論旅游景區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略制度和動(dòng)力機(jī)制

1、論旅游景區(qū)開展的戰(zhàn)略制度和動(dòng)力機(jī)制內(nèi)容摘要：在我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)，旅游景區(qū)的開展相對(duì)落后。本文立足于長(zhǎng)期從事旅游景區(qū)開發(fā)與規(guī)劃的理論，比照我國(guó)各旅游景區(qū)的情況，研究相關(guān)理論，分析了旅游景區(qū)開展的制度與機(jī)制的戰(zhàn)略選擇。提出旅游景區(qū)應(yīng)該采取政府主導(dǎo)型開展戰(zhàn)略與責(zé)權(quán)利平衡的運(yùn)行機(jī)制。關(guān)鍵詞：旅游景區(qū)政府主導(dǎo)型責(zé)權(quán)利平衡目前,旅游景區(qū)是我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)開展鏈上的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。假如旅游景區(qū)不能及時(shí)走出開展困境，勢(shì)必影響整個(gè)旅游經(jīng)濟(jì)的開展。但同時(shí)我們也應(yīng)看到，旅游景區(qū)的開展是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，旅游景區(qū)的開展，最重要的是做出正確的戰(zhàn)略選擇。對(duì)其開展起著決定性作用。政府主導(dǎo)型旅游開展戰(zhàn)略概述主導(dǎo)型旅游開展戰(zhàn)略是旅游景

2、區(qū)開展的根本。通常所說的政府主導(dǎo)型戰(zhàn)略脫胎于政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)開展體制。日本和東亞四小龍?jiān)诙?zhàn)后分別吸收了前蘇聯(lián)方案經(jīng)濟(jì)形式和美國(guó)式的自由資本主義經(jīng)濟(jì)體制要素，形成了一種混合經(jīng)濟(jì)體制政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)體制，這種體制又被稱為“政府主導(dǎo)的東亞形式。“東亞形式的核心可歸結(jié)為政府與企業(yè)的關(guān)系，堅(jiān)持政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)有所為和有所不為，其中的關(guān)鍵在于政府主導(dǎo)的范圍和力度?！皷|亞形式啟示我們，政府干預(yù)市場(chǎng)，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用指向三個(gè)方面：著力建立健全市場(chǎng)機(jī)制和完善市場(chǎng)體系；培養(yǎng)安康的政府企業(yè)關(guān)系；制定和施行靈敏的產(chǎn)業(yè)政策及相關(guān)配套政策。在旅游產(chǎn)業(yè)中，政府主導(dǎo)型旅游開展戰(zhàn)略要點(diǎn)在于：選擇旅游產(chǎn)業(yè)開展戰(zhàn)略，如適度超前戰(zhàn)略、

3、比擬優(yōu)勢(shì)戰(zhàn)略等等；培育旅游市嘗建立健全市場(chǎng)體系、完善市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序等，如加強(qiáng)旅游立法、進(jìn)展旅游規(guī)劃、加強(qiáng)根底設(shè)施建立、旅游教育等；制定和施行旅游產(chǎn)業(yè)政策和相關(guān)配套政策；扶植培養(yǎng)大型旅游企業(yè)集團(tuán)。在我國(guó)各地，沒有實(shí)行政府主導(dǎo)型旅游開展戰(zhàn)略或?qū)嵭械貌缓玫穆糜尉皡^(qū)，就出現(xiàn)過相當(dāng)多的問題。不少旅游資源類型全、品味高、特色強(qiáng)的旅游景區(qū)開發(fā)混亂。表現(xiàn)為遍地開發(fā)、分散經(jīng)營(yíng)、主題模糊、千篇一律、建立混亂、布局混亂、工程雷同、品味不高，旅游資源遭到破壞,效勞設(shè)施開展滯后。主要原因在于政府主導(dǎo)的戰(zhàn)略沒有得到很好地施行，管理體制不順，科學(xué)規(guī)劃缺乏，投資主體混亂。政府主導(dǎo)型戰(zhàn)略形式在旅游景區(qū)的應(yīng)用建立健全旅游景區(qū)行政管

4、理制度政府主導(dǎo)的旅游開展戰(zhàn)略有多種不同的施行形式，以下三種最為典型：分而治之的形式。所謂分而治之形式是指一個(gè)旅游景區(qū)分別由兩家以上單位進(jìn)展管理。如廬山風(fēng)景區(qū)：全山山體總面積282平方公里，分屬?gòu)]山風(fēng)景名勝管理局、九江市廬山區(qū)、九江市廬山墾殖嘗江西省廬山自然保護(hù)區(qū)、星子縣等6家單位，共同管理，實(shí)行分治。政府直管形式。這種形式是指一個(gè)旅游景區(qū)由所在地的政府直接進(jìn)展管理，假如旅游景區(qū)地跨兩個(gè)以上的行政區(qū)域，那么該旅游景區(qū)那么由其上一級(jí)政府進(jìn)展直管。如井岡山風(fēng)景區(qū)等，由井岡山政府統(tǒng)一規(guī)劃開發(fā)和管理，體制較順。部門管理形式。這種形式是指一個(gè)旅游景區(qū)由上級(jí)政府設(shè)立的相關(guān)部門進(jìn)展統(tǒng)一管理，這一部門根據(jù)旅游景

5、區(qū)性質(zhì)的不同而不同，如屬于自然景觀類的為建立部下屬的風(fēng)景名勝區(qū)管理局，屬于人文歷史遺跡的為文化部的文物局，與旅游相關(guān)的那么為旅游局管理,等等。從協(xié)調(diào)開展角度看，旅游業(yè)是綜合性的產(chǎn)業(yè)部門，在行政管理的制度層面需要統(tǒng)一協(xié)調(diào)，躲避政企不分的權(quán)益紛爭(zhēng)。一個(gè)旅游景區(qū)最好由一個(gè)強(qiáng)有力的組織機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理。這個(gè)機(jī)構(gòu)假如可以具備地方立法權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)，就有利于該旅游景區(qū)進(jìn)展統(tǒng)一規(guī)劃、保護(hù)、管理；假如這一組織機(jī)構(gòu)還能擁有一定的人財(cái)物的調(diào)配權(quán)，將更有利于促進(jìn)風(fēng)景名勝區(qū)的開發(fā)建立。由此看，分而治之的形式違犯了統(tǒng)一管理的原那么，肯定不行。而部門管理呢，雖然上級(jí)政府設(shè)立景區(qū)相關(guān)管理局的目的,是有專門的組織機(jī)構(gòu)對(duì)風(fēng)景區(qū)

6、進(jìn)展規(guī)劃、開發(fā)、管理，但事實(shí)上由于管理局不是一級(jí)地方人民政府,只是一個(gè)行政管理機(jī)構(gòu)，沒有行政執(zhí)法權(quán)，所施行的管理“合理不合法。加上與所在地政府及各方的利益沖突，導(dǎo)致管理局責(zé)權(quán)難以全面落實(shí),無法對(duì)整個(gè)旅游景區(qū)施行有效的管理和開發(fā)。因此，只有政府直管形式可以考慮。但是由于一個(gè)旅游景區(qū)的地方政府，其對(duì)應(yīng)的職能眾多，往往將旅游景區(qū)的開發(fā)管理交由其下屬的旅游局管理，而旅游局在旅游景區(qū)的管理上又難以與其它相關(guān)部門協(xié)調(diào)平級(jí)單位，管理缺乏權(quán)威性、全面性與一致性。因此，政府直管形式必需要有一個(gè)有權(quán)威的機(jī)構(gòu)來運(yùn)作，成立一個(gè)由政府主要指導(dǎo)掛帥的旅游開展委員會(huì)，全面負(fù)責(zé)旅游景區(qū)乃至整個(gè)區(qū)域旅游產(chǎn)業(yè)的開展管理。旅游開展

7、委員會(huì)由政府有關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人組成，就某個(gè)地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)的開展方針、政策、措施、方法等進(jìn)展研究，加強(qiáng)主導(dǎo)力度，解決存在的問題并部署工作。還應(yīng)重新明確旅游局的職能，將旅游局作為旅游開展委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)，在旅游景區(qū)開發(fā)管理中發(fā)揮其應(yīng)有作用。實(shí)行市場(chǎng)化的企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制從經(jīng)營(yíng)管理角度看，政府主導(dǎo)型除了建立相應(yīng)的旅游開展委員會(huì)之外，還要組建或引進(jìn)旅游集團(tuán)，實(shí)行企業(yè)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)形式。我國(guó)旅游景區(qū)開發(fā)投資主要有三種形式：自主開發(fā)形式。這是我國(guó)旅游景區(qū)開發(fā)的傳統(tǒng)形式，由當(dāng)?shù)卣鲗?dǎo)，相關(guān)部門積極推動(dòng)。這種形式的優(yōu)勢(shì)主要表達(dá)在經(jīng)濟(jì)收益直接歸當(dāng)?shù)卣?，并能注重?jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)環(huán)境效益的統(tǒng)一。這種形式的不利因素在于投資

8、資金緊缺、部門主體過多導(dǎo)致利益沖突、經(jīng)營(yíng)管理人員由政府任命而缺乏鼓勵(lì)機(jī)制。合資開發(fā)形式。這是旅游景區(qū)開發(fā)投資的第一次創(chuàng)新，進(jìn)步了市場(chǎng)化程度，將優(yōu)勢(shì)資源與資本市場(chǎng)結(jié)合。這種形式中，當(dāng)?shù)卣饕且月糜钨Y源為資金投入，開發(fā)資金從資本市場(chǎng)籌集。這種形式解決了開發(fā)資金問題，具有宏大的融資才能。但這種形式對(duì)環(huán)境介質(zhì)系統(tǒng)要求較高，要求市場(chǎng)機(jī)制較完善，在政府與企業(yè)間有良好的分配機(jī)制。整體租賃形式，它是指將一個(gè)旅游景區(qū)的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分開。由政府統(tǒng)一規(guī)劃，受權(quán)一家企業(yè)較長(zhǎng)時(shí)間壟斷性經(jīng)營(yíng)管理，并按約定比例由景區(qū)所有者和經(jīng)營(yíng)者共同分享經(jīng)營(yíng)收益，或者一次性賣斷。這種形式的關(guān)鍵是要尋找資金雄厚，具有豐富旅游開發(fā)經(jīng)營(yíng)經(jīng)

9、歷的優(yōu)秀企業(yè)。企業(yè)資本可以順利獲得景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)，根本原因在于旅游景區(qū)投資大、回收慢，許多地方政府因資金緊缺無力開發(fā)經(jīng)營(yíng)。景區(qū)經(jīng)營(yíng)的問題在于資本重輕保護(hù)，前幾年在政府與部門之間出現(xiàn)了賣與不賣之爭(zhēng)，爭(zhēng)論的本質(zhì)其實(shí)不在于保護(hù)與否，而是在于體制造成的利益分割按照中國(guó)現(xiàn)行的法規(guī)，我國(guó)旅游景區(qū)有眾多的主管部門，負(fù)責(zé)申報(bào)世界文化與自然遺產(chǎn)的是建立部和國(guó)家文物局，屬自然景觀的歸建立部，屬人文景觀的歸文物局，涉及到旅游的有國(guó)家旅游局，涉及宗教的還有宗教管理部門等等，資本介入景區(qū)經(jīng)營(yíng),必然使原來的利益格局發(fā)生變化，也就遭到一些部門的反對(duì)。其實(shí)景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)的問題本身是一個(gè)偽問題，關(guān)鍵是建立完善的景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度。這一

10、制度應(yīng)該包括三個(gè)方面的內(nèi)容：理清政府部門的權(quán)責(zé)利，使之平衡；完善旅游景區(qū)無形資產(chǎn)的評(píng)估方法；明確規(guī)定景區(qū)資源保護(hù)的詳細(xì)方法。后兩條屬于技術(shù)層面的問題，較容易解決。對(duì)于政府部門間的權(quán)責(zé)利的平衡，我們?cè)谙挛挠懻?。旅游主體責(zé)權(quán)利平衡促進(jìn)旅游景區(qū)開展由上述分析可知旅游景區(qū)的開展實(shí)際上包括兩個(gè)層面：一是制度上的行政管理，這是由所有權(quán)衍生出的，二是運(yùn)行上的企業(yè)經(jīng)營(yíng)。但無論哪個(gè)層面，均涉及相關(guān)的利益主體，假如這些旅游主導(dǎo)的責(zé)權(quán)利沒有很好的界定、到達(dá)平衡，旅游系統(tǒng)將無法運(yùn)轉(zhuǎn)。責(zé)權(quán)利沒有理清，直接影響旅游開展的動(dòng)力問題。因此，旅游主體責(zé)權(quán)利平衡是旅游景區(qū)開展的動(dòng)力機(jī)制，是旅游景區(qū)政府主導(dǎo)型開展戰(zhàn)略的原動(dòng)力。在旅

11、游景區(qū)開展中的利益主體主要有當(dāng)?shù)卣块T、景區(qū)經(jīng)營(yíng)企業(yè)、當(dāng)?shù)鼐用窈吐糜握?。各行為主體的角色及行為方式各不一樣。他們?cè)诼糜位顒?dòng)管理活動(dòng)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)與消費(fèi)活動(dòng)中有相應(yīng)的權(quán)責(zé)利界定，假如不能明確而使之失衡，會(huì)導(dǎo)致旅游系統(tǒng)無法運(yùn)作。表1是筆者結(jié)合相關(guān)研究試圖對(duì)旅游景區(qū)開展中各旅游主體責(zé)權(quán)利的界定。這里最為特殊的是政府主管部門，旅游景區(qū)主管部門的構(gòu)成相對(duì)復(fù)雜。旅游景區(qū)的管理權(quán)利主體有以下五個(gè)：旅游部門，專門負(fù)責(zé)景區(qū)內(nèi)的旅游開發(fā)、效勞設(shè)施、組團(tuán)參觀和賓館等級(jí)評(píng)定等；風(fēng)景管理局，隸屬于城建部門，專門負(fù)責(zé)景區(qū)內(nèi)的山水林自然景觀管理及整體規(guī)劃的審批和根底設(shè)施的建立等；文物局，隸屬于文化部門，專門負(fù)責(zé)景區(qū)內(nèi)文物古跡

12、的管理修繕及考察挖掘等；宗教部門，專門負(fù)責(zé)景區(qū)內(nèi)所有的和尚尼姑和喇嘛等出家人的管理待遇和政策等；地方政府，負(fù)責(zé)景區(qū)內(nèi)的治安、物價(jià)等。這五個(gè)權(quán)利主體，外表上都有各自的管理權(quán)限和管理范圍，分工合作，其實(shí)由于它們所管理的對(duì)象同處于一個(gè)景區(qū)內(nèi)，人為的分割在理論中造成了嚴(yán)重的內(nèi)耗，管理混亂，缺乏效率。這樣必然導(dǎo)致指導(dǎo)思想不統(tǒng)一、缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、多頭管理、各自為政、投資分散、盲目建立和資源與環(huán)境的破壞武傳表，2002。因此，在政府部門內(nèi)部，在建立旅游開展委員會(huì)的時(shí)候，要注意各相關(guān)利益部門的責(zé)權(quán)利的平衡。使得與旅游景區(qū)開展相關(guān)的風(fēng)景名勝區(qū)管理局、文物管理局、宗教事務(wù)管理局、旅游局等在行使各自職責(zé)的時(shí)候，均有約定比例的經(jīng)濟(jì)收益，并建立相關(guān)的獎(jiǎng)懲機(jī)制。當(dāng)前，我國(guó)旅游景區(qū)迫切需要解決的是戰(zhàn)略制度問題和動(dòng)力機(jī)制問題，即“兩制問題。在戰(zhàn)略方面，應(yīng)該實(shí)行政府主導(dǎo)型戰(zhàn)略，建立健全政府直管的旅游開展委員會(huì)，引進(jìn)或組建集團(tuán)企業(yè)進(jìn)展市場(chǎng)化的獨(dú)立經(jīng)營(yíng)。在動(dòng)力機(jī)制方面應(yīng)該落實(shí)責(zé)權(quán)利平衡的原那么，否那么，政府、企業(yè)、當(dāng)?shù)鼐用窦奥糜握叩认嚓P(guān)旅游主體，甚至政府部門內(nèi)部，由于權(quán)益的糾葛，必然導(dǎo)致管理混亂，效益低下，阻滯旅游景區(qū)的快速開展。參考資料：1.鄧祝仁，“東亞形式和政府主