試論灘涂在法律上的性質(zhì)

1、試論灘涂在法律上的性質(zhì)摘要灘涂是極為重要的自然資源，同土地一樣，可利用價值極高。我國灘涂面積極為廣闊，國家一直鼓勵對灘涂的開發(fā)利用。法律在標(biāo)準(zhǔn)灘涂開發(fā)利用活動，保護(hù)灘涂開發(fā)利用權(quán)益上發(fā)揮著愈來愈重要的作用。因此，立法上首先要對灘涂在法律上的性質(zhì)做出明確界定，這是灘涂使用管理，維護(hù)灘涂利用秩序的前提。關(guān)鍵詞灘涂，灘涂性質(zhì)，灘涂的有效利用灘涂是一種重要的地貌特征。我國海岸線漫長，沿岸灘涂面積極為廣闊。在土地資源日漸匱乏的今天，充分利用灘涂資源的意義，自不待言。然而在灘涂利用過程中，還存在著一些在法律上必須解決的問題，諸如對灘涂使用權(quán)利的性質(zhì)認(rèn)定不明，對灘涂使用的管理政出多門，以致影響到灘涂利用的效

2、率和秩序。本文所謂“灘涂在法律上的性質(zhì)，是指灘涂在法律上終究應(yīng)作為海域還是土地，并以此為出發(fā)點(diǎn)，為確認(rèn)灘涂使用權(quán)利的性質(zhì)以及主管部門，確立一個可以根據(jù)的法律標(biāo)準(zhǔn)。一灘涂本是一個地理概念，在地理學(xué)上自有其界定。然而法律上灘涂的概念，是對灘涂的社會屬性的界定。首先，灘涂屬于海域還是土地，決定在灘涂上是否可以根據(jù)現(xiàn)行法律設(shè)定土地利用，即灘涂作為一種自然形態(tài)，可否作為法律上的財產(chǎn)權(quán)利客體；進(jìn)一步地說，假設(shè)可以作為財產(chǎn)權(quán)利客體，應(yīng)是何種財產(chǎn)權(quán)利的客體。其次，在法律上灘涂與土地或海洋的界限在何處，由此決定灘涂作為某種財產(chǎn)權(quán)利客體范疇的邊界，也決定了有關(guān)法律的適用范圍。假設(shè)灘涂屬于海域，會產(chǎn)生以下法律效果：

3、1灘涂所有權(quán)只能屬于國家，因?yàn)楹Ｓ驅(qū)儆趪宜校?利用灘涂的單位或個人可擁有的權(quán)利，限于對灘涂的使用權(quán)；3灘涂使用權(quán)的設(shè)立、移轉(zhuǎn)、消滅等，須在海洋行政主管部門作產(chǎn)權(quán)登記；4灘涂按海洋功能區(qū)劃予以管制；5對灘涂使用的行政管理等，由海洋行政主管部門負(fù)責(zé)。假設(shè)灘涂屬于土地，會產(chǎn)生以下法律效果：1灘涂所有權(quán)既可以屬于國家，也可以屬于農(nóng)民集體；2灘涂利用者可擁有的權(quán)利，既可以是所有權(quán)，也可以是使用權(quán)；3灘涂所有權(quán)和使用權(quán)的歸屬，以及灘涂使用權(quán)的設(shè)立、移轉(zhuǎn)、消滅等，均須在土地管理部門做不動產(chǎn)登記；4灘涂按農(nóng)用地、建立用地和未利用地的劃分實(shí)行用途管制1P18725對灘涂使用的行政管理等，應(yīng)由土地管理部門負(fù)責(zé)

4、。二在傳統(tǒng)民法上，灘涂屬于海洋的一部分而不屬于土地。在羅馬法上，“海岸延伸到冬季最高潮所到達(dá)的極限，而且“根據(jù)自然法而為眾所共有的物，有空氣、水流、海洋，因此也包括海岸。2P48這種傳統(tǒng)民法對海洋與土地的劃分標(biāo)準(zhǔn)，在當(dāng)代亦無多少變化，例如“在日本，社會上通常的觀點(diǎn)是，根據(jù)海水外表漲到最高潮時到達(dá)的水邊線為基準(zhǔn)劃分海和陸地。并且如今一般認(rèn)為海面以下的地盤不是土地。3P17因?yàn)┩吭谧罡叱睍r被海水吞沒，因此應(yīng)為海洋一部分?？梢?，但凡以海水高潮線作為海域與土地界限的國家，灘涂在其法律上應(yīng)屬于海域的一部分而不屬于土地。在我國的情形卻有所不同。在我國制定民法通那么時，對灘涂的利用已經(jīng)非常普遍，灘涂已經(jīng)被視

5、為可以進(jìn)展排他性使用的自然資源，已經(jīng)屬于民法上財產(chǎn)權(quán)利的客體范疇。根據(jù)民法通那么第74條規(guī)定，勞動群眾集體組織的財產(chǎn)包括法律規(guī)定為集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等。根據(jù)土地管理法施行條例第2條規(guī)定，依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地，屬于全民所有即國家所有。可見，在我國民法以及土地管理法，已經(jīng)把灘涂作為土地的一種形態(tài)。所以在我國，海水高潮線沒有劃分海域與土地邊界的意義。但是，我國法律將灘涂界定為土地后，并沒有明確劃分土地與海域的界限，現(xiàn)有的一些地方法規(guī)和規(guī)章所界定的灘涂范圍，經(jīng)常超過低潮線而延伸到淺海中。例如?廣東省淺海灘涂水產(chǎn)養(yǎng)殖保護(hù)管理規(guī)定?第3條規(guī)定：“本

6、規(guī)定所稱灘涂，是指可用于海水養(yǎng)殖的潮間帶以及與潮間帶相連的海水養(yǎng)殖區(qū)或其他荒灘；但港區(qū)范圍除外。明確規(guī)定灘涂延伸至與潮間帶相連的海水養(yǎng)殖區(qū)。再如，?上海市灘涂管理?xiàng)l例?第16條規(guī)定：“圈圍灘涂形成的土地，屬國家所有。從這些規(guī)定的字面含義來看，灘涂與土地是有區(qū)別的，否那么不存在“灘涂形成土地的情形。但從立法本意來看，其條文中的灘涂主要指吞沒在海水以下的部分。可見，在我國法律中，灘涂與海域的界限是明確的，當(dāng)把灘涂作為土地的一種形態(tài)時，這意味著土地與海域的界限也是不明確的。認(rèn)為灘涂包括超過低潮線在淺海中自然延伸的部分，當(dāng)然有養(yǎng)殖業(yè)上的根據(jù)，但在法律上卻不能作如此認(rèn)定，即不能將淺海中自然延伸的部分作為

7、民法特別是土地法上的灘涂。這是因?yàn)椋?法律上的土地應(yīng)當(dāng)是不能被海水永久吞沒的地球外表。超過低潮線延伸于淺海中的部分，可能作為地理意義上或養(yǎng)殖業(yè)意義上的灘涂，但不能作為法律意義的灘涂，因?yàn)榉梢饬x上的灘涂是土地的一種形態(tài)。2假設(shè)把淺海中自然延伸的部分作為法律意義上的灘涂，勢必導(dǎo)致國家所有權(quán)與集體所有權(quán)之間界限不清，并有可能引起難以解決的利益糾紛。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，海域?qū)儆趪宜校统本€之下的海洋底土當(dāng)然全部屬于國家所有。假設(shè)認(rèn)為在淺海中自然延伸的部分也是法律上的灘涂，那么在灘涂屬于農(nóng)村集體所有時，其在淺海中自然延伸部分的所有權(quán)也應(yīng)屬于集體所有。由于海域國家所有權(quán)是通過法律一般界定的，沒有經(jīng)過不動產(chǎn)

8、登記予以特別確定；而且由于灘涂在低潮線以下淺海中的自然延伸是習(xí)慣認(rèn)定的，也沒有經(jīng)過不動產(chǎn)登記予以特別確定，這里就出現(xiàn)了國家海域所有權(quán)客體與集體灘涂所有權(quán)客體的穿插疊壓。所以，在灘涂與海域之間必須有一條法律上的界限。3假設(shè)把在淺海中的自然延伸作為灘涂，那就很難通過土地權(quán)利登記確定以灘涂為客體的財產(chǎn)權(quán)利。其結(jié)果，勢必影響財產(chǎn)平安和交易平安。4在我國，土地權(quán)利登記和土地用途管制等，由土地管理部門負(fù)責(zé)；海域使用權(quán)登記和海域功能區(qū)劃管制等，由海洋行政主管部門負(fù)責(zé)。假設(shè)將在淺海中自然延伸的部分作為法律上的灘涂，勢必導(dǎo)致有關(guān)部門管理權(quán)限上的穿插及產(chǎn)權(quán)登記上的混亂。因此，我國土地和海域在法律上的界限，應(yīng)當(dāng)是海

9、水的低潮線。法律上的灘涂作為土地的一種形態(tài)，應(yīng)當(dāng)只是指其位于低潮線以上的部分，其在低潮線以下淺海中的自然延伸部分，在法律上應(yīng)當(dāng)屬于海域而非土地。三從事灘涂的開發(fā)利用，往往需要在灘涂及其附近淺海修筑建筑物或構(gòu)筑物，如堤壩、水閘、泵房、養(yǎng)蝦池等。假設(shè)這些人工設(shè)施往淺海里延伸，可以使原來為淺海的部分改變?yōu)闉┩炕蛘咂渌恋?。這說明，海域與土地的界限是可以通過人工方式改變的。假設(shè)通過圈圍形成新的灘涂或者其他土地，新的灘涂或其他土地的所有權(quán)原那么上應(yīng)當(dāng)歸屬于國家，因?yàn)樵鹊暮Ｓ蛩袡?quán)屬于國家。但是投資圈圍淺海的單位或個人，應(yīng)當(dāng)擁有土地使用權(quán)。經(jīng)人工形成的新灘涂或其他土地的所有權(quán)及使用權(quán)，按照國家有關(guān)土地管

10、理的法律規(guī)定，須經(jīng)土地管理部門確權(quán)登記，權(quán)利人領(lǐng)取相應(yīng)的權(quán)利證書。在我國土地管理法上，與海域相別離的水面也屬于土地的一種形態(tài)。在利用灘涂時用堤壩圍堰將相鄰淺海圈圍而成的區(qū)域，盡管其主要部分仍是水面，只要具備了法律上灘涂的性質(zhì)時，在法律上應(yīng)當(dāng)視為土地的延伸。在對淺海進(jìn)展圈圍時，判斷是否將原有海域轉(zhuǎn)為法律意義上的灘涂，應(yīng)當(dāng)同時采取如下三個標(biāo)準(zhǔn)：1將圈圍區(qū)域與海域分開的設(shè)施必須是永久性的，如堤壩圍堰等。臨時性的設(shè)施所圈圍的水域，應(yīng)當(dāng)仍是海域的組成部分。2被人工設(shè)施圈圍的水面具有閉合性，即與海域完全別離，其間沒有自然水道與海域相通。比方用浮標(biāo)、防鯊網(wǎng)等圈圍的海濱游泳場，即使成為完全閉合的區(qū)域，仍然是海

11、域的一部分。3圈圍之內(nèi)的水域不受潮汐自然影響。例如，圈圍淺海形成的養(yǎng)蝦池、鹽田等，其水域本來是海域的一部分，雖然被圈圍后仍有水道與海相通，但其水面受閘門或水泵控制而不受潮汐自然影響，因此這些水面應(yīng)視為灘涂的一部分，屬于沿海土地。四法律應(yīng)當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)灘涂開發(fā)利用活動，保護(hù)灘涂開發(fā)利用者的權(quán)益，其中最為重要的就是保障其對灘涂使用收益的權(quán)利。關(guān)于對灘涂的使用權(quán)利，現(xiàn)行法律制度賦予的名稱不一。有的直接稱之為“灘涂使用權(quán)，例如?上海市灘涂管理?xiàng)l例?第12條規(guī)定：“對批準(zhǔn)開發(fā)利用灘涂的，由市水利局核發(fā)?灘涂開發(fā)利用容許證?，確認(rèn)其灘涂使用權(quán)。?海南省施行中華人民共和國漁業(yè)法方法?第10條規(guī)定：“縣級以上人民政府

12、根據(jù)國家對水域利用的統(tǒng)一規(guī)劃，可以將規(guī)劃用于養(yǎng)殖的國有水面、灘涂使用權(quán)有償出讓給消費(fèi)經(jīng)營者用于養(yǎng)殖消費(fèi)。由于灘涂的利用方式大多是從事養(yǎng)殖，因此有的法律制度將使用灘涂的權(quán)利稱之為“養(yǎng)殖使用權(quán)。例如，根據(jù)土地管理法第11條第4款的規(guī)定，確認(rèn)灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)，按照漁業(yè)法的規(guī)定辦理。但是，從物權(quán)法的角度來看，用以概括以灘涂為客體的用益物權(quán)時，“灘涂使用權(quán)或“養(yǎng)殖使用權(quán)，都不是一個嚴(yán)謹(jǐn)?shù)母拍?。“灘涂使用?quán)一詞指明該用益物權(quán)的客體為灘涂，這是其準(zhǔn)確的地方，但是灘涂使用權(quán)并不是物權(quán)法上用益物權(quán)的一個類別。在物權(quán)法上，土地上用益物權(quán)分為兩大類，一種是在建立用地上設(shè)立的土地使用權(quán)有學(xué)者稱之為“基地使用權(quán)，一種是

13、在農(nóng)用地上設(shè)立的土地承包經(jīng)營權(quán)有學(xué)者建議改為“農(nóng)地使用權(quán)。4P581這兩種用益物權(quán)的詳細(xì)制度內(nèi)容是有相當(dāng)區(qū)別的。灘涂既可以為農(nóng)業(yè)目的使用如養(yǎng)殖，也可以為工業(yè)目的使用如曬鹽，還可以為旅游等目的使用如作為海濱浴場的岸上部分。這就是說，根據(jù)對灘涂的使用目的不同，灘涂既可以作為農(nóng)用地，也可以作為建立用地。因此，以“灘涂使用權(quán)一詞統(tǒng)括使用灘涂的權(quán)利，是很不準(zhǔn)確的。盡管目前利用灘涂的主要方式是養(yǎng)殖海洋生物，但用“養(yǎng)殖使用權(quán)一詞概括使用灘涂的權(quán)利，同樣是不準(zhǔn)確的。其理由是：1在灘涂上可為多種方式的利用而不限于養(yǎng)殖，因此不能以養(yǎng)殖使用權(quán)概括使用灘涂的權(quán)利。2養(yǎng)殖使用權(quán)概念把在特定海域中進(jìn)展養(yǎng)殖的權(quán)利與在灘涂上

14、進(jìn)展養(yǎng)殖的權(quán)利混為一體，例如?江蘇省施行中華人民共和國漁業(yè)法方法?第15條規(guī)定：“使用國有養(yǎng)殖水面、灘涂的單位，均須向所在縣級以上人民政府提出申請，經(jīng)批準(zhǔn)后發(fā)給養(yǎng)殖使用證，確認(rèn)使用權(quán)。但是在海域中養(yǎng)殖的權(quán)利與在灘涂上養(yǎng)殖的權(quán)利是不同的，前者是使用海域的權(quán)利，后者是使用灘涂即土地的權(quán)利，兩者的客體、確權(quán)登記方式以及主管機(jī)關(guān)都是不同的。3養(yǎng)殖使用權(quán)概念混淆了獲得養(yǎng)殖容許與獲得為養(yǎng)殖而使用灘涂的權(quán)利之間的區(qū)別。養(yǎng)殖認(rèn)可，是漁業(yè)管理部門為保護(hù)漁業(yè)資源、維護(hù)海洋生態(tài)，而對海洋養(yǎng)殖活動予以審查批準(zhǔn)的行政行為。為養(yǎng)殖而使用灘涂的權(quán)利，其權(quán)利客體那么是灘涂。假設(shè)是在海域中進(jìn)展養(yǎng)殖，在現(xiàn)行法律制度下，可以認(rèn)為在獲得漁業(yè)管理部門養(yǎng)殖容許的同時，也獲得了養(yǎng)殖使用權(quán)。假設(shè)是在灘涂上進(jìn)展養(yǎng)殖，獲得漁業(yè)管理部門養(yǎng)殖容許，并不等于獲得了對灘涂的使用權(quán)利。因?yàn)闉┩繉儆谕恋?，假設(shè)是獲得國有灘涂土地的使用權(quán)，漁業(yè)管理部門沒有出讓土地使用權(quán)的權(quán)利。可見，獲得養(yǎng)殖容許與獲得養(yǎng)殖區(qū)域的使用權(quán)，涉及兩種不同的法律關(guān)系，不能混為一談