國(guó)際工程大型投資項(xiàng)目管理模式探討（下）

1、國(guó)際工程大型投資工程管理形式討論下九、PFI形式PFIPrivateFinaneInitiative，即私人主動(dòng)融資，是英國(guó)政府于1992年提出，其含義是公共工程工程由私人資金啟動(dòng)，投資興建，政府授予私人委托特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，通過特許協(xié)議政府和工程的其他各參與方之間分擔(dān)建立和運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)。它在BT之后又一優(yōu)化和創(chuàng)新了的公共工程融資形式。正如PFI的引入是為了增加私人局部在公共效勞的提供方面的參與一樣,政府采用PFI目的在于獲得有效的效勞,而并非旨在最終的建筑的所有權(quán)。在PFI下,公共部門在合同期限內(nèi)因使用承包商提供的設(shè)施而向其付款。在合同完畢時(shí),有關(guān)資產(chǎn)的所有權(quán)或者留給私人局部承包商,或者交回公共局部,

2、取決于原始合同條款規(guī)定。它是國(guó)際上用于開發(fā)根底設(shè)施工程的一種形式，其要領(lǐng)是利用私有資金來開發(fā)、施行、建立公共工程工程。公共工程的委托特許經(jīng)營(yíng)被認(rèn)為是200年來英國(guó)建筑業(yè)最具根本性的變革，英國(guó)政府要求公共工程工程在方案階段，必須首先考慮采用PFI方式，除非經(jīng)過政府的評(píng)估部門認(rèn)可該工程不宜或不能或沒有私人部門參與的情況下，才能采用傳統(tǒng)的政府財(cái)政投資興建的方法。PFI的目的在于通過公共部門和私營(yíng)企業(yè)的伙伴關(guān)系來進(jìn)步資金的利用率，從而實(shí)現(xiàn)價(jià)值的最大化。這一政策大大改變了英國(guó)的建筑活動(dòng)方式。承包商必須以實(shí)現(xiàn)根底設(shè)施工程全壽命周期目的為核心而絕非單純的營(yíng)造，政府也得以從傳統(tǒng)形式下復(fù)雜全過程開發(fā)的重任中解脫

3、出來去規(guī)劃更多的工程。但最根本的改變還不在這里，在于PFI使得工程公司對(duì)工程全壽命本錢進(jìn)展集成化的考慮，從而使政府在整個(gè)工程投入的本錢低于傳統(tǒng)形式下的總本錢。PFI是開發(fā)、建立和運(yùn)營(yíng)為核心的產(chǎn)業(yè)鏈條，承包商在PFI中獲得的不單是某一環(huán)節(jié)的效益，而是不必再急著尋找下一個(gè)工程也能確保的長(zhǎng)期回報(bào)；PFI的參與方豐富復(fù)雜：工程發(fā)起人、工程公司、投資銀行、貸款銀行、建立單位、設(shè)計(jì)單位、運(yùn)營(yíng)單位甚至用戶。承包商無論是忝列其中還是兼任多角，都可以利用眾多的參與方平衡和躲避工程風(fēng)險(xiǎn)；私營(yíng)化的體制使得回報(bào)率更可期待。當(dāng)前在英國(guó),最大型的工程來自國(guó)防部,例如空對(duì)空加油罐方案、軍事飛行培訓(xùn)方案、機(jī)場(chǎng)效勞支持等。更多

4、的典型工程是相對(duì)小額的設(shè)施建立,例如教育或民用建筑物、警察局、醫(yī)院能源管理或公路照明。較大一點(diǎn)的包括公路、監(jiān)獄、和醫(yī)院用樓。PFI形式的優(yōu)勢(shì)在于：1它是一種吸收民間資本的有效手段。以潛在的宏大市場(chǎng)及利潤(rùn)吸引各種來源的私人資本，投資根底設(shè)施建立，這樣既可以彌補(bǔ)本國(guó)建立資金的缺乏，也可以改變投資環(huán)境。2可減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。采用PFI方式建立的工程，其融資風(fēng)險(xiǎn)及責(zé)任均由投資者承當(dāng)，政府不提供信譽(yù)擔(dān)保。因此它是降低政府財(cái)政負(fù)擔(dān)和債務(wù)的一種良好方式。3有利于加強(qiáng)管理、控制本錢。PFI工程可以引進(jìn)先進(jìn)的管理方法，進(jìn)步工程建立速度與質(zhì)量，降低工程本錢，提供更好的效勞，以較低的價(jià)格最終使消費(fèi)者受益。PFI工

5、程實(shí)行的工程管理方式，能集中與工程有關(guān)的各方面專家，有利于解決工程中出現(xiàn)的各種問題，從而實(shí)現(xiàn)降低本錢、進(jìn)步效益、創(chuàng)造利潤(rùn)的目的。4有利于引進(jìn)先進(jìn)的設(shè)計(jì)理念和技術(shù)設(shè)備。由于PFI方式采用“一攬子總承包方式，在工程設(shè)計(jì)中，工程公司中的設(shè)計(jì)人員有時(shí)會(huì)帶來新的設(shè)計(jì)觀念，有助于產(chǎn)生優(yōu)秀的設(shè)計(jì)，到達(dá)創(chuàng)新的目的，對(duì)整個(gè)工程建立起到極大促進(jìn)作用。在PFI工程的施行中，工程公司為了加速PFI的施工進(jìn)度，進(jìn)步施工質(zhì)量，或?yàn)榱诉_(dá)標(biāo)運(yùn)營(yíng)，必然會(huì)引進(jìn)或開發(fā)研制先進(jìn)技術(shù)設(shè)備、儀表儀器等。在工程公司建完工程后，施工設(shè)備一般要折價(jià)留給當(dāng)?shù)卣鶎俚钠髽I(yè)單位，從而增加了地方的技術(shù)設(shè)備，另外更多設(shè)備經(jīng)國(guó)外引進(jìn)后裝配在消費(fèi)線上，從

6、而進(jìn)步了特許基建工程的技術(shù)質(zhì)量程度，對(duì)政府推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步產(chǎn)生積極影響。5PFI不會(huì)像BT方式那樣使政府在特許期內(nèi)完全失去對(duì)工程所有權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)的控制，政府在特許權(quán)期間不出讓工程的所有權(quán)，可隨時(shí)檢查PFI的工作進(jìn)展。PFI工程由于起源于英國(guó),再加之英國(guó)政府大力宣傳和推廣,以PFI為方案的工程已經(jīng)越來越多；但由于PFI工程的建立周期長(zhǎng),所以致今有近一半的工程還在進(jìn)展中。當(dāng)前PFI的一些熱點(diǎn)問題討論包括：1PFI是否提供了資金價(jià)值。在英國(guó)的許多研究統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)經(jīng)過對(duì)大量PFI案例的總結(jié),發(fā)現(xiàn)PFI方式下的采購(gòu)前期費(fèi)用要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于常規(guī)采購(gòu)方式的花費(fèi)。這是因?yàn)镻FI投標(biāo)者需要提供的方案的要求比擬高,這在一定程度上

7、限制了招標(biāo)的廣泛性。2PFI融資是否是最經(jīng)濟(jì)的融資方式。一般認(rèn)為,由于采用PFI融資方式客觀上使得政府部門不用動(dòng)用預(yù)算而獲得所需效勞。但是此種方式是否是最經(jīng)濟(jì)的,政府部門是否真正到達(dá)了“省錢的目的,還有待工程的完成和工程帶來的社會(huì)影響的評(píng)估。因?yàn)楣こ套罱K的效勞將是政府部門出資購(gòu)置的產(chǎn)品。3PFI應(yīng)用的國(guó)別范圍。PFI的根本在于政府從私人處購(gòu)置效勞,目前這種方式多用于社會(huì)福利性質(zhì)的建立工程中,不難看出這種方式多被那些硬件根底設(shè)施相對(duì)已經(jīng)較為完善的興旺國(guó)家采用。比擬而言,開展中國(guó)家由于經(jīng)濟(jì)程度限制,將更多的資源投入到了能直接或間接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的地方,而這些根底設(shè)施在國(guó)民消費(fèi)中的重要性很難使政府放棄

8、其最終所有權(quán)。十、PPP形式國(guó)家私人合營(yíng)公司PrivatePubliPartnership，PPP形式是國(guó)際上新近興起的一種新型的政府與私人合作建立城市根底設(shè)施的形式。其典型的構(gòu)造為：政府部門或地方政府通過政府采購(gòu)形式與中標(biāo)單位組成的特殊目的公司簽定特許合同(特殊目的公司一般由中標(biāo)的建筑公司、效勞經(jīng)營(yíng)公司或?qū)こ踢M(jìn)展投資的第三方組成的股份)由特殊目的公司負(fù)責(zé)籌資、建立及經(jīng)營(yíng)。政府通常與提供貸款的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成一個(gè)直接協(xié)議，這個(gè)協(xié)議不是對(duì)工程進(jìn)展擔(dān)保的協(xié)議，而是一個(gè)向借貸機(jī)構(gòu)承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關(guān)費(fèi)用的協(xié)定，這個(gè)協(xié)議使特殊目的公司能比擬順利地獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款。采用這種融資形式的

9、本質(zhì)是：政府通過給予私營(yíng)公司長(zhǎng)期的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)來?yè)Q取根底設(shè)施加快建立及有效運(yùn)營(yíng)。PPP形式的目的有兩種，一是低層次目的，指特定工程的短期目的；二是高層次目的，指引入私人部門參與根底設(shè)施建立的綜合長(zhǎng)期合作的目的機(jī)構(gòu)目的層次如表1所示。PPP形式的組織形式非常復(fù)雜，既可能包括私人營(yíng)利性企業(yè)、私人非營(yíng)利性組織，同時(shí)還可能包括公共非營(yíng)利性組織如政府。合作各方之間不可防止地會(huì)產(chǎn)生不同層次、類型的利益和責(zé)任的分歧。只有政府與私人企業(yè)形成互相合作的機(jī)制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存異的前提下完成工程的目的。PPP形式的機(jī)構(gòu)層次就像金字塔一樣，金字塔頂部是工程所在國(guó)的政府，是引入私人部門參與根

10、底設(shè)施建立工程的有關(guān)政策的制定者。工程所在國(guó)政府對(duì)根底設(shè)施建立工程有一個(gè)完好的政策框架、目的和施行策略，對(duì)工程的建立和運(yùn)營(yíng)過程的參與各方進(jìn)展指導(dǎo)和約束。金字塔中部是工程所在國(guó)政府有關(guān)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)政府政策指導(dǎo)方針進(jìn)展解釋和運(yùn)用，形成詳細(xì)的工程目的。金字塔的底部是工程私人參與者，通過與工程所在國(guó)政府的有關(guān)部門簽署一個(gè)長(zhǎng)期的協(xié)議或合同，協(xié)調(diào)本機(jī)構(gòu)的目的、工程所在國(guó)政府的政策目的和工程所在國(guó)政府有關(guān)機(jī)構(gòu)的詳細(xì)目的之間的關(guān)系，盡可能使參與各方在工程進(jìn)展中到達(dá)預(yù)定的目的。這種形式的一個(gè)最顯著的特點(diǎn)就是工程所在國(guó)政府或者所屬機(jī)構(gòu)與工程的投資者和經(jīng)營(yíng)者之間的互相協(xié)調(diào)及其在工程建立中發(fā)揮的作用。其運(yùn)作思路如圖6

11、所示。從國(guó)外近年來的經(jīng)歷看，以下幾個(gè)因素是成功運(yùn)作PPP形式的必要條件：1政府部門的有力支持。在PPP形式中公共民營(yíng)合作雙方的角色和責(zé)任會(huì)隨工程的不同而有所差異，但政府的總體角色和責(zé)任-為群眾提供最優(yōu)質(zhì)的公共設(shè)施和效勞-卻是始終不變的。PPP形式是提供公共設(shè)施或效勞的一種比擬有效的方式，但并不是對(duì)政府有效治理和決策的替代。在任何情況下，政府均應(yīng)從保護(hù)和促進(jìn)公共利益的立場(chǎng)出發(fā)，負(fù)責(zé)工程的總體籌劃，組織招標(biāo)，理順各參與機(jī)構(gòu)之間的權(quán)限和關(guān)系，降低工程總體風(fēng)險(xiǎn)等。2健全的法律法規(guī)制度。PPP工程的運(yùn)作需要在法律層面上，對(duì)政府部門與企業(yè)部門在工程中需要承當(dāng)?shù)呢?zé)任、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)展明確界定，保護(hù)雙方利益。在

12、PPP形式下，工程設(shè)計(jì)、融資、運(yùn)營(yíng)、管理和維護(hù)等各個(gè)階段都可以采納公共民營(yíng)合作，通過完善的法律法規(guī)對(duì)參與雙方進(jìn)展有效約束，是最大限度發(fā)揮優(yōu)勢(shì)和彌補(bǔ)缺乏的有力保證。3專業(yè)化機(jī)構(gòu)和人才的支持。PPP形式的運(yùn)作廣泛采用工程特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式，進(jìn)展構(gòu)造融資，這需要比擬復(fù)雜的法律、金融和財(cái)務(wù)等方面的知識(shí)。一方面要求政策制定參與方制定標(biāo)準(zhǔn)化、標(biāo)準(zhǔn)化的PPP交易流程，對(duì)工程的運(yùn)作提供技術(shù)指導(dǎo)和相關(guān)政策支持；另一方面需要專業(yè)化的中介機(jī)構(gòu)提供詳細(xì)專業(yè)化的效勞。PPP形式的優(yōu)點(diǎn)在于：1公共部門和私人企業(yè)在初始階段私人企業(yè)與政府共同參與工程的識(shí)別、可行性研究、設(shè)施和融資等工程建立過程,保證了工程在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上的可行性

13、，縮短前期工作周期,使工程費(fèi)用降低。2有利于轉(zhuǎn)換政府職能，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。政府可以從繁重的事務(wù)中脫身出來，從過去的根底設(shè)施公共效勞的提供者變成一個(gè)監(jiān)管的角色，從而保證質(zhì)量，也可以在財(cái)政預(yù)算方面減輕政府壓力。3參與工程融資的私人企業(yè)在工程前期就參與進(jìn)來,有利于私人企業(yè)一開場(chǎng)就引入先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)歷。4政府部門和民間部門可以取長(zhǎng)補(bǔ)短，發(fā)揮政府公共機(jī)構(gòu)和民營(yíng)機(jī)構(gòu)各自的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)對(duì)方身上的缺乏。雙方可以形成互利的長(zhǎng)期目的，可以以最有效的本錢為公眾提供高質(zhì)量的效勞。5使工程參與各方整合組成戰(zhàn)略聯(lián)盟,對(duì)協(xié)調(diào)各方不同的利益目的起關(guān)鍵作用。6政府擁有一定的控制權(quán)。7應(yīng)用范圍廣泛，該形式打破了目前的引入私人企業(yè)參

14、與公共根底設(shè)施工程組織機(jī)構(gòu)的多種限制，可適用于城市供熱等各類市政公用事業(yè)及道路、鐵路、機(jī)嘗醫(yī)院、學(xué)校等。PPP形式的缺點(diǎn)在于：1對(duì)于政府來說,如何確定合作公司給政府增加了難度,而且在合作中要負(fù)有一定的責(zé)任,增加了政府的風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)。2組織形式比擬復(fù)雜,增加了管理上協(xié)調(diào)的難度,對(duì)參與方的管理程度有一定的要求。3如何設(shè)定工程的回報(bào)率可能成為一個(gè)頗有爭(zhēng)議的問題。雖然PPP形式在國(guó)外已有很多成功的案例，但在我國(guó)根本上是一個(gè)空白。我國(guó)根底設(shè)施直以來都是由政府財(cái)政支持投資建立，由國(guó)有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)。這種根底設(shè)施建立管理的模型不僅越來越不能滿足日益開展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)的需要，而且政府投資在根底設(shè)施建立中存在的浪費(fèi)嚴(yán)重、

15、效率低下、風(fēng)險(xiǎn)宏大等諸多弊病，暴露得也越來越明顯，成為我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)向縱深開展的一個(gè)制約因素。因此，根底設(shè)施領(lǐng)域投融資體制要盡快向市場(chǎng)化方向改革，政府在根底領(lǐng)域的地位和職能迫切需要轉(zhuǎn)變，政府在根底設(shè)施領(lǐng)域作為直接投資者、直接經(jīng)營(yíng)者、直接監(jiān)管者的職能要?jiǎng)e離，政府在根底設(shè)施領(lǐng)域中的角色迫切需要改變。在這種背景下，在我國(guó)根底設(shè)施建立中引進(jìn)和應(yīng)用PPP形式，積極吸引民間資本參與根底設(shè)施的建立，并將其按市場(chǎng)化形式運(yùn)作，既能有效的減輕政府財(cái)政支出的壓力，以進(jìn)步根底設(shè)施投資與運(yùn)營(yíng)的效率，同時(shí)又不會(huì)產(chǎn)生公共產(chǎn)權(quán)問題。因此，PPP形式在我國(guó)有著廣泛的開展前景。但是，PPP形式在我國(guó)的應(yīng)用中，以下幾點(diǎn)應(yīng)注意：1政府應(yīng)由過去在公共根底設(shè)施建立中的主導(dǎo)角色，變?yōu)榕c私人企業(yè)合作提供公共效勞中的監(jiān)視、指導(dǎo)以及合作者的角色。在這個(gè)過程中，政府應(yīng)對(duì)公共根底設(shè)施建立的投融資體制進(jìn)展改革，對(duì)管理制度進(jìn)展創(chuàng)新，以便更好地發(fā)揮其監(jiān)視、指導(dǎo)以及合作者的角色。2政府應(yīng)該認(rèn)真研究PPP形式及其在中