農(nóng)村兩委關(guān)系探析

1、農(nóng)村兩委關(guān)系探析摘要：通過實地考察和考慮，認(rèn)為欲改善農(nóng)村兩委關(guān)系必須依法確立黨支部與村委會的權(quán)責(zé)界限，黨支部把握政治原那么、政治方向、重大方針政策等方向性事務(wù)，村委會辦理開展消費、修路架橋等詳細(xì)事務(wù)；積極探究改善兩委關(guān)系的新途徑，同時，對基層黨組織的指導(dǎo)提出程序化要求。關(guān)鍵詞：黨支部；村委會；權(quán)責(zé)；程序村黨支部與村委會是農(nóng)村最重要的兩個組織。村黨支部代表黨組織，其權(quán)利來源于上級黨組織的授予；村委會代表村民利益，其權(quán)利來源于全體村民的授予。權(quán)利來源不同，因此出現(xiàn)了二者關(guān)系協(xié)調(diào)的問題，這種協(xié)調(diào)直接影響著村民自治的績效。一、法律對村黨支部地位的規(guī)定1987年制定的?村組法試行?中沒有涉及村黨支部在村

2、民自治中的地位，1990年中共中央在?關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)全國村級組織建立工作座談會紀(jì)要的通知?指出：“村委會是黨的指導(dǎo)下，在國家法律規(guī)定的范圍內(nèi)，由村民自我管理、自我教育、自我效勞的基層群眾性自治組織，黨支部要加強對村委會的指導(dǎo)。1998年通過的?村組法?第3條規(guī)定：中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)展工作，發(fā)揮指導(dǎo)核心作用；按照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動。從制度文本上看，此條既確立了黨的核心指導(dǎo)地位，又規(guī)定了黨的職權(quán)支持和保障村民自治，似乎很完美，但實際操作起來難度很大。從各省制定的?施行村組法方法?看，其大多規(guī)定村黨支部按照?中國共產(chǎn)黨章程?以下簡稱?黨章?進(jìn)展工作，少數(shù)省

3、市如北京將?中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例?以下簡稱?農(nóng)村工作條例?納入施行方法。然而，中國共產(chǎn)黨的指導(dǎo)權(quán)限有多大？指導(dǎo)核心作用如何發(fā)揮？如何支持和保障村民自治活動？這些問題相關(guān)法律并未做出規(guī)定。除模糊規(guī)定外，對兩委權(quán)責(zé)的穿插規(guī)定也在一定程度上激化了二者的矛盾，以下筆者以?農(nóng)村工作條例?和?村組法?為例來說明兩委權(quán)責(zé)的穿插重疊局部：第一，在經(jīng)濟建立方面?農(nóng)村工作條例?規(guī)定村黨組織必須“加強對經(jīng)濟工作的指導(dǎo)開展農(nóng)村經(jīng)濟、“支持集體經(jīng)濟組織管理集體資產(chǎn)，協(xié)調(diào)利益關(guān)系，組織消費效勞和集體資源開發(fā)，逐步壯大集體經(jīng)濟實力。?村組法?規(guī)定村委會應(yīng)當(dāng)“支持和組織村民依法開展各種形式的合作經(jīng)濟和其他經(jīng)濟，承當(dāng)本村消費

4、的效勞和協(xié)調(diào)工作，促進(jìn)農(nóng)村消費建立和社會主義市場經(jīng)濟的開展。第二，在政治方面?農(nóng)村工作條例?規(guī)定村黨組織應(yīng)“搞好本村的社會治安、方案生育工作。?村組法?規(guī)定村委會須“協(xié)助維護(hù)社會治安“落實國家方案生育政策。第三，在公益事業(yè)和精神文明建立方面?農(nóng)村工作條例?規(guī)定村黨組織應(yīng)當(dāng)“改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)開展、“搞好村鎮(zhèn)規(guī)劃，改善村鎮(zhèn)相貌，創(chuàng)造文明衛(wèi)生的生活環(huán)境；加強農(nóng)村文化設(shè)施建立，開展安康有益的文體活動；改善辦學(xué)條件，普及義務(wù)教育、“搞好本村的社會主義精神文明建立。?村組法?規(guī)定村委會應(yīng)當(dāng)“教育村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、“辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)、“開展文化教育，普及科

5、技知識、“開展多種形式的社會主義精神文明建立活動，等等。不難看出，村黨支部和村委會在經(jīng)濟、政治、公益事業(yè)和精神文明建立方面權(quán)責(zé)上存在一定的穿插與重疊。二、現(xiàn)實中的兩委關(guān)系法律對兩委權(quán)責(zé)規(guī)定的模糊與穿插，使二者關(guān)系根本上處于自發(fā)狀態(tài)。我們通過對陜北S縣50個村莊的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)理論中兩委關(guān)系表現(xiàn)為四種類型：包攬型、替代型、對抗型和友好型。1包攬型。這種類型是村黨支部包攬了村內(nèi)的財權(quán)、事權(quán)、用人權(quán)等一切事務(wù)，權(quán)利極度膨脹，村委會成為村黨支部的助手和執(zhí)行機關(guān)，村民大會授予村委會的權(quán)利不能有效發(fā)揮。我們調(diào)查的50個村莊中有32個就屬于這種類型，這些村莊黨支部經(jīng)常用命令的方式要求村委會，村民自治在一定程度上

6、喪失。不過，這些村莊黨支部的聲威較高、群眾根底較好。各村的黨組織實際上是該村的權(quán)利中心及實際的指導(dǎo)者、決策者和管理者，各村黨組織負(fù)責(zé)人均是社區(qū)權(quán)利的核心人物。12替代型。這種類型是村黨支部軟弱松散，缺乏凝聚力和號召力，沒有駕馭和指導(dǎo)村委會的才能，村內(nèi)所有事務(wù)包括一些本該由村黨支部落實的政策均由村委會辦理，村委會在村內(nèi)事務(wù)中居主導(dǎo)地位。鄉(xiāng)張莊村就屬于這一類型，村黨支部從不過問村內(nèi)事務(wù)，每年象征性地召開幾次黨內(nèi)會議以應(yīng)付上級的檢查。一般說來，兩委關(guān)系表現(xiàn)為替代型的村莊村委會的聲威高于村黨支部。3對抗型。這種類型是兩委在村務(wù)管理中各不相讓，互相拆臺，都想壓倒另一方獲得決策權(quán)。為了爭奪權(quán)利村委會與村黨

7、支部長期進(jìn)展所謂的“龍虎斗，結(jié)果不但村務(wù)不能順利完成，反而傷了“和氣，進(jìn)一步激化了兩委矛盾。有的村莊還出現(xiàn)“兩不管現(xiàn)象，即村委會不管，村黨支部也不管，兩委互相推卸責(zé)任。鄉(xiāng)白河村就出現(xiàn)了這樣的一件事：雨季過后，按慣例應(yīng)維修一段大約5公里長的山路，由于取土較為困難，需要雇用拖拉機，但村財政沒有錢，此事便一直拖下去。眼看秋忙季節(jié)降臨仍未開工，無奈之下村民去討“說法，村支書說：“修路屬于開展消費，由村委會管。村委會主任卻說：“黨是指導(dǎo)核心，對我們村而言，修路是大事，自然由黨支部管。法律的穿插規(guī)定為村黨支部和村委會互相踢皮球提供了可乘之機，嚴(yán)重影響著村民自治工作的開展。4友好型。這種類型是兩委可以友好相

8、處，對于村內(nèi)的事務(wù)一般開會協(xié)商，互相尊重對方的意見，二者關(guān)系較為融洽。鄉(xiāng)紅崖村就屬于這種類型，兩委通過聯(lián)席會議來議決村內(nèi)事務(wù)，村民自治各事項進(jìn)展順利，村民對村委會和村黨支部的評價都不錯。令人遺憾的是，在我們的調(diào)查中這種類型的村莊只占8%。三、依法確認(rèn)黨的核心指導(dǎo)作用村民自治是改革開放以來黨根據(jù)社會開展需要在農(nóng)村進(jìn)展的一項根本改革。黨在推行村民自治的理論中，不僅要通過加強指導(dǎo)排除各種干擾，協(xié)調(diào)各方面力量，支持村民開展自治活動，保障農(nóng)民民主權(quán)利的落實，擴大和開展基層民主政治，而且還要保證村民依法自治沿著正確的方向開展，有序推進(jìn)。2為了在新農(nóng)村建立中確保黨的有效指導(dǎo)，針對兩委關(guān)系不融洽等現(xiàn)狀，我們認(rèn)

9、為必須從法律和制度上對黨支部與村委會的權(quán)責(zé)進(jìn)展科學(xué)劃分。1明確黨的核心指導(dǎo)地位。黨的核心指導(dǎo)地位是由社會主義的性質(zhì)和現(xiàn)代化建立的需要決定的，同時也是由中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)決定的。無論是憲法還是相關(guān)法律，都明確規(guī)定了黨的核心指導(dǎo)地位。理論也證明“在開展中國家，分開了先進(jìn)政黨的引導(dǎo)和組織，農(nóng)村的落后力量不但得不到抑制，而且會繼續(xù)支配農(nóng)村社會，民主化進(jìn)程將更為困難。3村民自治是十一屆三中全會以來的新惹事物，它是在經(jīng)濟上實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的根底上對農(nóng)村政治實行的一項重大改革。近三十年來，村民自治每獲得一進(jìn)步都是在黨的正確指導(dǎo)下進(jìn)展的。1982年黨和國家在憲法中明確了村委會的合法地位，村民自治由自發(fā)階段進(jìn)入了政府主導(dǎo)階段，1983年10月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了?關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知?，宣告人民公社體制正式完畢，為村民自治鋪平了道路，1987年在黨的指導(dǎo)下?村組法?試行出臺，使村民自治步入法制標(biāo)準(zhǔn)中，1997年黨的十五大依法治國戰(zhàn)略的提出、1998年?村組法?的正式公