公共危機管理與應(yīng)急法制建設(shè)

1、公共危機管理與應(yīng)急法制建設(shè)本文針對SARS疫情等公共危機暴露出的我國應(yīng)急法制的薄弱環(huán)節(jié)，考察了應(yīng)急法制的基本理念和國外應(yīng)急法制的特點，分析了我國應(yīng)急法制的現(xiàn)狀和突出問題及其原因，探討了我國應(yīng)急法制建設(shè)的目標(biāo)、原則和緊要任務(wù)，幷提出了相應(yīng)的對策建議。關(guān) 鍵 詞公共危機，危機管理，應(yīng)急法制，對策建議一、公共危機凸現(xiàn)我國應(yīng)急法制的薄弱環(huán)節(jié)SAARS疫疫情等傳傳染病的的暴發(fā)流流行是一一種突發(fā)發(fā)事件，但突發(fā)發(fā)事件不不限于傳傳染病流流行，它它的范圍圍非常廣廣泛，還還包括地地震、洪洪水等自自然災(zāi)害害，騷亂亂、恐怖怖事件等等社會性性動亂，火災(zāi)、環(huán)境污污染、核核事故等等人為事事故，以以及戰(zhàn)爭爭等等。這些突突發(fā)事

2、件件具有如如下特性性：一是是突發(fā)性性或非預(yù)預(yù)期性；二是巨巨大的危危險性；三是緊緊迫性；四是不不確定性性。它們們的出現(xiàn)現(xiàn)往往導(dǎo)導(dǎo)致公共共危機，需要全全社會特特別是政政府加以以特殊的的應(yīng)對和和管理?！拔ＮC管理理” 也也稱為“突發(fā)事事件管理理”、“緊急狀狀態(tài)管理理”（EEmerrgenncy Mannageemennt），特指公公共危機機的潛伏伏、爆發(fā)發(fā)、控制制、化解解、修復(fù)復(fù)、常態(tài)態(tài)化等全全過程中中的應(yīng)對對機制和和制度安安排。在在現(xiàn)代法法治國家家，為防防止突發(fā)發(fā)事件的的巨大沖沖擊力導(dǎo)導(dǎo)致整個個國家生生活與社社會秩序序的全面面失控，需要運運用行政政緊急權(quán)權(quán)力幷實實施應(yīng)急急法律規(guī)規(guī)范，來來調(diào)整緊緊急

3、情況況下的國國家權(quán)力力之間、國家權(quán)權(quán)力與公公民權(quán)利利之間、公民權(quán)權(quán)利之間間的各種種社會關(guān)關(guān)系，以以有效控控制和消消除危機機，恢復(fù)復(fù)正常的的社會生生活秩序序和法律律秩序，維護和和平衡社社會公共共利益與與公民合合法權(quán)益益。簡言言之，危危機管理理利益益平衡，這就是是應(yīng)急法法制（cconttinggenccy llegaalitty）的的基本功功能。應(yīng)急急法制具具有許多多特點。主要特特征有五五：（11）權(quán)力力優(yōu)先性性，這是是指在非非常規(guī)狀狀態(tài)下，與立法法、司法法等其它它國家權(quán)權(quán)力相比比，與法法定的公公民權(quán)利利相比，行政緊緊急權(quán)力力具有某某種優(yōu)先先性和更更大的權(quán)權(quán)威性，例如可可以限制制或暫停停某些憲憲定

4、或法法定公民民權(quán)利的的行使；（2）緊急處處置性，這是指指在非常常規(guī)狀態(tài)態(tài)下，即即便沒有有針對某某種特殊殊情況的的具體法法律規(guī)定定，行政政機關(guān)也也可進行行緊急處處置，以以防止公公共利益益和公民民權(quán)利受受到更大大損失；（3）程序特特殊性，這是指指在非常常規(guī)狀態(tài)態(tài)下，行行政緊急急權(quán)力的的行使過過程中遵遵循一些些特殊的的（要求求更高或或更低的的）行為為程序，例如可可通過簡簡易程序序緊急出出臺某些些政令和和措施，或者對對某些政政令和措措施的出出臺設(shè)置置更高的的事中或或事后審審查門坎坎；（44）社會會配合性性，這是是指在非非常規(guī)狀狀態(tài)下，有關(guān)組組織和個個人有義義務(wù)配合合行政緊緊急權(quán)力力的行使使，幷提提供各

5、種種必要幫幫助；（5）救救濟有限限性，這這是指在在非常規(guī)規(guī)狀態(tài)下下依法行行使行政政緊急權(quán)權(quán)力造成成行政相相對人合合法權(quán)益益的損害害后，如如果損害害是普遍遍而巨大大的，政政府可只只提供有有限的救救濟，如如適當(dāng)補補償（但但不得違違背公平平負擔(dān)的的原則）。具有有這些特特點的應(yīng)應(yīng)急法制制，不言言而喻也也具有對對公民權(quán)權(quán)利造成成嚴重傷傷害的可可能性。已經(jīng)經(jīng)過去的的 SAARS危危機以及及還將不不斷發(fā)生生的各種種公共危危機，逐逐漸暴露露出我國國應(yīng)急法法制存在在許多薄薄弱環(huán)節(jié)節(jié)，遠不不適應(yīng)危危機管理理的客觀觀要求。例如，在SAARS危危機下緊緊急行政政權(quán)力的的行使界界限和程程序，限限制人身身自由的的被隔離離

6、人員的的權(quán)利保保護，財財產(chǎn)征用用的損失失補償，公民的的出行自自由、言言論自由由、知情情權(quán)、集集會權(quán)、勞動權(quán)權(quán)、經(jīng)營營自主權(quán)權(quán)等憲法法權(quán)利和和法定權(quán)權(quán)利能否否以及應(yīng)應(yīng)如何加加以限制制或暫停停行使，以及如如何加以以補救，這些方方面都存存在應(yīng)急急法律規(guī)規(guī)范缺口口多、執(zhí)執(zhí)行不到到位、救救濟不力力等問題題，因此此某些權(quán)權(quán)益糾紛紛發(fā)生后后一直難難以得到到有效解解決。這這是應(yīng)對對SARRS危機機等公共共危機管管理帶給給我們的的深刻教教訓(xùn)和啟啟示。二、我國應(yīng)應(yīng)急法制制的現(xiàn)狀狀與問題題分析（一一）我國國應(yīng)急法法制的基基本構(gòu)成成我國國從19954年年首次規(guī)規(guī)定戒嚴嚴制度至至今，已已經(jīng)頒布布了一系系列與處處理突發(fā)發(fā)

7、事件有有關(guān)的法法律、法法規(guī)，各各地方根根據(jù)這些些法律、法規(guī)又又頒布了了適用于于本行政政區(qū)域的的地方立立法，從從而初步步構(gòu)建了了一個從從中央到到地方的的突發(fā)事事件應(yīng)急急處理法法律規(guī)范范體系。這主要要包括：1.戰(zhàn)爭狀狀態(tài)法律律規(guī)范。例如國防交交通條例例、民用運運力國防防動員條條例、兵役役法、預(yù)備備役軍官官法和和人民民防空法法。2.一般的的緊急情情況法律律規(guī)范。涉及到到某些單單行的緊緊急狀態(tài)態(tài)法律規(guī)規(guī)范，如如對外外合作開開采海洋洋石油資資源條例例第226條、公安安機關(guān)人人民警察察內(nèi)務(wù)條條令第第21條條、戒戒嚴法第 22條、專利法法第552條等等等。此此外在我我國批準(zhǔn)準(zhǔn)和簽署署的國際際條約、協(xié)議中中，

8、涉及及到一般般緊急狀狀態(tài)法的的多達220余個個。3.恐怖性性突發(fā)事事件法律律規(guī)范?？植佬孕酝话l(fā)事事件在一一般緊急急情況中中危險度度最高，但我國國至今尚尚無國內(nèi)內(nèi)法意義義上的專專門的反反恐怖法法律出臺臺。除了了最高人人民法院院、最高高人民檢檢察院、公安部部20001年聯(lián)聯(lián)合發(fā)布布的關(guān)關(guān)于依法法嚴厲打打擊恐怖怖犯罪活活動的通通知以以外，反反恐怖機機制主要要體現(xiàn)于于我國參參加或締締結(jié)的國國際條約約、協(xié)議議。4.騷亂性性突發(fā)事事件（群群體性突突發(fā)事件件）法律律規(guī)范。我國現(xiàn)現(xiàn)階段應(yīng)應(yīng)對騷亂亂的主要要法律是是戒嚴嚴法，還有公安機機關(guān)人民民警察內(nèi)內(nèi)務(wù)條令令第113條、民兵兵戰(zhàn)備工工作規(guī)定定第339條等等等。

9、5.災(zāi)害性性突發(fā)事事件法律律規(guī)范。目前我我國的災(zāi)災(zāi)害性突突發(fā)事件件法主要要包括以以下幾個個方面：（1）地震災(zāi)災(zāi)害法律律；（22）洪災(zāi)災(zāi)法律；（3）環(huán)境災(zāi)災(zāi)害法律律；（44）地質(zhì)質(zhì)災(zāi)害法法律。6.事故性性突發(fā)事事件法律律規(guī)范。我國關(guān)關(guān)于事故故防治的的立法范范圍非常常廣泛，立法形形式涉及及法律、行政法法規(guī)、地地方性法法規(guī)和規(guī)規(guī)章。主主要的事事故防治治法律包包括：（1）交交通事故故法律；（2）核事故故法律；（3）公共衛(wèi)衛(wèi)生事故故法律；（4）火災(zāi)事事故法律律；（55）生產(chǎn)產(chǎn)安全事事故法律律 .7.公民權(quán)權(quán)利救濟濟法律規(guī)規(guī)范。涉涉及到公公民、法法人和其其它組織織的合法法權(quán)益由由于公共共危機的的行政應(yīng)應(yīng)急

10、措施施受到損損害之后后的補救救機制，包括行行政復(fù)議議、行政政訴訟、國家賠賠償和補補償方面面的法律律規(guī)范。不言言而喻，上述突突發(fā)事件件應(yīng)急處處理法律律規(guī)范體體系還需需要相應(yīng)應(yīng)的法律律規(guī)范實實施機制制和制度度相配套套，才能能有效地地發(fā)揮出出應(yīng)有作作用。（二二）我國國應(yīng)急法法制的問問題分析析上述述情況表表明，從從總體上上說我國國已經(jīng)在在構(gòu)建突突發(fā)事件件應(yīng)急法法律體系系方面具具有一定定基礎(chǔ)，這主要要表現(xiàn)在在現(xiàn)行憲憲法、法法律、法法規(guī)中已已有一些些關(guān)于應(yīng)應(yīng)急法律律規(guī)范。這為應(yīng)應(yīng)對突發(fā)發(fā)事件帶帶來的社社會危機機，依法法實施有有效的危危機管理理，提供供了一定定的法律律保障。1但是，相對分分散、不不夠統(tǒng)一一的

11、應(yīng)急急法制還還存在如如下問題題和不足足：1.缺少突突發(fā)事件件應(yīng)急處處理基本本法律作作為“龍龍頭”。僅僅針針對不同同類型的的突發(fā)事事件分別別立法，難免造造成立法法沖突和和矛盾較較多，下下位立法法容易出出現(xiàn)“惡惡法”現(xiàn)現(xiàn)象。這這種模式式缺乏綱綱舉目張張的效果果，降低低了危機機處理能能力。中中央一級級以應(yīng)急急性行政政立法為為主雖然然保證了了突發(fā)事事件由行行政機關(guān)關(guān)應(yīng)急處處理的特特點，但但由于缺缺少上位位基本法法的控制制，難免免出現(xiàn)法法律規(guī)范范之間的的沖突，而且各各部門都都針對自自己所負負責(zé)的事事項立法法，“各各掃門前前雪”，缺乏溝溝通和協(xié)協(xié)作；同同時，受受地方保保護主義義的影響響，一些些地方立立法“

12、以以鄰為壑壑”，大大大削弱弱了處理理突發(fā)事事件的協(xié)協(xié)作與合合力。2.一些領(lǐng)領(lǐng)域的應(yīng)應(yīng)急法律律規(guī)范仍仍不健全全。比如如國防動動員法、一般的的緊急狀狀態(tài)法、恐怖性性突發(fā)事事件法，在我國國至今仍仍是空白白；騷亂亂性突發(fā)發(fā)事件法法，雖然然有戒戒嚴制，但從各各國的實實踐來看看，戒嚴嚴是針對對較為嚴嚴重的騷騷亂事件件所采取取的一種種較為嚴嚴厲的應(yīng)應(yīng)急措施施，其一一旦運用用將對國國民的正正常生活活和心理理帶來較較大的緊緊張，故故仍有制制定一般般性騷亂亂應(yīng)對法法的必要要；事故故性突發(fā)發(fā)事件法法和災(zāi)害害性突發(fā)發(fā)事件法法雖然在在我國發(fā)發(fā)展得較較快，但但也存在在過于分分散的問問題。 3.許多突突發(fā)事件件應(yīng)急處處理立

13、法法的可操操作性不不強。表表現(xiàn)為在在內(nèi)容上上較為原原則、抽抽象，缺缺乏具體體的實施施細則、辦法相相配合，尤其是是緊急行行政程序序法律規(guī)規(guī)范嚴重重不足。多數(shù)突突發(fā)事件件應(yīng)對處處理立法法在給應(yīng)應(yīng)急機構(gòu)構(gòu)配置緊緊急處置置權(quán)力的的同時卻卻忽視了了權(quán)力控控制和對對緊急權(quán)權(quán)力造成成的傷害害后果的的救濟途途徑，忽忽視機構(gòu)構(gòu)之間的的橫向協(xié)協(xié)調(diào)與監(jiān)監(jiān)督關(guān)系系，忽視視程序性性約束機機制，忽忽視發(fā)揮揮下級機機關(guān)和非非官方機機構(gòu)的積積極性、自主性性和創(chuàng)造造性。4.亟需清清理現(xiàn)有有的應(yīng)急急法律規(guī)規(guī)范。法法律規(guī)范范之間產(chǎn)產(chǎn)生沖突突和矛盾盾的原因因一方面面在于缺缺乏上位位法的約約束，另另一方面面在于未未能重視視法律規(guī)規(guī)范的

14、清清理工作作，如法法律的修修改、修修訂、廢廢止、解解釋等等等，從而而影響到到應(yīng)急法法律規(guī)范范的應(yīng)有有作用和和潛力的的發(fā)掘。我國在在制定統(tǒng)統(tǒng)一的緊急狀狀態(tài)法的時候候，需要要對現(xiàn)有有法律中中的一些些重要概概念如“突發(fā)事事件”、 “緊緊急狀態(tài)態(tài)”、“危機管管理”等等等作出出解釋，這也是是重要的的清理工工作任務(wù)務(wù)。5.已有的的應(yīng)急法法律規(guī)范范執(zhí)行不不到位。主要表表現(xiàn)為有有法不依依、執(zhí)法法不嚴、行政不不作為、難獲救救濟等等等。以公公共衛(wèi)生生應(yīng)急法法律規(guī)范范實施情情況為例例：傳傳染病防防治法第二十十二條、第二十十三條規(guī)規(guī)定，不不得隱瞞瞞、謊報報或者授授意他人人隱瞞、謊報疫疫情，幷幷應(yīng)及時時公布和和通報；但

15、20003年年SARRS危機機期間正正式公布布的北京京地區(qū)SSARSS病人和和疑似病病人的數(shù)數(shù)量在220033年4月月20日日于北京京召開SSARSS新聞發(fā)發(fā)布會前前后差別別極為懸懸殊，已已在一定定程度上上影響到到人民群群眾對于于政府的的信任；有關(guān)方方面對此此作出的的一個解解釋是北北京地區(qū)區(qū)眾多醫(yī)醫(yī)院分屬屬北京市市、衛(wèi)生生部等部部委、部部隊這樣樣三個條條塊，各各自收治治和留置置觀察的的SARRS病人人與疑似似病人難難以準(zhǔn)確確統(tǒng)計幷幷及時公公布出來來；但實實際上十十多年前前出臺的的我國傳染病病防治法法實施辦辦法第第三十四四條至第第三十九九條已規(guī)規(guī)定，軍軍隊的醫(yī)醫(yī)療保健健和衛(wèi)生生防疫機機構(gòu)發(fā)現(xiàn)現(xiàn)地

16、方就就診的傳傳染病病病人、病病原攜帶帶者、疑疑似傳染染病病人人時，應(yīng)應(yīng)以法定定通訊方方式和在在法定時時限內(nèi)向向發(fā)病地地的衛(wèi)生生防疫機機構(gòu)報告告疫情幷幷接受當(dāng)當(dāng)?shù)匦l(wèi)生生防疫機機構(gòu)的業(yè)業(yè)務(wù)指導(dǎo)導(dǎo)（當(dāng)然然地方醫(yī)醫(yī)衛(wèi)機構(gòu)構(gòu)也須如如此）；可見，實際上上當(dāng)時已已有相關(guān)關(guān)法律規(guī)規(guī)范和法法定制度度（盡管管不完善善），統(tǒng)統(tǒng)一地進進行數(shù)據(jù)據(jù)統(tǒng)計本本不成問問題，主主要問題題還是出出在有的的地方、部門及及公務(wù)人人員有法法不依、執(zhí)法不不嚴、各各行其是是。6.公共應(yīng)應(yīng)急法制制的實施施環(huán)境有有待改善善。從實實踐效果果來看，公共應(yīng)應(yīng)急法制制的社會會基礎(chǔ)條條件，如如公共應(yīng)應(yīng)急法制制的公眾眾知曉度度、認同同度、適適應(yīng)度和和配合度

17、度以及社社會心理理狀況等等等，亟亟待進一一步改善善。22這也也是造成成已有的的公共應(yīng)應(yīng)急法律律規(guī)范未未能充分分發(fā)揮出出應(yīng)有保保障作用用的重要要原因之之一。這里里還需要要進一步步指出，我國應(yīng)應(yīng)急法制制建設(shè)滯滯后無疑疑是諸多多原因使使然，但但從思想想指導(dǎo)上上來看，很長一一個時期期以來法法學(xué)界和和實務(wù)界界都忽略略了行政政應(yīng)急性性原則的的應(yīng)有地地位和作作用，顯顯然也是是一個不不可忽視視的制約約因素或或曰理論論誤區(qū)。竊以為為這一認認識上的的誤區(qū)既既制約了了我國應(yīng)應(yīng)急法制制建設(shè)，也不利利于全面面深入推推進依法法行政。3行政應(yīng)應(yīng)急性原原則是指指行政主主體為保保障重大大公共利利益和公公民根本本利益，維護經(jīng)經(jīng)濟

18、與社社會秩序序，保障障社會穩(wěn)穩(wěn)定協(xié)調(diào)調(diào)發(fā)展，在面臨臨重大突突發(fā)事件件等緊急急情況下下可實施施行政應(yīng)應(yīng)急措施施，其中中既包括括具有行行政作用用法上的的具體規(guī)規(guī)定的行行為，也也可包括括一些沒沒有具體體法律規(guī)規(guī)范甚至至停止某某些憲法法權(quán)利和和法律權(quán)權(quán)利、中中斷某些些憲法和和法律規(guī)規(guī)范實施施的行為為。當(dāng)然然，為防防止行政政恣意和和濫用權(quán)權(quán)力，現(xiàn)現(xiàn)代行政政法治對對行政緊緊急行為為也提出出了現(xiàn)實實性、專專屬性、程序性性、適當(dāng)當(dāng)性的要要求，行行政應(yīng)急急性原則則的運用用需要有有相應(yīng)的的法律救救濟機制制作為保保障。三、忽視行行政應(yīng)急急性原則則是一個個深層原原因我國國公共應(yīng)應(yīng)急法制制建設(shè)滯滯后無疑疑是諸多多原因使

19、使然，但但從思想想指導(dǎo)上上來看，很長一一個時期期以來法法學(xué)界和和實務(wù)界界忽視了了行政應(yīng)應(yīng)急性原原則在整整個行政政法制建建設(shè)中的的應(yīng)有地地位和作作用，顯顯然也是是一個不不可忽視視的制約約因素或或曰理論論誤區(qū)。各國公公共危機機管理的的經(jīng)驗教教訓(xùn)啟示示我們：必須注注意將行行政應(yīng)急急原則列列入我國國行政法法的基本本原則體體系，發(fā)發(fā)揮其應(yīng)應(yīng)有的理理論指導(dǎo)導(dǎo)作用。（一一）行政政法基本本原則和和行政應(yīng)應(yīng)急性原原則的含含義行政政法的基基本原則則是貫穿穿行政領(lǐng)領(lǐng)域法律律關(guān)系始始終，調(diào)調(diào)整和決決定行政政法主體體的行為為，指導(dǎo)導(dǎo)行政法法實踐的的原理和和準(zhǔn)則，起著保保證行政政法制統(tǒng)統(tǒng)一、協(xié)協(xié)調(diào)和穩(wěn)穩(wěn)定的重重要作用用，

20、直接接和深刻刻地影響響著當(dāng)代代行政法法的制定定、執(zhí)行行、遵守守、監(jiān)督督、救濟濟等制度度環(huán)節(jié)的的運行發(fā)發(fā)展。我我國行政政法的基基本原則則總的來來說可概概括為行行政法治治原則，具體來來說可將將其大體體解析為為行政合合法性原原則、行行政合理理性原則則、行政政應(yīng)急性性原則、行政信信賴（利利益）保保護原則則、行政政公開原原則，以以及行政政公正原原則、行行政效率率原則等等等。學(xué)學(xué)者們對對此見仁仁見智，并無定定論。這這里擇要要加以討討論。行政政合法性性原則是是是指行行政權(quán)力力的設(shè)立立、行使使必須依依據(jù)法律律，符合合法律要要求，不不能與憲憲法和法法律相抵抵觸；行行政主體體必須嚴嚴格遵行行行政法法律規(guī)范范的要求

21、求，超越越法定權(quán)權(quán)限的行行為無效效；行政政主體應(yīng)應(yīng)對其行行政違法法行為承承擔(dān)相應(yīng)應(yīng)的法律律責(zé)任。行政合合法性原原則包括括實體合合法和程程序合法法兩方面面的要求求。行政政合理性性原則是是指行政政主體的的行為不不僅應(yīng)按按照法定定條件、種類和和幅度作作出，且且其行為為應(yīng)符合合立法的的意圖和和精神，符合公公平正義義等法律律理性，符合全全社會共共同行為為準(zhǔn)則的的社會公公理。行行政合理理性原則則要求行行政主體體的行為為應(yīng)當(dāng)符符合立法法目的、出于正正當(dāng)考慮慮、合乎乎情理公公德、彼彼此關(guān)系系協(xié)調(diào)，否則應(yīng)應(yīng)承擔(dān)一一定的后后果。行政政應(yīng)急性性原則是是指行政政主體為為保障重重大公共共利益和和行政相相對人根根本利益益

22、，維護護經(jīng)濟與與社會秩秩序，保保障社會會穩(wěn)定協(xié)協(xié)調(diào)發(fā)展展，在面面臨重大大突發(fā)事事件等緊緊急情況況下可實實施行政政應(yīng)急措措施，其其中既包包括具有有行政作作用法上上的具體體規(guī)定的的行為，也可包包括一些些沒有具具體法律律規(guī)范甚甚至停止止某些憲憲法權(quán)利利和法律律權(quán)利、中斷某某些憲法法和法律律條款實實施的行行為。當(dāng)當(dāng)然，為為防止行行政恣意意和濫用用權(quán)力，現(xiàn)代行行政法治治對行政政緊急行行為也提提出了現(xiàn)現(xiàn)實性、專屬性性、程序序性、適適當(dāng)性的的要求，行政應(yīng)應(yīng)急性原原則的運運用需要要有相應(yīng)應(yīng)的法律律救濟機機制作為為保障。（二二）忽視視行政應(yīng)應(yīng)急性原原則導(dǎo)致致公共應(yīng)應(yīng)急法制制建設(shè)滯滯后及其其消極影影響由上上可見，

23、理應(yīng)由由行政應(yīng)應(yīng)急性原原則和其其他一些些原則，與行政政合法性性原則、行政合合理性原原則共同同構(gòu)成我我國行政政法的基基本原則則體系。遺憾的的是，近近些年來來我國內(nèi)內(nèi)地出版版的許多多行政法法教科書書在闡述述行政法法的基本本原則時時，往往往僅提及及行政合合法性原原則和行行政合理理性原則則，不再再把行政政應(yīng)急性性原則（以及其其他原則則）作為為行政法法的基本本原則加加以研討討。竊以以為這一一認識上上的誤區(qū)區(qū)既制約約了我國國公共應(yīng)應(yīng)急法制制建設(shè)，也不利利于全面面深入推推進依法法行政，不利于于行政法法理論的的全面發(fā)發(fā)展。例如如，由于于忽視行行政應(yīng)急急性原則則，多年年來在行行政主體體制度建建設(shè)和理理論體系系上

24、，就就難免忽忽視突發(fā)發(fā)事件應(yīng)應(yīng)急指揮揮機構(gòu)的的地位、構(gòu)成、職能、職權(quán)和和工作制制度（如如各種應(yīng)應(yīng)急預(yù)案案）的研研究和安安排，也也沒有未未雨綢繆繆地做好好相應(yīng)的的專業(yè)人人才隊伍伍建設(shè)，以至于于SARRS疫情情危機出出現(xiàn)后政政府機關(guān)關(guān)應(yīng)對危危機的管管理工作作一時間間顯得非非常被動動，不得得不支付付本可避避免的巨巨大社會會成本，個中教教訓(xùn)非常常深再如，在出現(xiàn)現(xiàn) SAARS疫疫情的非非常規(guī)狀狀態(tài)下，政府機機關(guān)應(yīng)對對危機的的管理工工作可否否根據(jù)實實際需要要實行緊緊急行政政程序，靈活采采取各種種行之有有效的手手段，包包括各種種應(yīng)急性性的行政政指令措措施和行行政指導(dǎo)導(dǎo)措施？由于忽忽視行政政應(yīng)急性性原則，過去

25、對對此也沒沒有形成成共識，或者不不為行政政管理和和行政法法制實務(wù)務(wù)工作者者普遍知知曉，也也造成了了危機管管理工作作某些階階段的非非常被動動。又如如，由于于忽視行行政應(yīng)急急性原則則，關(guān)于于政府機機關(guān)采取取的危機機管理行行為對行行政相對對人合法法權(quán)益造造成的損損害如何何加以救救濟，過過去就未未能完善善有關(guān)的的監(jiān)督與與救濟規(guī)規(guī)范，給給實際工工作造成成諸多困困難。例例如緊急急征用行行政相對對人的房房屋、設(shè)設(shè)施等財財產(chǎn)用于于SARRS疫情情隔離地地點或防防疫醫(yī)務(wù)務(wù)人員輪輪換休息息場所使使用，應(yīng)應(yīng)遵循何何種程序序，如何何予以補補償，發(fā)發(fā)生補償償爭議通通過什么么渠道和和程序加加以及時時裁斷和和救濟？此類財財

26、產(chǎn)權(quán)糾糾紛問題題出現(xiàn)過過不少，如果解解決不好好，難免免影響到到人民群群眾對于于政府應(yīng)應(yīng)急措施施的充分分理解和和積極配配合，不不利于保保持良好好的官民民關(guān)系和和政府形形象。（三三）在公公共危機機管理中中貫徹行行政應(yīng)急急性原則則是實質(zhì)質(zhì)法治主主義的要要求表面面看來，在面臨臨突發(fā)事事件等緊緊急情況況下實施施行政應(yīng)應(yīng)急措施施，特別別是在宣宣布進入入緊急狀狀態(tài)后行行政機關(guān)關(guān)行使一一系列在在常態(tài)下下不能行行使的緊緊急權(quán)力力，其中中包括一一些沒有有具體法法律依據(jù)據(jù)甚至?xí)簳和９衩衲承棏椃?quán)利利和法律律權(quán)利、中斷某某些法律律規(guī)范實實施的行行為，似似乎違背背了法治治原則；但實際際上，這這是政府府為了國國家、社

27、社會和全全體公民民的長遠遠和根本本利益而而作的理理性選擇擇，是符符合實質(zhì)質(zhì)法治主主義要求求的、利利大于弊弊的危機機管理舉舉措，其其最終目目的是通通過化解解危機因因素，恢恢復(fù)和維維持公共共權(quán)力與與公民權(quán)權(quán)利之間間的良性性互動關(guān)關(guān)系，從從根本上上維護公公民權(quán)利利。因此此，在實實施依法法治國方方略、全全面和深深入推進進依法行行政的新新形勢下下，我們們應(yīng)當(dāng)按按照憲政政和行政政法治的的要求，加強公公共應(yīng)急急法制建建設(shè)，當(dāng)當(dāng)務(wù)之急急是盡快快制定出出龍頭性性的突突發(fā)事件件與緊急急狀態(tài)處處置法作為基基礎(chǔ)，進進一步完完善我國國應(yīng)急法法律規(guī)范范體系，把應(yīng)對對突發(fā)事事件的公公共應(yīng)急急系統(tǒng)納納入法治治化軌道道；同時時

28、在突發(fā)發(fā)事件導(dǎo)導(dǎo)致公共共危機政政府動員員社會資資源應(yīng)對對危機時時，應(yīng)貫貫徹行政政應(yīng)急性性原則，及時采采取公共共危機管管理所需需的各種種行政應(yīng)應(yīng)急措施施，同時時予以及及時和充充分的權(quán)權(quán)利救濟濟，更加加穩(wěn)健地地維護我我國經(jīng)濟濟社會發(fā)發(fā)展和人人權(quán)保障障所需的的法律秩秩序，確確保公民民權(quán)利（特別是是基本權(quán)權(quán)利）獲獲得更有有效的保保護，公公共權(quán)力力（特別別是行政政權(quán)力）能夠有有效行使使并受到到有效制制約，使使二者能能夠兼顧顧、協(xié)調(diào)調(diào)、持續(xù)續(xù)地發(fā)展展。四、若干國國家應(yīng)急急法制的的特點與與趨勢他山山之石，可以攻攻玉。通通過考察察美國、加拿大大、澳大大利亞、英國、法國、瑞典、俄羅斯斯、新加加坡、日日本等國國家

29、的基基本情況況，筆者者發(fā)現(xiàn)這這些國家家的突發(fā)發(fā)事件應(yīng)應(yīng)急法制制，從總總體上說說具有如如下特點點和新的的發(fā)展趨趨勢：1.應(yīng)急法法律規(guī)范范的專門門化、體體系化。相當(dāng)一一些國家家具有一一部統(tǒng)一一的緊急急狀態(tài)（或危機機管理）法律，通常規(guī)規(guī)定宣布布緊急狀狀態(tài)權(quán)力力的行使使主體、程序、對公民民權(quán)利的的限制以以及權(quán)利利救濟等等內(nèi)容。它是突突發(fā)事件件應(yīng)急法法制領(lǐng)域域中的“基本法法”，能能夠在由由于復(fù)雜雜原因產(chǎn)產(chǎn)生的緊緊急狀態(tài)態(tài)中有一一個統(tǒng)一一的指揮揮機制以以及程序序規(guī)范。除了統(tǒng)統(tǒng)一的緊緊急狀態(tài)態(tài)法以外外，許多多國家還還針對各各種具體體的緊急急情況制制定了各各類單行行法。2.機構(gòu)人人員的專專門化、專業(yè)化化。設(shè)置

30、置專門的的危機管管理體制制和機構(gòu)構(gòu)主要有有如下幾幾種模式式：一是是美國的的聯(lián)邦緊緊急事務(wù)務(wù)管理局局模式；二是俄俄羅斯的的緊急情情況部模模式；三三是新加加坡在國國內(nèi)事務(wù)務(wù)部下設(shè)設(shè)立民防防部隊的的模式。不管是是哪一種種模式的的國家，大都有有一個專專門從事事危機管管理的政政府機構(gòu)構(gòu)作為核核心。例例如在加加拿大，從聯(lián)邦邦到地方方都設(shè)立立了專門門的機構(gòu)構(gòu)進行緊緊急事態(tài)態(tài)的處理理工作，其核心心機構(gòu)就就是關(guān)鍵鍵基礎(chǔ)設(shè)設(shè)施保護護與危機機準(zhǔn)備局局；美國國自“99.111事件”以后在在危機應(yīng)應(yīng)對機構(gòu)構(gòu)設(shè)置方方面出現(xiàn)現(xiàn)了新的的趨勢，也即在在中央設(shè)設(shè)立更高高層次的的、統(tǒng)一一的、實實體性的的危機管管理機構(gòu)構(gòu)（如國國土安

31、全全部）。公共危危機管理理人員的的專業(yè)化化是與公公共危機機管理機機構(gòu)的專專門化緊緊密聯(lián)系系在一起起的。例例如，瑞瑞士國家家應(yīng)急中中心（NNEOCC，Naatioonall Emmerggenccy OOperratiionss Ceenteer）是是瑞士聯(lián)聯(lián)邦應(yīng)對對各種類類型的突突發(fā)性事事件的專專門技術(shù)術(shù)中心，現(xiàn)有工工作人員員都具有有某一方方面的技技術(shù)或?qū)ｉL，例例如是物物理、化化學(xué)、地地理、測測量、氣氣象、能能源或通通訊方面面的專業(yè)業(yè)技術(shù)人人才。3.危機管管理體系系出現(xiàn)多多元化、立體化化、網(wǎng)絡(luò)絡(luò)化的發(fā)發(fā)展趨勢勢。許多多公共危危機不是是某一個個部門或或機構(gòu)（諸如警警察、消消防或醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)構(gòu)）單

32、獨獨可以應(yīng)應(yīng)對的，它們需需要來自自不同部部門和機機構(gòu)的聯(lián)聯(lián)合與協(xié)協(xié)調(diào)，故故須以多多元化、立體化化、網(wǎng)絡(luò)絡(luò)化的管管理體系系來應(yīng)對對危機。以瑞士士國家應(yīng)應(yīng)急管理理中心為為例：該該中心的的運作往往往不是是獨立進進行的，而是通通過直接接的溝通通渠道與與國家的的一些部部門、機機構(gòu)如核核電站、州警察察指揮中中心、瑞瑞士廣播播公司的的地方播播音室等等合作，其運作作網(wǎng)絡(luò)分分為國內(nèi)內(nèi)和國際際合作兩兩個方面面。4.危機管管理中的的政府應(yīng)應(yīng)急管理理行為程程序的規(guī)規(guī)范化、制度化化、法定定化。常常言道：實體公公正難以以預(yù)期，程序公公正更為為關(guān)鍵。從各國國危機管管理實踐踐中可以以發(fā)現(xiàn)，危機管管理行為為都有相相應(yīng)的法法律規(guī)

33、范范作為依依據(jù)和準(zhǔn)準(zhǔn)則，政政府機構(gòu)構(gòu)所制定定的政策策、采取取的措施施須議會會的立法法作為根根據(jù)，這這有利于于保證突突發(fā)事件件應(yīng)對處處理措施施的正當(dāng)當(dāng)性和高高效性。從立法法的內(nèi)容容上看，一般都都包括政政府機構(gòu)構(gòu)處理突突發(fā)事件件的權(quán)力力來源、內(nèi)容、行使權(quán)權(quán)力的程程序、對對公民權(quán)權(quán)利的限限制和救救濟、議議會的監(jiān)監(jiān)督權(quán)等等等。如如加拿拿大危機機法、澳大大利亞危危機管理理法之之規(guī)定。5.危機預(yù)預(yù)警機制制、資源源儲備與與調(diào)動機機制、危危機化解解機制逐逐步完備備。危機機預(yù)警以以及危機機管理準(zhǔn)準(zhǔn)備是整整個危機機管理過過程的第第一個階階段，做做好這一一階段的的工作有有利于預(yù)預(yù)防和避避免危機機事件的的發(fā)生。在某種

34、種程度上上，危機機狀態(tài)的的預(yù)防比比危機事事件的解解決更富富有意義義，因為為可以避避免社會會財富的的浪費，節(jié)省人人力、物物力、財財力，有有效地保保障社會會秩序的的穩(wěn)定。因此，各國都都非常重重視作為為危機管管理基礎(chǔ)礎(chǔ)的危機機預(yù)警機機制。如如法國特特別強調(diào)調(diào)預(yù)防原原則，遵遵循預(yù)防防原則是是政府的的職責(zé)。美國著著名的聯(lián)聯(lián)邦應(yīng)急急計劃（FRPP）也規(guī)規(guī)定了在在預(yù)警也也無法避避免危機機的情況況下，針針對緊急急狀態(tài)如如何調(diào)動動資源、化解危危機。6.提高公公共危機機管理效效率的重重要因素素民民間力量量的參與與。在危危機管理理領(lǐng)域，政府在在掌控資資源、人人員結(jié)構(gòu)構(gòu)、組織織體系等等方面雖雖有優(yōu)勢勢，但不不可避免免

35、地存在在局限性性，因此此不管是是在危機機預(yù)警、危機準(zhǔn)準(zhǔn)備階段段，還是是在危機機發(fā)生后后的災(zāi)難難救助階階段，都都應(yīng)積極極吸納和和發(fā)揮民民間力量量的作用用，提高高危機處處理效率率。例如如在新加加坡，民民防志愿愿者的參參與受到到高度重重視，5500000多名名民防志志愿者接接受過基基本的民民防技術(shù)術(shù)培訓(xùn)，根據(jù)所所在地區(qū)區(qū)編成若若干小組組，一旦旦國家發(fā)發(fā)生災(zāi)難難或戰(zhàn)爭爭，即可可轉(zhuǎn)為全全職民防防職員和和國家公公務(wù)員。又如在在瑞典，私人組組織的參參與被認認為是必必須的，私人組組織的代代表必須須參與到到危機規(guī)規(guī)劃和預(yù)預(yù)防階段段中來，這一合合作被稱稱為“PPPP”“公私合合作”（Priivatte -Pubb

36、licc Paartnnersshipp）；在在美國，更是將將政府與與紅十字字會等非非政府組組織以及及其它的的私人組組織的合合作納入入聯(lián)邦應(yīng)應(yīng)急計劃劃。這些些都是220世紀紀后期日日益發(fā)展展起來的的行政民民主化潮潮流帶來來的變化化和要求求。7.危機防防范意識識和能力力的培養(yǎng)養(yǎng)、危機機防范措措施的改改善與演演習(xí)，走走向經(jīng)常?；⒅浦贫然?、法定化化。在全全社會樹樹立正確確的危機機防范意意識，是是形成完完善的危危機管理理體系的的關(guān)鍵之之一。實實踐證是是國家機機構(gòu)工作作人員還還是普通通的社會會公眾，如果能能夠有較較強的危危機防范范意識和和能力，那么在在應(yīng)對公公共危機機時就能能夠減少少損失幷幷減輕社社會

37、震蕩蕩。而危危機防范范意識和和能力的的培養(yǎng)除除了平時時的宣傳傳教育以以外，規(guī)規(guī)范化、制度化化、法定定化的危危機演習(xí)習(xí)是必不不可少的的。從國國外情況況來看，日常的的情景訓(xùn)訓(xùn)練和危危機應(yīng)對對演習(xí)，對于提提高危機機管理效效率、減減少危機機帶來的的損失、提高政政府的威威信都具具有不可可估量的的作用。這種演演習(xí)不是是偶爾的的，而是是經(jīng)?；?、制度度化，幷幷寫入有有關(guān)危機機管理的的立法中中去。例例如在日日本這樣樣的災(zāi)難難頻發(fā)國國家，經(jīng)經(jīng)常性地地組織各各類災(zāi)難難預(yù)防訓(xùn)訓(xùn)練乃是是政府的的職責(zé)和和公民的的義務(wù)，是各類類學(xué)校、機關(guān)、企業(yè)和和社會組組織的常常設(shè)必修修課。 五、我國應(yīng)應(yīng)急法制制建設(shè)的的目標(biāo)、原則與與重

38、點（一一）我國國應(yīng)急法法制建設(shè)設(shè)的目標(biāo)標(biāo)我國國應(yīng)急法法制建設(shè)設(shè)的目標(biāo)標(biāo)是：在在實施依依法治國國方略、全面推推進依法法行政的的新形勢勢下，把把突發(fā)事事件應(yīng)急急系統(tǒng)納納入法治治化軌道道，按照照憲政和和行政法法治的要要求完善善應(yīng)急法法律規(guī)范范，更有有效地調(diào)調(diào)整緊急急情況下下的各種種社會關(guān)關(guān)系，穩(wěn)穩(wěn)健地維維護我國國經(jīng)濟社社會發(fā)展展和人權(quán)權(quán)保障所所需的法法律秩序序，確保保公民權(quán)權(quán)利（特特別是基基本權(quán)利利）獲得得更有效效的法律律保護，公共權(quán)權(quán)力（特特別是行行政權(quán)力力）能夠夠更有效效地依法法行使，二者能能夠兼顧顧協(xié)調(diào)持持續(xù)發(fā)展展。（二二）我國國應(yīng)急法法制建設(shè)設(shè)的原則則在我我國應(yīng)急急法制建建設(shè)的過過程中需需要

39、貫徹徹：（11）法治治原則；（2）民主原原則；（3）行行政應(yīng)急急性原則則；（44）公民民權(quán)利最最低限度度保障原原則；（5）緊緊急行為為目的之之公益性性原則；（6）緊急行行為手段段合理性性原則；（7）政府積積極責(zé)任任原則。從而全全面系統(tǒng)統(tǒng)地為突突發(fā)事件件應(yīng)對措措施提供供科學(xué)、權(quán)威、規(guī)范、統(tǒng)一的的法律指指導(dǎo)和保保障，改改變現(xiàn)有有應(yīng)急法法律條文文簡單、內(nèi)容原原則抽象象、可操操作性差差的狀況況，便于于依法行行政、公公眾守法法和社會會監(jiān)督，有利于于實現(xiàn)建建立法治治政府、責(zé)任政政府和陽陽光政府府的法律律制度創(chuàng)創(chuàng)新目標(biāo)標(biāo)。（三三）我國國應(yīng)急法法制建設(shè)設(shè)的重點點我國國應(yīng)急法法制建設(shè)設(shè)的重點點是：盡盡快完善善各

40、層次次、各領(lǐng)領(lǐng)域的應(yīng)應(yīng)急法律律規(guī)范，關(guān)鍵是是制定出出作為龍龍頭的我我國的緊緊急狀態(tài)態(tài)法；此此外還要要通過完完善相應(yīng)應(yīng)的法律律規(guī)范，逐步健健全與重重大突發(fā)發(fā)事件應(yīng)應(yīng)對機制制密切相相關(guān)的法法律制度度，包括括行政程程序法制制、行政政強制法法制、政政府信息息公開法法制，行行政征用用（征收收）法制制，行政政指導(dǎo)法法制、緊緊急刑事事法制、糾紛解解決法制制、國家家賠償（補償）法制。應(yīng)急法法制的核核心和主主干規(guī)范范包括：憲法中中的緊急急條款、統(tǒng)一的的緊急狀狀態(tài)法。應(yīng)急法法律規(guī)范范體系中中還包括括單行的的部門應(yīng)應(yīng)急法、部門應(yīng)應(yīng)急法的的實施細細則及針針對應(yīng)急急法制某某一獨立立環(huán)節(jié)的的專門立立法等。具體意意見如下下：1.在憲法法中更明明確地規(guī)規(guī)定緊急急狀態(tài)制制度。具具體意見見是在已已通過修修憲程序序明確全全國人大大常委會會、國家家主席、國務(wù)院院等國家家機關(guān)擁擁有相應(yīng)應(yīng)的緊急急狀態(tài)決決定權(quán)與與宣布權(quán)權(quán)的基礎(chǔ)礎(chǔ)上，能能夠進一一步在憲憲法第五五條（或或者第二二十八條條）增加加一款，明確規(guī)規(guī)定：“國家建建立突發(fā)發(fā)事件應(yīng)應(yīng)對機制制和緊急急狀態(tài)法法律制度度，實現(xiàn)現(xiàn)危機管管理的法法治化和和高效化化”。從從而進一一步完善善我國應(yīng)應(yīng)急法制制