《公共管理導(dǎo)論》歐文休斯-筆記

1、精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上專心-專注-專業(yè)專心-專注-專業(yè)精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上專心-專注-專業(yè)公共管理導(dǎo)論復(fù)習(xí)內(nèi)容 作者系統(tǒng)論述了“管理主義”和新公共管理的特點(diǎn)，在將新舊模式認(rèn)真比較研究的基礎(chǔ)上，認(rèn)為新公共管理的基本特征是：政府應(yīng)該適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求和市場(chǎng)機(jī)制；政府改革不僅要從規(guī)模、范圍等方面進(jìn)行改革，更重要的是從體制或運(yùn)行機(jī)制等方面對(duì)政府進(jìn)行深層次的改革。逐步合理縮小政府的規(guī)模，減少政府的活動(dòng)范圍，從傳統(tǒng)的政治與行政分離到兩者的有機(jī)結(jié)合。要根據(jù)市場(chǎng)的特點(diǎn)，一方面，在公共部門的管理中積極引進(jìn)私營(yíng)部門中較為成功的管理理論、方法、技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)；另一方面，積極推進(jìn)民營(yíng)化過

2、程，讓民營(yíng)企業(yè)更多地參與公共事務(wù)和公共服務(wù)的管理。同時(shí)，在明確區(qū)分公共部門和私營(yíng)部門的不同責(zé)任的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)政府的應(yīng)有責(zé)任。第一章改革的時(shí)代 問題一、傳統(tǒng)公共行政的一些基本原理。 (1)使用官僚制，政府本身應(yīng)該按照等級(jí)制、官僚制的原則進(jìn)行組織。與其在企業(yè)和其他機(jī)構(gòu)中的運(yùn)用，在公共部門中貫徹得更徹底，更持久。（2）認(rèn)為存在一個(gè)最佳的工作方式，并且在綜合性工作手冊(cè)中規(guī)定工作程序以供行政人員遵守。并認(rèn)為嚴(yán)格遵守這些科學(xué)管理原則，可以提供使組織正常運(yùn)作的最佳方法。（3）通過官僚制組織提供服務(wù)，政府一旦介入到某一政策領(lǐng)域，它就可以通過官僚制組織結(jié)構(gòu)成為商品和服務(wù)的直接提供者。（4）行政人員普遍信奉政治與

3、行政二分法，即行政僅僅是執(zhí)行命令的工具，而任何政策或策略則屬于政治領(lǐng)導(dǎo)人制定的，其理由在于這樣可以確保責(zé)任。（5）認(rèn)為激勵(lì)個(gè)體公務(wù)員的力量是公共利益，因?yàn)榉?wù)公眾是大公無私的。（6）公共服務(wù)是一種特殊的活動(dòng)形式，因此它需要一支中立的、無個(gè)性的、終身任職的、且能為任何政治領(lǐng)導(dǎo)提供同樣服務(wù)的職業(yè)官僚隊(duì)伍。（7）、從字面上講公共服務(wù)領(lǐng)域的任務(wù)確實(shí)是行政性的，也就是執(zhí)行他人提供的指令而無需為結(jié)果承擔(dān)個(gè)人責(zé)任。問題二、傳統(tǒng)公共行政的基本理論在哪些方面遭受挑戰(zhàn)？1官僚制確實(shí)“業(yè)績(jī)彪炳”，但它并非在所有的場(chǎng)合都運(yùn)作良好，僵死的等級(jí)的官僚制已經(jīng)產(chǎn)生某些消極的后果。2尋找一種最佳的工作方式以及讓所有公務(wù)員都遵循

4、是非常困難的，且容易造成組織運(yùn)行的僵化，而在私營(yíng)部門首創(chuàng)的彈性管理制度正在被政府部門采用。3官僚制組織并不是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的唯一形式，政府可以通過補(bǔ)助金，管制或合同形式間接地進(jìn)行工作，而不是單純地作為直接提供者。4事實(shí)上，政治與行政問題長(zhǎng)期交織在一起，但這種現(xiàn)象對(duì)管理結(jié)構(gòu)的影響直到最近才暴露出來，而一旦官僚制的運(yùn)作與社會(huì)相分離，公眾就要求制定更有效的責(zé)任機(jī)制。5盡管公務(wù)員受到公共利益的激勵(lì)，但是不能否認(rèn)他們本身又是政治活動(dòng)的參與者，他們并不是純粹的，全公無私的，而更多地是為自己的晉升或所在機(jī)構(gòu)工作。6公共服務(wù)領(lǐng)域的特殊就業(yè)條件已經(jīng)減弱，尤其是私營(yíng)部門發(fā)生許多變化的情況下，終身任職已經(jīng)十分罕

5、見。7公共部門目前被認(rèn)為更具有管理性，它要求公職人員對(duì)結(jié)果負(fù)有責(zé)任，而不是被看作“行政性”的，而公務(wù)員的任務(wù)也不僅是執(zhí)行任務(wù)。問題三論述公共部門管理的基本典范。根據(jù)奧斯特羅姆的觀點(diǎn)：1公共部門管理的基本典范包括兩種對(duì)立的組織形式即官僚制組織與市場(chǎng)組織。2它們的主要區(qū)別在于：一個(gè)是強(qiáng)制性的，一個(gè)是選擇性的；一個(gè)允許通過市場(chǎng)尋求一致性的結(jié)果，另一個(gè)則通過官僚等級(jí)組織對(duì)結(jié)果施加影響。3在一個(gè)基本層面上，官僚制與市場(chǎng)是完全不同的，他們建立在完全不同的世界觀基礎(chǔ)上，也就是說，傳統(tǒng)行政模式的基礎(chǔ)是官僚制，而新公共管理的基礎(chǔ)是市場(chǎng)。事實(shí)上典范并不是某個(gè)領(lǐng)域內(nèi)所有從業(yè)者普遍達(dá)成的一種一致性的準(zhǔn)則體系，而是一種

6、競(jìng)爭(zhēng)性的準(zhǔn)則體系。在公共管理領(lǐng)域傳統(tǒng)行政模式源于韋伯.威爾遜和泰勒的理論。在特定的時(shí)間條件下，它擁有大量的知識(shí)教材及接近同行的方式，從這個(gè)意義上講，傳統(tǒng)行政模式確實(shí)符合典范這一特征，而其理論基礎(chǔ)就是官僚制理論。新公共管理典范的理論基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)學(xué)理論與私營(yíng)部門管理理論。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織在一份報(bào)告中指出，這種新的管理典范強(qiáng)調(diào)根據(jù)成本一效益分析成本運(yùn)用目標(biāo)管理方法實(shí)現(xiàn)任務(wù)運(yùn)用市場(chǎng)與市場(chǎng)機(jī)制競(jìng)爭(zhēng)與選擇通過權(quán)利，義務(wù)，責(zé)任的協(xié)調(diào)一致向工作人員下放權(quán)利增加對(duì)顧客，產(chǎn)品和結(jié)果的關(guān)注。問題四羅茲認(rèn)為：新公共管理是有一下一些主要觀點(diǎn)：注重管理方面而不只是政策，注重管效評(píng)估和效率將公共官僚組織劃分為一些在用戶付費(fèi)

7、的基礎(chǔ)上相互協(xié)調(diào)的結(jié)構(gòu)利用準(zhǔn)市場(chǎng)化和簽約包出工程的方式促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)消減成本具有一種特別重視產(chǎn)出目標(biāo)，限制合同，金錢刺激和自主管理的管理風(fēng)格這種觀點(diǎn)主要關(guān)注組織內(nèi)部，特別是在人事方面進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的變革，它確實(shí)說明了實(shí)行公共管理某些重要特征。問題五奧斯本和蓋布勒企業(yè)型政府的論證提出了十條原則：20世紀(jì)90年代初期大多數(shù)先進(jìn)的發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家都產(chǎn)生了一種新的公共部門管理方式。美國(guó)的奧斯本和蓋布勒認(rèn)為政府需要重塑，他們認(rèn)為官僚制既無必要也無效率，應(yīng)該選擇運(yùn)用其他手段，他們?yōu)槠髽I(yè)型政府的論證提出了十條原則：1大多數(shù)企業(yè)型政府鼓勵(lì)提供服務(wù)者之間的競(jìng)爭(zhēng)2他們授權(quán)到公民，將控制權(quán)從官僚制組織轉(zhuǎn)移到社區(qū)中3它們?cè)?/p>

8、評(píng)價(jià)其各種機(jī)構(gòu)的績(jī)效時(shí)，關(guān)注的是結(jié)果而不是投入4它們以目標(biāo)它們的使命而不是以規(guī)則和規(guī)定為導(dǎo)向5它們重新把服務(wù)對(duì)象界定為顧客并賦予其選擇權(quán)6它們阻止問題發(fā)生而不僅僅是事后補(bǔ)救7它們致力于賺錢而不僅僅是花錢8它們實(shí)行分析，引入?yún)⑴c管理9它們寧可采用市機(jī)制而不是官僚機(jī)制10它們不僅重視提供服務(wù)，而且激勵(lì)所有的部門公共的，私人的，志愿的為解決其社區(qū)問題付諸行動(dòng)問題六受奧斯本和蓋布勒的重塑政府的影響，戈?duì)枅?bào)告的內(nèi)容：戈?duì)枅?bào)告試圖通過四條主要原則來改變美國(guó)聯(lián)邦政府的文化1削減繁瑣拖拉的辦事程序，從人人為遵守規(guī)則而負(fù)責(zé)的體制向人人為實(shí)現(xiàn)結(jié)果而負(fù)責(zé)任的體制轉(zhuǎn)變2顧問至上3授予下屬取得結(jié)果的權(quán)利4回歸本元，產(chǎn)生

9、一個(gè)花費(fèi)少，效果好的政府。那時(shí)起，各國(guó)政府已經(jīng)注意到行政能力是一種非常重要的競(jìng)爭(zhēng)性資源。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織也一定程度上肯定了它的改革內(nèi)容，并指出，如果想盡一步提高公共部門的效率與效能，必須對(duì)公共部門的文化進(jìn)行根本性改變。因?yàn)檫@種新的公共管理方法強(qiáng)調(diào)對(duì)顧客，產(chǎn)品與結(jié)果的關(guān)注采用目標(biāo)管理方法與績(jī)效測(cè)量方法應(yīng)用市場(chǎng)與市場(chǎng)機(jī)制來取代中央集權(quán)型管制競(jìng)爭(zhēng)與選擇通過權(quán)利，義務(wù)，責(zé)任的協(xié)調(diào)一致來下放權(quán)利。問題七公共管理改革的指導(dǎo)理論？與傳統(tǒng)公共行政模式的基本理論完全不同的是公共管理改革的基本理論包括政府工作人員受經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)的支配私營(yíng)部門的彈性管理為政府部門提供了經(jīng)驗(yàn)行政不可能脫離政府。最重要的是這種理論的變革是

10、由行政變?yōu)楣芾恚罢咧饕菆?zhí)行命令而不負(fù)其責(zé)任，而后者則更多意味著實(shí)現(xiàn)結(jié)果，并為此承擔(dān)個(gè)人責(zé)任。問題八行政與管理的區(qū)分行政從本質(zhì)上是指執(zhí)行指令和服務(wù)，而管理則指：實(shí)現(xiàn)結(jié)果管理者實(shí)現(xiàn)結(jié)果而負(fù)有的個(gè)人責(zé)任“行政”與“管理”不是同義詞，它們?cè)诠膊块T中的應(yīng)用也不一樣。公共行政是一種公眾的服務(wù)活動(dòng)，公務(wù)員指行他人制定的政策，它關(guān)注的是程序以及將政策轉(zhuǎn)化為行為以及辦公室的管理的過程。而管理不僅包括行政，還指為了以效率最大化的方式實(shí)現(xiàn)目標(biāo)而進(jìn)行組織活動(dòng)，以及對(duì)結(jié)果真正負(fù)有責(zé)任。問題九公共部門所發(fā)生的變革的原因？變革的緊迫問題。公共部門發(fā)生的變革是對(duì)某些相互關(guān)聯(lián)的緊迫問題做出的一種反應(yīng)，這些緊迫問題包括：對(duì)

11、公共部門的抨擊經(jīng)濟(jì)理論的變革私營(yíng)部門的變革技術(shù)變革在改革運(yùn)動(dòng)的不同時(shí)期，改革的側(cè)重點(diǎn)是不斷變化的，與后期相比，早期更注重政府角色的削減（一）公共部門的三個(gè)方面受到抨擊首先，公共部門的“規(guī)?！笔艿脚険簦腥苏撟C說，政府簡(jiǎn)直是過于龐大浪費(fèi)了，過多的緊缺資源。其次，關(guān)于政府的“范圍”也發(fā)生了爭(zhēng)論，有人認(rèn)為，政府本身介入的活動(dòng)過多，其中許多活動(dòng)可以有其他可選擇的備用方法，作為對(duì)這種方法的回應(yīng)，許多之前由政府從事的活動(dòng)開始轉(zhuǎn)回到私營(yíng)部門。也就是說凡是被認(rèn)為可由私營(yíng)部門提供的服務(wù)均可通過合同或直接銷售的方式轉(zhuǎn)給私人提供者。第三，特別是由于官僚這改變成一種極不受歡迎的社會(huì)組織形式，政府的“方法”受到持續(xù)不斷

12、的抨擊，人們?cè)絹碓秸J(rèn)為，官僚制的工作方法必定會(huì)造成主體無起色和效率低下。如果必須由政府從事某些活動(dòng)也需要尋求除官僚制之外的其他組織方法對(duì)公共部門的規(guī)模，范圍，和方法進(jìn)行的抨擊所產(chǎn)生的明顯后果是削減政府和改變其管理方式。（二）經(jīng)濟(jì)理論 20世紀(jì)70年代，面對(duì)第一次石油危機(jī)所帶來的滯漲與其它經(jīng)濟(jì)問題，政治和政府更加關(guān)注經(jīng)濟(jì)，并接受了新古典注意經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，認(rèn)為政府內(nèi)外，應(yīng)該更多地應(yīng)用市場(chǎng)機(jī)制來制定政策。公共選擇理論這一理論是將微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)運(yùn)用于政治和社會(huì)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)思想的一個(gè)分支。它根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)假設(shè)做出預(yù)測(cè)，然后尋找證據(jù)觀察這些預(yù)測(cè)是否合理A公共選擇的主要假設(shè)是以完全理性為基礎(chǔ)的。施蒂格勒認(rèn)為： 一個(gè)

13、理性的人必然受到對(duì)其行動(dòng)有影響的刺激機(jī)制的支配。無論他自己的個(gè)人欲望是什么。如果某種活動(dòng)將帶來懲罰，他必然會(huì)取消這種活動(dòng)。如果將帶來較大的利益，將會(huì)吸引從事這種活動(dòng)。胡蒙卜和棍棒對(duì)科學(xué)家和政治家人的支配作用與對(duì)驢子的支配作用是一樣的。官僚和任何其他人一樣，不是受到公共利益的刺激，而被認(rèn)為是受到其利己的利益激勵(lì)B公共選擇的理論家們一般斷定，“最好的”的結(jié)果應(yīng)該是市場(chǎng)力量的作用最大化，政府的作用則相應(yīng)減小。他們認(rèn)為，有大量的證據(jù)表明，市場(chǎng)要優(yōu)于政府或政府市場(chǎng)。如果能夠減少政府在提供商品和服務(wù)方面的作用，整個(gè)經(jīng)濟(jì)將會(huì)從中受益C公共選擇理論也提供了一些備選方案。最明顯的是允許競(jìng)爭(zhēng)和選擇，盡可能使許多活

14、動(dòng)返回到私營(yíng)部門D但市場(chǎng)并非在所有環(huán)境中都有較好的作用。有人認(rèn)為，關(guān)于個(gè)人理性的假定過于寬泛，并且忽視了公務(wù)員的任何無私行為或公共精神，另外，還存在著如何劃分公共與私人之間的界限問題。委托人，代理人理論A委托人和代理人的經(jīng)濟(jì)理論也是一個(gè)運(yùn)用于公共部門特別是責(zé)任制引人注目的理論。該理論是針對(duì)私營(yíng)部門中的問題發(fā)展起來的。旨在說明私人公司中管理者（代理人）和股東（委托人）的目標(biāo)之間經(jīng)常出現(xiàn)的偏差B一般的代理問題具體如下特征：某個(gè)委托人試圖為代理人建立一種刺激機(jī)制，使其行動(dòng)最大限度地有利于實(shí)現(xiàn)委托人的目標(biāo)。代理人做出的決策則對(duì)委托人有影響。此外，為保證代理人的行為服從委托人的愿望，代理人應(yīng)有某些合同，

15、以便詳細(xì)說明他們的義務(wù)和權(quán)利。在建立這種刺激結(jié)構(gòu)時(shí)，存在的困難來自兩個(gè)因素：委托人的目標(biāo)和代理人的目標(biāo)典型地存在偏差委托人和代理人所得到的信息差異C委托人，代理人理論在公共部門中的運(yùn)用結(jié)果與在和私營(yíng)部門中的運(yùn)用結(jié)果相比較，在任何責(zé)任機(jī)制方面有一定的難度，我們難以確定誰是委托人也難以發(fā)現(xiàn)他們的真正愿望是什么。公共服務(wù)的委托人是選民，但他們的利益非常分散，以致于不可能有效的控制代理人公共管理者。對(duì)于代理人來說，在任何情況下，都難以確定每一個(gè)委托人可能希望他們做什么E要想減少公共部門中的代理人為題是有可能的，該理論的提出促使某些人極力主張公共部門盡可能多地對(duì)外簽訂合同。合同形式與縮減政府規(guī)模的作用一

16、樣可以引進(jìn)到公共部門中去。兩者都適用于雇員和組織。合同形式有一定的刺激作用，但也有消極的一面。如果將公共活動(dòng)簽訂形式包出去，存在著是否可以確保遵守合同的問題。而績(jī)效工作則有可能引起其他人的不滿。交易成本理論 對(duì)管理變革有一定影響的另一重要的經(jīng)濟(jì)理論是交易成本理論。正如威廉姆森陳述，該理論對(duì)交易沒有成本的概念提出了挑戰(zhàn)，并且闡明了在何種環(huán)境中，公司可能會(huì)偏好市場(chǎng)檢驗(yàn)或簽訂合同的方法而不僅僅局限與在公司內(nèi)部完成某些工作。 這種情況同樣適用于公共部門。在公共部門中，如果采用對(duì)外簽訂的形式降低行政經(jīng)費(fèi)，并且造成某種競(jìng)爭(zhēng)，將有可能是某些交易付出較低的成本。但是，如果按照威廉姆森的邏輯進(jìn)一部分析，對(duì)于某些

17、公共部門來說，由于市場(chǎng)檢驗(yàn)已經(jīng)成為強(qiáng)制性的事情，內(nèi)部完成的效果可能比實(shí)際上更好。當(dāng)購買者與供應(yīng)者之間的談判較為復(fù)雜時(shí)，不應(yīng)想當(dāng)然認(rèn)為會(huì)同形同全有較好的效果。三）私營(yíng)部門的變革公共部門變革面臨的另一個(gè)緊迫的問題是私營(yíng)部門的迅速變革和這樣一種現(xiàn)實(shí)，而公共部門的管理和效率對(duì)私人經(jīng)濟(jì)和國(guó)際的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力有所影響，因此公部門不能不受影響。1競(jìng)爭(zhēng)大多數(shù)國(guó)家的私營(yíng)部門面臨著巨大變化，通常處于較多困難的調(diào)態(tài)之中。如果政府不像私營(yíng)部門發(fā)生的變革那樣朝著同一個(gè)方向?qū)膊块T進(jìn)行變革。它們信用將會(huì)遇到挑戰(zhàn)。 波特闡述了公司內(nèi)的某些變革，他認(rèn)為，有四種相互聯(lián)系的力量將會(huì)使變革趨勢(shì)加速，改進(jìn)組織中不同部分之間的相互關(guān)系并提

18、高它們的績(jī)效水平A多樣化的哲學(xué)正在發(fā)生變化，轉(zhuǎn)為強(qiáng)調(diào)相互聯(lián)系的多樣化。企業(yè)的業(yè)務(wù)范圍在縮減，更為注意的工作的“適當(dāng)性”，以至于不相關(guān)的成邊緣性的企業(yè)股權(quán)被轉(zhuǎn)讓出去B因?yàn)樵鲩L(zhǎng)緩慢和全球競(jìng)爭(zhēng)加劇，造成更為困難的環(huán)境，使企業(yè)的重點(diǎn)從增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向績(jī)效C技術(shù)變革加強(qiáng)了企業(yè)間的相互聯(lián)系，特別是電子和信息技術(shù)方面更容易實(shí)現(xiàn)這種變革。D由于愈來愈多的公司尋求建立企業(yè)間的相互聯(lián)系，多方位的競(jìng)爭(zhēng)日益加劇。波特住處的第一點(diǎn)在公共部門正在發(fā)生。對(duì)外簽訂合同，消減政府經(jīng)費(fèi)等以各種形式朝民營(yíng)化發(fā)展的運(yùn)動(dòng)，可以認(rèn)為，是政府對(duì)外剝離出的部分。不再被視為是“核心業(yè)務(wù)”波特找的第二點(diǎn)也是同樣適用?，F(xiàn)在公共部門不存在增長(zhǎng)問題，但是由于

19、政府到處都面臨著更為困難的時(shí)期，提高績(jī)效乃是必然要求。全球的競(jìng)爭(zhēng)力最對(duì)公共部門的影響與對(duì)私營(yíng)部門的影響同樣大。第三點(diǎn)，技術(shù)變革有可能將新的管理體制引入政府中去。第四點(diǎn)，在公共部門中也有同樣的情況出現(xiàn)。波特所指的相互聯(lián)系的類型包括組織內(nèi)部的較好的溝通，以及與私營(yíng)部門進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)成聯(lián)合的風(fēng)險(xiǎn).2、全球化。在公共行政方面，受思想傳播和技術(shù)影響發(fā)生著非常迅速的變化，以至于國(guó)家的屏障越來越形同虛設(shè)。在一個(gè)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的世界中，政府的角色是確立國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的一個(gè)重要因素。波特認(rèn)為政府的政策對(duì)國(guó)家優(yōu)勢(shì)既有積極地也有消極的影響。同時(shí)，公共服務(wù)的質(zhì)量和國(guó)家經(jīng)濟(jì)績(jī)效之間存在著一定的聯(lián)系，經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)受到勞動(dòng)力的健康、教育和訓(xùn)

20、練，稅收管理的效率以及鼓勵(lì)中小企業(yè)的發(fā)展等因素的影響，而這些在大多數(shù)國(guó)家都是由公共服務(wù)提供的，因此，全球化問題成為改革行政機(jī)構(gòu)的另一個(gè)緊迫問題。3、能力。由于政府在提高國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力和全球化運(yùn)動(dòng)方面的特定作用，我們必須對(duì)政府的能力予以關(guān)注。斯蒂爾曼認(rèn)為：對(duì)于政府來說，像貨幣供應(yīng)量、利率、全球?qū)Y源的需求、成品價(jià)格、廉價(jià)勞工的迅速變化以及成本的上下波動(dòng)等新的經(jīng)濟(jì)的不確定性，給長(zhǎng)期計(jì)劃資源的有效配置和既定方案的有效管理帶來了非常復(fù)雜的問題。這些新的經(jīng)濟(jì)不確定性加重了人們的不安全感，并進(jìn)一步使人們對(duì)政府妥善解決這些眼前問題的能力深表懷疑和缺乏信心。傳統(tǒng)的行政模式可能提供不了挑戰(zhàn)期間所需要的這種能力。按照

21、波特的說法，當(dāng)政策制定者的角色需要更敏銳、更有思想時(shí)，必須對(duì)公共行政模式進(jìn)行變革。這種更敏銳、更有思想性的角色據(jù)認(rèn)為在公共行政的官僚制轉(zhuǎn)變?yōu)楦袕椥缘墓芾斫Y(jié)構(gòu)時(shí)產(chǎn)生的。（四）技術(shù)變革 。對(duì)包括政府管理在內(nèi)的各種管理都有影響，20世紀(jì)初設(shè)計(jì)的官僚制完全不能在如今這個(gè)變化迅速、信息豐富、知識(shí)密集的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)中正常發(fā)揮功能。 1、各種類型的信息和數(shù)據(jù)可以以較低費(fèi)用收集和傳遞，并且可以轉(zhuǎn)為績(jī)效信息，其結(jié)果可導(dǎo)致管理實(shí)行分權(quán)。相對(duì)于傳統(tǒng)行政模式的原始技術(shù)基礎(chǔ)來說，這種情況本身就可以導(dǎo)致政府實(shí)行重要的管理改革。2、信息是可以共享的，它可以即刻整理為可供高層管理部門使用的形式。由于在處理和傳遞信息方面減少了

22、對(duì)中間管理環(huán)節(jié)的需要，可以使等級(jí)制變得扁平些。3、信息技術(shù)使“辦公室”概念發(fā)生了變化?，F(xiàn)在各種檔案已經(jīng)逐漸采用電子化的方式保存，可以同時(shí)從許多不同的途徑進(jìn)行查閱；公共溝通也實(shí)現(xiàn)了電子化，某些公務(wù)員可以在家使用電腦而不是在辦公室，因此，辦公室及其管理必須進(jìn)行改革。4、按照繆德的論述，這種變革具有使組織受益的潛力：在公共行政方面，未來對(duì)信息系統(tǒng)的運(yùn)用、處理方法和技術(shù)開發(fā)，從整體上有利于公民、個(gè)人和國(guó)家。所有這一切遇到了兩難問題并引起爭(zhēng)論。既要很自然的管住較重要的事情，同時(shí)又要充分發(fā)揮信息服務(wù)的有益潛力，這應(yīng)是有可能做到的。如果這樣的話，將會(huì)產(chǎn)生把公共服務(wù)改革和由信息科學(xué)推動(dòng)的變革結(jié)合在一起。 總之

23、它被視為推動(dòng)政府趨向公共管理的新形式，脫離傳統(tǒng)官僚制的主要?jiǎng)恿?。尤其隨著電子化政府形式的采用，這種由技術(shù)推動(dòng)的變革可能會(huì)加速。第二章傳統(tǒng)的公共行政模式問題一、傳統(tǒng)模式的特征包括：行政部門處于政治領(lǐng)導(dǎo)的正式控制之下。建立在官僚制的嚴(yán)格的等級(jí)制模式的基礎(chǔ)之上，由常任的，中立的和無個(gè)性特征的官員任職，只受到公共利益的激勵(lì)，不偏不倚地為任何執(zhí)政黨服務(wù)，不是修飾政策，而僅僅是執(zhí)行被政治官員決定的政策。它的理論基礎(chǔ)來自于許多國(guó)家的學(xué)者；美國(guó)伍德羅威爾遜；英國(guó)的諾斯科特 特里維廉報(bào)告；與德國(guó)的馬克思韋伯聯(lián)系在一起的官僚制模式。政府已經(jīng)將注意力從正式程序、結(jié)構(gòu)和防范機(jī)制轉(zhuǎn)向成果，傳統(tǒng)模式的理論和實(shí)踐現(xiàn)在已經(jīng)被

24、認(rèn)為過時(shí)了，且不再適應(yīng)迅速變化的社會(huì)需要。問題二、.早期的行政系統(tǒng)的重要的特點(diǎn)。1、早期的行政系統(tǒng)是“個(gè)人性質(zhì)”的，即以效忠國(guó)王或大臣等某個(gè)特定個(gè)人為基礎(chǔ)，而不是“非人格化”即以合法性為基礎(chǔ)并忠于組織和國(guó)家，所以它常導(dǎo)致謀求個(gè)人利益的腐敗或?yàn)E用職權(quán)。2、在19世紀(jì)的大部分時(shí)期內(nèi)，美國(guó)存在著政治上的“政黨分贓制”，它來自于這樣一句諺語：“戰(zhàn)利品屬于勝利者”。因此它既沒有要求與公共行政相關(guān)的技能，也就沒有任何理由表明黨政局變化時(shí)，政府的行政部門可以保持不變。3、政黨分贓制產(chǎn)生了很多后果，其中包括：在19世紀(jì)的大部分時(shí)期隨著政府更迭產(chǎn)生周期性的震蕩；公共行政與政治和不勝任普遍聯(lián)系在一起；執(zhí)行部門和司

25、法部門在任命方面的沖突越來越多，這種沖突導(dǎo)致在1868年對(duì)一位美國(guó)總統(tǒng)的彈劾；求職者對(duì)總統(tǒng)者提出幾乎難以置信的要求對(duì)州和地方政府的執(zhí)行部門亦然特別是在選舉之后。 這種體制效率低，效能亦差，當(dāng)政府的決策、經(jīng)費(fèi)和選票都成為可談判的商品時(shí)，政府實(shí)際上成為一個(gè)私營(yíng)企業(yè)，公民無從知道政府的真正立場(chǎng)。十九世紀(jì)的改革傳統(tǒng)模式的產(chǎn)生，1854年，諾思科特特里威廉的報(bào)告公共服務(wù)應(yīng)由一批經(jīng)過認(rèn)真挑選獲準(zhǔn)進(jìn)入其較低等級(jí)的年輕人來執(zhí)行他們必經(jīng)通過任職前已經(jīng)確定的適當(dāng)?shù)目荚囍贫葋磉M(jìn)行選拔建議取消恩賜制，取而代之的方法是在一個(gè)中央考試委員會(huì)的監(jiān)督下，通過公平的競(jìng)爭(zhēng)性考試進(jìn)行招聘人員。對(duì)中央各部的公職人員進(jìn)行重組，以分別從

26、事腦力工作和機(jī)械工作通過以功績(jī)制為基礎(chǔ)的內(nèi)部晉升方法填補(bǔ)較高層次的職位 諾思科特特里威廉報(bào)告標(biāo)志著公共服務(wù)以功績(jī)制為基礎(chǔ)的任命制的開始和恩賜制的逐漸衰落。該報(bào)告重視人事問題。雖然在時(shí)代條件下推行得很緩慢，但是它標(biāo)志著傳統(tǒng)的公共行政模式的產(chǎn)生，并對(duì)解政黨分贓制有很大的影響。1893年，文官法即彭德爾頓法 英國(guó)19世紀(jì)中期的改革對(duì)美國(guó)觀念產(chǎn)生了影響。該法成立了一個(gè)由兩黨成員組成的文官委員會(huì)。其主要內(nèi)容有：按照職務(wù)分類，為所有申請(qǐng)公職者舉行競(jìng)爭(zhēng)性考試按照職務(wù)分類，任命考試成績(jī)最高者擔(dān)任公職在正式任命前插入一個(gè)有效的試用期在華盛頓的任命按照某些州和其他某些重要地區(qū)的人口比例分配 總之，雖然美國(guó)沒有采用

27、嚴(yán)格的等級(jí)文官制度，沒有要求考試者必須從最低等級(jí)進(jìn)入文官行列，但是彭德爾頓法肯定受到了英國(guó)文官改革的推動(dòng)。問題三、官僚制理論來自韋伯的觀點(diǎn)有？特定的專業(yè)化公職根據(jù)功績(jī)招聘與任命政治中立政府更選時(shí)文官仍然繼續(xù)任職威爾遜的觀點(diǎn)從事政治者應(yīng)該負(fù)責(zé)制定政策，行政部門則應(yīng)負(fù)責(zé)執(zhí)行政策，他們都包含著一種看法，即行政應(yīng)是工具性的和技術(shù)性的，應(yīng)該遠(yuǎn)離政治領(lǐng)域。問題四、韋伯的官僚制理論 （一）在奠定官僚制的理論基礎(chǔ)時(shí)，韋伯認(rèn)為有三種類型的權(quán)威魅力型一個(gè)非凡領(lǐng)導(dǎo)人的吸引力傳統(tǒng)型如部落的酋長(zhǎng)的權(quán)威理性法律型，即在合法性基礎(chǔ)上的非人格化權(quán)威。而其中第三種形式時(shí)效率最高的，并成為韋伯官僚制理論的基礎(chǔ)。 根據(jù)理性、法律權(quán)

28、威的思想，確定了現(xiàn)在官僚體系的六項(xiàng)原則：固定和法定的管轄范圍的原則。一般是根據(jù)各種規(guī)則如法律或行政規(guī)章來加以規(guī)定公職等級(jí)和權(quán)利等級(jí)化的原則。它體現(xiàn)為一種上級(jí)與下級(jí)之間穩(wěn)定有序的制度。在該制度下，較低級(jí)職務(wù)受到較高職位的監(jiān)督現(xiàn)代公職管理建立在保存書面文件的基礎(chǔ)上。一批從事“公共”事務(wù)的官員與其物質(zhì)設(shè)備和檔案構(gòu)成了一個(gè)“機(jī)構(gòu)”。然而，組織的存在與他們的私人生活是相分離的。組織結(jié)構(gòu)是完全非人格化的。保存檔案是為了組織在運(yùn)用各種規(guī)定做決策時(shí)保持前后一致。公職管理，至少是所有專門化的公職管理通常以全面而專門的訓(xùn)練為先決條件當(dāng)公職發(fā)展到完善程度時(shí)，官方活動(dòng)要求官員完全發(fā)揮工作能力。這是強(qiáng)調(diào)官僚制的工作時(shí)一

29、種全職職業(yè)，而不像以前那樣是一種次要的活動(dòng)公職管理遵循一般性的規(guī)定。它們或多或少是穩(wěn)定的，全面的。并且是可以學(xué)習(xí)的，因此，無論誰擔(dān)任這一公職，都將以相同的方式執(zhí)行公務(wù)。 （二）韋伯模式與早期行政模式的區(qū)別他用以各種規(guī)定為基礎(chǔ)的非人格化的制度取代了人格化的行政組織及其規(guī)定比組織的任何人更重要整個(gè)官僚體系在其自身的運(yùn)行中，以及在對(duì)其客戶如何行事方面是非人格化的，這可以在一定程度上消除早期的專制。檔案材料的存在，對(duì)先例的信奉以及法律基礎(chǔ)意味著在同樣情況下能做出相同的決策。這樣既更有效率，更容易體現(xiàn)公職人員的立場(chǎng)。而早期的行政他會(huì)以私人關(guān)系為基礎(chǔ)的而不是忠誠于制度本身他有時(shí)在政治上是較敏感的，其行政機(jī)

30、管較明顯的是政治官員或級(jí)別階級(jí)靠任命形式得到某利益的工具他常常是專制的，不公平的。特別是對(duì)那些不能夠也不愿意投入個(gè)人政治游戲的任來說更是如此。 （三）韋伯對(duì)公職人員的狀況的描述在韋伯的理論中，個(gè)體的公職人員占有很重要的地位，它以下列方式證明了公職人員的狀況; 1、與被管理者相比較，現(xiàn)代公職人員總是爭(zhēng)取并通常會(huì)受到明顯的“社會(huì)尊重”。2、純粹的官僚制公職人員是由上級(jí)權(quán)威機(jī)構(gòu)任命的，由被統(tǒng)治者選舉產(chǎn)生的公職人員不屬于這種類型。3、在正常情況下，至少在公共官僚制組織中，公職人員的職位是終生占有的。4、在提供法律保證不允許任意解雇或調(diào)動(dòng)工作的地方,工職人員的工作僅是確保嚴(yán)格按照客觀的方式執(zhí)行特定的公務(wù)

31、職責(zé)而不受任何個(gè)人因素的影響.5、公職人員定期領(lǐng)取貨幣補(bǔ)償,包括正常支付的薪金和通過退休金提供的老年保證金,根據(jù)等級(jí),地位,服務(wù)期限等而確定的6、公務(wù)人員在文官的等級(jí)制次序中使其職業(yè)生涯逐漸成型.他從層次較低,不大重要和薪金較低的職位逐漸升至較高的職位. 總之，韋伯要求：1、通過功績(jī)而不是通過恩賜來招募公職人員并終身任職，以獲得公正的服務(wù)。2、固定的原則和通過等級(jí)結(jié)構(gòu)升遷的前景也是公務(wù)員終身任職和全職職業(yè)的組成部分。問題五、韋伯官僚制模式和公職人員的狀況對(duì)官僚制度有特殊的意義：1一種正式的非人格化的體制提供了根據(jù)客觀的情況執(zhí)行專門職能的最大可能2決策是按照可靠的規(guī)定，并不考慮個(gè)人因素。因此，同

32、樣環(huán)境決策是相同的，從而避免了專制，獨(dú)斷專行。3一般的，目標(biāo)是明確的，非人格化和效率的。4職能專門化意味著提高效率。5權(quán)力的等級(jí)制和規(guī)章制度有助于決策的確定性。這些觀念旨在創(chuàng)造一種盡可能得到的最高技術(shù)，效率的制度。問題六、對(duì)傳統(tǒng)官僚制組織的政治控制,威爾遜相信,政黨分贓制的弊端是將行政問題和政治問題聯(lián)系在一起造成的.如果行政人員以一種過多的政治方式行事,無論是由于任命他們的過程還是由于他們繼續(xù)在政黨組織中扮演原有角色,均可解生貪污腐化,也幾乎肯定會(huì)出現(xiàn)獨(dú)斷專行的決策.。 在傳統(tǒng)的行政模式中,行政控制有三個(gè)主要方面,威斯敏斯特制度最引人注目.1、明確責(zé)任與義務(wù).一個(gè)部門或機(jī)構(gòu)有兩種基本的角色：:

33、向政治領(lǐng)導(dǎo)提出有關(guān)政策制定、評(píng)估和執(zhí)行政策的建議；管理其資源,以便政策得以執(zhí)行.2、一般認(rèn)為,政策問題(屬于政治官員的正式領(lǐng)域)和行政問題(留給公務(wù)員)之間有嚴(yán)格的區(qū)分.3、行政被認(rèn)為是匿名的和中立的,即任何決策或政策不與個(gè)人相關(guān),是以部長(zhǎng)的名義執(zhí)行決策或政策,在政黨政治的意義上說,行政是無黨派,可以同樣為任何政治領(lǐng)導(dǎo)服務(wù).在傳統(tǒng)模式中,政治官員和公務(wù)員的領(lǐng)域是分離的,簡(jiǎn)言之.政治官員實(shí)行統(tǒng)治，公務(wù)員則執(zhí)行他們的命令。正如凱登認(rèn)為：在傳統(tǒng)模式中，政治官員是和公務(wù)員的領(lǐng)域相分離的：1政治官員實(shí)行的統(tǒng)治，公務(wù)員則執(zhí)行他們的命令 2政治性的公職在政治領(lǐng)域中以競(jìng)爭(zhēng)方式憑政治能力補(bǔ)缺，官僚制成員在官僚制

34、領(lǐng)域中以競(jìng)爭(zhēng)方式憑其在官僚組織中的能力補(bǔ)缺。這兩者的分離應(yīng)通過法律或憲法制度化并禁止其同時(shí)兼任和交換位置3政治官員由全體選民或其政治地位相當(dāng)?shù)娜嗽u(píng)價(jià)，而官僚制度官員則由其政治監(jiān)督者或官僚組織中的同僚評(píng)價(jià)4政治職位任期有限，視選舉而定。而官僚職位的任期沒有限制，根據(jù)任職者的行為決定其任期。最后，雖然政治與行政分離的理論是傳統(tǒng)的行政模式的主要部分，但是人們廣泛地把它看作是一種神話，尤其是被認(rèn)為對(duì)逃避責(zé)任方面特別有用。實(shí)際上，政治與行政“由于政治官員履行行政責(zé)任和行政人員擔(dān)任政治責(zé)任而嚴(yán)重混淆”。問題七、科學(xué)管理 弗雷德里克.泰勒由于系統(tǒng)地闡述了科學(xué)管理而廣泛受到稱道。泰勒的理論有兩個(gè)重要觀點(diǎn)：標(biāo)準(zhǔn)

35、化工作，意旨發(fā)現(xiàn)一種最佳工作方法，實(shí)行廣泛和嚴(yán)密的控制，為誰持所有這些標(biāo)準(zhǔn)提供保證?？茖W(xué)管理的內(nèi)容包括（1）決定工作標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)間和動(dòng)作研究（2）工作刺激制度（3）改變職能組織。泰勒并不是時(shí)間和動(dòng)作研究的發(fā)明者，但卻比先行者執(zhí)行得更為徹底。 科學(xué)管理在20世紀(jì)初成為一種福音的力量。泰勒所追求的是一種根本性的變革，用效率與科學(xué)取代了一時(shí)心血來潮的決定；而當(dāng)通過科學(xué)管理使雇主與雇員表現(xiàn)出共同的利益時(shí)，這種變革甚至成為一種社會(huì)性變革。 工廠裝配線是受泰勒影響的主要領(lǐng)域，但是，科學(xué)管理應(yīng)用于政府部門的時(shí)候并不比它晚多少。熱情的支持者認(rèn)為泰勒的思想可以應(yīng)用于公共部門。泰勒認(rèn)為科學(xué)管理可以被應(yīng)用于公共部門的原

36、因在于，“在他看來，普通公務(wù)員的工作量幾乎不超過日標(biāo)準(zhǔn)工作量的三分之一至二分之一”官僚制組織應(yīng)用科學(xué)管理的原因是很容易理解的，它提供了政府中官僚制組織形式的運(yùn)作方式，而泰勒及其追隨者則是官僚制模式的主要傳播者。 科學(xué)管理非常符合官僚制理論。行政人員的技能、無所不包的工作手冊(cè)的編撰、理性的提高和非人格化都是二者的共有特征。正如貝恩所言，威爾遜、泰勒和韋伯都致力于提高效率。這種效率是非人格化的。通過政治與行政分離、應(yīng)用科學(xué)因素來設(shè)計(jì)行政過程以及應(yīng)用官僚制組織實(shí)施這些過程，政府不但能夠保證其政策是公平的，而且能夠保證政策的執(zhí)行也是公平的。 “一種最佳方法”和系統(tǒng)控制的思想完全與僵化的等級(jí)制、程序和先

37、例相一致。標(biāo)準(zhǔn)化任務(wù)和合適的工人也完全與傳統(tǒng)的行政模式相吻合。甚至用秒表進(jìn)行績(jī)效測(cè)量的做法在大型的公共官僚制組織及其技術(shù)部門中也較為普遍。 由于泰勒的科學(xué)管理理論對(duì)公共部門和私營(yíng)部門所信奉的理念有重大的影響，他在公共行政領(lǐng)域一直占有重要地位。他的系統(tǒng)管理思想也非常符合官僚理論。問題八、人際關(guān)系，梅奧的人際好關(guān)系學(xué)說的主要內(nèi)容即對(duì)公共部門的影響 人際關(guān)系理論的焦點(diǎn)主要是與工作有關(guān)的社會(huì)因素，它并不是把工人看做只是機(jī)械地對(duì)金錢刺激做出動(dòng)作的反應(yīng)者。人際關(guān)系學(xué)派產(chǎn)生的根源是社會(huì)心理學(xué)，但在某些方面有所不同，它和科學(xué)管理一樣成為公共行政的具有持續(xù)影響的傳統(tǒng)思想。 人際關(guān)系學(xué)派的真正創(chuàng)始者是埃爾頓.梅奧

38、。他發(fā)現(xiàn)工作群體中社會(huì)因素是管理中極重要的因素。管理部門和工人的沖突是不正常的，也是可以避免的。通過著名的霍桑實(shí)驗(yàn)，梅奧發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)力的提高多半是由對(duì)工人的關(guān)注而引起的，而包括金錢刺激在內(nèi)的其他合理因素并不起主要作用。 梅奧認(rèn)為，一直存在著三個(gè)管理問題，科學(xué)和技術(shù)技能的運(yùn)用、系統(tǒng)的操作順序和團(tuán)隊(duì)組織或持續(xù)合作的組織。他認(rèn)為，管理部門忽視了非正式社會(huì)群體的重要性。而這正是人的基本需求的一種反應(yīng)。 梅奧及其追隨者對(duì)公共部門的管理有著非常重要的影響。對(duì)組織系統(tǒng)中的心里關(guān)聯(lián)因素的研究形成了組織行為理論方面的一個(gè)重要的思想學(xué)派。這種思想認(rèn)為，除金錢刺激外，個(gè)人還會(huì)對(duì)其他因素產(chǎn)生反應(yīng)，它導(dǎo)致了工作條件的引進(jìn)。

39、 深受梅奧思想影響的人（包括政府內(nèi)部的人）認(rèn)為，管理部門應(yīng)更好地善待工人，并應(yīng)采用某種社會(huì)相互作用的形式。人際關(guān)系理論在與公共部門有關(guān)的問題方面有重要作用，在關(guān)于管理主義的爭(zhēng)議中仍然有它影響存在。正如波利特所述： 目前該研究對(duì)管理主義意識(shí)形態(tài)的重要意義在于，它確定了這樣一種思想，除了正式的組織圖，職能分工和工作測(cè)量制度外，工人的感情，價(jià)值觀，非正式群體，家庭和社會(huì)背景也是重要的。它們有助于決定組織績(jī)效。這種啟示在其后多種多樣的，設(shè)計(jì)周全的運(yùn)用中得到了廣泛的發(fā)展工作豐富化的現(xiàn)代技術(shù)，參與管理作風(fēng)和自我實(shí)現(xiàn)都是人際關(guān)系學(xué)派理念的一部分。問題九、古利克和厄威克提出的posdcorb職能是一種變化了的

40、形式 公共行政需要的一切是確立一套金科玉律，并嚴(yán)格遵守，并由此可產(chǎn)生期望的效果。 計(jì)劃，高級(jí)行政人員所運(yùn)用的目標(biāo)設(shè)定技術(shù)方法，作為一種制定未來的組織行動(dòng)路線的工具。組織，以現(xiàn)實(shí)特定的目的必不可少的適當(dāng)方式安排組織結(jié)構(gòu)和過程人事，招聘和雇傭完成機(jī)構(gòu)工作所需要的人員。指揮，監(jiān)督實(shí)際完成既定任務(wù)的過程。協(xié)調(diào)，在與政府其單位和人員的合作方面，對(duì)完成某些任務(wù)的各種要素進(jìn)行整合。報(bào)告，追蹤和溝通組織內(nèi)部的工作進(jìn)展情況預(yù)算，為較經(jīng)濟(jì)地支持某些方案服務(wù)或行動(dòng)的完成所以不可少的財(cái)務(wù)和財(cái)政活動(dòng)問題十、傳統(tǒng)模式存在的問題 自世紀(jì)年代以來，公共服務(wù)在絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家都遭到的非難，問題主要在于三點(diǎn)。首先，政治控制模式既

41、不充分也不合乎邏輯；其次，韋伯提出的官僚制理論能提供技術(shù)性效率的觀點(diǎn)已經(jīng)得不到人民的廣泛認(rèn)同了，而且可能會(huì)出現(xiàn)非民主化的趨勢(shì)；第三“最佳工作方式”的考量存在重重困難。第四，右翼人士提出了他們的批評(píng)，他們?yōu)楣倭胖频乃枷氡畴x了自由，而且與市場(chǎng)作用相比較效率太低，也稱為公共選擇批評(píng)。1、 政治控制問題：政治領(lǐng)袖與官僚制官員之間的關(guān)系是復(fù)雜多變，但這些關(guān)系不會(huì)呈現(xiàn)出威爾遜所描述的那種正式的線性邏輯的特征。正如彼得斯所言，政治與行政是不可能分離的。行政管理與政策并非呈現(xiàn)出互不相關(guān)的離散現(xiàn)象，而是互相關(guān)聯(lián)的。無論是通過主觀方式還是客觀方式，行政體系的屬性都會(huì)影響到政治體系的政策產(chǎn)出。行政體系確實(shí)在制定政策

42、，盡管這些政策與立法機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)所制訂的政策在制定和公布的形式上并不完全相同，而且行政機(jī)構(gòu)制定的可實(shí)施的規(guī)則，比起那些公開發(fā)布的規(guī)則來說，對(duì)個(gè)人的實(shí)際影響更大。傳統(tǒng)的行政模式無法反映出現(xiàn)代公共服務(wù)所承擔(dān)的廣泛的、管理的以及政策制定的角色。它體現(xiàn)出一種消極的控制形式，不是致力于為提高效率提供有效的激勵(lì)，而是著力于怎樣避免犯錯(cuò)誤。其非“政治化”的努力意味著對(duì)公共服務(wù)的政治意義和政策意義的否認(rèn)。政治控制模式的不切實(shí)際在于，政治與行政必然是呈相互關(guān)聯(lián)的，公務(wù)員的工作本質(zhì)上是政治性的，盡管不一定是政黨政治。2、“最佳工作方式”的問題：傳統(tǒng)模式假定行政管理只有“一種最佳方法”，依靠官僚制理論和科學(xué)管理可

43、以實(shí)現(xiàn)這種方法。古利克的“POSDCORB”思想和泰勒的科學(xué)管理只有一種最佳方法理論的化的流行表現(xiàn)方法。一個(gè)嚴(yán)格的行政制度必定具有某些優(yōu)點(diǎn)，在他的大部分歷史中，既沒有人懷疑它的機(jī)制和效率也沒有人考慮公共組織的替代方法。但它導(dǎo)致：1、公務(wù)員的任務(wù)是純行政行為，他們的眼光關(guān)注并執(zhí)迷于結(jié)構(gòu)和過程。2、他們不再有創(chuàng)造性；3、他們不用對(duì)其行為后果承擔(dān)責(zé)任。3、官僚制的問題官僚制理論遇到兩個(gè)特殊的問題，其一是官僚制與民主之間的關(guān)系存在問題；其二則在于公民不再視正式的官僚制為一種特別有效的組織形態(tài)。1、由于官僚制的理性形式，不透明、組織僵化以及等級(jí)制的特性，使得它不可避免地會(huì)與民主制發(fā)生沖突。韋伯強(qiáng)調(diào)：“任

44、何官僚制組織致力通過對(duì)知識(shí)和意圖的保密來增強(qiáng)其專業(yè)上的優(yōu)勢(shì)”，而“職業(yè)機(jī)密亦是官僚的獨(dú)特發(fā)明”，由于官僚制組織在政治責(zé)任方面存在的問題，有人認(rèn)為它剝奪了公民和政治家的權(quán)利。2.人們認(rèn)為官僚制不再特別有效率的原因有兩點(diǎn)。首先，實(shí)踐與韋伯的理想狀態(tài)總是有出入的：官僚制在人事制度的實(shí)踐所產(chǎn)生的僵化、形式主義較之韋伯所設(shè)想的有過之而無不及。但其精英主義的特征又遠(yuǎn)不能達(dá)到韋伯的設(shè)想，這直接導(dǎo)致了該體系效率的降低；等級(jí)制也被發(fā)展到登峰造極的程度，設(shè)置了大量的等級(jí)；終身雇傭制則意味著在實(shí)踐中不可能解雇任何人，而不管其是否稱職，這就會(huì)引起隨波逐流的問題；豐裕的政府退休金計(jì)劃則招致了私營(yíng)部門的抱怨，認(rèn)為政府對(duì)其

45、職員的慷慨超出了其支付能力；資歷原則導(dǎo)致職務(wù)的升遷僅單純地由服務(wù)年限的長(zhǎng)短確定；政治中立原則更是讓那些非民選的官員形成了一個(gè)階層，他們按照自己的意思而非政治家的期望行事。其次，新的組織行為理論認(rèn)為，與更具彈性的管理形式相比：a,正規(guī)的官僚制不再具有特別高的效率和有效性。b.人們?cè)絹碓蕉嗟卣J(rèn)為僵化和等級(jí)制結(jié)構(gòu)所耗費(fèi)的成本與其所得的收益相抵消，而且可能還會(huì)窒息組織的創(chuàng)造性和創(chuàng)新性。c.因?yàn)楣倭胖平M織重視采用固定的運(yùn)作程序，而產(chǎn)生成效相對(duì)于維持程序和規(guī)則而言，卻似乎不那么重要了。d.并且正規(guī)的官僚制組織很難應(yīng)付環(huán)境的改變，當(dāng)環(huán)境持續(xù)發(fā)生變化時(shí)，固定的工作程序和有規(guī)律的工作模式將無法運(yùn)作。f.最后傳統(tǒng)

46、的官僚制有一種投入控制結(jié)構(gòu)，而產(chǎn)出卻反而成了副產(chǎn)品。4、公共選擇的批評(píng)20世紀(jì)70年代中期以來各國(guó)政府采取的政策是以縮減政府規(guī)模為目標(biāo)，由此產(chǎn)生了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)學(xué)家所引發(fā)的一場(chǎng)爭(zhēng)論，這些論者主要提出了兩個(gè)觀點(diǎn)。首先，他們認(rèn)為政府官僚制大大限制了個(gè)人的自由，應(yīng)以“選擇”為名削減其權(quán)利。該論點(diǎn)本身引發(fā)了縮減政府及其官僚制的要求。其次，與上述觀點(diǎn)相關(guān)聯(lián)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為傳統(tǒng)的官僚制模式無法像市場(chǎng)一樣提供同等的鼓勵(lì)和報(bào)酬結(jié)構(gòu)。因此官僚制模式?jīng)]有市場(chǎng)過程有效，這種觀點(diǎn)也導(dǎo)致了公共選擇理論的發(fā)展。公共選擇理論主張以個(gè)人自由和效率為出發(fā)點(diǎn)的個(gè)人選擇最大化。公共選擇理論在本質(zhì)上是微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)原理在政治和社會(huì)領(lǐng)域的應(yīng)用

47、。鄧?yán)S認(rèn)為，作為公共選擇的核心的“理性人”模式，包括如下假設(shè)：A人們有若干形式的偏好，并能輕易對(duì)他們進(jìn)行感知，排序和比較B 這些偏好的排序是可以變化的，或在邏輯上是一直的C人們是“最大化者”，他們?cè)跊Q策中總是力求以盡可能少的成本獲得盡可能大的收益。D人們?cè)谛袨榉矫婊臼亲粤⒌?，關(guān)注自身的利益并呈現(xiàn)出一種工具性特征，人們是在其自身或家庭的福利的基礎(chǔ)上選擇該如何行動(dòng)的依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的理性行為為的原則，假設(shè)官僚制組織力圖使其自身效用最大化，也就是說，官僚們?yōu)榱俗陨砝?，立足于通過其等級(jí)制的組織結(jié)構(gòu)來強(qiáng)化自身的權(quán)利，聲望，安全性以及收入而非推動(dòng)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。韋伯模式是建立在頗為理想化的基礎(chǔ)之上的，他認(rèn)為

48、官僚制組織本質(zhì)上是非利益取向的，并且是靠“服務(wù)于國(guó)家” 等諸如此類的高尚信念來推動(dòng)和支撐的。根據(jù)公共選擇理論關(guān)于行為的假設(shè)，此類行為動(dòng)機(jī)是不合邏輯的。公共選擇理論認(rèn)為在個(gè)人利益驅(qū)使下的產(chǎn)生出并不全然符合組織的最大利益。尼斯卡寧認(rèn)為個(gè)人抱負(fù)會(huì)導(dǎo)致機(jī)構(gòu)預(yù)算的最大化；官僚謀取更多的預(yù)算對(duì)其他人也有好處，因?yàn)檫@意味著他能有更多的下屬，還有可以想見的更大的權(quán)力以及個(gè)人在組織中的更高的地位.該論點(diǎn)的確有助于解釋為什么所有的官僚制組織中“官場(chǎng)政治”的現(xiàn)象如此普遍,也就能夠解釋為什么不能無視官僚個(gè)人服務(wù)自身利益而非公共利益的觀點(diǎn).個(gè)人的確需要謀求個(gè)人的發(fā)展,而有具體職務(wù)的行政官僚更容易為了本部門的發(fā)展而謀求更

49、多的資源.如教育部門要年復(fù)一年的追加支出,而海軍總要求增加軍艦。奧斯特羅姆認(rèn)為,公共選擇理論家將其理論建立在某種源自經(jīng)濟(jì)學(xué)的典范之上對(duì)傳統(tǒng)公共行政理論的諸多基本假設(shè)提出了挑戰(zhàn)，同樣他也認(rèn)為官僚制組織是無效率的： 大型的官僚制組織將1.逐漸的對(duì)各種不同需求變的不加甄別2.對(duì)那些他們認(rèn)為的受益人施加日益高昂的社會(huì)成本3.不能使供求均衡均衡4.由于無法阻止一種應(yīng)用對(duì)另一些應(yīng)用的損害,因而使公共產(chǎn)品日益受到侵蝕5.對(duì)于公共目標(biāo)做出的種種言過其實(shí)的承諾卻有無法實(shí)現(xiàn)，這種言行背離的錯(cuò)誤傾向日益嚴(yán)重并變得無法控制6最終導(dǎo)致諸項(xiàng)補(bǔ)救措施不僅無助于問題的緩解，反而加劇了問題的惡化。官僚制組織與市場(chǎng)是截然對(duì)立的兩

50、種組織形式。奧斯特羅姆認(rèn)為，相對(duì)于可以通過市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)選擇的市場(chǎng)化的組織形式。后者無論在效率或效能方面都技高一籌 因此，絕大多數(shù)公共選擇的論點(diǎn)都傾向于精簡(jiǎn)政府和官僚制組織。而提出的替代模式則幾乎都是重要多地依賴于市場(chǎng)，絲毫不考慮，特定環(huán)境和特定事物的差異。推行公共行政理論的結(jié)果之一便是要在公私部門之間重新劃分界限，并對(duì)那些應(yīng)該由公共部門提供商品和服務(wù)的特定環(huán)境加以界定。問題十一在組織行為學(xué)領(lǐng)域內(nèi)還存在一個(gè)懸而未決的問題：對(duì)韋伯模式的改變到底是一種革命性變革還只是一種改進(jìn)，也就是說這種改變是否已到了不能再將該組織形式稱之為韋伯模式的程度。 博茲曼和斯特勞曼認(rèn)為，組織理論者總是“抓住官僚制等級(jí)結(jié)構(gòu)方面

51、的替代性問題，卻絲毫不能動(dòng)搖韋伯封閉性的官僚制權(quán)力”。 布勞和邁耶則認(rèn)為，這些變革都對(duì)韋伯提出的官僚制模式進(jìn)行修正。但他們模式并未被人們所拋棄，他們得出三個(gè)結(jié)論：首先，官僚制原則確實(shí)實(shí)現(xiàn)了行政的協(xié)調(diào)與控制功能，但與新的組織原則即在大公司中以財(cái)務(wù)控制取代等級(jí)控制相比，官僚制可能居于劣勢(shì)。其次，官僚制原則可以在行政領(lǐng)域是有效率的，但是在那些不能提高效率的地方，行政的其他替代形式也不見的就能證明是有效的。最后，官僚制的組織原則能有效地實(shí)現(xiàn)許多目標(biāo)，這些目標(biāo)甚至可能是相互對(duì)立的，他們的直接目的在于說明，正是這些現(xiàn)象才導(dǎo)致了官僚制與民主制之間的問題。問題十二、科學(xué)管理于人際關(guān)系之間一直存在曠日持久的爭(zhēng)論

52、，以及他們對(duì)公共行政的影響?？茖W(xué)管理于人際關(guān)系之間一直存在曠日持久的爭(zhēng)論。具有誘惑性的是，人們可能把泰勒與梅奧的理論看做是相互排斥的，但這是一種誤解?；羯?shí)驗(yàn)保留了等級(jí)制、成本效率、管理至上等舊有的目標(biāo)。而泰勒和梅奧一樣，不喜歡工會(huì)或工業(yè)民主。泰勒也跟梅奧一樣，強(qiáng)調(diào)在工作場(chǎng)所中合作的重要性，他們兩人的目標(biāo)提高生產(chǎn)力是相同的，改變的只是實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的手段。沙克特認(rèn)為，將科學(xué)管理與人際關(guān)系截然對(duì)立起來是一種錯(cuò)誤的方法，通過全面的解讀泰勒的著作，就可以發(fā)現(xiàn)泰勒已經(jīng)預(yù)見到許多被人際關(guān)系學(xué)家據(jù)為己有的觀點(diǎn)。盡管這兩種對(duì)立的理論形成的傳統(tǒng)有可能繼續(xù)延續(xù)，而不像一般人所認(rèn)為的那樣一種理論將被另一種理論所取代

53、，但仍有必要對(duì)此重做解釋。按照早期的說法，在20世紀(jì)的大部分時(shí)期，像對(duì)私營(yíng)部門的影響一樣，泰勒的理論對(duì)公共部門有重要的影響。工作設(shè)計(jì)無疑受到泰勒的影響。泰勒模式是嚴(yán)格的、官僚制和等級(jí)制的，顯而易見，它適合于全盛時(shí)期的傳統(tǒng)行政模式中的公共部門。受到人道對(duì)待可以使工人得到更多好處，泰勒對(duì)此表示贊同，但他至少傾向于將這些好處給予那些成就更高的人。同樣，公共部門和私營(yíng)部門也都在一定程度上運(yùn)用人際關(guān)系學(xué)派理論。如果承認(rèn)工人的社會(huì)存在有助于提高生產(chǎn)力，那么通過協(xié)商、改善工作條件、出資成立社團(tuán)或促使工人依戀于組織的任何措施均可收到好的效果。 第三章 新公共管理問題一 新公共管理名稱眾多，反映出專家學(xué)者們對(duì)新

54、發(fā)生的事情有不同的觀點(diǎn)，但是在脫離傳統(tǒng)行政模式的變革中，他們確實(shí)存在著某些共同點(diǎn)。 第一、無論該模式叫什么，都代表著一種與傳統(tǒng)的公共行政不同的重大變化，它現(xiàn)在更關(guān)注結(jié)果的實(shí)現(xiàn)和管理者的個(gè)人責(zé)任。第二、明確表示了脫離古典官僚制的意圖，欲使組織、人事、任期和條件富有靈活性。第三、明確規(guī)定組織和人事目標(biāo)，這樣可以根據(jù)績(jī)效指標(biāo)對(duì)工作任務(wù)的完成情況進(jìn)行測(cè)量，同樣可以通過計(jì)劃方案進(jìn)行較之以前更嚴(yán)格更系統(tǒng)的評(píng)估，來檢驗(yàn)政府是否實(shí)現(xiàn)了其計(jì)劃方案確定的目標(biāo)。第四、資深管理人員更有可能帶有政治色彩地致力于政府工作而不是無黨派或中立的。 第五、政府職能更有可能受到市場(chǎng)檢驗(yàn)。第六、存在著一種通過民營(yíng)化和市場(chǎng)檢驗(yàn)、簽訂

55、合同等方式減少政府職能的趨勢(shì)。公共管理不同于公共行政，并足以稱為“一種新的典范”。公共管理的新模式已經(jīng)有效的取代了傳統(tǒng)的公共行政模式，并且公共部門在理論和實(shí)踐方面也必然是管理主意的取向。問題二 阿利森歸結(jié)出“管理的一般職能”。管理的三個(gè)主要職能是戰(zhàn)略、管理內(nèi)部構(gòu)成要素和管理外部構(gòu)成要素。 管理的一般職能： 戰(zhàn)略，1、確定（組織的）目標(biāo)和重點(diǎn)（以對(duì)外部環(huán)境和組織能力的預(yù)測(cè)為依據(jù)）2、設(shè)計(jì)操作計(jì)劃已實(shí)現(xiàn)所定目標(biāo)。 管理內(nèi)部構(gòu)成要素1、人員的組織和調(diào)配：在人員組織方面，管理者確定結(jié)構(gòu)（單位和職位，規(guī)定相應(yīng)權(quán)利和責(zé)任）和程序（協(xié)調(diào)有關(guān)活動(dòng)和采取行動(dòng)）；在人員調(diào)配方面，力求配置符合條件的人員從事重要工作

56、。2、人事指揮和人事管理制度：組織的能力主要通過組織成員技能和知識(shí)表現(xiàn)出來。人事管理制度涉及對(duì)組織的人力資源進(jìn)行招聘，選拔，社會(huì)化，獎(jiǎng)懲，調(diào)離等工作。這些工作構(gòu)成組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的行動(dòng)能力和對(duì)具體的管理的方向做出反應(yīng)的能力。3、控制績(jī)效：各種管理信息系統(tǒng)，包括操作和資本預(yù)算、賬目、報(bào)告、統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)，績(jī)效評(píng)估和產(chǎn)品評(píng)價(jià)，可幫助管理部門進(jìn)行決策和測(cè)量實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的情況。管理外部構(gòu)成要素：1、與組織的“外部”單位協(xié)調(diào)關(guān)系（他們服從于同一個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)）；大多數(shù)主要管理者必須與組織上下左右的其他部門的主要管理者協(xié)調(diào)關(guān)系已實(shí)現(xiàn)其部門的目標(biāo)。2、與獨(dú)立的組織協(xié)調(diào)關(guān)系：這些機(jī)構(gòu)來自于政府的其他部門或不同層次以及利益團(tuán)體

57、和私人企業(yè)，（他們對(duì)組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的能力有一定影響）。3、與新聞媒介和公眾協(xié)調(diào)關(guān)系：組織需要得到新聞媒介和公眾的行動(dòng)支持、贊成或默認(rèn)。4、雖然公共部門非常特殊，也許需要自己的理論和方法，而不應(yīng)相同于私人部門管理或阿利森的一般管理職能，但阿利森職能表中的所有方面都是公共管理者日常工作中所要完成的工作，所以這些職能是符合管理主意模式的。問題三、運(yùn)用阿利森模式對(duì)公共部門的管理模式和行政模式比較1、 一般管理職能的首要職能是戰(zhàn)略，它涉及組織的未來，包括確定組織目標(biāo)和重點(diǎn)，以及制定實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)與重點(diǎn)的計(jì)劃。博茲曼和斯特勞斯曼認(rèn)為，成功的公共管理必然需要戰(zhàn)略意識(shí)，它比公共行政更廣泛、更綜合，對(duì)職能專業(yè)化的

58、規(guī)定更少。公共管理，在很大程度上是對(duì)組織外部環(huán)境的管理，而公共行政則是對(duì)內(nèi)部要素的管理，所以公共行政以往對(duì)戰(zhàn)略概念的需求較少，因?yàn)樗徽J(rèn)為是既定的，公務(wù)員的行政僅僅是執(zhí)行政治官員的指令，而這些政治官員被假定為制定政策和戰(zhàn)略并對(duì)其負(fù)責(zé)。而組織把注意力集中在所面對(duì)的日常事務(wù)上，將會(huì)出現(xiàn)忽視長(zhǎng)期目標(biāo)的危險(xiǎn)。傳統(tǒng)的公共行政傾向于只考慮組織內(nèi)部的短期目標(biāo)，而公共管理則旨在長(zhǎng)期目標(biāo)以及組織與外部環(huán)境之間的關(guān)系。各部門自己確定目標(biāo)和重點(diǎn)，而不是簡(jiǎn)單接受來自政治官員的決策。2、一般管理的第二個(gè)重要職能是管理內(nèi)部要素。它涉及人員調(diào)配、建立結(jié)構(gòu)與制度，以便有助于實(shí)現(xiàn)依據(jù)戰(zhàn)略所確定的目標(biāo)。而傳統(tǒng)行政模式的內(nèi)部管理則

59、很糟糕。人事制度是僵化的、低效率的；終身雇傭制度和資歷制更是無從測(cè)量績(jī)效，進(jìn)而造成無進(jìn)取心，隨波逐流。而新公共管理的目的則是改善內(nèi)部管理，對(duì)人員調(diào)配更富有靈活性，組織機(jī)構(gòu)也更富有彈性，關(guān)注結(jié)果，注重個(gè)人績(jī)效和組織績(jī)效。3、第三種職能涉及組織的外部環(huán)境和對(duì)外部要素的管理。在傳統(tǒng)模式公務(wù)員匿名和中立的觀念意味著，這種職能被認(rèn)為是由政治官員來執(zhí)行，處理與新聞媒體、公眾或其他組織的關(guān)系的任何事物都與公務(wù)員無關(guān)。而新公共管理則通過戰(zhàn)略和管理外部要素而更多地關(guān)注外部環(huán)境，公務(wù)員匿名的情況已經(jīng)有所弱化，并以一種受人歡迎的方式發(fā)展。他們現(xiàn)在更為自由的公開發(fā)表意見，出席各種職業(yè)論壇，為各種刊物撰寫文章，并成為小

60、河的公眾人物。問題四、管理方法產(chǎn)生 在20世紀(jì)的大部分時(shí)期，公共部門與私營(yíng)部門的管理結(jié)構(gòu)或管理風(fēng)格并沒有多大的差別。大公司同任何政府部門一樣都是等級(jí)制和韋伯式的官僚制。只是從20世紀(jì)50、60年代，官僚制的僵化問題才在私營(yíng)部門中暴露出來，工作分工和作業(yè)手冊(cè)不可能將所有的偶然因素囊括在內(nèi)，管理者由于這種現(xiàn)實(shí)而應(yīng)運(yùn)而生，他們需要注重結(jié)果并對(duì)結(jié)果承擔(dān)個(gè)人責(zé)任。1968年，英國(guó)的富爾頓報(bào)告是一個(gè)起點(diǎn)該報(bào)告提出了對(duì)公務(wù)員管理能力的關(guān)注。該報(bào)告指出，政府體系應(yīng)該開放，各個(gè)層級(jí)都可雇傭外部人員、僵化的等級(jí)制度結(jié)構(gòu)由于在某方面設(shè)置了障礙而應(yīng)被取消?；终J(rèn)為富爾頓報(bào)告僅僅是表達(dá)了一種現(xiàn)代的以結(jié)果為基礎(chǔ)的管理觀念