國家能源戰(zhàn)略的基本思想

1、國家能源戰(zhàn)略的差不多構(gòu)想一、過去20年中國的能源進展已取得了不小成就，并積存了一定的經(jīng)驗過去的20年，中國在能源領(lǐng)域取得的成就要緊體現(xiàn)在如下三個方面：一是實現(xiàn)了GDP翻兩番而能源消費僅翻一番的成就。2002年，中國一次能源消費量為14.8億噸標準煤，居世界第二位。1980年2000年期間中國GDP年均增長率高達9.7%而相應(yīng)的能源消費量年均僅增長4.6%，遠低于同期經(jīng)濟增長速度，能源消費彈性系數(shù)僅為0.47（見表1），按環(huán)比節(jié)能量計算，19812002年累計節(jié)約和少用能源近12.6億噸標準煤，實現(xiàn)了中國經(jīng)濟增長所需能源一半靠開發(fā)，一半靠節(jié)約的目標。如此低的能源消費彈性系數(shù)，不僅在進展中國家罕見

2、，即便在發(fā)達國家也專門低。 二是能源利用效率大幅度提高。一方面是單位GDP能耗不斷下降，按2000年不變價計算，我國每萬元GDP的能耗從1980年的4.28噸標準煤下降到了2000年的1.45噸標煤（詳見附圖1）相應(yīng)地，每噸標準煤所制造的GDP，也由1980年的2335元（2000年價）提高到2000年的6880元。20年時刻單位產(chǎn)值能耗下降64%，年均節(jié)能率達4.6%。同期全世界單位產(chǎn)值能耗平均下降19%，經(jīng)合組織國家平均下降20%。另一方面，要緊高耗能部門（如冶金、化工、建材、石化、電力等行業(yè)）的產(chǎn)品單耗有了較大幅度的下降，其中噸鋼綜合能耗、銅冶煉綜合能耗、小合成氨綜合能耗、內(nèi)燃機車耗油等

3、單耗指針下降幅度達到30%以上，要緊耗能產(chǎn)品的能耗與國際先進水平的差距明顯縮小，如火電供電煤耗差距由1980年的32.5%縮小到了目前的21%左右（2002年我國火電供電煤耗為383克標準煤），噸鋼可比能耗也由70.4%縮小到目前的20%左右。三是取得了相當大的環(huán)境效益。1981年2002年期間，我國由于能源節(jié)約和少用能源累計減少二氧化碳排放7.7億噸碳左右，減少二氧化硫排放1900萬噸以上。同時自20世紀80年代開始，在寬敞農(nóng)村地區(qū)推廣適宜當?shù)靥攸c能源項目（沼氣、小水電等）和節(jié)能技術(shù)在城鎮(zhèn)地區(qū)實施建筑節(jié)能開發(fā)和利用多種形式的新能源（太陽能、風能、地熱能等）。近十多年來這些措施所帶來的效益是每

4、年節(jié)約和少用常規(guī)商品能源3000多萬噸標準煤，相當于每年減少二氧化碳排放2000萬噸碳。從而，在走可持續(xù)進展之路方面取得了一定的進展。取得上述成就的差不多經(jīng)驗要緊有：一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)效應(yīng)。20年來，中國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動顯著，尤其是占一次能源消費最大的工業(yè)部門（90年代工業(yè)部門能源消費占全國能源消費總量的比重一直保持在70左右），其結(jié)構(gòu)性變化產(chǎn)生了明顯的節(jié)能效果。一方面是附加值低、能源密度高的行業(yè)比重下降，而附加值高、低能耗的行業(yè)比重提高，如冶金業(yè)比重下降，電子及通訊設(shè)備制造業(yè)比重上升另一方面是產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和技術(shù)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)較明顯的升級。據(jù)測算，1980年-2000年期間，全國每年節(jié)約或少用的能

5、源中有70%以上來自因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的調(diào)整帶來的節(jié)能效果，相當于每年減少二氧化碳排放4億多噸碳。二是經(jīng)濟體制改革產(chǎn)生的制度效應(yīng)。經(jīng)濟體制的深層次變革改變了打算經(jīng)濟時期的資源配置方式，市場機制配置資源的基礎(chǔ)性作用差不多初步形成，粗放型的經(jīng)濟增長方式正在逐步改變。源于市場的經(jīng)濟激勵，提高了能源生產(chǎn)和利用效率，加速了高物耗、高能耗企業(yè)、產(chǎn)品和技術(shù)的淘汰。能源價格體制改革的效果尤為明顯，能源價格體制的改革經(jīng)歷了從指令性價格打算內(nèi)與打算外價格逐步放開價格，由市場供求關(guān)系形成價格的轉(zhuǎn)變過程，逐步發(fā)揮價格機制對能源產(chǎn)品供求關(guān)系的調(diào)節(jié)作用。1980年我國能源效率為25.9%，1992年為29%，12年期間

6、能源效率提高3.1個百分點實施金融、稅收、價格以及投融資改革后的1995年，我國能源效率就達到34.1%（中國中長期能源戰(zhàn)略，中國打算出版社），短短三年提高了5.1個百分點。從節(jié)能率看，1981年1990年十年間我國年均節(jié)能率為3.6%，九十年代以來，隨著能源價格的逐步理順和市場機制的完善，“八五”期間，年均節(jié)能率達到了5.6%，“九五”期間，年均節(jié)能率進一步提高到7.1%。三是實施有針對性的能源政策產(chǎn)生的政策效應(yīng)。中國政府綜合運用法律、政策、標準、經(jīng)濟及行政等手段促進節(jié)能與優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)。1980年，確立了“開發(fā)與節(jié)約并重，近期把節(jié)能放在優(yōu)先地位”的能源方針，同時把節(jié)能工作納入到國民經(jīng)濟和社會

7、進展打算中，建立了比較完整的節(jié)能治理體制，1997年頒布了節(jié)約能源法，迄今已制定實施的能源和節(jié)能國家標準達164項。90年代以來，政府又將改善生態(tài)環(huán)境、實現(xiàn)可持續(xù)進展和走新型工業(yè)化道路作為新的進展目標，通過實施產(chǎn)業(yè)政策限制和強制淘汰高物耗、高耗能、高污染的產(chǎn)品、技術(shù)和企業(yè)，建立起旨在改善環(huán)境質(zhì)量的排污收費制度和酸雨“雙控區(qū)”的劃分及操縱目標，組織實施了一系列進展綠色能源、推廣節(jié)能產(chǎn)品和技術(shù)的打算和示范項目。近期，探究適應(yīng)市場經(jīng)濟條件下的節(jié)能新機制和新方法，逐步引入了“綜合資源規(guī)劃（IRP）”、“需求側(cè)治理（DSM）”以及“能源服務(wù)公司（ESCO）”等方法與理念，并在逐步示范推廣。在能源供應(yīng)方面

8、，實行“集資辦電”，“群眾辦礦”的政策，使能源供應(yīng)大幅增加，能源嚴峻短缺的局面逐步得到緩解。推行以小水電為主的農(nóng)村電氣化，使農(nóng)村無電人口由1978年的4.5億人減少到2000年的2800萬人，而目前世界上仍有20億人沒有用上電。二、以后20年中國將面臨比較嚴峻的能源問題，能否繼承過去的成就，關(guān)鍵在于能否采取合理的政策。本世紀的頭20年是中國經(jīng)濟社會進展的重要戰(zhàn)略機遇期，同時也將面臨許多新的重要變化和挑戰(zhàn)。按照“十六大”提出的全面建設(shè)小康社會的目標，到2020年中國實現(xiàn)經(jīng)濟翻兩番。按照購買力平價（PPP）折算，屆時中國的人均GDP將超過1萬美元。依照國際經(jīng)驗，這一時期是實現(xiàn)工業(yè)化的關(guān)鍵時期，也是

9、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、都市化水平、居民消費結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯變化的時期。反映到能源領(lǐng)域，大部分發(fā)達國家也是經(jīng)歷了人均能源消費量增長較快（尤其在人均GDP在三千至一萬美元之間）和能源結(jié)構(gòu)快速變化（石油需求比例上升）的過程。再加上中國的專門國情，以及經(jīng)濟全球化和環(huán)境愛護日盛的國際背景，中國面對的情況要比發(fā)達國家曾經(jīng)歷的時期要復雜得多。在中國全面建設(shè)小康社會的過程中，需要多少能源支撐經(jīng)濟社會的進展目標，面臨何種挑戰(zhàn)和壓力，既取決于經(jīng)濟社會進展的客觀規(guī)律，也取決于采取何種經(jīng)濟、能源、環(huán)境等方面的政策。為了講明不同政策背景下的能源需求及其產(chǎn)生的社會效益，我們設(shè)定了三種情景：A情景：對能源需求及其社會效益產(chǎn)生重大阻礙的政策

10、不采取特不的政策措施，可稱之為基準情景。B情景：對相關(guān)政策采取適當調(diào)整。C情景：在具有現(xiàn)實可操作性的前提下，做較大的政策調(diào)整，突出經(jīng)濟、能源、環(huán)境等政策的阻礙力，可稱之為強化政策情景。需要講明的是，即使A情景也不是簡單地沿用當前的政策，既考慮了工業(yè)、交通、建筑和能源轉(zhuǎn)換部門正在實施的有關(guān)政策的深化，還考慮醞釀中的政策實施（具體政策見附表1），與另外兩個情景相比只是醞釀中的政策實施時刻有所差不。不同情景所采取的政策差不見附表2。表2給出了三種情景的一次能源需求總量及其品種構(gòu)成，表3給出了三種情景下煤炭、石油、天然氣的需求。從上述預測結(jié)果可得出如下結(jié)論：一是假如采取正確的能源戰(zhàn)略和相關(guān)的政策措施，

11、以后20年中國的能源需求將有可能保持相對較低的增長速度。到2020年中國一次能源的需求在25-33億噸標準煤之間，均值為29億噸標準煤，是2000年的2.2倍。這就意味著中國還有可能利用較少的能源投入支撐經(jīng)濟的持續(xù)快速增長，也有可能在遠低于目前發(fā)達國家人均能源消費量的條件下，進一步顯著提高人民的生活水平。二是在保持相同經(jīng)濟增長目標的前提下，由于采取不同的政策措施，將出現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)和能效提高的差不，從而導致2020年的一次能源需求仍可能有約8億噸標準煤的巨大差異。也確實是講，選擇不同的能源進展戰(zhàn)略，盡管均能滿足經(jīng)濟進展目標，但對能源供應(yīng)、能源安全、環(huán)境愛護等諸多方面產(chǎn)生截然不同的阻礙。三是隨之人民

12、生活水平的提高和消費結(jié)構(gòu)的升級，能源的需求結(jié)構(gòu)將發(fā)生重要變化，尤其是交通部門、建筑物的能源需求增長率將高于同期全社會和工業(yè)部門的增長速度，這兩個部門的用能增長在全部當年新增能源消費中的比例將從目前不到35%上升到2020年的57%75%，逐漸成為能源需求增長的要緊因素。為此，必須高度重視這些快速增長的用能部門的能源供應(yīng)和提高能效，以及石油安全和環(huán)境愛護等問題。在全面建設(shè)小康社會的過程中，中國在能源領(lǐng)域?qū)⒚媾R著一系列挑戰(zhàn)：一是過度依靠化石燃料，對資源的可持續(xù)供應(yīng)造成壓力。我國人均能源可采儲量遠低于世界平均水平，2000年人均石油開采儲量只有2.6噸，人均天然氣可采儲量1074立方米，人均煤炭可采

13、儲量90噸，分不為世界平均值的11.1%、4.3%和55.4%。我國石油產(chǎn)量不可能大幅增長，2020年可能為1.8-2.0億噸，然后將逐漸下降。我國煤炭資源盡管比較豐富，但探明程度專門低。2000年可供建設(shè)新礦的尚未利用的經(jīng)濟精查儲量僅203億噸（張榮立等，煤炭工業(yè)協(xié)調(diào)穩(wěn)定進展與開發(fā)建設(shè)布局研究，中國煤炭，2003，No,4），遠遠滿足不了近期煤礦建設(shè)的需要，必須加緊勘探。另外尚未利用的經(jīng)濟精查儲量中86分布在干旱缺水、遠離消費中心的中、西部地區(qū)，開發(fā)、運輸和利用的難度勢必加大。從世界范圍看，據(jù)世界能源委員會/國際應(yīng)用系統(tǒng)分析研究所的評估，全球開采成本較低的化石燃料儲量將在本世紀中期到末期耗盡

14、。二是經(jīng)濟社會進展對能源的依靠度仍然較大，提高能源效率盡管還有較大潛力，但其艱巨性要遠大于前20年。中國的經(jīng)濟社會進展對能源的依靠比發(fā)達國家大得多。2001年，中國終端能源用戶用在能源消費的支出為1.25萬元，占GDP總量的比例為13%，而美國僅為7%。從能源利用效率來看，我國單位產(chǎn)品的能耗水平較高（以能源強度（單位GDP能耗）進行國不間對比，由于存在貨幣換算的問題，帶來結(jié)論有較大偏差。如按名義匯率計算，2000年中國的能源強度為日本的9.7倍，世界平均水平的3.4倍，中國能源強度被明顯高估。若按購買力平價（PPP）計算，中國的能源強度僅比日本高20%，比OECD國家的平均水平低8%，顯然又出

15、現(xiàn)了明顯的低估。故在此以單位產(chǎn)品能耗做為對比的標準。），目前8個高耗能行業(yè)的單位產(chǎn)品能耗平均比世界先進水平高47%，而這8個行業(yè)的能源消費占工業(yè)部門能源消費總量的73%。按此推算，與國際先進水平相比，中國的工業(yè)部門每年多用能源約2.3億噸標準煤。從前述情景分析的結(jié)果看，到2020年存在少用8億噸標準煤的可能。要實現(xiàn)此目標，其艱巨性要遠大于過去的20年。過去20年通過經(jīng)濟體制改革和結(jié)構(gòu)變動所釋放出來的節(jié)能效果，在今后盡管還有大的潛力可挖，但面臨著重化工業(yè)新時期和國際制造業(yè)轉(zhuǎn)移的新情況，必須要在經(jīng)濟、能源、環(huán)境等方面，采取切實可行的政策、措施并加以落實，方能見到成效。三是可持續(xù)進展面臨較大壓力，尤

16、其是如何滿足小康社會對環(huán)境的要求面臨著巨大挑戰(zhàn)。中國并沒有擺脫先污染后治理的老路。僅以大氣污染情況為例，中國的二氧化硫和二氧化碳排放量分不居世界第一位和第二位。盡管單位GDP的碳排放量明顯下降（1990年至2001年下降了52%），但二氧化碳排放總量卻從1980年的3.94億噸碳增加到2001年的8.32億噸碳燃煤排放的二氧化硫是造成酸雨的要緊緣故，九十年代中期酸雨區(qū)面積比八十年代擴大了100多萬平方公里，年均降水PH值低于5.6的區(qū)域面積已占全國面積的30%左右。由于較嚴峻的環(huán)境污染，造成了高昂的經(jīng)濟成本和環(huán)境成本，并對公眾健康產(chǎn)生較明顯的損害，國內(nèi)、外研究機構(gòu)的成果顯示，大氣污染造成的經(jīng)濟

17、損失占GDP的3-7%。造成大氣質(zhì)量嚴峻污染的要緊緣故是中國以燃煤為主的能源結(jié)構(gòu)，同時沒有對煤炭利用采取有效的環(huán)保措施，煙塵和二氧化碳排放量的70%、二氧化硫的90%、氮氧化物的67%來自于燃煤,此外機動車快速增長所帶來的污染加劇。依照能源需求情景分析的結(jié)果，按照目前的排放水平，到2020年二氧化硫和氮氧化物可能產(chǎn)生量見表4。 從環(huán)境容量看，要使二氧化硫排放量處在生態(tài)系統(tǒng)能承受的降解能力之內(nèi)，全國最多能容納1620萬噸左右（在此僅考慮了基于酸雨操縱的二氧化硫容量。）氮氧化物的環(huán)境容量也可不能高于1880萬噸，這些標準應(yīng)是“環(huán)境小康”的最低要求。然而，表4的相關(guān)數(shù)據(jù)表明，目前差不多存在著環(huán)境“透

18、支”，到2002年，即使按照污染物產(chǎn)生量最少的C情景，二氧化硫、氮氧化物產(chǎn)生量也遠遠超過環(huán)境容量所承受的范圍，假如滿足目前的操縱水平，兩類污染物需削減量分不達到2436萬噸、1641萬噸，削減率分不為60.1%、46.6%。假如是污染物產(chǎn)生較多的A情景，屆時可能出現(xiàn)的大氣污染將更為嚴峻。此外，二氧化碳產(chǎn)生量也會明顯增加，要求中國限排溫室氣體的國際壓力將越來越大。從國際經(jīng)驗和中國的潛力看，在保持經(jīng)濟增長和能源進展的同時，明顯減少環(huán)境污染，滿足小康社會對環(huán)境質(zhì)量的要求，不是不可能，但面臨著十分嚴峻的挑戰(zhàn)。四是能源安全尤其是石油安全問題越來越重要，假如措施不當就會出大問題。隨著人均收入水平的提高，中

19、國必須面對難以幸免的兩個情況：其一是石油消費量顯著增加其二是受石油資源的約束需要大量進口石油滿足國內(nèi)需求。目前這些情況已有所表現(xiàn)，自1993年中國成為石油凈進口國之后，我國石油對外依存度從1995年的7.6%增加到2000年的31.0%。到2020年，石油消費量最少也要4.5億噸，屆時石油的對外依存度有可能接近60%，與目前美國的水平相當（美國的石油對外依存度為58%）。中國石油供應(yīng)的一大半將依靠國際資源，一方面將對國際石油市場的供求關(guān)系產(chǎn)生一定阻礙，另一方面使中國的石油安全問題變得十分突出，如何準確把握阻礙石油安全的國際形勢和樹立切合實際的石油安全觀，如何充分利用好國內(nèi)外兩種資源，如何建立針

20、對石油安全的緊急應(yīng)對機制和預警機制，如何參與到有利于保證中國石油安全的國際合作框架中，如何提高中國石油企業(yè)參與國際市場競爭的能力，是擺在中國政府和企業(yè)面前并需要專門好解決的重要問題。除此之外，保障電力和天然氣供應(yīng)安全也是能源安全的重大問題。三、實施可持續(xù)進展能源戰(zhàn)略應(yīng)做為新時期我國能源進展的差不多方針，以此促進經(jīng)濟、社會、環(huán)境的協(xié)調(diào)進展全面建設(shè)小康社會的目標對能源供應(yīng)及其供應(yīng)質(zhì)量提出了較高要求，采取正確的能源戰(zhàn)略關(guān)于保障能源供應(yīng)、解決當前的突出矛盾、應(yīng)對以后的挑戰(zhàn)具有決定性意義。假如將考慮問題的視角拓展到世界范圍和中國以后進展的更長周期，能夠發(fā)覺兩個具有長遠戰(zhàn)略意義問題。一是從全球特不是發(fā)達國

21、家能源進展的趨勢看，能源消費差不多逐步擺脫了對煤炭的依靠（目前世界煤炭消費的比例為25.5%，中國的煤炭消費比世界平均水平高出40個百分點以上。），轉(zhuǎn)向以石油天然氣為主并逐步擴大可再生能源的比例，盡管做出最終由可再生能源替代化石燃料進入“后石油時代”的推斷還為時尚早，但這一進展趨勢已初見端倪。全球能源進展帶給我們的考慮是中國能否把握住此趨勢，有意識地在能源領(lǐng)域?qū)嵭锌缭绞綉?zhàn)略。二是從中國以后進展的更長周期來觀看，盡管在本世紀的頭20年中國有可能仍然以能源消費增長翻一番實現(xiàn)GDP翻兩番的目標，然而不改變能源長期過度依靠化石燃料（尤其是煤炭，中國的煤炭消費已占全球煤炭消費的27.7%）的局面將嚴峻削

22、弱能源的可持續(xù)進展能力。因此，本世紀頭20年的中國能源戰(zhàn)略，應(yīng)著眼于長遠目標實現(xiàn)進展方向和進展方式的“轉(zhuǎn)型”。盡管進展的任務(wù)相當艱巨，然而要在進展中實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，利用轉(zhuǎn)型促進進展。爭取利用20年時刻建立新的進展機制，為今后更長遠的進展奠定基礎(chǔ)。實現(xiàn)轉(zhuǎn)型要緊體現(xiàn)在如下三個方面：一是實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的目標，要求能源供應(yīng)要從簡單滿足經(jīng)濟進展的差不多需求為目標，轉(zhuǎn)向在滿足需求的基礎(chǔ)上重視環(huán)境效益的雙重目標，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、環(huán)境的協(xié)調(diào)進展。這就意味著能源進展的目標應(yīng)實現(xiàn)從“量”到“質(zhì)”的轉(zhuǎn)變，將環(huán)境愛護做為能源進展戰(zhàn)略的內(nèi)生決策要素。二是能源產(chǎn)業(yè)的進展方式由政府打算和強管制，向政府引導下充分發(fā)揮市場化機

23、制的方向轉(zhuǎn)變，以克服當前能源領(lǐng)域依舊突出的打算經(jīng)濟弊端，進一步發(fā)揮體制改革的巨大作用，保障能源供給、效率提高和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。三是在經(jīng)濟全球化以及中國加入WTO的背景下，考慮到持續(xù)增加的石油進口使中國在能源領(lǐng)域試圖封閉進展的格局已被打破情況，中國的能源進展應(yīng)從依據(jù)國內(nèi)資源的“自我平衡”轉(zhuǎn)變到國際化戰(zhàn)略，充分利用國內(nèi)外兩種資源、兩個市場，也確實是講需要從國際視角來制定新時期中國的能源戰(zhàn)略。按照上述原則和著眼解決能源進展遇到的嚴峻挑戰(zhàn)，在以后20年中國應(yīng)實行“節(jié)能優(yōu)先、結(jié)構(gòu)多元、環(huán)境友好”的可持續(xù)能源進展戰(zhàn)略。依靠體制創(chuàng)新和技術(shù)進步，實行國際化戰(zhàn)略，力爭實現(xiàn)GDP翻兩番、能源消費翻一番的目標優(yōu)先滿足人民

24、特不是貧困群眾的能源需求，有效保障國家的能源安全，最大限度地減少能源生產(chǎn)利用對環(huán)境和健康的阻礙初步形成能源可持續(xù)進展的新機制，為今后更長遠的進展奠定基礎(chǔ)。到2020年，中國可持續(xù)能源進展的理想目標是，一次能源需求爭取少于25億噸標準煤，最多不超過29億噸標準煤煤炭消費比例操縱在60%左右，可再生能源進展到5.25億標準煤（其中新的可再生能源發(fā)電達到1億千瓦）石油進口依存度操縱在55%左右要緊污染物的削減率為46%-60%。1.節(jié)能優(yōu)先情景分析的結(jié)果表明，假如采取強化節(jié)能和提高能效的政策，到2020年的能源消費總量能夠減少15%到27%?？赡茉?000年-2020年期間，我國可累計節(jié)能10.4億

25、噸標準煤，價值9320億元相當于減排二氧化硫1880萬噸、二氧化碳6.56萬噸單位GDP能耗將每年下降2.3%3.7%，盡管下降的幅度與過去20年相比可能趨緩，但仍大大超過屆時世界1.1%（P.3,世界能源展望-為促進改日的進展而評價今天的供應(yīng)，國際能源署（IEA），2001，地質(zhì)出版社）的年均下降率。從當前的情況看，節(jié)能政策對現(xiàn)有生產(chǎn)能力能效改進仍能夠產(chǎn)生巨大的阻礙，據(jù)測算，目前市場上技術(shù)上可行、經(jīng)濟上合理的節(jié)能潛力仍高達1.52億噸標準煤。由此可見，節(jié)能和提高能效有著巨大的潛力和可能，能否以較少的能源投入實現(xiàn)經(jīng)濟增長的目標，在專門大程度上取決于節(jié)能的潛力能否有效挖掘出來。節(jié)能也對保障能源安

26、全和減少能源生產(chǎn)利用引起的環(huán)境污染產(chǎn)生明顯的效益。因此，應(yīng)將節(jié)能放在能源戰(zhàn)略的首要地位，也確實是講，為了滿足能源需求的增長，節(jié)能要比增加能源供應(yīng)更優(yōu)先考慮，做更多的貢獻為了確立節(jié)能的重要戰(zhàn)略地位，建議將節(jié)約資源提升到差不多國策的高度，將“操縱人口，節(jié)約資源，愛護環(huán)境”共同做為新時期中國的差不多國策（目前還未將節(jié)約資源做為差不多國策。）。從一次能源消費的部門結(jié)構(gòu)看，到2020年，盡管工業(yè)部門占能源總需求的比例將從2000年的72.7%逐步下降到56.7%-58.7%（見表5），但仍然為第一大用能部門而交通和建筑兩個部門的用能增長明顯加快，交通用能所占的比例將從2000年的11.1%提高2020年

27、的16.3%-17.1%，建筑用能比例將由2000年的16.2%提高到2020年的25.0%-26.7%。由此可見，節(jié)能的領(lǐng)域應(yīng)該是全面的，對三大耗能部門均需要采取有效的措施，一方面今后20年能耗始終占一半以上的工業(yè)部門，仍是節(jié)能的重點領(lǐng)域，可能工業(yè)部門的節(jié)能潛力有5億噸標準煤左右。另一方面需要盡快改變偏重工業(yè)節(jié)能，忽視建筑、交通節(jié)能的現(xiàn)狀，對當前已進入快速增長期、今后需求比例明顯提高的建筑、交通部門，必須及早采取有效措施。假如近期實施燃油稅和旨在提高汽車燃油經(jīng)濟性的燃油效率標準，并逐步在優(yōu)化交通運輸結(jié)構(gòu)等方面取得進展，那么到2020年交通部門可少消費8700萬噸油，幾乎可占屆時國內(nèi)原油產(chǎn)量的

28、一半左右。在建筑部門也存在著專門大的節(jié)能潛力，目前我國現(xiàn)有都市房屋建筑中，僅有2.1%達到了采暖建筑節(jié)能設(shè)計標準，與同緯度氣候相近的國家相比，中國單位建筑面積采溫順空調(diào)能耗約高出2倍左右。2020年建筑物能源消費量可減少1.6億噸標準煤。 2結(jié)構(gòu)多元相對能源生產(chǎn)結(jié)構(gòu)而言，自1990年以來，我國一次能源消費構(gòu)成中的煤炭比重下降趨勢比較明顯（見附表）。1990年煤炭在一次能源消費構(gòu)成中的比重為76.2%，2002年則降為66.1%，但中國能源結(jié)構(gòu)長期存在的過度依靠煤炭的問題并沒有得到全然解決，重要緣故之一是缺乏明確的能源戰(zhàn)略和能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化政策。此能源結(jié)構(gòu)一是造成當前已存在的環(huán)境嚴峻污染二是化石燃料

29、長期無克制消耗對能源的可持續(xù)供應(yīng)能力構(gòu)成潛在威脅。三是阻礙能源利用效率，中國天然氣的平均利用效率比煤炭高30%，石油的利用效率比煤炭高23%(NIRA資助研究項目東北亞地區(qū)能源與安全保障的研究II：中國的能源環(huán)境問題與東北亞地區(qū)國際合作的必要性，執(zhí)行總結(jié))。能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)質(zhì)化進程對能源需求總量阻礙專門大。通過敏感性分析得出，能源消費結(jié)構(gòu)中煤炭的比重每下降一個百分點，相應(yīng)的能源需求總量可降低2000萬噸標準煤。依照能源供應(yīng)分析,結(jié)構(gòu)優(yōu)化方案2020年可少用1.28億噸標準煤。從以后的走勢看，由于對石油、天然氣等優(yōu)質(zhì)能源消費快速增加，將出現(xiàn)由需求側(cè)推動的結(jié)構(gòu)性變動。當前在居民生活用能領(lǐng)域和發(fā)達地區(qū)差

30、不多出現(xiàn)較明顯的結(jié)構(gòu)變動，這就為能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化提供了較好的市場基礎(chǔ)。在制訂能源結(jié)構(gòu)調(diào)整政策方面需要體現(xiàn)如下原則：一是立足國內(nèi)資源、充分利用國際資源，在保證供給和經(jīng)濟可承受性的前提下最大限度地優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)二是國家能源安全有充分保障三是環(huán)境質(zhì)量明顯改善，可持續(xù)進展能力明顯增強。能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化的建議方案為：逐步降低煤炭消費比例，加速進展天然氣，依靠國內(nèi)外資源滿足國內(nèi)市場對石油的差不多需求，積極進展水電、核電和可再生能源先進利用，利用20年的時刻，初步形成結(jié)構(gòu)多元的局面，使得優(yōu)質(zhì)能源的比例明顯提高。具體內(nèi)容包括：逐步降低煤炭在一次能源消費中的比例，到2020年煤炭消費比例力爭操縱在60%左右

31、。受我國“豐煤少油”的資源稟賦制約，煤炭在我國能源結(jié)構(gòu)還需要擔當重要角色，這一情況可能持續(xù)較長時期。單純從資源量的角度來看，我國煤炭資源是有中長期保證能力的，假如按照年產(chǎn)25億噸原煤來推算可供應(yīng)80年。假如考慮水資源角度和環(huán)境容量的制約，我國煤炭資源最大開發(fā)規(guī)模為年產(chǎn)煤28億噸，煤炭供應(yīng)的關(guān)鍵是產(chǎn)能和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。即使按照煤炭需求量最小的方案，到2010年和2020年煤炭需求分不達到17億噸和21億噸煤。從目前的在籍礦井和在建國有礦井的供應(yīng)能力看，可能到2020年生產(chǎn)能力為7.1億噸(已扣除退役礦井的產(chǎn)能)，假如鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的生產(chǎn)能力仍按3.5億噸估算，這就意味著，要保證煤炭的穩(wěn)定供應(yīng)，從200

32、0到2020年，年均需要凈增加產(chǎn)能至少5000萬噸(盡管東南沿海地區(qū)可進口煤炭解決供應(yīng)問題)，煤礦建設(shè)任務(wù)十分繁重。假如這一問題處理不行，甚至會再度出現(xiàn)煤炭供應(yīng)緊張。加速進展天然氣，使之在替代煤炭消費方面發(fā)揮重要作用石油則有效利用國際資源和國際市場，滿足國內(nèi)對石油的差不多需求。改變天然氣進展滯后的局面，到2010年和2020年，天然氣消費占一次能源的比例，要從2000年的2.8%提高5%6%和6.7%8.9%，力爭實現(xiàn)高方案。2000年至2020年天然氣消費年均增長率為9%左右。天然氣的進展要以國內(nèi)資源為主體，國外資源做補充，到2020年天然氣需求總量要達到1600億立方米以上(基年數(shù)據(jù)的天然

33、氣折成熱值為9310大卡/千立方米，如按此標準折算，則天然氣需求量為1600億立方米)，進口量為500600億立方米，進口依存度為34%左右。從國內(nèi)資源供給能力看，2001年天然氣的儲采比為62.2，遠高于石油15.4的儲采比（2002年世界石油、天然氣儲采比的平均水平分不為40.6和60.7），我國天然氣進展尚處在青年期，有較大的進展?jié)摿??？赡艿?010年和2020年天然氣累計探明儲量可能分不達到4.9萬億立方米和7.5萬億立方米，這就意味著至少到2020年中國天然氣的儲量增長仍保持青年期的特點。要達到上述目標，天然氣開發(fā)利用必須實現(xiàn)高速進展，到2020年國內(nèi)的天然氣產(chǎn)量要比2002年增加3

34、4倍，同時還需要為利用進口天然氣建成較大規(guī)模的輸氣管線和其它基礎(chǔ)設(shè)施另一方面，天然氣能否起到替代煤炭的作用，關(guān)鍵取決于其價格是否具備市場競爭力和可同意性，由于現(xiàn)行價格水平和定價機制存在問題，造成了當前天然氣市場進展受價格過高的阻礙而受阻，因此，需要盡快解決在價格形成機制方面存在的問題。到2020年石油需求量在4.5億噸6億噸，分不是2000年的2倍2.6倍?？紤]到受國內(nèi)資源稟賦的制約，以及大規(guī)模石油進口對石油安全帶來的壓力，石油以滿足國內(nèi)差不多需求為目標，不做為替代煤炭的能源，并力爭在2020年將石油消費量操縱在4.5億噸之內(nèi)?？赡芪覈彤a(chǎn)量的高峰期在2015年前后，最大產(chǎn)量可能達到2億噸左

35、右，2020年的原油產(chǎn)量在1.82.0億噸。這就意味著即使按照低方案石油進口量也需要2.52.7億噸，石油的對外依存度將達到55%60%。積極進展水電、核電和可再生能源?？赡艿?020年所需發(fā)電裝機達8.6-9.5億千瓦（見表5），相當于今后20年每年新增2900萬至3300多萬千瓦的裝機。通過加快水電的建設(shè)和開發(fā)，到2020年水電裝機至少在2億千瓦以上，力爭達到2.4億千瓦，水電占全部發(fā)電量的比例由2000年的16.4%提高到2020年的19%22%。這就要求每年需開發(fā)640900萬千瓦的水電裝機。就水電資源而言，技術(shù)可開發(fā)的水電資源為5.21億千瓦，目前的開發(fā)率僅為15%，開發(fā)率遠低于世界

36、平均水平(我國按電量計算的開發(fā)率僅為10%，低于18.4%的世界平均水平，列世界第80位左右)，也落后于印度、越南、巴西等進展中國家,按照上述的進展設(shè)想，屆時水電開發(fā)程度將升至3845%。此外，我國的水電開發(fā)程度存在著地區(qū)間的明顯差異，東部水電開發(fā)程度為68%，可開發(fā)的大型水電所剩無幾而西部水電的開發(fā)率僅為8%。上述情況表明，水電有較大的進展?jié)摿?，開發(fā)重點是西部，但開發(fā)難度和開發(fā)成本也較大。通過積極進展核電，力爭到2020年核電裝機達到4000萬千瓦，年均增長高達15.9%，核電占全部發(fā)電量的比例從2000年的1.2%提高到2020年的7%。我國的鈾資源對核電的進展是“近期有富裕，中期有保證，

37、遠期有潛力”。核電進展的關(guān)鍵決定因素是投入、技術(shù)和環(huán)境三大問題。當前要通過提高國產(chǎn)化率和實現(xiàn)規(guī)?；M展，顯著增強核電的市場競爭力。積極進展可再生能源，使其初步形成一定規(guī)模，為今后更大規(guī)模地替代化石燃料奠定基礎(chǔ)。到2020年可再生能源利用量達到5.25億噸標準煤，比2000年的2.56億噸標準煤增加1倍左右，同時使可再生能源先進利用（諸如風能、太陽能等發(fā)電）占可再生能源利用量的比例，由2000年的15%提高到2020年的73.5。到2020年，可再生能源發(fā)電裝機達到1億千瓦，其中小水電為7000萬千瓦，風力發(fā)電裝機2000萬千瓦，生物質(zhì)能發(fā)電1000萬千瓦。從資源量看，我國新能源和可再生能源資源

38、可獲得量是每年73億噸標準煤，現(xiàn)在的開發(fā)量不足4000萬噸標準煤，有足夠的資源可供使用。在“九五”期間，中國先進可再生能源開發(fā)利用速度已達年均11.2%，假如將其加快到年均增長15%，就可實現(xiàn)2020年的進展目標。積極進展可再生能源，除了初步替代化石燃料的長期目標外，近期著眼解決全面建設(shè)小康社會過程中邊遠及農(nóng)村地區(qū)的用能問題。3.環(huán)境友好在世界各國經(jīng)濟社會進展的過程中，環(huán)境約束對能源戰(zhàn)略和能源供求技術(shù)產(chǎn)生的阻礙十分顯著，在許多情況下，環(huán)境因素比資源因素所起的作用更具決定性。鑒于我國環(huán)境已嚴峻破壞以及能源生產(chǎn)利用是造成環(huán)境惡化的要緊緣故，建議將環(huán)境愛護做為決策能源戰(zhàn)略的內(nèi)部因素，也確實是將環(huán)境容

39、量以及小康社會對環(huán)境的需求做為能源政策的重要決策變量之一。能源進展受環(huán)境的制約要緊體現(xiàn)在如下幾個方面：一是環(huán)境容量的制約。假如是基于酸雨操縱考慮二氧化硫的容量，全國最多能容納二氧化硫1620萬噸左右假如是基于空氣質(zhì)量要求的二氧化硫容量，則二氧化硫總量操縱在1200萬噸左右，才能使全國大部分都市的二氧化硫濃度達到國家二級標準全國氮氧化物的環(huán)境容量可不能高于1890萬噸。二是全球溫室氣體減排的制約。到2020年中國二氧化碳排放量在13億噸20億噸，中國人均碳排放水平在0.9噸1.3噸。假如美國簽署京都議定書，中國將是下一個納入限排承諾的“目標”。2020年以后中國將難以回避溫室氣體排放增長限制的承

40、諾。隨著溫室氣體的限排，二氧化碳的邊際削減成本將趨于上升。因此，以后中國能源的進展將受到來自全球環(huán)境的壓力。溫室氣體限排所要求的經(jīng)濟投入，將迫使中國的能源部門必須重新定位。三是環(huán)境小康需求的制約，環(huán)境小康是中國全面實現(xiàn)小康社會的重要內(nèi)容之一，環(huán)境質(zhì)量也是衡量全面建設(shè)小康社會的重要指針。依照全國環(huán)境愛護榜樣都市、生態(tài)省、市的考核指針，參照發(fā)達國家的經(jīng)驗，以后20年中國環(huán)境需求指針見表7。四、采取綜合措施保障石油安全1.國內(nèi)外石油資源、供需狀況以及石油安全對策共同構(gòu)成了阻礙中國石油安全的三大因素從長遠和全球的觀點來看，所謂能源問題，確切地講確實是石油問題1。石油是制造社會財寶的關(guān)鍵因素，也是阻礙全

41、球政治格局、經(jīng)濟秩序和軍事活動的最重要的一種商品。幾乎所有國家都把石油置于能源戰(zhàn)略的核心位置。所謂石油安全確實是保障數(shù)量和價格上能滿足經(jīng)濟社會持續(xù)進展需要的石油供應(yīng)。所謂石油不安全要緊體現(xiàn)在石油供應(yīng)臨時突然中斷或短缺、價格暴漲對一個國家經(jīng)濟的損害，其損害程度要緊取決于經(jīng)濟對石油的依靠程度、油價波動的幅度以及應(yīng)變能力。應(yīng)變能力包括戰(zhàn)略儲備、備用產(chǎn)能、替代能源、預警機制等。構(gòu)成中國石油安全的三大因素包括：中國油氣資源狀況以及國內(nèi)產(chǎn)量、進口需求世界石油供需狀況以及價格變動是否能夠滿足中國在內(nèi)的需求建立在國內(nèi)、國外供需基礎(chǔ)上的石油安全對策。從國內(nèi)的情況看，中國是一個石油大國，還有一定的進展?jié)摿Φ瑫r中

42、國油氣資源相對貧乏，按每平方公里國土面積的資源量、累計探明可采儲量、剩余可采儲量和產(chǎn)量值（即豐度）來看，中國都明顯低于世界平均水平（見表8），以后中國油氣勘探開發(fā)的難度增大。如前所述，隨著石油消費的較快增長，到2020年中國的石油對外依存度可能超過55%，由此帶來的石油安全問題是一個極具挑戰(zhàn)性的重大問題。從世界石油資源及其供需形勢看，本世紀初的石油處在相對安全期。其理由有四：一是過去20年世界石油產(chǎn)量和剩余可采儲量均平緩上升，剩余可采儲量年均遞增率為2.2%，做到了“收支平衡，略有節(jié)余”，石油儲產(chǎn)比維持在40以上二是20世紀80年代后期以來，世界石油總體處在限產(chǎn)狀態(tài)，OPEC采取限產(chǎn)保價的總體

43、戰(zhàn)略并充當世界石油供應(yīng)的調(diào)節(jié)庫，獨聯(lián)體國家由于政治、經(jīng)濟緣故石油產(chǎn)量大幅度下降三是世界石油儲量有在30年左右（到2025年）翻番的可能四是2020年之前石油產(chǎn)量呈增長趨勢，2020年以后因替代能源的進展略有降低，“后石油時代”將進入能源品種多元化的時代，石油在一次能源構(gòu)成中的比例也將明顯降低。因此從總體上看，本世紀的前20至30年，不管對石油消費國依舊石油輸出國都處于相對安全狀態(tài)，能滿足包括中國在內(nèi)的石油需求。而天然氣的供應(yīng)將比石油更充分，天然氣的國際貿(mào)易將有大進展。從國際石油市場的價格走勢看，長期穩(wěn)定而短期波動幅度大。石油、天然氣價格長期以來是明顯高出成本的壟斷價格，以不變美元計，長期的多年

44、油價均值相對穩(wěn)定，以可變美元計略有上升，可能2005年至2020年多年平均價（以2000年不變美元計）從23美元/桶上升到25美元/桶的可能性較大。然而，每種阻礙油價的因素都能夠引起油價偏離平均值，并被投機運作和人們的心理因素而放大，使油價出現(xiàn)波動。阻礙油價的多種因素中以經(jīng)濟增長的起伏、局部供需關(guān)系的變化和突發(fā)事件的沖擊為主。2.樹立石油安全觀必須準確把握現(xiàn)代國際石油市場和石油地緣政治的特點現(xiàn)代石油市場和石油地緣政治出現(xiàn)了如下特點：一是石油向商品的回歸。石油做為國家間政治斗爭武器的作用已被大為削弱，做為戰(zhàn)略物資的一面趨于淡化，做為社會和經(jīng)濟中重要商品的一面更加凸顯。石油的運作更加明顯地受到市場

45、經(jīng)濟本身規(guī)律的阻礙。二是石油輸出國和消費國的關(guān)系出現(xiàn)新局面。不管是OPEC依舊OECD，任何一方想單獨、長期操縱國際市場，決定石油價格的局面已專門難再現(xiàn)，雙方既有利益的爭斗也有互相依靠、互相滲透。三是供需格局復雜化。非OPEC組織的石油輸出國作用增強，出現(xiàn)了更多的石油勘探熱點和出口國，出現(xiàn)了亞洲的新消費熱點，全球石油貿(mào)易和流向更趨復雜化，消費國和石油輸出國都在使輸出（入）國多元化以保持穩(wěn)定的供需關(guān)系和獲得更好的經(jīng)濟利益。四是跨國公司成為操縱國際石油市場的重要力量。石油公司私有化的浪潮不同程度地阻礙著各輸出國和輸入國，通過上下游一體化進展和多種形式的并購，各要緊輸出國和消費國迅速進展出一批大型跨

46、國公司，跨國公司和國際金融財團相結(jié)合，成為操縱國際市場的要緊力量。上述世界石油市場和石油地緣政治的變化，對中國而言，既有有利的一面，也存在著新的挑戰(zhàn)。阻礙中國石油安全的要緊因素包括：一是存在著國際石油供應(yīng)臨時短缺的可能。石油進口依存度不斷增大，加大了石油供應(yīng)的風險，國際上可能出現(xiàn)短期和局部的供應(yīng)短缺，敵對勢力對石油供應(yīng)可能造成威脅。二是國際上石油價格有可能出現(xiàn)短期的較大波動，石油價格過高可降低GDP的增長速度，而價格過低將使國內(nèi)石油行業(yè)虧損。三是從國內(nèi)因素看，國內(nèi)油氣生產(chǎn)存在一定的不確定性，自然災(zāi)難對生產(chǎn)和運輸（尤其對天然氣輸送）可能產(chǎn)生較大阻礙。四是中國石油公司的實力和國際經(jīng)營的經(jīng)驗不足。五

47、是缺乏石油安全應(yīng)對體系。3.采取綜合對策建立中國石油安全保障體系石油不安全的因素能夠利用綜合對策加以弱化和削減，除了前文所強調(diào)的實施可持續(xù)進展能源戰(zhàn)略，真正將節(jié)能放在首位之外，綜合對策還包括：一是加快國內(nèi)油氣資源的勘探開發(fā)。國家對基礎(chǔ)性的早期石油地質(zhì)工作加大投資支持力度，為新區(qū)、新領(lǐng)域的開拓制造條件通過政策引導國內(nèi)各大石油公司加大對上游的勘探投入，從世界石油工業(yè)的投資重點看，自20世紀80年代后期以來已轉(zhuǎn)向上游。上游所占投資比例從40%60%逐步提高到78.5%（1995年）、82.9%（1998年）實施切合實際的油氣進展區(qū)域戰(zhàn)略，并加速進展石油科技。二是強化采油，進展替代燃料和技術(shù)。目前我國

48、油田平均采收率約34。采納三次采油技術(shù)強化開采，可提高到50%以上，從而大大增加開采儲量。據(jù)美國地質(zhì)調(diào)查局和世界石油協(xié)會“世界油氣資源評價”（2000年），中國采取強化采油提高采收率等措施，開采儲量可增加19.6億噸，相當于2000年剩余可采儲量的80以上。進展替代燃料和技術(shù)（電動汽車等），也是減少對進口石油依靠的重要措施?？赡艿?020年，煤液化產(chǎn)品產(chǎn)量可達1600萬噸，需投資1450億元。三是盡可能加入到國際合作架構(gòu)中，全面進入國際市場。做為正在興起的國際石油消費大國，中國應(yīng)充分利用目前已形成的國際石油利益格局，開展能源外交，積極參與多種形式的世界和地區(qū)性的能源合作組織。積極參與期貨和現(xiàn)貨

49、交易，將市場做為獲得石油產(chǎn)品的要緊手段，把在國外獲得份額油做為重要的經(jīng)營手段，開發(fā)國內(nèi)石油期貨市場，力爭在石油價格上有更多的發(fā)言權(quán)，建立有利于進入國際市場的法規(guī)體系和監(jiān)管體系。四是逐步建立和完善石油戰(zhàn)略儲備制度和預警體系。建立形式多樣、配置合理的石油戰(zhàn)略儲備制度，以適應(yīng)不同層次的安全需要，爭取在2010年完成相當40天需求量的戰(zhàn)略儲備，在2015年完成相當55天需求的儲備量，并建立油田儲備和產(chǎn)能儲備制度。建立安全預警應(yīng)對機制，建議按5級（即石油短缺達到進口量的3%、5%、7%、10%、15%）建立相應(yīng)的預警應(yīng)對方案。五、完善制度、政府推動促進節(jié)能優(yōu)先戰(zhàn)略的實施1當前節(jié)能工作仍存在著較大障礙一是

50、節(jié)能觀念落后。在發(fā)達國家，節(jié)能觀念已從上世紀70年代初為應(yīng)付能源危機而實行節(jié)約和縮減，演變成以提高效益、減少污染、改善生活質(zhì)量和改進公共關(guān)系為目標。在我國，補缺、縮減的觀念仍然存在，這是能源供應(yīng)緩和就放松節(jié)能工作的認識根源。二是政府節(jié)能治理機構(gòu)明顯削弱，節(jié)能治理人員大量流失，導致節(jié)能治理工作滑坡。美、日等國則大力加強政府節(jié)能治理機構(gòu)，美國能源部能源效率和可再生能源局有530人，2002年度預算達13億美元。三是節(jié)能的立法和執(zhí)法存在明顯缺陷。節(jié)能法執(zhí)行不力，配套法規(guī)的制訂進展遲緩能源、經(jīng)濟、環(huán)境相協(xié)調(diào)的綜合規(guī)劃和決策體制尚待建立節(jié)能決策和立法能力薄弱。四是缺少有效的經(jīng)濟激勵制度。1994年財稅體

51、制改革以后，原先對節(jié)能項目和產(chǎn)品實行稅收減免、貸款優(yōu)惠等激勵政策措施大大減弱甚至取消，對節(jié)能十分不利。五是節(jié)能的技術(shù)創(chuàng)新能力弱。節(jié)能技術(shù)研究開發(fā)投入太少，未能列入“十五”國家重大科研打算。企業(yè)節(jié)能技術(shù)改造融資困難。節(jié)能設(shè)備質(zhì)量差，一些關(guān)鍵技術(shù)和設(shè)備過度依靠進口。2節(jié)能工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是政府推動和建立有效的經(jīng)濟激勵制度一是加強政府節(jié)能治理體系的建設(shè)，切實轉(zhuǎn)變政府職能節(jié)能領(lǐng)域的市場缺陷和市場障礙比較明顯。要緊體現(xiàn)在：市場價格不能反映長遠利益投資者偏向能源開發(fā)項目能源生產(chǎn)利用的環(huán)境成本未計入能源價格消費者缺乏節(jié)能信息和技巧政府不合理的財稅政策和管制政策阻礙節(jié)能潛力的充分發(fā)揮。節(jié)能具有公共事務(wù)的性質(zhì)，市

52、場機制的作用專門有限，據(jù)世界銀行研究，市場力量對實現(xiàn)節(jié)能潛力的貢獻率只有20%。市場經(jīng)濟國家的實踐表明，節(jié)能同環(huán)保一樣，政府必須起主導作用。為了扭轉(zhuǎn)節(jié)能領(lǐng)域政府治理職能被削弱的局面，建議國務(wù)院設(shè)立資源節(jié)約辦公室，并恢復國務(wù)院節(jié)能辦公會議制度。設(shè)立節(jié)能治理專項基金，用于節(jié)能政策法規(guī)和標準的制訂、宣傳教育、信息服務(wù)、獎勵等活動。轉(zhuǎn)變政府職能，將政府在節(jié)能領(lǐng)域的要緊職能定位在：制訂能源價格、稅收等經(jīng)濟政策，強化市場信號制訂節(jié)能法規(guī)和標準提供信息服務(wù)，包括公眾宣傳、能源審計、能效標識、教育與培訓等資助和鼓舞節(jié)能技術(shù)研究、開發(fā)和示范促進和協(xié)調(diào)各種節(jié)能組織的活動政府機構(gòu)自身節(jié)能。政府對能源的治理，應(yīng)由能源

53、供應(yīng)為主轉(zhuǎn)向終端消費，由行政手段為主轉(zhuǎn)向經(jīng)濟手段為主。當前，應(yīng)把政府機構(gòu)節(jié)能當作推進全國節(jié)能工作的突破口。二是建立和完善節(jié)能經(jīng)濟激勵政策節(jié)能是高度分散的二次投資活動。由于大多數(shù)企業(yè)的能源費用占生產(chǎn)成本的比重專門小，而較高的能源成本往往可通過產(chǎn)品價格回收對消費者來講，能源效率通常不是選購用能設(shè)備的決定因素。因此，政府的經(jīng)濟激勵政策對節(jié)能的成效十分重要。建議推進能源價格市場化以及政府價格調(diào)控的科學化節(jié)能投資項目實行稅收減免或加速折舊的優(yōu)惠政策生產(chǎn)節(jié)能新產(chǎn)品的企業(yè)，應(yīng)視同高新技術(shù)企業(yè)給予稅收優(yōu)惠。開征燃油稅或提高汽、柴油消費稅率，3-5年內(nèi)汽油、柴油價格含稅率提高到60%左右。三是建立終端用能設(shè)備能

54、效標準和標識體系制訂、實施終端用能設(shè)備能效標準和標識是提高能源效率的關(guān)鍵措施之一，對減少能源消費、促進市場競爭、消除國際貿(mào)易技術(shù)壁壘、減少污染物排放具有重要意義。建議依照各種終端用能設(shè)備的節(jié)能潛力、預期效益、相關(guān)機構(gòu)（測試、治理、監(jiān)督、強制執(zhí)行、評估）的能力、國際一致性等因素，制訂終端用能設(shè)備能效標準和標識，以及配套政策措施。我國制訂、實施新的終端用能設(shè)備（包括家用電器，照明器具，電動機、風機、水泵、壓縮機、變壓器等通用設(shè)備，工業(yè)鍋爐）的能效標準，可能至2020年，節(jié)電潛力達2540億千瓦時，節(jié)能潛力1.28億噸標準煤（工業(yè)鍋爐），總的凈效益達5060億元，可減排SO21940萬噸，CO297

55、60萬噸碳。四是建立市場經(jīng)濟條件下的節(jié)能新機制在市場經(jīng)濟條件下，實施節(jié)能優(yōu)先戰(zhàn)略的關(guān)鍵，在于制造使節(jié)能與開發(fā)平等競爭的市場環(huán)境，促使節(jié)能在競爭中發(fā)揮其自身的優(yōu)勢。國內(nèi)外的經(jīng)驗表明，需求側(cè)治理和綜合資源規(guī)劃（DSM/IRP）、能源服務(wù)公司、壽期成本分析、消費者教育，以及市場定價機制、外部成本內(nèi)部化等，是實現(xiàn)節(jié)能優(yōu)先的有效政策工具。這些節(jié)能新機制，應(yīng)在試點示范的基礎(chǔ)上，制訂政策法規(guī)，排除障礙，在全國范圍內(nèi)逐步實施。3調(diào)整節(jié)能戰(zhàn)略重點，在接著推進工業(yè)節(jié)能的同時，加強建筑、交通等領(lǐng)域的節(jié)能長期以來，政府對能源的治理偏重工業(yè)節(jié)能，忽視建筑節(jié)能，這是先生產(chǎn)、后生活的打算經(jīng)濟思想在能源領(lǐng)域的一個突出反映，導

56、致建筑節(jié)能長期落后，至今專門難推動，成為我國節(jié)能工作最薄弱的一個環(huán)節(jié)，造成巨大的白費。此外，對當前快速增長的交通領(lǐng)域，其節(jié)能工作也重視不夠。為了扭轉(zhuǎn)這一局面，并適應(yīng)全面建設(shè)小康社會過程中建筑、交通用能快速增長的新形勢，將節(jié)能戰(zhàn)略重點調(diào)整到，在接著推進工業(yè)節(jié)能的同時，加強建筑、交通等領(lǐng)域的節(jié)能。工業(yè)節(jié)能：如前所述，到2020年工業(yè)部門仍然是最大的用能部門，也是獲得節(jié)能效應(yīng)最為顯著的部門。從節(jié)能的實現(xiàn)因素看，通過調(diào)整行業(yè)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)實現(xiàn)的節(jié)能約占工業(yè)部門節(jié)能潛力的70%-80%，依靠技術(shù)進步降低單位產(chǎn)品能耗實現(xiàn)的節(jié)能占20%-30%。因此，工業(yè)部門節(jié)能應(yīng)實行技術(shù)進步與調(diào)整行業(yè)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)相結(jié)合。通過修

57、訂節(jié)能設(shè)計規(guī)范，實行企業(yè)能源審計和報告/對標治理，推進節(jié)能技術(shù)進步，建立能源治理信息系統(tǒng)，推行績效合同等政策和措施，促進工業(yè)部門的節(jié)能。建筑節(jié)能：到2002年末，全國只建成節(jié)能建筑2.3億平方米，僅占都市建筑面積的2.1%。建筑節(jié)能首先要突破供熱體制改革，開放供熱市場，推動既有建筑節(jié)能改造國務(wù)院制訂實施建筑節(jié)能條例，嚴格執(zhí)行建筑節(jié)能設(shè)計標準制訂鼓舞生產(chǎn)和使用節(jié)能建筑材料及耗能器具的經(jīng)濟激勵機制設(shè)立既有建筑節(jié)能改造專項基金建立健全建筑節(jié)能治理監(jiān)督機制制訂耗能設(shè)備能效標準和標識。交通節(jié)能：目前中國各類汽車平均百公里油耗比發(fā)達國家高20%以上。假如政策得當，2010年公路運輸節(jié)油潛力約15%，202

58、0年30%以上。建議開征燃油稅制訂燃料效率和油品質(zhì)量標準改進都市規(guī)劃和交通體系，優(yōu)先進展快速公共交通建立智能交通系統(tǒng)鼓舞開發(fā)、購買和使用替代燃料車，以促進交通節(jié)能。此外，電力系統(tǒng)應(yīng)大力推行需求側(cè)治理，確立電網(wǎng)公司為實施需求側(cè)治理的主體，制訂對電力企業(yè)和用戶的激勵政策和措施。六、通過政府驅(qū)動、公眾參與、總量操縱、排污交易實施環(huán)境友好的能源戰(zhàn)略正確處理能源和環(huán)境的關(guān)系是實施環(huán)境友好的前提，能源與環(huán)境的關(guān)系體現(xiàn)在如下方面：能源是環(huán)境問題的核心，能源生產(chǎn)、利用對當?shù)?、區(qū)域和全球大氣環(huán)境產(chǎn)生重要阻礙環(huán)境是能源決策的關(guān)鍵因素，環(huán)境評價應(yīng)是所有能源項目立項的先決條件，環(huán)境應(yīng)作為一種資源納入綜合資源規(guī)劃能源是

59、環(huán)境外交的中心，耗能產(chǎn)品也是國際貿(mào)易綠色壁壘的對象能源生產(chǎn)（特不是核電和水電）和使用（綠色照明，綠色建材，節(jié)能空調(diào)、冰箱，綠色計算機等）是綠色運動的要緊目標。實施環(huán)境友好戰(zhàn)略需要通過政府驅(qū)動、公眾參與、總量操縱、排污交易四個方面加以落實。政府驅(qū)動：環(huán)境愛護通常是市場機制失靈的領(lǐng)域，必須由政府驅(qū)動。政府驅(qū)動的方式既包括對環(huán)保的直接投入，也包括制定和嚴格執(zhí)行法律、法規(guī)和標準，還包括經(jīng)濟激勵制度的建立，以促進清潔能源的加速進展和高能耗、高污染、高物耗產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)品的加速淘汰。公眾參與：要在全社會營造關(guān)懷環(huán)境、愛護環(huán)境、改善環(huán)境的良好氛圍，并充分發(fā)揮非政府組織的積極性?？偭坎倏v：鑒于環(huán)境質(zhì)量受到嚴峻破壞的

60、現(xiàn)實，對要緊污染物的排放實行總量操縱，并合理分配，以實現(xiàn)經(jīng)濟、能源和環(huán)境的協(xié)調(diào)進展。排污交易：為了用最小成本實現(xiàn)環(huán)境愛護目標以及最有效地利用環(huán)境資源，可借鑒國際上較多應(yīng)用同時行之有效的排污交易制度。具體的政策建議包括：一是進展環(huán)境友好能源應(yīng)把進展?jié)崈裟茉春湍茉礉崈衾眉夹g(shù)當作可持續(xù)進展能源戰(zhàn)略的重要目標。鑒于2020年煤炭仍將占一次能源消費的60左右，進展?jié)崈裘杭夹g(shù)具有十分重要的意義。到2020年，加速推廣應(yīng)用潔凈煤技術(shù)可使煤炭需求減少2億噸，并相應(yīng)減少污染物排放。建議恢復1995年成立的國家潔凈煤技術(shù)推廣規(guī)劃領(lǐng)導小組。修訂國家潔凈煤技術(shù)推廣打算，改善環(huán)保手段與潔凈煤技術(shù)進展的銜接，制定潔凈煤