《環(huán)境保護法》修改之我見

1、 環(huán)境保護法修改之我見 【摘要】 建設(shè)環(huán)境友好社會、資源節(jié)約型社會，必須加強我國環(huán)境法制建設(shè)。環(huán)境保護法實施過程中暴露出諸多缺陷，應(yīng)當進行修改完善。該文就環(huán)境環(huán)境保護法的地位、立法目的、監(jiān)督管理體制、基本制度、環(huán)境保護權(quán)利義務(wù)及救濟方面提出了修改建議。 【英文摘要】to build a resources- conserving and environment- friendly society， our environmental legislation construction must be strengthened. some problems expose out in the pr

2、ocess of“environmental protection law” enforcement. this article offers some suggestions on the position， purpose of “environmental protection law”， administration system， basic system， the right ， obligation and legal remedies. 【關(guān)鍵詞】環(huán)境保護法；立法目的；監(jiān)督管理體制；基本制度；權(quán)利義務(wù) 【英文關(guān)鍵詞】environmental protection law； p

3、osition； legislative purpose； administration system； basic system； the right and obligation 【正文】我國現(xiàn)行環(huán)境保護法是在1979年試行法的基礎(chǔ)上于1989年正式頒布實施的，至今已經(jīng)將近二十年。LOCALHoST該法頒布以來，在保護和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害方面，發(fā)揮了重要作用。但是，這十多年間，我國經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌，原有的一些環(huán)境問題得到解決，但是也出現(xiàn)了一些新的環(huán)境問題。在該法實施過程中，也的確暴露出諸多不足。越來越多的跡象表明這部法律已經(jīng)不能滿足中國經(jīng)濟社會

4、可持續(xù)發(fā)展的需要。在全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)環(huán)境友好社會、資源節(jié)約型社會與和諧社會的時代背景下，應(yīng)對我國環(huán)境保護實踐需要，應(yīng)當在借鑒國外先進的環(huán)境保護立法、總結(jié)我國環(huán)境保護立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，修改完善現(xiàn)行的環(huán)境保護法。 一、確立環(huán)境保護法的基本法地位 到目前為止，我國基本上形成了以憲法中關(guān)于環(huán)境保護的規(guī)定為基礎(chǔ)，以環(huán)境保護法為核心，由污染防治和生態(tài)環(huán)境保護單行法、環(huán)境標準、其他法律法規(guī)環(huán)境保護條款共同構(gòu)成的完備的環(huán)境保護法律體系。但是，環(huán)境保護法和其他單行法都是由全國人大常委會制定，都屬于一般法律。就整個法律體系而言，環(huán)境保護法應(yīng)當處于基本法地位，其效力應(yīng)當高于其他環(huán)境保護法，對其他環(huán)境保護

5、法起到指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和統(tǒng)一的功能。同時，鑒于解決我國環(huán)境問題，順應(yīng)世界環(huán)境保護發(fā)展趨勢，應(yīng)當明確環(huán)境保護法的基本法地位。建議借環(huán)境保護法修改之機，提高環(huán)境保護法的效力，由全國人大頒布實施，從而理順環(huán)境保護法與其他環(huán)境保護單行法的關(guān)系，使環(huán)境保護法體系更加完善。 二、環(huán)境保護法立法目的一元化 法的目的，一般認為是指立法者通過制定或認可法時所希望實現(xiàn)的對一定社會關(guān)系進行調(diào)整的結(jié)果。法的目的取決于法的本質(zhì)和社會物質(zhì)生活條件。對于環(huán)境保護法而言，其目的決定著環(huán)境保護法的指導(dǎo)思想和調(diào)整對象。綜觀世界各國環(huán)境保護法律，立法的目的的規(guī)定各不相同，主要有一元化和多元化兩種不同的做法。匈牙利、日本1970年環(huán)境保護

6、法采用了一元化的做法，僅以保障人體健康為唯一目的。美國、日本1993年環(huán)境保護法則采用了多元化的做法，保護環(huán)境與促進經(jīng)濟發(fā)展都是其環(huán)境保護法的立法目的。在多元化的環(huán)境保護法立法目的中，保護環(huán)境與促進經(jīng)濟發(fā)展地位并不相同，出現(xiàn)了“環(huán)境優(yōu)先”或“經(jīng)濟優(yōu)先”的不同做法。 我國現(xiàn)行環(huán)境保護法第1條采用了立法目的多元化的做法。從立法初衷看，保護和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展，這些都是制定環(huán)境保護法目的。但是，從實踐來看，往往更多地將環(huán)境保護法的目的定位到促進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展上。既然環(huán)境保護的最終目的是促進經(jīng)濟社會的發(fā)展，只要能最終達到這一

7、目的，是否進行環(huán)境保護就并不重要了。因而實踐中出現(xiàn)了大量以發(fā)展經(jīng)濟為借口而忽視環(huán)境保護，甚至污染、破壞環(huán)境的行為。環(huán)境保護法作為我國法律體系中的一部分，也不可能解決全部的經(jīng)濟社會發(fā)展問題。解決環(huán)境問題才是環(huán)境保護法的歷史使命。環(huán)境保護法的目的應(yīng)當是制定、實施環(huán)境保護法最直接的目的。因此，建議環(huán)境保護法的修改，采用一元論的觀點，將環(huán)境保護法的立法目的直接規(guī)定為“保護生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治環(huán)境污染和其他公害?！边@樣規(guī)定，使得環(huán)境保護法的目的非常明確，特別是有利于環(huán)境保護法的實施。雖然立法目的的規(guī)定中不再包括“保障人體健康，促進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展”這樣的文字表述，但是環(huán)境保護法的貫徹落實，從

8、長遠上、根本上是能達到這些目的的。 三、環(huán)境保護監(jiān)督管理體制的完善 環(huán)境保護監(jiān)督管理體制，是國家環(huán)境保護監(jiān)督管理機構(gòu)的設(shè)置，以及這些機構(gòu)之間環(huán)境保護監(jiān)督管理權(quán)限的劃分。環(huán)境保護法第七條規(guī)定了統(tǒng)一監(jiān)督管理與分級、分部門監(jiān)督管理相結(jié)合的體制。依據(jù)該條的規(guī)定，除了環(huán)境保護行政主管部門以外，國家海洋行政主管部門、港務(wù)監(jiān)督、漁政漁港監(jiān)督、軍隊環(huán)境保護部門和各級公安、交通、鐵道、民航管理部門，以及土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利行政主管部門等幾乎只要和環(huán)境有關(guān)系的行政機關(guān)都享有一定環(huán)境保護監(jiān)督管理權(quán)限。但是這些統(tǒng)管部門與分管部門之間的執(zhí)法地位是平等的，他們之間只是環(huán)境保護監(jiān)督管理方面分工不同，各自按照法123

9、下一頁 律、法規(guī)規(guī)定的權(quán)限進行監(jiān)督管理。統(tǒng)管部門對分管部門具有“規(guī)劃”和“協(xié)調(diào)”的職責(zé)，但并不享有領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督的職權(quán)。分管部門應(yīng)當支持、配合統(tǒng)管部門的工作，但不負有被領(lǐng)導(dǎo)、被監(jiān)督的職責(zé)。同時，我國環(huán)境行政監(jiān)督管理機構(gòu)是按照環(huán)境要素，建立在行政區(qū)劃的基礎(chǔ)上。由于人為割裂了生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性和整體性，各監(jiān)督管理部門之間職責(zé)權(quán)限劃分不清，特別是統(tǒng)管部門與分管部門之間缺乏必要的監(jiān)督和制約，導(dǎo)致實踐中一些地方、部門之間出現(xiàn)相互扯皮、推諉等不良現(xiàn)象，大大降低的監(jiān)督管理的效能。在環(huán)境保護法修改中，建議建立行政區(qū)域管理與自然區(qū)域管理相結(jié)合、以自然區(qū)域管理為主的監(jiān)督管理體制。在監(jiān)督管理機構(gòu)的設(shè)置上，借鑒國外的做法，

10、設(shè)立專門的環(huán)境保護行政部門，對涉及環(huán)境保護的所有事項進行統(tǒng)一監(jiān)督管理。 在監(jiān)督管理權(quán)限上，應(yīng)當賦予環(huán)境保護行政部門更多的權(quán)限。我國環(huán)境行政執(zhí)法不力的重要原因就在于現(xiàn)有的環(huán)境保護監(jiān)督管理權(quán)限的限制。原本屬于環(huán)境保護監(jiān)督管理對象范圍的事項，環(huán)境保護監(jiān)督管理部門無權(quán)監(jiān)管；法律法規(guī)明確規(guī)定的監(jiān)管事項，在實踐中卻由于職權(quán)所限而無力監(jiān)管。我國應(yīng)當通過完善立法明確政府、環(huán)境保護行政主管部門、政府其他工作部門的關(guān)系以及各自的分工和權(quán)限，確立環(huán)境保護行政主管部門在環(huán)境行政執(zhí)法體系中的主體地位。環(huán)境保護行政主管部門擁有法律法規(guī)規(guī)定的監(jiān)督管理職權(quán)，政府和其他工作部門不得干預(yù)環(huán)境保護行政主管部門對具體案件的查處，同時

11、政府及其他工作部門必須密切配合環(huán)境保護行政主管部門的執(zhí)法工作，否則要承擔法律責(zé)任。在環(huán)境保護法的修改中，建議擴大環(huán)境保護行政部門的執(zhí)法權(quán)限，賦予環(huán)境保護行政部門包括查封、扣押、責(zé)令限期治理、責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉在內(nèi)的全部處罰權(quán)和環(huán)境保護行政處罰的執(zhí)行權(quán)。 四、環(huán)境保護法基本制度的健全 現(xiàn)行環(huán)境保護法已經(jīng)規(guī)定了環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度，排污收費制度、限期治理制度等行之有效的基本制度。在建立了市場經(jīng)濟體制的背景下，應(yīng)當更充分地利用市場手段保護環(huán)境，通過經(jīng)濟利益的誘導(dǎo)，促進公民、法人和其他組織積極、主動參與環(huán)境保護。 建立環(huán)境資源有償使用制度 環(huán)境資源，包括人們通常所稱的自然資源和環(huán)境容量資源這一

12、特殊的資源，是經(jīng)濟、社會發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。但是，自上個世紀以來，隨著世界經(jīng)濟的快速發(fā)展，資源消耗量與日俱增，資源形勢日趨緊張，資源安全問題成為人們關(guān)注的焦點。但是，計劃經(jīng)濟體制下無償、微償使用環(huán)境資源，帶來的一系列環(huán)境資源問題。根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展的需求，今后一個時期，我國水資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源等自然資源開發(fā)利用的強度、深度、廣度還將進一步增強。然而，由于經(jīng)濟利益的驅(qū)使，單純的行政管理已不足以限制對環(huán)境資源的過度開發(fā)利用。在市場經(jīng)濟體制下，資源利用中應(yīng)當引入價格機制，通過市場機制作用的有效發(fā)揮來合理利用資源。土地管理法、礦產(chǎn)資源法中已經(jīng)有環(huán)境資源有償使用的規(guī)定，建議在修改環(huán)境保護法時，明確規(guī)定

13、環(huán)境資源有償使用制度，并將其適用于所有的環(huán)境資源開發(fā)利用領(lǐng)域。 環(huán)境資源有償使用制度，即在堅持環(huán)境資源所有權(quán)不變的前提下，實行環(huán)境資源所有權(quán)與使用權(quán)分離，通過環(huán)境資源使用權(quán)在初始分配中有償取得，并可在環(huán)境資源使用權(quán)交易市場依法流轉(zhuǎn)，從而實現(xiàn)環(huán)境資源優(yōu)化配置的法律制度。該制度的創(chuàng)設(shè)，是在環(huán)境資源緊缺條件下，為解決我國計劃經(jīng)濟體制下，長期實行單一的行政配置方式，無償使用環(huán)境資源所帶來的不公平、不均衡、不合理問題以及由此產(chǎn)生的一系列其他問題。 關(guān)于環(huán)境資源有償使用的形式，市場經(jīng)濟比較發(fā)達的國家采用收稅的形式，發(fā)展中國家和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家一般采取收費的形式，但大多數(shù)國家則是既收稅又收費。筆者認為，環(huán)境資源

14、有償使用制度，應(yīng)當特別突出開發(fā)利用環(huán)境資源的有償性，表現(xiàn)為環(huán)境資源使用權(quán)的有償取得。開發(fā)利用環(huán)境資源，應(yīng)當支付環(huán)境資源使用費，即環(huán)境資源的使用者因占有、使用、開發(fā)、利用環(huán)境資源所應(yīng)支付的費用。它以環(huán)境資源的價值為基礎(chǔ)，是通過市場機制的作用反映出的環(huán)境資源的價格。環(huán)境資源使用費應(yīng)當根據(jù)使用者使用環(huán)境資源的種類、數(shù)量、期限進行計算和交納，并作為環(huán)境資源所有者的收益上繳國庫。 建立生態(tài)補償制度 在環(huán)境資源的開發(fā)利用者在使用資源的同時，有義務(wù)保護、維持、改善資源的再生能力，以實現(xiàn)資源的可持續(xù)利用。從絕大多數(shù)的開發(fā)利用活動看，環(huán)境資源的使用者通過開發(fā)利用環(huán)境資源獲得了一定的收益，但同時也對環(huán)境造成了一定

15、的損耗。但是，長期以來，由于缺乏合理、有效的環(huán)境資源利用者、受益者補償機制，污染者、破壞者、開發(fā)利用環(huán)境資源者大都將環(huán)境資源方面的損害轉(zhuǎn)嫁給了社會，財政的緊張決定了政府用于環(huán)境資源保護的資金較為有限，這就必然導(dǎo)致環(huán)境資源保護資金嚴重不足，環(huán)境資源狀況總體上不斷惡化。因此，本著公平負擔與合理支出的原則，使用者應(yīng)當承擔因其使用資源而對資源產(chǎn)生的損害的補償費用。 在環(huán)境保護法修改中，建議建立生態(tài)補償制度。這一方面是出于環(huán)境資源開發(fā)利用中對環(huán)境資源造成合理損耗的考慮，應(yīng)當對環(huán)境資源價值進行補償；另一方面是為了滿足當代人今后對環(huán)境資源的需要，以及滿足后代人對環(huán)境資源的需要，客觀上要求盡量保護現(xiàn)有資源的種

16、群和再生能力。建立生態(tài)補償制度，允許環(huán)境資源開發(fā)利用者在合理使用環(huán)境資源過程中對生態(tài)環(huán)境的造成的合理損耗，但是應(yīng)當承擔環(huán)境資源補償費，即環(huán)境資源使用者為彌補、恢復(fù)、更新自然資源的減少、流失或破壞而繳納的費用。環(huán)境資源補償費應(yīng)作為環(huán)境資源管理、養(yǎng)護費用，?？顚Ｓ?。 在環(huán)境資源的開發(fā)利用中，如植樹造林、沙漠化防治等，則在一定程度上改善了環(huán)境狀況，增加了環(huán)境效益，使其他人或其他地區(qū)受益；退耕還林、還草，生態(tài)移民等，雖然大多沒有直接增加環(huán)境效益，但是卻有效避免或減弱了環(huán)境惡化的趨勢，減少了對環(huán)境的損害，是犧牲了個人、一小部分人的利益，保全了絕大多數(shù)人的利益。對于這些保護生態(tài)環(huán)境的有益行為，也應(yīng)當給予補

17、償。因此，生態(tài)補償制度的另一個方面，就是從他人的保護生態(tài)環(huán)境的有益行為中獲益的單位、個人或地區(qū)，應(yīng)當負擔生態(tài)補償費用，以建立生態(tài)補償基金，專門給予從事這些有益活動的單位、個人或地區(qū)給予補償。這一方面使從事保護環(huán)境的有益活動的單位、個人或地區(qū)得到一定的回報，更進一步促進其保護環(huán)境的積極性，另一方面也可以增加環(huán)境保護的資金投入，對于受益的單位、個人或地區(qū)也不違背公平原則。這一制度的建立，尤其對于風(fēng)沙源治理、江河源頭環(huán)境保護具有重要意義。 五、完善環(huán)境保護權(quán)利義務(wù)規(guī)定和救濟 明確規(guī)定環(huán)境保護權(quán)利義務(wù) 環(huán)境保法作為環(huán)境保護的基本法律，應(yīng)當對環(huán)境保護的權(quán)利義務(wù)作出明確具體的規(guī)定。從現(xiàn)行環(huán)境保護法的規(guī)定看

18、，主要規(guī)定了公民、法人、其他組織的環(huán)境保護的義務(wù)及法律責(zé)任。對于環(huán)境保護方面的權(quán)利，規(guī)定對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告的權(quán)利，對保護環(huán)境有顯著成績的單位和個人獲得獎勵的權(quán)利，受到環(huán)境污染損害的單位和個人獲得法律救濟的權(quán)利。但是，在環(huán)境保護的實體權(quán)利方面，幾乎沒有規(guī)定。 環(huán)境權(quán)理論在國內(nèi)外學(xué)術(shù)界進行了深入廣泛的研究，國外立法中也已有環(huán)境權(quán)的立法實踐。在我國環(huán)境法學(xué)界，對環(huán)境權(quán)基本持贊同的態(tài)度，并積極推動環(huán)境權(quán)的法律化。筆者認為，環(huán)境保護法的修改是環(huán)境權(quán)法律化的契機，可以借此在環(huán)境保護法中明確公民、法人、其他組織、國家的環(huán)境權(quán)。環(huán)境權(quán)的具體內(nèi)容，應(yīng)當包括權(quán)利和義務(wù)兩個方面。公民、法人、

19、其他組織的權(quán)利方面，應(yīng)當明確規(guī)定生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境不被污染和破壞的權(quán)利、開發(fā)利用環(huán)境資源的權(quán)利、參與環(huán)境保護和環(huán)境管理的權(quán)利、獲得法律救濟的權(quán)利；義務(wù)方面可以將現(xiàn)行環(huán)境保護法的規(guī)定系統(tǒng)化，進行明確的列舉。國家環(huán)境權(quán)方面，應(yīng)當更加突出國家對重要環(huán)境資源的所有權(quán)和對環(huán)境保護的監(jiān)督管理權(quán)。 加重環(huán)境違法行為的法律責(zé)任 現(xiàn)行環(huán)境保護法對環(huán)境違法行為規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。但是，從實施效果來看，與違法行為造成的后果相比，普遍存在環(huán)境違法成本低、法律責(zé)任過輕的問題。尤其是一些單位和個人的行為，造成了重大的環(huán)境損害，即使追究其法律責(zé)任，也遠不能與其獲得的利益相比。嚴重的危害后果、過輕的法律責(zé)任，不能有力制裁違法者，也不能威懾潛在違法者。環(huán)境保護法的修改，應(yīng)當加重環(huán)境違法行為的法律責(zé)任。在民事責(zé)任方面，因污染破壞環(huán)境而造成他人損害的，應(yīng)當賠償因此造成財產(chǎn)損失和人身損害、精神損害。賠償數(shù)額的確定，可以引進國外的懲罰性賠償。在行政責(zé)任方面，應(yīng)當加大行政處罰的力度，增加罰款的數(shù)額，將更多的環(huán)境違法