中國工業(yè)企業(yè)節(jié)能政策工具研究

1、中國工業(yè)企業(yè)節(jié)能政策工具研究摘要： 在過去的半個(gè)世紀(jì)， 公共管理一直處于一場(chǎng) “革命”之中，從傳統(tǒng)公共管理走向“新治理” 。然而這場(chǎng)革命的焦點(diǎn)，就在于用以解決公共問題的工具或手段， “新治理”范式中的“工具”因此成為分析的基本單位。本文首先界定了政策工具的內(nèi)涵和分類，在此基礎(chǔ)上，對(duì)中國1980 年至今的工業(yè)企業(yè)節(jié)能政策進(jìn)行梳理，并和國際節(jié)能政策工具進(jìn)行了對(duì)比分析，提出了促進(jìn)中國工業(yè)企業(yè)節(jié)能的政策工具選擇建議。關(guān)鍵詞：工業(yè)企業(yè)；節(jié)能；政策工具中圖分類號(hào)： F276.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)：1006-5024(2010)04-0096-04一、概念界定政策工具政策工具的定義很多，主流的定義

2、有以下三種：第一種是將政策工具定義為一種“客體” ，這種界定將政策工具看成是靜態(tài)不變的，忽略了政策環(huán)境的變化對(duì)政策工具發(fā)展的影響；第二種是將其定義為一系列的活動(dòng)集合或者行為方式、方法，這種界定在一定程度上模糊了“政策”和“工具”概念之間的界限，將政府的所有日常行政活動(dòng)、行為方式等都納入了政策工具范疇，擴(kuò)大了政策工具這一概念的外延，界定過于寬泛；相比之下，第三種界定將政策工具定義為連接政策目標(biāo)與政策結(jié)果的橋梁，體現(xiàn)了政策工具的最終目的就是要實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，為政策目標(biāo)而服務(wù)，比較合理。綜上，本文認(rèn)為政策工具是能夠?qū)⒄吣繕?biāo)轉(zhuǎn)化為具體行動(dòng)的途徑和機(jī)制的統(tǒng)稱。工業(yè)企業(yè)節(jié)能政策工具則是指能夠?qū)⒐I(yè)企業(yè)的節(jié)

3、能目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行動(dòng)的途徑和機(jī)制的統(tǒng)稱。工業(yè)企業(yè)節(jié)能政策工具的分類政策工具的分類屬于一個(gè)灰色地段，存在許多的研究，學(xué)者們依據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類， 可以歸納為多分法、 四分法、三分法、兩分法。但是，隨著政策科學(xué)研究的不斷進(jìn)步，發(fā)現(xiàn)上述分類存在一定的問題，有的不具有排他性，有的則不能窮盡。普遍能接受的分類則是加拿大學(xué)者霍萊特和拉梅什(M.Howlett and M.Ramesh) 在公共政策研究 (1995)一書中提出的三分法：自愿性工具(非強(qiáng)制性工具)、強(qiáng)制性工具和混合性工具。這種分類雖然更加具體，但是只考慮到了政府工具強(qiáng)制性程度，而未能結(jié)合目標(biāo)群體的作用，從政策主體和政策客體之間相互作用的角度進(jìn)

4、行分類。如將政策主體和政策客體看成兩個(gè)作用力，那么政策目標(biāo)則是二個(gè)力的合力，二力之間有效的作用才能使政策臣標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，所以本文在霍萊特和拉梅什 (M.HowlettandM.Ramesh)的“三分法”基礎(chǔ)上考慮了政府與企業(yè)之間的互動(dòng)關(guān)系，依據(jù)政策發(fā)揮作用的動(dòng)力機(jī)制不同，將工業(yè)企業(yè)節(jié)能政策工具分為命令控制型、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型和自愿型。三種工具的比較如表1。(I)命令控制型政策工具。命令控制型政策工具主要是指通過政府的行政命令及制定的法律法規(guī)對(duì)當(dāng)事人的行為施加影響的政策措施統(tǒng)稱，這種政策工具的動(dòng)力源泉主要來自于政府的行政權(quán)力。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具。 經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具是指通過利用市場(chǎng)力量以經(jīng)濟(jì)刺激的方式來

5、影響當(dāng)事人行為的政策措施的統(tǒng)稱，其動(dòng)力源泉來自于與當(dāng)事人行為密切相關(guān)的經(jīng)濟(jì)利益。在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，這種政策能改變當(dāng)事人行為的相關(guān)費(fèi)用及效益，使外部成本內(nèi)部化。自愿型政策工具。 自愿型政策工具主要是指激發(fā)企業(yè)自愿節(jié)能的支持與協(xié)調(diào)政策措施統(tǒng)稱，這種政策工具的動(dòng)力源泉來自于企業(yè)自發(fā)的節(jié)能需求。二、工業(yè)企業(yè)節(jié)能政策工具梳理具體的政策和政策工具雖然相似，卻不能混為一談。事實(shí)上，政策工具是具體政策提升后的更高層次表達(dá)，是具體政策的集合。我們可以把政策工具理解成政策目標(biāo)下的第一層次政策手段，具體的政策應(yīng)該屬于在此之下的具體政策措施，通常表現(xiàn)為可直接執(zhí)行的具體措施。政策工具和具體政策雖然有上述差別，但二者在

6、大多數(shù)情況下是重合的。通過搜集相關(guān)文件、資料，根據(jù)前文對(duì)政策工具所做的分類，我們將 1980 年至今中國主要的具體工業(yè)企業(yè)節(jié)能政策措施進(jìn)行了分類整理， 所有數(shù)據(jù)均來源于中國節(jié)能網(wǎng)、 中國能源網(wǎng)、中國法律信息網(wǎng)、中國國務(wù)院網(wǎng)站發(fā)布的權(quán)威信息，其中：表示命令控制型政策工具；表示經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具；表示自愿型政策工具。初始階段：1980年1990年此階段主要以命令控制型政策工具為主。具體為五個(gè)指令性指標(biāo)，一部國務(wù)院行政法規(guī)，政策工具運(yùn)用不明顯，短期目標(biāo)導(dǎo)向型政策居多；經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具只有超定額耗用燃料加價(jià)收費(fèi)實(shí)施辦法和國家科委印發(fā)的關(guān)于申報(bào)國家級(jí)新產(chǎn)品試制鑒定計(jì)劃及辦理新產(chǎn)品減免稅的通知 ；自愿型

7、政策工具的運(yùn)用很不明顯，能源服務(wù)公司開始進(jìn)行試點(diǎn)運(yùn)行，如表2 。過渡階段：1991年2000年此階段命令控制型政策工具仍占主導(dǎo)地位。在過去節(jié)能管理暫行條例的相關(guān)實(shí)施細(xì)則和辦法基礎(chǔ)上，節(jié)能管理邁向了法制化， 1997 年國務(wù)院頒布了 中華人民共和國節(jié)約能源法 ；雖然經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具的數(shù)量也有所增多，但是由于其獨(dú)立性較差失效較多，自愿型節(jié)能政策工具此時(shí)應(yīng)用也較少，幾乎沒有頒布新的自愿型政策工具，如表3。發(fā)展階段： 2001 年至今通過梳理，可以得出此階段命令控制型政策工具數(shù)量為26 個(gè)， 其中比較典型的工具為 2004 年 8 月 13 日國家發(fā)改委、國家質(zhì)檢總局共同頒布的 能源效率標(biāo)識(shí)管理辦法

8、 與 2007年 10 月 28 日全國人民代表大會(huì)頒布的中華人民共和國節(jié)約能源法 （修訂版 ）；經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具數(shù)量為 10 個(gè)，其中代表性工具為 2001 年財(cái)政部頒布的節(jié)能貼息項(xiàng)目暫行實(shí)施辦法和 2007 年 8 月 10 日財(cái)政部與國家發(fā)改委共同頒布的節(jié)能技術(shù)改造財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金管理暫行辦法 ；自愿型節(jié)能政策工具的數(shù)量為 6 個(gè)，此類型工具以 2004 年 9 月 14日國家發(fā)改委頒布的關(guān)于組織實(shí)施“節(jié)能和新能源關(guān)鍵技術(shù)”國家重大產(chǎn)業(yè)技術(shù)開發(fā)專項(xiàng)的通知為代表。發(fā)展階段命令控制型政策工具在保持其主導(dǎo)地位的同時(shí)，自愿型政策工具得到發(fā)展，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具的數(shù)量和質(zhì)量都有所提升。但是，節(jié)能政策

9、工具比較零散，政策的隨機(jī)性較大，沒有充分發(fā)揮市場(chǎng)的力量，從促進(jìn)政府和企業(yè)之間的相互作用的角度來選擇政策工具，因此現(xiàn)有的政策對(duì)工業(yè)企業(yè)節(jié)能有一定推動(dòng)作用，但和工業(yè)企業(yè)巨大的節(jié)能潛力相比差距還是很大。三、國際對(duì)比國際上成功的工業(yè)企業(yè)節(jié)能措施可以概括為 17 種：能源法規(guī)、強(qiáng)制性能源標(biāo)準(zhǔn)、重點(diǎn)用能單位專人管理制度、重點(diǎn)單位用能計(jì)劃報(bào)告制度、政府節(jié)能機(jī)構(gòu)建設(shè)、取消能源補(bǔ)貼、放松能源價(jià)格管制、能源稅、碳稅、鼓勵(lì)性能源標(biāo)準(zhǔn)、能源標(biāo)識(shí)制度、 自愿協(xié)議、 節(jié)能表彰活動(dòng)、 第三方融資結(jié)構(gòu)、公共部門鼓勵(lì)研究開發(fā)示范和采用、公共部門鼓勵(lì)的建立信息傳播網(wǎng)絡(luò)和公共部門鼓勵(lì)的培訓(xùn)和研討活動(dòng)。通過將中國工業(yè)企業(yè)節(jié)能政策工具

10、與這17 種措施對(duì)比，得出如下結(jié)論：命令控制型政策工具受到各國的青睞由于命令控制型政策工具具有較強(qiáng)強(qiáng)制性，短時(shí)間內(nèi)能收到很強(qiáng)的效力，尤其適用于危機(jī)管理，各國政府在經(jīng)歷了能源危機(jī)后紛紛把此類工具作為首選，并取得了較好的效果。美國1975 年頒布了能源政策和節(jié)約法 ，日本在 1979年頒布實(shí)施了合理用能法 ，這部法律相對(duì)于中國的節(jié)約能源法（1997 年版） 具有可操作性、漸進(jìn)性、獎(jiǎng)罰分明等特點(diǎn)；中國頒布節(jié)能法雖較發(fā)達(dá)國家晚，但是過去 20 多年以來，不斷重視對(duì)節(jié)能工作的法制化建設(shè)，國際上采用的命令控制型節(jié)能政策措施中國也已采用，并在進(jìn)一步完善過程中。 2007 年對(duì)節(jié)約能源法進(jìn)行了修訂，突出了對(duì)工

11、業(yè)企業(yè)節(jié)能工作的重視。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具相差懸殊自愿型節(jié)能政策工具效力不明顯自愿型政策工具方面，發(fā)達(dá)國家所施行的政策措施我們都已經(jīng)使用，如自愿協(xié)議、合同能源管理等。但是，迄今沒能充分調(diào)動(dòng)工業(yè)企業(yè)節(jié)能積極性，實(shí)施效果不大明顯。通過上述對(duì)比分析，我們認(rèn)為中國在命令控制型政策工具上與發(fā)達(dá)國家的差距較小，而在經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具上中國存在很大的缺陷，自愿型政策工具施行的力度不夠，需要與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具結(jié)合起來，更好地激發(fā)工業(yè)企業(yè)進(jìn)行節(jié)能管理，采取節(jié)能措施。國內(nèi)外三種政策工具存在差距的原因(1)起步時(shí)間比較晚。 世界大多數(shù)國家注重節(jié)能始于上世紀(jì) 70 年代石油危機(jī)期間，各國政府制定了各種政策和措施來提高

12、能源效率，降低能源消耗。命令控制型政策工具方面，早在1972 年德國就制定了廢棄物處理法 ， 美國 1975 年發(fā)布了 能源政策和節(jié)約法日本則在 1979 年制定了節(jié)約能源法 ；經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具方面， 20 世紀(jì) 80 年代，歐美等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家采取了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本準(zhǔn)則相一致的做法，諸如能源價(jià)格由市場(chǎng)的供求關(guān)系來決定的政策工具；自愿型節(jié)能政策工具方面，荷蘭1992 年政府與工業(yè)部門簽訂了名為能效長期協(xié)議 (LTA) 的自愿協(xié)議。 1991 年至 2000 年，美國聯(lián)邦一級(jí)的長期自愿協(xié)議就有 40 多個(gè)。中國 1991 年才將節(jié)能確定為我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)長遠(yuǎn)戰(zhàn)略方針， 1997 年頒布了節(jié)

13、約能源法 ；由于長期受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響， 80 年代初期至今經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具一直未能得到有效利用；在 1999 年至 2001 年間，中國正處在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡階段，亟待探索推進(jìn)節(jié)能的新政策新模式，諸如自愿協(xié)議等新型政策工具正處于探索與嘗試階段。(2)節(jié)能管理體系不健全日本具有健全的節(jié)能管理體系。國家層面，由首相領(lǐng)導(dǎo)的國家節(jié)能領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)制定宏觀節(jié)能政策，由議會(huì)審議頒布法律政令加以實(shí)施。實(shí)際管理上，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省負(fù)責(zé)其下屬的能源資源廳。具體監(jiān)督實(shí)施上，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省的能源資源廳在日本全國八個(gè)地區(qū)派出經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)局，負(fù)責(zé)對(duì)本地用能情況的監(jiān)督檢查，此外以日本節(jié)能中心為代表的數(shù)家受政府委托的節(jié)能中心提供技術(shù)

14、支持，負(fù)責(zé)對(duì)企業(yè)的節(jié)能情況進(jìn)行診斷評(píng)估，并提出整改建議；企業(yè)層面，日本的節(jié)能法還規(guī)定重點(diǎn)用能企業(yè)必須配專職能源管理師，每年向通產(chǎn)省及相關(guān)部門報(bào)告能耗狀況。中國的節(jié)能管理是由國務(wù)院和各級(jí)政府牽頭的，節(jié)能管理體系中未曾設(shè)立專門的節(jié)能管理部門，并且忽略了企業(yè)層面的節(jié)能管理機(jī)構(gòu)的建設(shè)。(3)配套機(jī)制不完善歐美各國政府為了有效實(shí)施節(jié)能減排的法律法規(guī)，先后出臺(tái)了各種配套制度，具體說有三個(gè)方面：第一，對(duì)能源消費(fèi)總量不同的企業(yè)實(shí)施分類管理制度；第二，對(duì)企業(yè)的節(jié)能管理人員實(shí)行 “節(jié)能減排管理師制度” ； 第三， 對(duì)用能產(chǎn)品 (如家電) 強(qiáng)制實(shí)行能效標(biāo)識(shí)制度。中國在過去的 20 多年里，陸續(xù)出臺(tái)了許多有關(guān)的法律法

15、規(guī)，如電力法 、 煤炭法和節(jié)能法等，但目前，尚未形成完整配套的機(jī)制，致使節(jié)能相關(guān)法律法規(guī)的操作和執(zhí)行難度加大。四、小結(jié)通過前文的梳理和對(duì)比，我們認(rèn)為中國工業(yè)企業(yè)節(jié)能政策必須立足于工具的角度進(jìn)一步完善和選擇。完善命令控制型政策工具，加快工業(yè)企業(yè)節(jié)能法制化環(huán)境的建設(shè)中國在完善節(jié)約能源法的同時(shí)，應(yīng)加快配套法規(guī)及其他重要節(jié)能法規(guī)建設(shè)。在已有的法律、規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)、管理辦法和條例等基礎(chǔ)上，加快強(qiáng)制性能源標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施，依法做好重點(diǎn)用能單位用能監(jiān)督、管理工作，促進(jìn)政府節(jié)能機(jī)構(gòu)的建設(shè)。加強(qiáng)重點(diǎn)用能單位的能源審計(jì)工作，使其定期向政府提交能源供需計(jì)劃，開展節(jié)能監(jiān)督檢測(cè)，耗能設(shè)備執(zhí)行嚴(yán)格的能效標(biāo)準(zhǔn)等。政府應(yīng)為工業(yè)企業(yè)進(jìn)行

16、節(jié)能管理創(chuàng)造良好的、有序的外部環(huán)境，使工業(yè)企業(yè)節(jié)能有法可依，政府節(jié)能機(jī)構(gòu)執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。研發(fā)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具，刺激工業(yè)企業(yè)積極進(jìn)行節(jié)能管理節(jié)能是市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，必須由政府主導(dǎo)，光靠市場(chǎng)發(fā)揮作用是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因?yàn)楣?jié)能不僅是要解決能源稀缺問題，還涉及到國家能源安全、社會(huì)公共利益等問題。政府應(yīng)重視在節(jié)能方面的主導(dǎo)作用，逐步取消能源補(bǔ)貼，放松能源價(jià)格， 征收能源稅和碳稅， 加強(qiáng)財(cái)稅激勵(lì)政策的研究與實(shí)施，例如在能源價(jià)格方面首先遵從市場(chǎng)對(duì)能源的配置作用，然后再利用財(cái)政政策對(duì)其價(jià)格進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。截止 2005 年，已有 28 個(gè)國家把節(jié)能列入公共財(cái)政預(yù)算，已有 23 個(gè)國家實(shí)施特定節(jié)能設(shè)備加速折舊，對(duì)達(dá)到預(yù)定節(jié)能目