調(diào)外部環(huán)境，例如非營利組織的登記管理制度、減免

2、 稅制度、社會(huì)保障制度、政府的資金支持等因素。然而，從一些調(diào)查 的情況看，外部環(huán)境固然重要，但是對(duì)于發(fā)展中國家剛剛起步的非營利 部門來說，非營利組織內(nèi)部自身的因素同樣也非常重要，而且，非營利 組織內(nèi)部自身的因素也是外部環(huán)境難以改善的原因之一。以中國非營利組織的發(fā)展為例。無論是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)，還是政 府的改革，都需要培育和發(fā)展非營利組織。事實(shí)上，政府早在1990年 代初就認(rèn)識(shí)到了這一問題，并 提出了“政社分設(shè)”和非營利組織的“三 自方針”等政策來培育和發(fā)展非營利組織。然而，在實(shí)踐過程中，這些 政策卻難以推行。雖然這與政府固化的官僚體制、一些政府部門不愿 意放棄既得利益有關(guān)，但也與非營利組織自身的

3、某些原因是密不可分 的。首先，中國的非營利部門還嚴(yán)重缺乏社會(huì)公信度。由于少數(shù)非營 利組織的欺詐或腐敗行為，公眾對(duì)中國的非營利組織還缺乏信任。在這 種情況下，公眾既不愿意向非營利組織捐贈(zèng)，也不愿意參與非營利部 門組織的志愿活動(dòng)，而政府部門也不敢委托非營利組織承擔(dān)更多的職 能。在一次調(diào)研過程中，某位政府部門的干部述說了其中的苦衷：“我 們?cè)?jīng)將一項(xiàng)評(píng)比的職能轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會(huì)，結(jié)果從來沒有擁有這項(xiàng)權(quán)利 的行業(yè)協(xié)會(huì)并不珍惜這一機(jī)會(huì)，評(píng)比過程中的腐敗比政府有過之而無不 及，誰給錢多就評(píng)誰，其結(jié)果可想而知。最后，政府不得不收回職能”。3其次，非營利組織內(nèi)部缺乏民主的氛圍。社會(huì)之所以需要非營利組 織的原因之一

4、是因?yàn)榉菭I利組織代表了民主。然而，從調(diào)查的情況看， 中國有將近40%的非營利組織沒有正式的決策機(jī)構(gòu)，組織的決策完全 是由負(fù)責(zé)人個(gè)人或兩個(gè)以上負(fù)責(zé)人決定。無論是官方的非營利組織，還 是草根的非營利組織，其內(nèi)部似乎并不民主，家族式管理、一言堂現(xiàn)象 比比皆是。再次，非營利組織的自我生存與發(fā)展能力很弱。中國現(xiàn)在有不少非 營利組織依靠申請(qǐng)與實(shí)施項(xiàng)目維持組織的生存，而一旦政府、雙邊或多 邊機(jī)構(gòu)、國際金融組織、聯(lián)合國體系、INGO終止對(duì)項(xiàng)目的支持，不僅項(xiàng) 目隨之結(jié)束，非營利組織的生存也面臨極大的危機(jī)。最后，非營利組織的效率低下。一般認(rèn)為，非營利組織社會(huì)合法 性的理由之一在于非營利組織提供社會(huì)服務(wù)的成本比政府

5、直接提供社 會(huì)服務(wù)的成本更低，效率更高。然而，從中國的實(shí)踐看，雖然非營利 組織在扶貧、艾滋病預(yù)防等少數(shù)領(lǐng)域表現(xiàn)出了較高的效率，但在其他很 多領(lǐng)域的表現(xiàn)并不盡如人意，甚至效率低下。事實(shí)上，非營利組織自身的這些局限已經(jīng)成為中國非營利組織發(fā)展 過程中的瓶頸。那么，如何解決這一難題呢？自1970年代以來，世界范圍內(nèi)的政府改革或者說新政府運(yùn)動(dòng)可以 為各國非營利部門的發(fā)展提供一些啟迪。從英國、美國等國家的政府改 革來看，推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)改進(jìn)的核心手段之一就是在政府部門引入評(píng)估 機(jī)制。例如，1973年美國頒布的“聯(lián)邦政府生產(chǎn)率評(píng)估方案”、1979 年英國開始推行的雷納評(píng)審、1993年美國頒布的“政府績效與成果法

6、 案”等。在此背景下，世界各國掀起了一次又一次評(píng)估浪潮。以至于一 些西方學(xué)者驚呼傳統(tǒng)的“行政國家”正被“評(píng)估國家”所取代。二、傳統(tǒng)的評(píng)估理論及其局限1990年代以來人們逐步認(rèn)識(shí)到通過評(píng)估等管理工具來提升非營利 組織自身和推動(dòng)非營利組織發(fā)展的重要性。然而，由于非營利組織評(píng)估 受到國際范圍的廣泛重視才是最近 幾年的事情，因此當(dāng)前國際上有關(guān) 非營利組織評(píng)估的理論與方法主要來源于政府、企業(yè)的評(píng)估理論與實(shí) 踐。例如，“三日”評(píng)估最早應(yīng)用于政府的績效評(píng)估，而后推廣至非營 利部門；1990年代盛行的平衡計(jì)分卡最早就是應(yīng)用于企業(yè)的績效評(píng)估， 隨后在政府和非營利組織得到了推廣。客觀地說，這些從政府、企業(yè)借 鑒而

7、來的評(píng)估理論與實(shí)踐對(duì)于非營利組織評(píng)估的研究有著重要的參考 價(jià)值。但是，這些評(píng)估工具對(duì)于非營利部門的評(píng)估是否貼切？是否有必 要進(jìn)行修正？特別是對(duì)于發(fā)展中國家的非營利組織而言，發(fā)達(dá)國家學(xué) 者基于發(fā)達(dá)國家實(shí)踐的基礎(chǔ)上提出來的評(píng)估架構(gòu)是否適合發(fā)展中國 家？是否能夠真正解決發(fā)展中國家非營利組織面臨的實(shí)際問題呢？以中國的非營利組織為例。由于中國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化習(xí)俗與西方 國家有很大的不同，中國的非營利組織與西方國家的非營利組織就有很 大的差異，非營利組織面臨的發(fā)展問題也不完全一樣。因此，需要通過 評(píng)估工具解決的現(xiàn)實(shí)問題也不相同?！叭鼸”評(píng)估理論及其局限。當(dāng)前國際上最為流行的非營利組織評(píng)估理論是“三E”理論

8、。所謂 “三E”，即指經(jīng)濟(jì)(Economy)、效率(Efficiency)與效果 (Effectiveness)。經(jīng)濟(jì)是指以最低可能的成本供應(yīng)與采購維持既定 服務(wù)品質(zhì)的公共服務(wù)。它關(guān)心的是投入的數(shù)量，而不關(guān)注其產(chǎn)出與服務(wù) 品質(zhì)。例如，某個(gè)項(xiàng)目在特定時(shí)間內(nèi)究竟花了多少錢？工資成本是多 少？花費(fèi)是否與預(yù)算一致等。效率是指投入與產(chǎn)出之比例。效率指標(biāo)通 常包括服務(wù)水準(zhǔn)的提供、活動(dòng)的執(zhí)行、每項(xiàng)服務(wù)的單位成本等。例如， 某個(gè)項(xiàng)目單位開支的產(chǎn)出是多少？效果則是指公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的程 度。例如，項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度等。效果指標(biāo)通常只關(guān)心目標(biāo)或結(jié)果。經(jīng) 濟(jì)、效率與效果是政府、企業(yè)與非營利組織普遍關(guān)注的問題。應(yīng)該說

9、，從“三E”的角度出發(fā)對(duì)非營利組織進(jìn)行評(píng)估有助于非營利組 織績效的提高。正因?yàn)槿绱?，“三E”評(píng)估理論在世界各國的非營利組 織中得到了較為廣泛的推廣。即使在中國，不僅國際援助項(xiàng)目非常注重 “三日”評(píng)估，而且，本土的非營利醫(yī)院、非營利學(xué)校、非營利慈善機(jī)構(gòu)也開始重視組織的“三E”。這也是當(dāng)前中國非營利組織評(píng)估關(guān)注的 焦點(diǎn)。然 而，這種評(píng)估導(dǎo)向也帶來了一些負(fù)面的影響。由于過分關(guān)注組 織的經(jīng)濟(jì)、效率與效果，而忽略了組織其他方面的問題，一些非營利組 織的發(fā)展出現(xiàn)了扭曲。例如，有的非營利組織實(shí)施的項(xiàng)目可以取得很 好的經(jīng)濟(jì)、效率與效果，但是由于組織自身的能力沒有得到全面的發(fā)展， 往往是項(xiàng)目結(jié)束之時(shí)，也就是組織

10、衰亡之日。這種現(xiàn)象在中國的草根 組織中發(fā)生得更為普遍。這是因?yàn)?，中國的很多草根組織依賴于境外的 資助，而國際援助機(jī)構(gòu)往往受國際流行的“三日”評(píng)估理論影響，只關(guān) 注對(duì)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)、效率與效果的評(píng)估，而忽略了實(shí)施項(xiàng)目的組織自身的 能力建設(shè)，或者忽略了問責(zé)的要求，其結(jié)果是項(xiàng)目可以取得一定的成效， 但是非營利組織本身卻缺乏持續(xù)的發(fā)展能力，有的非營利組織甚至出 現(xiàn)了一些濫用資源或腐敗的現(xiàn)象。（二）“三D”評(píng)估理論及其局限。雖然“三E”理論是世界范圍內(nèi)評(píng)估的主流派別，然而，也有學(xué)者 對(duì)此提出了挑戰(zhàn)。這些學(xué)者認(rèn)為，6首 先，公共組織的相關(guān)利益群體 是多元的，例如非營利組織的利益群體既包括捐贈(zèng)者、社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人、志

11、愿者、非營利組織的管理人員，也包括被服務(wù)對(duì)象。由于不同相關(guān)利 益群體關(guān)注的角度不同、價(jià)值判斷的標(biāo)準(zhǔn)不同，甚至存在沖突，因此， 很難簡單地根據(jù)經(jīng)濟(jì)、效率與效果來評(píng)價(jià)非營利性的公共組織；其次， 私人組織的目標(biāo)非常明確（例如，企業(yè)的績效標(biāo)準(zhǔn)就非常明確，即利 潤），而公共組織的目標(biāo)往往較為宏觀和模糊，也沒有特別明確的績效 標(biāo)準(zhǔn)；再次，公共組織的目標(biāo)具有較大的不確定性。特別是隨著外部 環(huán)境的變化，公共組織實(shí)施項(xiàng)目的目標(biāo)甚至都需要調(diào)整和變化；最后， 非營利組織的結(jié)果除受政策、計(jì)劃或項(xiàng)目本身的影響，往往還要受到許 多其他因素的影響，也就是說其因果關(guān)系實(shí)際上并不明確?；诖?，這 些學(xué)者認(rèn)為，公共組織的評(píng)估應(yīng)當(dāng)

12、從“三E”向“三D”轉(zhuǎn)變。所謂“三 D” 是指診斷（Diagnosis）、設(shè)計(jì)（Design）與發(fā)展（Development）0 診斷是指非營利組織或項(xiàng)目的管理者能夠正確識(shí)別組織或項(xiàng)目所面臨 的新的管理問題，能夠考慮到主要的相關(guān)利益群體的需求與利益。設(shè) 計(jì)是指組織或項(xiàng)目管理者能夠通過適當(dāng)?shù)牟呗越鉀Q這些問題，能夠設(shè)計(jì) 解決這些問題所需要的恰當(dāng)?shù)慕Y(jié)構(gòu)與戰(zhàn)略。發(fā)展是指一種解決組織或 項(xiàng)目實(shí)施過程中所遇到問題的能力，以及相應(yīng)的作為學(xué)習(xí)過程的管理變 革或創(chuàng)新?！叭！痹u(píng)估理論的優(yōu)勢(shì)在于它特別注重通過評(píng)估提升非營利組織 自身的能力建設(shè)，通過評(píng)估幫助非營利組織不斷學(xué)習(xí)與完善。然而，這 一評(píng)估理論的局限在于它

13、難以定量，更多是定性方面評(píng)估，難以在不同 組織之間進(jìn)行比較。由于難以比較，因此也無法根據(jù)評(píng)估的結(jié)果實(shí)施獎(jiǎng) 罰。（三）“顧客滿意度”理論及其局限。“三E評(píng)估”側(cè)重于評(píng)估是一個(gè)監(jiān)督檢查的過程，它注重的是組織 或項(xiàng)目產(chǎn)生的結(jié)果?！叭鼶評(píng)估”側(cè)重于評(píng)估是一個(gè)學(xué)習(xí)的過程，它注 重的是實(shí)施政策、計(jì)劃或項(xiàng)目的組織能力。然而，總的來說，無論是 “三E”，還是“三?！痹u(píng)估，更多是一種自上而下型的評(píng)估方式，這 種類型的評(píng)估是以實(shí)施項(xiàng)目的組織為中心。隨著新公共管理的興起， 人們的思想、理念發(fā)生了很大變化。一些學(xué)者和實(shí)踐工作者提出，公共 組織的核心是為公眾提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，因此，評(píng)估的導(dǎo)向應(yīng)當(dāng)是自下而 上的，面向被服務(wù)

14、對(duì)象的，即以顧客滿意度為焦點(diǎn)。所謂顧客滿意度是指顧客感受到的服務(wù)質(zhì)量達(dá)到其期望值的程 度。它包括了解顧客的需求，并能迅速、準(zhǔn)確地回應(yīng)服務(wù)對(duì)象的需要； 充分具備提供服務(wù)所需的知識(shí)與技能；熱心接受顧客的要求；服務(wù)態(tài) 度謙虛、有禮；能夠傾聽顧客的不同意見；非營利組織及其工作人員（包 括志愿者）值得信賴；能夠尊重顧客的隱私；被服務(wù)對(duì)象有暢通的投 訴渠道等等。顧客滿意度評(píng)估發(fā)源于企業(yè)界，并在企業(yè)界得到了廣泛的推廣。然 而，這一評(píng)估理論在應(yīng)用于公共部門，特別是非營利部門時(shí)還存在一些 不足。中國的一些公益項(xiàng)目評(píng)估實(shí)踐表明，7由 于中國的弱勢(shì)群體習(xí) 慣于政府的救助，甚至認(rèn)為政府的救助理所當(dāng)然，因此對(duì)政府的救助

15、期 望值很高，滿意程度偏低。相反，弱勢(shì)群體對(duì)于民間資助機(jī)構(gòu)的期望值 往往較低，甚至沒有特別明確的期望值，哪怕得到非營利組織一點(diǎn)點(diǎn) 的資助，其滿意程度都偏高。因此，用顧客滿意度來評(píng)估非營利組織的 績效時(shí)，它并不是一個(gè)很敏感的、理想的指標(biāo)。三、非營利組織的“APC”評(píng)估理論眾 所周知，評(píng)估本身不是目的，而是實(shí)現(xiàn)公共組織宗旨的手段。 因此，在構(gòu)建中國非營利組織評(píng)估框架時(shí)，其出發(fā)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是通過評(píng)估框 架的設(shè)計(jì)解決非營利組織發(fā)展過程中面臨的現(xiàn)實(shí)問題，通過評(píng)估幫助 非營利組織達(dá)成使命。如前所述，當(dāng)前中國非營利組織面臨的主要困境 是公信度不足、治理結(jié)構(gòu)不完善、組織能力弱小、效率低下。而“三E” 理論雖然有助于

16、提升非營利組織的效率，但在提升非營利組織的公信 度，特別是提升非營利組織的能力方面有一定的局限；“三D”理論雖 然在提升非營利組織的組織能力方面有較大的作用，但在提升組織的 效率和公信度方面有一定的局限；“顧客滿意度”理論對(duì)于提升非營利 組織的服務(wù)品質(zhì)有一定的作用，但是在其他方面的作用相對(duì)較小。因 此，課題組在大量的問卷與個(gè)案調(diào)查的基礎(chǔ)上，針對(duì)當(dāng)前中國非營利組 織客觀存在的、迫切需要解決的問題提出了一套適合中國非營利組織 發(fā)展的評(píng)估框架，即對(duì)非營利組織問責(zé)（Accountability）、績效 （Performance）和組織能力（Capacity）的全方位 評(píng)估，簡稱為“APC” 評(píng)估理論（

17、作者注：這一理論同樣適用于政府、公營機(jī)構(gòu)等公共組織）。與“三E評(píng)估”、“三D評(píng)估”和“顧客滿意度評(píng)估”所不同的是， 這一評(píng)估框架更適合中國非營利組織的國情。與此同時(shí)，針對(duì)當(dāng)前中國 各類非營利組織只關(guān)注績效的現(xiàn)狀“APC”評(píng)估理論特別強(qiáng)調(diào)了非營利 組織問責(zé)與能力的評(píng)估，并將問責(zé)與能力評(píng)估提升到前所未有的高度。問責(zé)是指非營利組織（也可以指政府等公共組織，以下同）對(duì)其 使用的公共資源的流向及其使用效果的社會(huì)交代。問責(zé)性評(píng)估則是對(duì)非 營利組織或其他公共組織問責(zé)程度的評(píng)價(jià)。通常，非營利組織問責(zé)性 評(píng)估包括對(duì)非營利組織的治理結(jié)構(gòu)；非營利組織的活動(dòng)是否與組織的宗 旨一致；組織的有關(guān)信息是否進(jìn)行了必要的、準(zhǔn)確

18、的披露；非營利組 織的財(cái)務(wù)是否透明等方面。問責(zé)性評(píng)估是確保非營利組織誠信的一種制 度安排，它的功能在于幫助非營利組織樹立社會(huì)公信度?？冃гu(píng)估是對(duì)非營利組織的適當(dāng)性、效率、效果、顧客滿意度、 社會(huì)影響及其持續(xù)性的評(píng)估。這一績效評(píng)估框架吸取了 “三E”理論、 “四E”（即經(jīng)濟(jì)、效率、效果和公平）和“顧客滿意度”理論的優(yōu)點(diǎn)， 并增加了適當(dāng)性、社會(huì)影響和持續(xù)性等方面的內(nèi)容，更適合非營利組織 的績效評(píng)估。績效評(píng)估的功能在于通過評(píng)估提高非營利組織的效率、 促進(jìn)組織服務(wù)品質(zhì)的提高。組 織能力是指組織開展活動(dòng)和實(shí)現(xiàn)組織宗旨的技能和本領(lǐng)。當(dāng)前， 有關(guān)非營利組織能力評(píng)估的框架很多，其中一種框架是對(duì)非營利組織基 本

19、資源、組織內(nèi)部的管理能力、組織外部的公共關(guān)系與動(dòng)員資源的能 力和組織自我評(píng)估與學(xué)習(xí)的能力評(píng)估。組織能力評(píng)估的功能在于促進(jìn)非 營利組織自我生存與發(fā)展能力的提高、促進(jìn)非營利組織達(dá)成組織使命。非營利組織的問責(zé)、績效與組織能力是密切相關(guān)、相互作用的。 問責(zé)性評(píng)估是保證非營利組織公信度的制度體系，它有助于保證非營利 組織做正確的事情，有助于提升非營利組織的責(zé)任、聲望與合法性， 而組織的聲望與合法性是非營利組織成功的必要條件之一；績效評(píng)估是 保證非營利組織有效使用稀缺資源的制度安排，它有助于保證非營利 組織正確地去做事；組織能力評(píng)估是保證非營利組織提升組織能力的管 理工具，它是非營利組織持續(xù)提升組織的問責(zé)

20、性與績效的基礎(chǔ)。可見， 僅僅只進(jìn)行 組織績效評(píng)估，容易導(dǎo)致評(píng)估流于形式和評(píng)估結(jié)果難以發(fā) 揮作用，組織的能力也沒有得到相應(yīng)的提升。這也是當(dāng)前我國一些非營 利組織雖然暫時(shí)取得了良好的績效，但隨著項(xiàng)目或活動(dòng)的結(jié)束，組織 也隨之衰亡的原因；而僅僅只進(jìn)行問責(zé)性評(píng)估，也容易出現(xiàn)組織有心無 力的情況，或者雖然沒有貪污、腐敗，但是資源的使用效率不高；而 僅僅只進(jìn)行能力評(píng)估，也容易出現(xiàn)組織能力雖然提高了，但是組織卻沒 有做正確的事或正確地做事?？偟膩碚f，“APC ”評(píng)估吸收了以往評(píng)估理論的精華，同時(shí)又克服 了以往“三E”、“三D”和“顧客滿意度”評(píng)估理論的不足，它更有 針對(duì)性、更適合中國的非營利組織、更有助于中

21、國非營利組織的健康與 可持續(xù)發(fā)展。四、結(jié)語1980年代以來，全球興起了一股非營利組織研究與實(shí)踐的浪潮。 如今，20多年過去了，我們有必要對(duì)非營利組織在世界范圍的發(fā)展進(jìn)行 反思?？陀^地說，20年來，非營利組織取得了長足的進(jìn)展，特別是在 發(fā)展中國家。然而，與政府、企業(yè)的發(fā)展相比，非營利組織的發(fā)展仍然 顯得那么微不足道。以往，人們往往認(rèn)為非營利組織，特別是發(fā)展中國家非營利組織發(fā) 展緩慢的主要原因是外部環(huán)境造成的，尤其是發(fā)展中國家法律環(huán)境制約 了非營利組織的發(fā)展。然而，從中國的實(shí)踐看，外部因素固然重要，但 是非營利組織自身的因素也是影響非營利組織蓬勃發(fā)展不可忽略的重 要原因。從1970年代各國新政府運(yùn)動(dòng)的歷程看，促使公共組織發(fā)