談?wù)勈袌霰O(jiān)督管理中的舉報與投訴

1、談?wù)勈袌霰O(jiān)督管理中的舉報與投訴溫州市市場監(jiān)督管理局 謝旭陽 前段時間媒體及網(wǎng)絡(luò)熱傳廣西南寧的一位先生因為舉報“吃旺旺雪餅運氣沒有變旺”，個人信息被泄露招致嘲笑、戲弄、騷擾。筆者細(xì)看北京青年報 2016 年 10 月 27 日“旺旺”舉報人：舉報信泄露后很多人罵我 已辭職一文所附的照片上清楚寫著“投訴舉報函”，不僅列明了舉報訴求，也列明了要求返還貨款并賠償?shù)耐对V要求，準(zhǔn)確說，這并不是簡單的舉報人信息被泄露問題，而是當(dāng)事人將舉報、投訴二者合一之后引發(fā)的一個結(jié)果。據(jù)百度百科解釋，舉報，指檢舉，報告。對于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)而言，舉報即指公民、法人或者其它組織發(fā)現(xiàn)違反行政管理法律法規(guī)規(guī)章的行為，向有權(quán)管轄的行

2、政執(zhí)法機(jī)關(guān)反映，要求予以查處的行為。向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)反映違反法律法規(guī)規(guī)章行為的公民、法人或者其他組織是舉報人。 +投訴則是指公民、法人或者其它組織因自身權(quán)益被侵害，向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)反映涉案組織、人員侵犯其合法權(quán)益的違法事實，主張保護(hù)其自身權(quán)益的行為。投訴人，即為權(quán)益被侵害者本人。對于合并后的市場監(jiān)督管理機(jī)關(guān)來說，調(diào)整其舉報、投訴工作的主要法律依據(jù)有：1、 食品安全法第十二條“任何組織或者個人有權(quán)舉報食品安全違法行為，依法向有關(guān)部門了解食品安全信息，對食品安全監(jiān)督管理工作提出意見和建議。”第一百一十五條“縣級以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理、質(zhì)量監(jiān)督等部門應(yīng)當(dāng)公布本部門的電子郵件地址或者電話，接受咨詢、

3、投訴、舉報?！?、產(chǎn)品質(zhì)量法第十八條“縣級以上產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門根據(jù)已經(jīng)取得的違法嫌疑證據(jù)或者舉報，對涉嫌違反本法規(guī)定的行為進(jìn)行查處時，可以行使下列職權(quán)：”第二十二條“消費者有權(quán)就產(chǎn)品質(zhì)量問題，向產(chǎn)品的生產(chǎn)者、銷售者查詢；向產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門、工商行政管理部門及有關(guān)部門申訴，接受申訴的部門應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)處理。”3、 商標(biāo)法第六十二條“縣級以上工商行政管理部門根據(jù)已經(jīng)取得的違法嫌疑證據(jù)或者舉報，對涉嫌侵犯他人注冊商標(biāo)專用權(quán)的行為進(jìn)行查處時，可以行使下列職權(quán)：” 4、廣告法第五十三條“任何單位或者個人有權(quán)向工商行政管理部門和有關(guān)部門投訴、舉報違反本法的行為。工商行政管理部門和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)向社會公開受理投訴、

4、舉報的電話、信箱或者電子郵件地址，接到投訴、舉報的部門應(yīng)當(dāng)自收到投訴之日起七個工作日內(nèi)，予以處理并告知投訴、舉報人?！?、消費者權(quán)益保護(hù)法第三十九條“消費者和經(jīng)營者發(fā)生消費者權(quán)益爭議的，可以通過下列途徑解決： （一）與經(jīng)營者協(xié)商和解； （二）請求消費者協(xié)會或者依法成立的其他調(diào)解組織調(diào)解； （三）向有關(guān)行政部門投訴；”涉及的部門規(guī)章有食品藥品投訴舉報管理辦法 （國家食藥總局令第 21 號） 、 食品藥品行政處罰程序規(guī)定 （國家食藥總局令第 3 號） ， 產(chǎn)品質(zhì)量申訴處理辦法（國家技術(shù)監(jiān)督局令第5 1號）、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定 （國家質(zhì)監(jiān)總局令第 137 號） ，工商行政管理部門處理消費者

5、投訴辦法 （國家工商總局令第 62 號 ） 、 工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰 程序規(guī)定（ 國家工商總局令第 28 號） 。上述法律規(guī)定中，是將“舉報”與“投訴（申訴）”并列或者分開規(guī)定的；相關(guān)的部門規(guī)章中，除了國家食藥總局的食品藥品投訴舉報管理辦法外，也都是將“舉報”與“投訴（申訴）”并列或者分開規(guī)定的。這種法律規(guī)范中的并列或者分開規(guī)定，表明舉報、投訴是兩種并列的概念，昭示著舉報與投訴具有不同的內(nèi)涵及法律屬性的。首先，舉報與投訴的法律淵源不同。雖然規(guī)定調(diào)整舉報事項的法律規(guī)定很多，但舉報總體屬于公民憲法權(quán)利范疇，我國憲法第四十一條第一款規(guī)定：“公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)

6、利。”舉報即是公民行使憲法賦予建議權(quán)的具體體現(xiàn)。而投訴，則是投訴人的權(quán)益受到侵害，請求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)予以保護(hù)處理的平等主體之間的爭議解決，淵源于民法通則、侵權(quán)責(zé)任法、消費者權(quán)益保護(hù)法等法律規(guī)定，總體屬于民事法律事務(wù)。二是舉報與投訴的發(fā)動主體不同。按照通常的理解，舉報，可以是發(fā)現(xiàn)違法行為的任何公民、 法人或者其他組織，無需自身權(quán)益受侵害為前提。而投訴， 只能是自身合法權(quán)益受到侵害的被侵害者。三是舉報與投 訴的處理程序不同。舉報的結(jié)果是導(dǎo)致行政處罰程序的啟 動，主要適用行政處罰法及相關(guān)行政處罰程序規(guī)范； 而市場監(jiān)督管理機(jī)關(guān)的投訴處理方式是調(diào)解，主要依據(jù)消費者權(quán)益保護(hù)法及工商行政管理部門處理消費者 投

7、訴辦法規(guī)定的程序規(guī)范。四是舉報與投訴的處理方式 不同。舉報經(jīng)核實確有違法行為的，就必須立案調(diào)查，并 根據(jù)調(diào)查結(jié)果依法作由行政處罰決定，且舉報人是不可撤 回舉報的，舉報處理是履行市場監(jiān)督管理和行政執(zhí)法的法 定職責(zé)，查處結(jié)果具有強(qiáng)制力。而投訴，由于屬于平等主 體之間的民事爭議，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)只能適用調(diào)解處理，只 要有一方當(dāng)事人不愿參加，調(diào)解就無法進(jìn)行，并且投訴是 可以撤回的，調(diào)解最終是否能夠達(dá)成，取決于投訴人與被 投訴人意愿，且調(diào)解結(jié)果不具有強(qiáng)制執(zhí)行力。五是舉報與 投訴的舉證負(fù)擔(dān)不同。舉報屬于檢舉、報告他人違法行為 的舉動，沒有舉證負(fù)擔(dān)。而投訴，屬于平等主體之間的爭 議解決，按照“誰主張誰舉證”的原

8、則，投訴人負(fù)有證實 自己合法權(quán)益受到實際侵害的舉證義務(wù)，工商行政管理部 門處理消費者投訴辦法第十六條規(guī)定：“下列投訴不予 受理或者終止受理：（六）消費者知道或者應(yīng)該知道 自己的權(quán)益受到侵害超過一年的，或者消費者無法證實自 己權(quán)益受到侵害的；”。六是舉報與投訴的保密要求不 同。根據(jù)規(guī)定，舉報受理機(jī)關(guān)都有為舉報人保密的責(zé)任， 且舉報人可以匿名舉報；而投訴，投訴人必須署名，而在 調(diào)解過程中必然需要告知被投訴人有關(guān)投訴人的投訴原由、 處理要求等，事實上無秘密可保的。產(chǎn)品質(zhì)量申訴處理辦 法及已廢止的工商行政管理機(jī)關(guān)受理消費者申訴暫行 辦法更是明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)在接到申訴材料后五日內(nèi)將申訴 書副本發(fā)送被申訴人。

9、雖然廣告法第五十三條第三款 規(guī)定“有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)為投訴、舉報人保密?！钡灰贿M(jìn)入 投訴處理程序，投訴的具體事項一挑明，投訴人、被投訴 人一接觸，就不存在秘密了，所以這個法律條款表述是有 問題的，事實上保不了密的；國家食藥總局食品藥品投 訴舉報管理辦法將投訴舉報綁在一起規(guī)定，并規(guī)定“嚴(yán) 禁泄露投訴舉報人的相關(guān)信息；嚴(yán)禁將投訴舉報人信息透 露給被投訴舉報對象及與投訴舉報案件查處無關(guān)的人員， 不得與無關(guān)人員談?wù)撏对V舉報案件情況”，但食品安全法 第一百一十五條第三款僅規(guī)定“有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對舉報人的 信息予以保密，保護(hù)舉報人的合法權(quán)益?！鼻沂称匪?品投訴舉報管理辦法第二條明確“食品藥品投訴舉報是 指公民、

10、法人或者其他組織向各級食品藥品監(jiān)督管理部門 反映生產(chǎn)者、經(jīng)營者等主體在食品（含食品添加劑）生產(chǎn)、 經(jīng)營環(huán)節(jié)中有關(guān)食品安全方面，藥品、醫(yī)療器械、化妝品研制、生產(chǎn)、經(jīng)營、使用等環(huán)節(jié)中有關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量安全方面存在的涉嫌違法行為。”這里的“投訴舉報”實質(zhì)上僅是通常意義上的舉報。七是舉報與投訴的救濟(jì)途徑不同。 行政復(fù)議法實施條例第二十八條規(guī)定“行政復(fù)議申請符合下列規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)予以受理：（二）申請人與具體行政行為有利害關(guān)系；”行政訴訟法第二十五條第一款規(guī)定“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。”這里的“利害關(guān)系”應(yīng)該理解為“公民、法人及其它組織的權(quán)利義務(wù)與具體行

11、政行為之間存在因果關(guān)系。”多數(shù)情況下，舉報人與舉報的處理結(jié)果沒有利害關(guān)系，因而是不具有復(fù)議訴訟權(quán)利的，當(dāng)然對于法律規(guī)范明確規(guī)定的舉報事項處理結(jié)果的知情權(quán)、舉報獎勵的請求權(quán)是可以享有復(fù)議訴訟權(quán)利的。投訴人對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的不予受理及不告知處理結(jié)果等不作為行為是具有復(fù)議、訴訟的權(quán)利，而依據(jù)行政復(fù)議法第八條第二款“不服行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對民事糾紛作出的調(diào)解或者其他處理，依法申請仲裁或者向人民法院提起訴訟。”及最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋第一條第二款第三項“公民、法人或者其他組織對下列行為不服提起訴訟的，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：（三）調(diào)解行為以及法律規(guī)定的仲裁行 為；”

12、對于投訴受理后的行政調(diào)解行為及其結(jié)果則是沒 有復(fù)議訴訟權(quán)利的。從以上分析看由，舉報與投訴，各有 各的規(guī)定性，需要依據(jù)不同法律、適用不同程序、承擔(dān)不 同義務(wù)，作由不同決定的。國家工商總局在工商行政管 理部門處理消費者投訴辦法第三十三條明確規(guī)定：“工 商行政管理部門在處理消費者投訴中，發(fā)現(xiàn)經(jīng)營者有違法 行為的，或者消費者舉報經(jīng)營者違法行為的，依照工商 行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定另案處理?！焙唵蔚貙⑴e 報、投訴二者合一，不僅行政執(zhí)法機(jī)關(guān)無法正確依法處置， 當(dāng)事人自身的相關(guān)權(quán)利也難以得到保障。為此，對于工作 中遇到的舉報、投訴合二為一的舉報投訴函，應(yīng)當(dāng)聯(lián)系當(dāng) 事人要求其依法分別提交，否則僅能作舉報處理，因為不 如此無法為之保密，泄露舉報人信息會導(dǎo)致行政執(zhí)法機(jī)關(guān) 及執(zhí)法人員違法的，當(dāng)然當(dāng)事人書面明確要求