財(cái)政分權(quán)對(duì)地方公共支出結(jié)構(gòu)的影響及對(duì)策研究

1、 財(cái)政分權(quán)對(duì)地方公共支出結(jié)構(gòu)的影響及對(duì)策研究摘要： 企業(yè)家的角色，或者是將精力投向經(jīng)營(yíng)盈利企業(yè)(黃佩華，2004)，或者是努力促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展(張衛(wèi)國(guó)，2005)。這意味著作為官僚機(jī)構(gòu)的地方政府只對(duì)取得生產(chǎn)率和效率等市場(chǎng)目標(biāo)負(fù)責(zé)，而不管是否滿足了公眾的需求和期望。中央政府將更多的支出職責(zé)下放給地方政府并賦予它更大的支出自主權(quán)，卻缺乏合理完善的考核、激勵(lì)和約束的政策，一味強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，這是導(dǎo)致教育事業(yè)投入比例低的根本原因。 地方政府“投資饑渴癥” 地方政府普遍患有“投資饑渴癥”，即地方政府部門幾乎普遍都有無(wú)邊無(wú)際的投資沖動(dòng)，甚至相當(dāng)多的地方政府就象一個(gè)企業(yè)，一切以投資問(wèn)題為中心，而對(duì)社會(huì)、文化

2、、環(huán)境等其他問(wèn)題很少關(guān)注。甚至有的地方政府為了招商引資過(guò)度讓利，造成國(guó)有資產(chǎn)流失，加大了居民的財(cái)政負(fù)擔(dān)，這都是不容忽視的現(xiàn)象。這種過(guò)度的投資不僅對(duì)地方政府公共支出結(jié)構(gòu)造成了不良影響，更是對(duì)地方居民的生活帶來(lái)了不利影響。從出發(fā)點(diǎn)來(lái)講，投資與招商引資的努力是積極的，問(wèn)題是政府為何總喜歡自己親自上陣？反過(guò)來(lái)的問(wèn)題是，為什么地方政府喜歡上項(xiàng)目？顯然是因?yàn)榈胤秸⒌胤焦賳T能在其中獲得好處；另一方面，日益沉重的財(cái)政壓力也迫使地方政府不得不這么做，同時(shí)，不合理的干部考核制度更加劇了這一問(wèn)題。因此，想要治療地方政府的“投資饑渴癥”，必須在確立市場(chǎng)化取向的前提下，加快制度改革，這是解決“近憂”和“遠(yuǎn)慮”的根本

3、途徑。 地方政府追求政績(jī)建設(shè) 這個(gè)問(wèn)題也是不難理解的，為了名聲與晉升的需求，地方官員在任期間都會(huì)或多或少地進(jìn)行政績(jī)建設(shè)，這是普遍存在的現(xiàn)象。locaLHOsT自上個(gè)世紀(jì)90年代中期開(kāi)始的分稅制改革后，分稅的比例使財(cái)權(quán)不斷向中央集中，導(dǎo)致地方財(cái)政特別是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)財(cái)政拮據(jù)，一些領(lǐng)導(dǎo)干部要出政績(jī)、搞建設(shè)，不是緊著手中這點(diǎn)錢辦事，而是要用這點(diǎn)錢辦十幾倍、甚至幾十倍的事，因此政府拖欠也是必然的。這種投資體制再不改、干部考核機(jī)制再不變，這種現(xiàn)象將無(wú)法根除。 財(cái)權(quán)與事權(quán)分配的不合理 1994年的分稅制改革，其中一個(gè)重要目標(biāo)是提高“兩個(gè)比例”，即提高財(cái)政收入占gdp的比例，以及提高中央政府收入的比例。第一個(gè)

4、比例的提高，在財(cái)政收入逐年下降的情況下，對(duì)于整個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō)是很有意義的。但是第二個(gè)比例的提高，卻可能會(huì)影響地方政府的行為。在收入有限的情況下，要支付超過(guò)收入能力的責(zé)任，地方政府自然要選擇首先完成考核的“硬指標(biāo)”，比如gdp增長(zhǎng)，至少這會(huì)在一定程度上導(dǎo)致軟指標(biāo)的被忽略，比如說(shuō)教育質(zhì)量。 可以說(shuō)，地方財(cái)政過(guò)于追求投資性建設(shè)也是為了緩解在財(cái)政支出上的壓力。事權(quán)的下放很大程度上造成了地方政府的資金不足，如2008年財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)中央與地方的比重就分別為%和%。為了確保這一部分的支出地方政府不得不提高政府的財(cái)政收入，所以高回報(bào)性的投資必然成為政府所追求的目標(biāo)，這也是事權(quán)和財(cái)權(quán)分配不合理所導(dǎo)致的必然結(jié)果。

5、四、完善財(cái)政分權(quán)、優(yōu)化地方公共支出結(jié)構(gòu)的思路與對(duì)策 加強(qiáng)民生建設(shè)，合理地調(diào)整財(cái)政支出比例 我國(guó)對(duì)于gdp過(guò)于執(zhí)著，可以說(shuō)是在刻意追求gdp的增長(zhǎng)。雖然gdp是衡量國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況最重要的一個(gè)指標(biāo)，但是它有許多的缺陷，無(wú)法反映經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)于地區(qū)環(huán)境的影響，而且存在無(wú)效的gdp與消失的gdp，也無(wú)法反映居民的幸福程度。所以，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)應(yīng)該采用更為綜合的指標(biāo)進(jìn)行衡量。在追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，我們要更加注重居民的幸福指數(shù)，打造好民生建設(shè)與公共基礎(chǔ)事業(yè)建設(shè)。這需要中央政府的合理規(guī)劃和指導(dǎo)，根據(jù)各省的經(jīng)濟(jì) 發(fā)展?fàn)顩r作出合理的安排，下達(dá)相應(yīng)的指標(biāo)。只有這樣才能從根本上解決財(cái)政支出比例傾斜的問(wèn)題，也能更好地優(yōu)化地方

6、公共支出的結(jié)構(gòu)。制定全面的官員考核制度 在我國(guó)，當(dāng)上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府擁有人事任免權(quán)，并以gdp的增長(zhǎng)作為考核標(biāo)準(zhǔn)的政治體制下，支出分權(quán)導(dǎo)致地方政府偏好于經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出和除科教文衛(wèi)之外的其他部門事業(yè)費(fèi)的支出，而與居民的福利息息相關(guān)的科教文衛(wèi)支出隨著分權(quán)程度的加深，則會(huì)更加降低。收入分配所產(chǎn)生的激勵(lì)作用在經(jīng)濟(jì)投入的支出上,也是最明顯的，但它似乎并不能降低行政管理費(fèi)用的支出，而且，傾向于地方政府的收入分配也不能使地方政府在支出中將更多的資金用于科教文衛(wèi)。因此，要糾正我國(guó)地方財(cái)政這種支出結(jié)構(gòu)的偏向，顯然，在分權(quán)體制下，必須要改變地方政府所面臨的激勵(lì)。在對(duì)地方所制定的晉升機(jī)制中，轉(zhuǎn)變gdp的考核方式，以居

7、民利益的實(shí)現(xiàn)和提高作為 考核地方政府工作的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，在不同的地區(qū)對(duì)官員的考察指標(biāo)也要有所不同，應(yīng)該按照各地區(qū)的實(shí)際情況制定不同標(biāo)準(zhǔn)，不能一刀切。 中央與地方政府間的合理分權(quán) 國(guó)家應(yīng)該適當(dāng)將部分財(cái)權(quán)下放到地方政府，或者授予地方政府一定的稅收開(kāi)征權(quán)，從而加大地方財(cái)政收入，同時(shí)收回部分事權(quán)，減少地方政府在部分項(xiàng)目上的財(cái)政支出比例，使地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)達(dá)到平衡?？梢詮墓伯a(chǎn)品的層次出發(fā)，全國(guó)受益的公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府提供，地方受益的公共產(chǎn)品則由地方政府提供，地方財(cái)力困難的可以實(shí)行轉(zhuǎn)移支付，由此確定雙方的職能范圍和事權(quán)界限。尤其是中央政府與地方政府之間以及各級(jí)地方政府之間的事權(quán)劃分，應(yīng)制定為法律法規(guī)

8、，從法律上明確。明確事權(quán)后據(jù)此劃分財(cái)權(quán)，即以事權(quán)為依據(jù)合理劃分各級(jí)政府的收支范圍。這樣，地方公共支出的結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整時(shí)也不會(huì)產(chǎn)生過(guò)大的財(cái)政壓力，有利于地方公共支出結(jié)構(gòu)的合理化。 調(diào)整財(cái)政收入在地區(qū)間的分配，提高財(cái)政支出的利用率 這主要是針對(duì)中國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀而言。東部地區(qū)由于有良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、潛力和地理優(yōu)勢(shì)，應(yīng)該利用好這些優(yōu)勢(shì)大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，對(duì)中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)助和轉(zhuǎn)移支付，這主要靠中央政策上的支持。如何更好地加強(qiáng)東部與中西部區(qū)域間的合作才是重點(diǎn)，由被動(dòng)變主動(dòng)，由消極變積極才是根本，可以利用各地區(qū)的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)手，取長(zhǎng)補(bǔ)短。例如，中部地區(qū)有不少省份是我國(guó)的產(chǎn)糧大省，可以

9、通過(guò)讓東部部分省份對(duì)其農(nóng)業(yè)支出進(jìn)行補(bǔ)貼，然后在糧食購(gòu)買上占有價(jià)格的優(yōu)勢(shì)。這樣，中部省份就可以節(jié)約部分用于農(nóng)業(yè)上的財(cái)政支出，而東部省份在購(gòu)糧上也得到了價(jià)格上的實(shí)惠，這只是一種初步的想法，可能存在不少問(wèn)題，目前也只能算是提供一種思路。 五、結(jié)論 相較西方發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)雖然一直保持著較高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，財(cái)政分權(quán)也很好地促進(jìn)了各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，然而，過(guò)分的分權(quán)不僅滋生了腐敗，也嚴(yán)重影響了地方公共支出結(jié)構(gòu)得平衡性和合理性。雖然近幾年中央提出了構(gòu)建和諧社會(huì)，加強(qiáng)民生建設(shè)等相關(guān)政策方針，但就數(shù)據(jù)而言效果不甚明顯，實(shí)施的力度有待進(jìn)一步加強(qiáng)。同時(shí)，在科教文衛(wèi)事業(yè)這種對(duì)國(guó)家發(fā)展有著長(zhǎng)遠(yuǎn)影響和戰(zhàn)略意義的公共支出問(wèn)題上，

10、中央政府不能完全放權(quán)給地方政府，這種長(zhǎng)期的、回報(bào)慢的公共事業(yè)是必須由中央指導(dǎo)，監(jiān)督與切身參與。而且在中國(guó)這種地區(qū)發(fā)展極不平衡的現(xiàn)狀下，中央政府更應(yīng)該參與其中合理統(tǒng)籌資金，嚴(yán)格監(jiān)督資金的流向，重視民眾的合理需求，修正官員的考核體系，進(jìn)一步調(diào)整失衡的公共支出結(jié)構(gòu)。只有多管齊下，才能在公共事業(yè)的資金投入上取得進(jìn)展，使得公共支出結(jié)構(gòu)更加合理化。 參考文獻(xiàn): 1周飛舟.分稅制十年：制度及其影響j.中國(guó)社會(huì)科學(xué),2006(6). 2李婉.財(cái)政分權(quán)與地方政府支出結(jié)構(gòu)偏向j.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào),2007(9) 3鄭磊.財(cái)政分權(quán)、政府競(jìng)爭(zhēng)與公共支出結(jié)構(gòu)、政府教育支出比重的影響因素分析j.經(jīng)濟(jì)科學(xué),2008(1) 4羅偉卿.財(cái)政分權(quán)及縱向財(cái)政不平衡對(duì)中國(guó)基礎(chǔ)教育質(zhì)量的影響j.清華大學(xué)學(xué)報(bào),2009(1) 5傅勇、張晏.中國(guó)式分權(quán)與財(cái)政支出結(jié)構(gòu)偏向：為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)的代價(jià)j，管理世界,2007(3) 6hong bin li and li an zhou. political turnover and economic performance: the incentiv