公共決策分析論文(全文)

1、公共決策分析論文（全文）一、轉(zhuǎn)型期部門利益形成、凸現(xiàn)的原因部門利益是指行政部門的行政行為偏離了 公共利益導向， 以追求部門自身局部利益的形式來變相地實現(xiàn)個人利益。部門利 益膨脹損害公共利益，實際上是轉(zhuǎn)型社會的共同問題。ZG由計 劃經(jīng)濟和單一產(chǎn)權(quán)運營結(jié)構(gòu)向多樣化市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中，不可 幸免要出現(xiàn)部門利益膨脹。傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟和傳統(tǒng)的單一所有制 運營結(jié)構(gòu)，就是按照部門格局、行業(yè)壁壘和行政格局來運營的。 資源配置按照所有制的軌道走，久而久之就形成了這種嚴格的條 塊分割、行政割據(jù)、地域壁壘的體制，自然就形成了部門利益的 依托和基礎(chǔ)。在改革前二十多年中功能性問題、邊緣性問題、表層問題， 把部門利益問題淹

2、沒了。在一定意義上說，部門利益問題不是新 問題，而是當改革進入深水區(qū)，利益調(diào)整進一步深化，特別是改 革者自己也成為被調(diào)整對象的時候才凸現(xiàn)出來的。尤其在構(gòu)建和 諧社會過程中，以民生問題為核心來推動公共政策的時候，部門 利益就越發(fā)凸顯。一是當前部門職責界定尚未達到治理科學化的 要求。各級政府的機構(gòu)改革還只是一個過渡性的改革，還要在實 踐中進一步理順部門關(guān)系，提高部門職責界定的科學化程度；二 是對行政機關(guān)的立法行為和行政機關(guān)制定規(guī)范性文件的行為監(jiān) 督力度不夠；三是財政制度不健全，還沒有建立適應市場經(jīng)濟進 展需要的公共財政制度；四是決策與執(zhí)行不分的行政運行機制仍 然沒有根本改變，部門利益實現(xiàn)的鏈條依舊

3、難以中斷；五是公務 員收入差距較大。由于以上原因難以形成有效制約行政權(quán)力的內(nèi) 在機制，它使行政權(quán)力的內(nèi)部分配出現(xiàn)某種程度的脫軌與失序。二、部門利益實現(xiàn)的獨特方式在ZG，部門利益有其獨特的實現(xiàn)方式。與其他社會利益群 體相比，政府部門最容易將權(quán)力和職業(yè)方便轉(zhuǎn)化為利益資源，因 為政府部門掌握公共行政權(quán)力。社會利益群體通過對GJ政府部 門施加影響。以期使自己的利益獲得政策與法律上的保障。政府 部門則直接利用掌握某種具體行政權(quán)力通過部門決策來獵取部 門利益。因此，政府部門這種利益追求的方式，在本質(zhì)上是對公 共行政權(quán)力的一種侵蝕。部門職權(quán)利益化與部門利益法定 化是ZG部門利益的獨特實現(xiàn)方式。1999年、國

4、務院關(guān)于 地方政府機構(gòu)改革的意見就尖銳地指出：政府部門治理體制 不適應社會主義市場經(jīng)濟的要求，部門職權(quán)利益化的傾向，造成 一些部門、地區(qū)、行業(yè)之間的分割，加劇了部門、行業(yè)和地區(qū)的 保護主義。”部門職權(quán)利益化，就是以狹隘部門團體利益為導一直鞏 固與爭取有利于自己的職責。既然在實踐中沒有完全落實職權(quán)法 定的原則，各部門的職權(quán)又處于調(diào)整之中，于是，不少行政機關(guān) 的職權(quán)帶有自己爭取的色彩。對待有利的職責（收費權(quán)、審 批權(quán)、處罰權(quán)），就像橄欖球比賽一樣，你爭我奪；對待利益不 大的職責，就像擊鼓傳花一樣唯恐落在自己身上。把從計劃經(jīng)濟 體制下繼承下來的職權(quán)認為是自己部門的專有權(quán)限，任何人都動 不得。這樣公共

5、行政權(quán)力就面臨著部門私有化的危險。部門利益法定化是在推行依法行政的新形勢下部門利益 實現(xiàn)的又一種獨特形式。職權(quán)法定、行為法定、程序法定， 是依法行政的內(nèi)在要求。因此，把體現(xiàn)部門利益的職責法定化， 就等于為部門利益上了合法化的保險。三、健全公共事務決策體系。遏制部門利益膨脹。加快向公 共行政轉(zhuǎn)型部門利益是部門行政連續(xù)的根源，能否弱化部門行政， 主要取決于弱化部門行政賴以存在的物質(zhì)基礎(chǔ)部門利益。 部門利益已經(jīng)構(gòu)成部門行政向公共行政轉(zhuǎn)型的最大障礙。如今政 府職能發(fā)生了變化，要維護社會的公平正義，就需要有一個系統(tǒng) 的決策結(jié)構(gòu)、決策程序、決策原則來反映不同階層的利益，這是 有效實現(xiàn)XX執(zhí)政目標的重要條件

6、。為此，就要仔細研究如何建 立與現(xiàn)代政治文明相適應的行政決策系統(tǒng)，具體地講，就是公共 部門尤其是部委決策的時候，整個決策過程是怎么樣的，決策是 如何形成的。1、完善部門治理體系。建立有效率和公正的政府在落實科學進展觀和構(gòu)建和諧社會中，需要一個健全的部門 治理體系。解決部門利益膨脹問題，不是簡單地消除利益，不是 簡單地拆分利益，而是要著眼于怎么樣建立一個有效率和公正的 政府，這是最高原則。這必須是一個有規(guī)則運行的政府。在推進 法治GJ建設(shè)時,ZY政府在法律的制定和實施當中必須發(fā)揮主導 作用。這個作用的核心，一是要強大有效，二是要依法行政。鄭筱萸案有一個很大的教訓，就是藥監(jiān)局在推行一些重大改 革的

7、時候沒有得到國務院的同意。憲法第89條規(guī)定，各個 部委在有重大決策時，要由國務院決定。一些部門的此類決策有 可能忽視公共利益，這是當前治理部門利益膨脹時亟待解決的問 題。從現(xiàn)有的、可行的制度建設(shè)、法制建設(shè)人手，建立一個強大 的ZY政府，更好地維護公共利益是約束部門利益的重要方向。當前比較可行的約束部門利益膨脹的方式，是按照憲法的要 求，制訂出一個方案，將各個部委有哪些重大事項決策時必須向 國務院請示，加以一一列舉。解決部門利益膨脹問題不能停留在 原則性規(guī)定上，而應從具體問題人手。從現(xiàn)在能做到的地方先搞 列舉，列舉不完以后再積存經(jīng)驗。依靠自由裁量權(quán)決策，是缺乏 制度約束的表現(xiàn)。將現(xiàn)有規(guī)則加以完善

8、，先實行起來，是深化行 政體制改革的一個重要原則。建立一個有效率和公正的ZY政府，需要深化機構(gòu)改革。應 該根據(jù)行政治理的要素整合部門，打亂部門利益格局、割斷部門 利益聯(lián)系，部門的設(shè)置更高效、更精干。2、建立民主化、法制化的規(guī)范公共選擇機制民主決策、科學決策是遏制部門利益膨脹的關(guān)鍵。如何實現(xiàn) 科學決策?一是應盡量透明，二是在可能的情況下，盡量引入專 家論證，也就是可行性報告。在比較充分的論證之后，盡可能形 成集體決策，不能由少數(shù)人專斷。決策科學化還需要有一個更長 效、更根本的機制來支撐它，這就是民主化、法制化的規(guī)范公共 選擇機制。最根本的還是要有ZG的民主化、法制化、現(xiàn)代化的 深層政策和成果來支

9、撐。可以借鑒美國建立現(xiàn)代意義的稅收制度、預算制度，建立現(xiàn) 代意義的公眾意愿表達和監(jiān)督機制，從建立現(xiàn)代意義法制制度人 手，從理財角度推動民主化、法制化進程。建立公共資源平臺，推進決策民主化、現(xiàn)代化。公共財政改 革可以選擇將所有部門可動用的資源放在一個平臺上。現(xiàn)在，ZG 的模型是金字號工程，如金財”、“金稅”、“金審”、“金關(guān)、 金農(nóng)”、“金水等十幾個金字號工程，如果今后將它們的信息 全部對接，所有的信息在這個系統(tǒng)里是透明的，那么統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、 科學決策、科學進展也就有了一個前提條件。在這個平臺上，各 個部門發(fā)表意見時，大家就要把見不得人的部門利益排除掉，再 盡可能地加入公眾意愿和公眾偏好，然后再形成

10、科學決策，那就 比原來強得多。這樣從治理角度切入做到?jīng)Q策的科學化，公共利益最大化， 遇到的阻力會最小，實現(xiàn)的可能性最大。它將會帶來理財?shù)拿裰?化，拉動生活、社會經(jīng)濟乃至與決策相關(guān)的政治體制改革。這樣 一個現(xiàn)代意義的預算制度，看起來是一個技術(shù)性的，但可以打開 ZG政治改革的空間，約束現(xiàn)在膨脹的部門利益和部門利益集團 的過分行為。3、決策程序要確保公共利益各部委決策有幾個非常重要的權(quán)力，首先是起草行政法規(guī)的 權(quán)力，按照行政法規(guī)制定程序條例，有些行政法規(guī)是可以由部委 起草的；其次是一些法律由部委起草，經(jīng)國務院按照法定程序向 全國人大提出議案；再次是各個部委有自己制定規(guī)章的權(quán)力；最 后是制定其他有普遍

11、約束力的決定命令的權(quán)力。上述權(quán)力都要按照現(xiàn)有法律如立法法、行政規(guī)章制度程序條 例等來施行，但部門領(lǐng)導決策過多地從治理者、部門利益的角度 出發(fā)，決策程序缺乏對公共利益的保護，導致決策公共性缺 失?，F(xiàn)行的利益決策過程難以保證各方利益的公平博弈，往往是 誰最能接近決策者就給誰好處，這就把立法、把文件的起草過程 變成了只反映一部分人利益和意志的過程。最終，行政部門可能 成為某些利益集團的代言人。比如按有關(guān)規(guī)定，法律、法規(guī)等在起草時要征求意見，包括 征求部門意見、征求相關(guān)群眾意見、征求專家意見等。征求意見 的方式，可以采取不同的方式。而且在提立法草案的時候，需要 對意見進行說明。但是，保證部門全面地征求

12、利益相關(guān)人意見的 程序不足。比如在聽取專家意見時，怎么能夠保證既聽取支持性 的專家的意見，同時也聽取那些不支持的專家的意見，這在程序 上沒有硬性規(guī)定。這說明規(guī)定本身的界定和結(jié)構(gòu)有問題。行政決 策的程序有規(guī)定，但太原則化，部門完全可以只找支持部門意見 的專家參與立法，這樣的程序難以保證決策的公正性。從這個意 義上講，對公共事務的決策過程加以有效監(jiān)督是非常必要的。4、大力完善相關(guān)體制典型的市場經(jīng)濟常見的經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段是財政與貨幣政策而 ZG隨著社會主義市場經(jīng)濟的進展，一些部委的權(quán)力不減反增， 行政之手隨處可見，肆意干預時有耳聞，市場經(jīng)濟運行機制資源 配置被嚴峻扭曲，嚴峻背離完善社會主義市場經(jīng)濟體制、

13、健全社 會主義市場經(jīng)濟運行機制的經(jīng)濟改革之目標。依照建立強政府 下的市場經(jīng)濟總體目標，需要大力推進行政治理體制改革，切 實轉(zhuǎn)變政府職能。完善立法體制與程序。全國及省級人大相關(guān)委員會成員專業(yè) 化、專家化，立法過程應民主公開，以幸免立法為部門操縱。一 是制定行政程序法。取代行政法規(guī)制定程序暫行規(guī)定；二 是積極推行立法回避制度，凡直接涉及某部門利益的立法起 草工作，該部門原則上應回避；三是做到開門立法，通過各 種渠道廣泛征求各方意見，包括利害相關(guān)人（作為監(jiān)管對象的企 業(yè)和監(jiān)管主體）的意見，專業(yè)意見（如專家學者、律師和行政治理 部門的意見），推行立法聽證、公示，征求一般民眾意見；四是 實行公共立法，立

14、法機構(gòu)應超然于利害相關(guān)人、專業(yè)意見、 一般民意之上，暢通與社會各利益集團間的雙向互動渠道，傾聽 各類群體的訴求。建立公共財政體制，完善財政監(jiān)督機制。建設(shè)公共服務型政 府的前提是要建設(shè)一個公共財政體制。明確以GJ稅收為主要收 入來源，操縱直至取消行政收費，廢除自收自支與收支兩條線， 將預算外收入統(tǒng)一納入預算，以GJ預算為主要支出形式，行政 部門經(jīng)費來源與開支公開透明，做到完全由GJ預算操縱。實行 陽光工資（收入公開、透明、統(tǒng)T，行政部門都吃皇糧， 禁吃準皇糧和雜糧。各部門財會人員應由財政部門收編 歸口治理，并在部門間進行輪換。5、健全與完善相關(guān)機制實行決策與執(zhí)行適當分離。弱化事前審批。強化事后監(jiān)

15、督。 如果取消決策與執(zhí)行機構(gòu)的行政隸屬關(guān)系，就能中斷部門利益實 現(xiàn)鏈條。這有助于政府突出功能優(yōu)勢，集中精力制定政策，確保 政策的公平合理；有助于決策層對執(zhí)行層的監(jiān)督，提高執(zhí)行效率 與公正性。具體做法是，將執(zhí)行職能依法授予專門的行政執(zhí)行部 門，或托付給事業(yè)單位、社會中介組織。對于已經(jīng)公司化的 機構(gòu)應收回行政決策權(quán)。建立綜合協(xié)調(diào)與監(jiān)督制約機制。第一，推進立法與司法改革， 完善并強化人大對政府的監(jiān)督，完善行政訴訟程序，加強司法對 行政的監(jiān)督，創(chuàng)設(shè)行政公訴制度，公訴主體是檢察機關(guān)，公 訴的對象是行政作為與不作為，目的是維護公共利益。 這是加強對行政立法監(jiān)督的重要舉措。第二，建立跨行業(yè)、跨部 門的綜合協(xié)調(diào)機制。參考發(fā)達GJ經(jīng)驗，通過建立完善的行政協(xié) 助制度，使政府各部門之間形成合理的分工合作、互相支持的局 面。第三，建立政府部門之間的制約機制，部門決策應視內(nèi)容接 受相關(guān)部門的監(jiān)督，確立行政首腦辦事機構(gòu)（主要是指各級政府 辦公廳）的綜合協(xié)調(diào)中心地位。加強綜合協(xié)調(diào)中心對各部門行政 立法行為的監(jiān)控力度，加強綜合協(xié)調(diào)中心與政府法制部門協(xié)同審 查部門行政立法行為的力