加強地方政府融資平臺公司管理探究

1、加強地點政府融資平臺公司治理研究為加強地點政府融資平臺公司治理，防范地點政府性債務風險，保持地點經(jīng)濟持續(xù)健康進展和社會穩(wěn)定，2010年6月10日，國務院下發(fā)了關于加強地點政府融資平臺公司治理有關問題的通知（國發(fā)201019號）（以下簡稱通知），2010年7月30日，財政部、發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會下發(fā)了關于貫徹國務院關于加強地點政府融資平臺公司治理有關問題的通知相關事項的通知（財預2010412號）（以下簡稱“412號文”），2010年9月30日，省政府辦公廳下發(fā)了浙江省人民政府辦公廳關于加強地點政府融資平臺公司治理有關問題的通知（浙政辦發(fā)2010131號）（以下簡稱“131號文”），要求地點

2、各級政府對融資平臺公司債務進行一次全面清理，按照分類治理、區(qū)不對待的原則，妥善處理債務償還和在建項目后續(xù)融資問題。本文試依照我市融資平臺公司治理現(xiàn)狀，分析新政策執(zhí)行后對我市融資平臺公司運營帶來的阻礙，探討應對融資平臺公司清理規(guī)范的措施和建議，以進一步提高我市融資平臺公司債務治理水平，有效防范地點政府性債務風險。一、衢州市級融資平臺公司治理現(xiàn)狀依照國有資產(chǎn)治理體制改革的要求，為加強政府性投資公司治理，我市建立了政府、主管部門、政府性投資公司三級治理體制，實行政府領導、財政和國資部門監(jiān)管、主管部門行使治理職責、投資公司具體運作的模式。政府性投資公司受市政府托付，要緊履行投融資建設職能，依照需要也承

3、擔資產(chǎn)收購運作等其他政策性業(yè)務。為加強政府性投資公司治理，防范地點政府性債務風險，我市從2007年起編制市直國有投資公司（單位）債務收支打算，將市直國有投資公司（單位）舉借債務納入打算治理，通過建立債務評價體系和考核制度，嚴格操縱國有投資公司的債務規(guī)模。2011年列入市級債務收支打算編制的單位11個，其中：衢州市國有資產(chǎn)經(jīng)營有限公司子公司8個，分不是：浙江匯盛投資集團有限公司、衢州高新園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資有限責任公司、衢州市基礎設施投資有限責任公司、衢州市交通投資有限責任公司、衢州市都市建設投資有限公司、衢州市文化投資進展有限公司、衢州市新化基礎設施投資有限公司、衢州市物流投資開發(fā)有限公司。其中：衢州

4、市新化基礎設施投資有限公司、衢州市物流投資開發(fā)有限公司不具有對外融資職能。其他國有投資公司（單位）3個，分不是：衢州市水電進展總公司、衢州學院、衢州市土地儲備中心。依照通知精神，地點政府融資平臺公司是指由地點政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產(chǎn)設立，承擔政府投資項目融資職能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體。特不是指具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟實體。按照上述口徑，衢州市級政府融資平臺公司有8個，分不是：衢州市國有資產(chǎn)經(jīng)營有限公司、浙江匯盛投資集團有限公司、衢州高新園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資有限責任公司、衢州市基礎設施投資有限責任公司、衢州市交通投資有限責任公司、衢

5、州市都市建設投資有限公司、衢州市文化投資進展有限公司、衢州市水電進展總公司。為加強政府性投資公司治理，規(guī)范政府性債務的舉借和償還行為，提高政府性債務資金使用效益，防范和化解政府性債務風險，市政府相繼出臺了衢州市人民政府關于印發(fā)衢州市國家開發(fā)銀行貸款資金治理方法（衢政發(fā)200376號）、關于進一步加強國有投資公司治理的意見（衢政發(fā)200558號）、關于印發(fā)衢州市政府性債務治理暫行方法的通知（衢政發(fā)200559號）、關于市直國有投資公司治理體制調(diào)整的意見（衢政發(fā)200650號）。市財政局、國資委出臺了衢州市財政局關于印發(fā)市財政對國有資產(chǎn)經(jīng)營有限公司及其子公司的撥款治理方法（衢財統(tǒng)20051號）、關

6、于對市國資公司調(diào)劑資金實行有償使用的通知（衢國資經(jīng)20061號）等文件，上述一系列文件構成了我市地點政府性債務治理的制度體系。我市政府性投資公司債務治理的成效要緊體現(xiàn)在以下幾個方面：（一）建立了政府性投資公司治理的新模式。通過構建政府性投資母子公司體系，使財政和國資部門通過市國有資產(chǎn)經(jīng)營有限公司治理平臺，對原由主管部門分散治理的各政府性投資公司的債務實行了統(tǒng)分結合的治理方法。（二）建立了政府性債務歸口治理制度。對各級政府及其部門、所屬單位舉債，在政府統(tǒng)籌安排下，由同級財政部門實行統(tǒng)一歸口治理，努力扭轉多頭舉債、權責不清、調(diào)控不力的局面。（三）建立了政府性債務收支打算編制治理制度。將舉借債務納入

7、打算治理，建立了以可變現(xiàn)資產(chǎn)操縱債務的治理模式，使債務規(guī)模與以后收益、可變現(xiàn)資產(chǎn)相匹配。以投資公司可變現(xiàn)資產(chǎn)負債率、償債率、債務償還履約率、投資打算完成率、工程成本節(jié)減率為要緊指標，對投資公司實施分類監(jiān)管，合理操縱投資公司債務規(guī)模，切實防范政府性債務風險。通過建立債務評價體系和考核制度，嚴格操縱政府性投資公司的債務規(guī)模。（四）嚴格執(zhí)行抵押擔保制度。對政府性投資公司的舉債要求有相應的資產(chǎn)作抵押，健全財產(chǎn)抵押制度，完善負債擔保體系，有效防范債務風險。（五）建立了政府性投資公司調(diào)劑資金有償使用方法。促進政府性投資公司合理有效使用資金，緩解資金調(diào)度壓力，確保按期歸還銀行貸款本息，防范政府性投資公司信用

8、風險。（六）健全地點政府性債務風險防范機制。建立了地點政府性債務償債預備金制度，并對償債預備金的來源和使用治理作出了明確規(guī)定。通過近幾年的持續(xù)努力，市級融資平臺公司各項債務指標執(zhí)行情況明顯好轉，債務規(guī)模得到了合理操縱，債務余額占財政收入的比例逐年大幅度下降，債務風險較低，差不多可控。二、國務院、省政府關于加強地點政府融資平臺公司治理的有關規(guī)定（一）清理規(guī)范融資平臺公司通知、“412號文”和“131號文”，對清理核實并妥善處理融資平臺公司債務和對融資平臺公司進行清理規(guī)范提出了嚴格要求，對融資平臺公司進行清理規(guī)范明確了分類標準：1.對只承擔公益性項目融資任務且依照有關協(xié)議約定、項目性質(zhì)或相關政策規(guī)

9、定，確定償債資金70%以上（含70%）來源于財政性資金的融資平臺公司，今后不得再承擔融資任務。各級政府要在明確還債責任，落實還款措施后，對公司作出妥善處理。2.對承擔上述公益性項目融資任務，同時還承擔公益性項目建設、運營任務的融資平臺公司，要在落實償債責任和措施后，剝離融資業(yè)務，不再保留融資平臺職能。3.對承擔有穩(wěn)定經(jīng)營性收入的公益性項目融資任務，且公益性項目償債資金30%（含30%）至70%來源于財政性資金的融資平臺公司，要采取措施在落實償債責任和剝離融資業(yè)務后，不再保留融資平臺職能，或通過整合資源、資產(chǎn)重組等方式，今后源于自身收益的償債比例提高到70%以上（含70%）。4.對承擔有穩(wěn)定經(jīng)營

10、性收入的公益性項目融資任務同時償債資金70%以上（含70%）來源于自身收益的融資平臺公司，以及承擔非公益性項目融資任務的融資平臺公司，要按照中華人民共和國公司法等有關規(guī)定，充實公司資本金，完善治理結構，實現(xiàn)商業(yè)運作。要通過引進民間投資等市場化途徑，促進投資主體多元化，改善融資平臺公司的股權結構。5.關于其他兼有不同類型融資功能的融資平臺公司，包括為政府投資項目（含公益性項目）融資而組建，不承擔具體項目建設、經(jīng)營治理職能，且與下屬子公司僅是股權關系的國有資產(chǎn)運營公司、國有資本經(jīng)營治理中心等類型的融資平臺公司，也要按照上述原則進行清理規(guī)范。6.關于2010年7月1日后確需成立的新融資平臺公司，各級

11、政府必須嚴格依照有關法律法規(guī)治理，足額注入資本金。為社會公共利益服務，且依據(jù)有關法律法規(guī)規(guī)定不能或不宜變現(xiàn)的學校、醫(yī)院、公園、廣場、黨政機關及經(jīng)費補助事業(yè)單位辦公樓等，以及不能帶來經(jīng)營性收入的市政道路、水利設施、非收費管網(wǎng)設施等公益性資產(chǎn)，不得作為資本注入融資平臺公司。（二）市級融資平臺公司的分類對比上述標準，市級融資平臺公司的分類為：1.衢州市文化投資進展有限公司、衢州市水電進展總公司目前沒有金融債務，不列入此次清理規(guī)范的范圍。2.衢州市國有資產(chǎn)經(jīng)營有限公司、浙江匯盛投資集團有限公司、衢州高新園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資有限責任公司、衢州市基礎設施投資有限責任公司、衢州市交通投資有限責任公司、衢州市都市建設

12、投資有限公司要緊是以土地出讓返還收入、經(jīng)營性收入等作為償債資金來源的融資平臺公司（超過70%）。我們將其列為第4類公司上報。三、衢州市級融資平臺公司存在的要緊問題（一）能否接著保留融資平臺公司的融資職能融資平臺公司清理規(guī)范的總體思路是嚴格操縱并逐步減少融資平臺公司因承擔公益性項目舉借要緊依靠財政性資金償還的債務。對融資平臺公司因承擔公益性項目舉借、項目本身有穩(wěn)定經(jīng)營性收入并要緊依靠自身收益償還的債務，將在今后貸款審批和后續(xù)監(jiān)管中更加嚴格，最終目的是防范地點政府性債務風險。因此，我們的工作重點依舊著眼于保留市級融資平臺公司的融資職能，以接著發(fā)揮融資平臺公司在我市基礎設施投融資建設方面的重要作用。

13、我們通過對市級融資平臺公司的債務進行梳理、分析，最終將8個融資平臺公司全部列為第4類公司予以上報，以期接著保留融資平臺公司的融資職能。（二）融資平臺公司清理規(guī)范后融資難度進一步加大按照本次融資平臺公司清理規(guī)范的要求，今后金融機構對融資平臺公司貸款審批和后續(xù)監(jiān)管的要求更高。在融資項目審批條件、還貸資金來源、擔保抵押措施、資金按規(guī)定用途使用等方面的治理將更趨嚴格，政策執(zhí)行后我市融資平臺公司融資更為困難。要緊體現(xiàn)在：一是對要緊依靠財政性資金償還的公益性在建項目融資，今后將要緊依靠財政性資金償還或采取市場化方式引導社會資金解決建設資金問題，將更難得到金融機構的融資支持；二是對清理規(guī)范后保留的融資平臺公

14、司，今后向金融機構申請貸款必須落實到具體項目，且項目必須符合國家宏觀調(diào)控政策、進展規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)準入標準和土地利用總體規(guī)劃等要求；三是金融機構將進一步加強融資平臺公司貸款的風險治理。按照商業(yè)貸款審查標準履行審批程序，評估借款人財務狀況和還款來源。凡自身沒有穩(wěn)定經(jīng)營性現(xiàn)金流或者沒有可靠償債資金作為還款來源的，將難以得到融資支持；四是國家宏觀調(diào)控政策的阻礙，今年上半年央行四次上調(diào)存款預備金率，金融機構的貸款投放量勢必減少，也將對融資平臺公司融資造成直接阻礙。（三）嚴格禁止地點政府違規(guī)擔保承諾行為2006年4月25日，國家發(fā)改委、財政部、建設部、人民銀行、銀監(jiān)會關于加強宏觀調(diào)控，整頓

15、和規(guī)范各類打捆貸款的通知明確規(guī)定：2005年1月26日后，各級地點政府和政府部門對擔保法規(guī)定之外的任何擔保均屬嚴峻違規(guī)行為，其擔保責任無效。為操縱地點政府性債務風險，防止融資平臺公司債務風險轉嫁到地點政府，本次融資平臺公司清理規(guī)范要求各級政府嚴格執(zhí)行擔保法等有關法律法規(guī)的相關規(guī)定，堅決制止地點政府違規(guī)擔保承諾行為。特不指出承諾將融資平臺公司的償債資金安排納入預算屬違規(guī)擔保承諾行為。嚴格禁止地點政府違規(guī)擔保承諾行為，使金融機構發(fā)放地點政府融資平臺公司貸款缺乏相應的還款擔保措施，貸款獲得批準的難度進一步加大。（四）債務收支打算編制水平及執(zhí)行剛性有待提高2007年起，市級融資平臺公司債務收支打算治理

16、逐步規(guī)范，建立了融資平臺公司編制、主管部門審核、財政和國資部門核定、市政府常務會議審議通過后執(zhí)行的債務收支打算編制流程，對加強債務收支打算治理起到了積極的作用。然而在實際執(zhí)行過程中，一是由于融資平臺公司土地資產(chǎn)的會計核算制度不夠完善，土地投資開發(fā)形成的收益歸屬不明確，阻礙了融資平臺公司償債資金籌措；二是政府性投資建設項目打算難以確定，以此為基礎編制的債務收支打算也具有較大的不確定性；三是打算執(zhí)行過程中會有許多不確定因素，存在打算執(zhí)行過程中的突變情形。上述諸多因素阻礙了債務收支打算的編制和實際執(zhí)行的效果。此外，資金收支規(guī)模與結構的重大變化對整體債務規(guī)模與結構也會產(chǎn)生重大阻礙。因此，需要合理安排投

17、資建設資金，把握投資建設時序，提高債務收支打算編制水平，確保債務收支打算的可執(zhí)行性，防范地點政府性債務風險。（五）部分融資平臺公司的資產(chǎn)負債結構不合理，資金使用效益不高一是資產(chǎn)負債結構不夠合理，部分融資平臺公司資產(chǎn)負債率偏高。通過近幾年的持續(xù)努力，市級融資平臺公司嚴格操縱政府性債務規(guī)模，整體資產(chǎn)負債率處于較合理水平，然而部分融資平臺公司資產(chǎn)負債率仍然較高，隱含著較大的債務風險；二是部分融資平臺公司貨幣資金余額較大，資金使用效益不高。由于近幾年融資平臺公司承擔的重大基礎設施投資建設項目多，資金需求量大，需要長期、穩(wěn)定的資金來源。隨著國家對融資平臺公司清理規(guī)范工作力度的加大，今后政府類投資建設項目

18、的融資難度也不斷增加，再加上國家宏觀調(diào)控、金融信貸等一系列政策的實施，融資平臺公司需要保持必要的投資建設資金量，由此產(chǎn)生的資金沉淀對融資平臺公司充分發(fā)揮資金的使用效益造成了不利阻礙。（六）重大政府性投資建設項目資金籌集困難近幾年來，國家、省、市重大政府性投資建設項目推進力度不斷加大，投資數(shù)額巨大，要求地點政府承擔的項目資本金或地點配套資金不斷增加。由于我市屬經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，經(jīng)濟基礎差、底子薄，地點財力十分有限，資金籌措壓力巨大。目前通過地點財力安排和發(fā)行地點政府債券等方式籌措了部分投資建設資金，然而資金缺口仍然較大，融資解決政府性投資建設項目資金缺口仍然是一重要途徑。此外，融資平臺公司承擔的部

19、分公益性項目，要緊體現(xiàn)政府責任和社會效益，但項目本身的預期收益較差，償債資金來源嚴峻不足，進一步增加了融資平臺公司的資金籌措壓力。四、加強融資平臺公司治理的措施和建議（一）完善融資平臺公司治理結構，充實資本金，做強做大融資平臺公司，增強后續(xù)融資能力要進一步完善公司治理結構，充分發(fā)揮公司董事會和監(jiān)事會的職能，加強投資公司內(nèi)部操縱制度建設，整合國有資源，充實資本金，做強做大融資平臺公司，增強后續(xù)融資能力。一是對現(xiàn)有融資平臺公司實行分類治理并逐步規(guī)范。對資本金充足、資產(chǎn)質(zhì)量較好、還款能力較強的融資平臺公司，按市場化機制完善公司治理結構，還可通過引進戰(zhàn)略投資者等方式，做強做大融資平臺公司。對還款資金要

20、緊來源于財政性資金的融資平臺公司，要在落實償債責任和措施后，剝離融資業(yè)務，不再保留融資職能；二是在調(diào)查研究的基礎上，積極推進地點國有資源的整合和優(yōu)化，充實資本金。通過將經(jīng)營性資源、國有資產(chǎn)注入融資平臺公司方式，努力打造資產(chǎn)質(zhì)量好、現(xiàn)金流穩(wěn)定、投資收益高的融資平臺公司，增強后續(xù)融資能力。（二）加強借款業(yè)務治理，防范融資平臺公司資金鏈斷裂一是要加強項目融資治理，推進項目融資工作。各融資平臺公司要積極做好前期的項目儲備和包裝工作，積極主動與銀行對接，項目包裝過程中需完善的，由市發(fā)改委牽頭予以指導；二是做好與金融機構的溝通銜接，籌劃融資平臺公司轉為一般類公司；三是做好到期借款轉借工作。市財政局要加強資

21、金調(diào)度，對各融資平臺公司還舊借新項目給予資金支持，并牽頭認真做好爭取國家開發(fā)銀行新增項目借款工作；四是要通過長短期借款置換、貸款銀行和信貸政策選擇、尋求新的借款合作伙伴等途徑，從優(yōu)化債務資金結構、降低資金成本入手，提高債務資金使用效益；五是嚴格操縱新的舉債，對投資建設的項目，資金來源審核是投資打算批準的前提條件，對資金來源不落實、存在資金缺口的建設項目要嚴格把關，防止政府性投資公司債務規(guī)模超打算擴大。（三）堅決制止地點政府違規(guī)擔保承諾行為按照融資平臺公司清理規(guī)范的要求，今后除法律和國務院另有規(guī)定外，地點各級政府及其所屬部門、機構和要緊依靠財政撥款的經(jīng)費補助事業(yè)單位，均不得以財政性收入、行政事業(yè)

22、等單位的國有資產(chǎn)，或其他任何直接、間接形式為融資平臺公司融資行為提供擔保。地點政府也不得以任何方式為融資平臺公司提供任何形式的擔保承諾。嚴格禁止地點政府違規(guī)擔保承諾行為，融資平臺公司的貸款擔保措施將更為缺乏，貸款難度進一步加大。因此，要積極注入資產(chǎn)，探究增強抵押和保證的措施，增強融資能力，提高融資平臺公司現(xiàn)金流覆蓋貸款本息能力。（四）進一步加強債務收支打算治理，探究編制政府性投資建設項目打算一是做好債務收支打算編制工作，嚴格執(zhí)行經(jīng)市政府批準的債務收支打算；二是探究編制政府性投資建設項目打算，打算應包括年度政府投資總額，具體項目名稱、建設內(nèi)容和規(guī)模、項目總投資額、建設周期、年度投資總額以及資金來源，政府投資項目的前期工作費用，待安排的預備項目等。依照政府性投資建設項目打算編制資金使用打算，落實政府性投資建設項目的資金來源。落實償債資金來源，確保按期歸還銀行借款本息；三是做好債務收支打算執(zhí)行情況分析和收支預測，確保收入和支出按打算完成，提高債務收支打算的執(zhí)行剛性；四是加強債務收支打算執(zhí)行過程的監(jiān)管。建立債務收支打算執(zhí)行情況考核檢查和分析制度，完善投資公司舉債審批制度，落實還債責任，嚴格執(zhí)行資產(chǎn)處置治理規(guī)定等，切實防范政府性債務風險；五是債務收支打算執(zhí)行過程中，由于專門情形導致債務收支打算不能完成的，要嚴格按照規(guī)定的審批程序