淺析環(huán)境行政公益訴訟

1、淺析環(huán)境行政公益訴訟摘 要：隨著我國(guó)對(duì)公益保護(hù)的重視，新民事訴訟法第55條規(guī)定了我國(guó)民事公益訴訟 制度，開(kāi)啟了公益訴訟的先河。同時(shí)隨著2014年我國(guó)新環(huán)保法的修訂，對(duì)環(huán)境公益訴 訟基本依據(jù)和法律基礎(chǔ)也給出了基本規(guī)定，這成為構(gòu)建我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度歷史性的跨越。 值得注意的是，雖然我國(guó)對(duì)環(huán)境公益訴訟做了概括性的規(guī)定，但是對(duì)于環(huán)境行政公益訴訟并 未通過(guò)此次修訂真正建立，也未寫(xiě)入新修改的行政訴訟法中，導(dǎo)致我國(guó)行政機(jī)關(guān)在環(huán)境 方面的違法行為或不作為并不能通過(guò)環(huán)境行政公益訴訟的途徑得到追究。而建立環(huán)境行政公 益訴訟，不論對(duì)社會(huì)可持續(xù)性發(fā)展還是人民權(quán)益的維護(hù)都顯得刻不容緩。以環(huán)境行政公益訴 訟的概念出發(fā)，

2、結(jié)合環(huán)境行政公益訴訟的歷史沿革及它的概念和特點(diǎn)，討論我國(guó)構(gòu)建環(huán)境行 政公益訴訟的必要性，從具體規(guī)則方面來(lái)闡述對(duì)我國(guó)環(huán)境行政公益訴訟的建立構(gòu)想。關(guān)鍵詞：公益訴訟；行政行為；環(huán)境行政公益訴訟 TOC o 1-5 h z 1.環(huán)境行政訴訟概述11.1環(huán)境行政公益訴訟的歷史沿革11.2環(huán)境行政公益訴訟的概念和特點(diǎn)12我國(guó)構(gòu)建環(huán)境行政公益訴訟的必要性22.1治理環(huán)境問(wèn)題的需要，同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)效益最大化的考慮22.2完善行政訴訟制度的迫切需要22.3我國(guó)法治建設(shè)日勺需要33.建構(gòu)環(huán)境行政公益訴訟制度的具體規(guī)則33.1.我國(guó)環(huán)境行政公益訴訟的管轄權(quán)33.2我國(guó)環(huán)境行政訴訟中原告的資格33.3我國(guó)環(huán)境行政訴訟的

3、訴訟費(fèi)用4參考文獻(xiàn)5淺析環(huán)境行政公益訴訟1.環(huán)境行政訴訟概述在2014年11月修訂的新行政訴訟法中并未有環(huán)境公益在行政領(lǐng)域的規(guī)定，表明我 國(guó)的環(huán)境行政訴訟仍然未建立。環(huán)境行政公益訴訟制度在我國(guó)雖未正式建立，但“公益訴訟” 對(duì)我們來(lái)說(shuō)并不生疏，早在2012年新民事訴訟法中對(duì)民事公益訴訟就有所規(guī)定，填補(bǔ) 了我國(guó)公益訴訟制度的歷史空白，使公益訴訟制度第一次走進(jìn)我們視野。我國(guó)新環(huán)保法 第58條的規(guī)定，讓我們看到了法律上對(duì)環(huán)境公益保護(hù)的希望。即便細(xì)化的相關(guān)司法解釋未 出臺(tái)，但這也是對(duì)環(huán)境公益訴訟法律基礎(chǔ)給出的基本規(guī)定，是構(gòu)建我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度歷 史性的跨越。1.1環(huán)境行政公益訴訟的歷史沿革1.1.1公

4、益訴訟日勺歷史沿革公益訴訟的概念最早起源于古羅馬時(shí)期，與之相對(duì)應(yīng)的便是私益訴訟。公益訴訟在那時(shí) 是指任何公民均有權(quán)對(duì)損害社會(huì)公益的行為提起訴訟。它的產(chǎn)生是為了公共利益的需要，因 此除法律特別規(guī)定外，任何市民都可提起，這甚至是當(dāng)時(shí)市民參與行政管理的一種途徑。在 當(dāng)時(shí)，公益訴訟的適用范圍比較寬泛，與現(xiàn)代意義有所區(qū)別。而公益訴訟真正受到關(guān)注是從 20世紀(jì)科學(xué)技術(shù)快速發(fā)展開(kāi)始，人們生活習(xí)慣和觀念變化以后。科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步和社會(huì)生 產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，導(dǎo)致社會(huì)利益關(guān)系發(fā)生顯著的變化，原來(lái)的一些傳統(tǒng)民事行為不再單純的影 響當(dāng)事人自己，而且還影響到了其他人的利益，乃至影響到社會(huì)公共利益，此類案件具有傳 統(tǒng)訴訟方式難

5、以解決的新因素1?，F(xiàn)代意義上的公益訴訟主要是為了保護(hù)未成年人、消費(fèi)者 等弱勢(shì)群體或是為了維護(hù)公共利益，有狹義和廣義之分。狹義的公益訴訟僅指國(guó)家機(jī)關(guān)以國(guó) 家的名義對(duì)于損害公共利益的行為所提起的訴訟。廣義的公益訴訟除了國(guó)家機(jī)關(guān)外還包括公 民、法人或其他社會(huì)團(tuán)體提起的訴訟。1.1.2環(huán)境行政公益訴訟的歷史沿革隨著工業(yè)時(shí)代到來(lái)及全球貿(mào)易的發(fā)展，雖然帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高， 但是也帶來(lái)了巨大的副作用，即生態(tài)環(huán)境遭受的破壞越來(lái)越嚴(yán)重，霧霾籠罩、水污染問(wèn)題、 全球變暖等直接威脅著人類的生存和發(fā)展。公益訴訟的范圍也“與時(shí)俱進(jìn)”地?cái)U(kuò)大到環(huán)境污 染上來(lái)，環(huán)境公益訴訟應(yīng)運(yùn)而生。環(huán)境公益訴訟中的“公益”

6、根據(jù)案件的嚴(yán)重程度又可分為民事公益、刑事公益、和行政 公益。其中環(huán)境行政公益訴訟的適用范圍是由行政機(jī)關(guān)的違法行政行為或不作為，所造成的 環(huán)境破壞和污染2。環(huán)境行政公益訴訟最早出現(xiàn)在美國(guó)。從1970年的清潔空氣法中對(duì) 于任何人都可以起訴行政機(jī)關(guān)、公司企業(yè)、各類社會(huì)組織以及個(gè)人的規(guī)定開(kāi)始，3 環(huán)境公益 訴訟在多個(gè)國(guó)家得到了迅速發(fā)展，并且形成了一套較為完整的體系，這給我國(guó)在構(gòu)建環(huán)境行 政公益訴訟過(guò)程中提供了思路和經(jīng)驗(yàn)。1.2環(huán)境行政公益訴訟的概念和特點(diǎn)環(huán)境行政公益訴訟是指當(dāng)行政機(jī)關(guān)的行政行為或不作為損害或有可能損害環(huán)境公益時(shí)， 特定的當(dāng)事人依法向人民法院提起行政訴訟，要求行政機(jī)關(guān)停止損害環(huán)境公益的行

7、政行為或 要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的訴訟制度4。環(huán)境行政公益訴訟是在環(huán)境行政領(lǐng)域的公益訴訟，1中顧法律網(wǎng).【環(huán)境行政公益訴訟】環(huán)境公益訴訟的歷史沿革及基本涵義 EB/OL. HYPERLINK /xzss/bjtt/201105/1184588.shtml /xzss/bjtt/201105/1184588.shtml.詹建紅.環(huán)境公益訴訟形態(tài)的類型化研究演進(jìn)J.河北法學(xué),2006,(8):2-3.3張明華.環(huán)境公益訴訟芻議J.法學(xué)論壇.2002,(6):1-2.4鄒玉榕.環(huán)境行政公益訴訟的原告資格J.福建法學(xué)，2013:2-3.有其自身區(qū)別于傳統(tǒng)行政訴訟的鮮明特點(diǎn)。1.2.1目的的公益性環(huán)境

8、行政公益訴訟的目的不僅僅是為保護(hù)部分公民的權(quán)益、監(jiān)管行政權(quán)力，最主要的目 的是保護(hù)社會(huì)環(huán)境公益。傳統(tǒng)的民事訴訟和行政訴訟主要是為了維護(hù)公民自身的合法權(quán)益， 訴訟判決只會(huì)對(duì)原、被告的利益產(chǎn)生直接影響；而環(huán)境行政公益訴訟由其名可知它的訴訟效 果不僅僅維護(hù)某一個(gè)人的利益，更是關(guān)系到整個(gè)社會(huì)的生存權(quán)益，屬于公共利益，體現(xiàn)了社 會(huì)公正與公平，所以它不僅旨在對(duì)個(gè)案的救濟(jì)還在于判決的影響范圍是具有轄射性的。 1.2.2主體的廣泛性任何公民、法人或其他組織包括檢察機(jī)關(guān)都對(duì)環(huán)境行政公益訴訟有起訴權(quán)。根據(jù)我國(guó)行 政訴訟法有關(guān)規(guī)定，原告必須是行政行為的相對(duì)人，與行政行為有直接利害關(guān)系，即因所訴 行政行為導(dǎo)致合法權(quán)益

9、受損的公民、法人或其他組織。但由于環(huán)境權(quán)益牽涉范圍廣、持續(xù)時(shí) 間長(zhǎng)等特點(diǎn)，這一規(guī)定顯然不適合對(duì)于環(huán)境公益的保護(hù)，因此為更好地實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政公益訴 訟的目的，應(yīng)該賦予更為廣泛的公民、法人或其他組織，特別是賦予檢察機(jī)關(guān)以訴權(quán)。 1.2.3范圍的特殊性環(huán)境行政公益訴訟的訴訟對(duì)象是造成了環(huán)境公益損害或有損害可能性的行政機(jī)關(guān)的行 政行為或行政不作為。政府作為公益的維護(hù)者，在其行使職權(quán)時(shí)不應(yīng)損害環(huán)境公益。法律在 賦予行政機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)方面擁有大量行政職權(quán)的同時(shí)，還必須針對(duì)政府已導(dǎo)致的損害或者 可能導(dǎo)致環(huán)境損害的各種行政行為進(jìn)行司法審查和監(jiān)督。作為行政主體的政府部門或者環(huán)境 管理機(jī)關(guān)的違法行為或不作為，對(duì)環(huán)境

10、公共利益造成侵害或有損害可能性時(shí)能對(duì)環(huán)境行政公 益訴訟的對(duì)象提起訴訟。2我國(guó)構(gòu)建環(huán)境行政公益訴訟的必要性2.1治理環(huán)境問(wèn)題的需要，同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)效益最大化的考慮在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的同時(shí)，環(huán)境污染與環(huán)境破壞也日益嚴(yán)重。環(huán)境污染方面，以最新資料 2014年全國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)為例，全國(guó)廢水排放總量為695.4億，噸，廢氣中二氧化硫排放總 量2043.9萬(wàn)噸，其中粉塵排放1278.1萬(wàn)噸，一般工業(yè)固體廢物32.8億噸。而在環(huán)境破壞 方面，我國(guó)水土流失面積已到了令人擔(dān)憂的367萬(wàn)平方公里，土地沙化以平均每年2640平 方公里的速度退化5。上述情況直接導(dǎo)致了環(huán)境公共利益的損害，目前的環(huán)境公共利益維護(hù)者國(guó)家卻不能有

11、效 地制止對(duì)環(huán)境公共利益的損害，甚至一些地方政府機(jī)關(guān)為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，利用職權(quán)之便，任意 違反法定的程序，故意避開(kāi)環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序，嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境，可以看到的是我國(guó)環(huán)境 污染治理的投資比例也在逐年升高，從上個(gè)世紀(jì)80年代的0.51%已上升到了近期的1.49%們。 從經(jīng)濟(jì)效益最大化來(lái)講，法治層面上的干預(yù)也是利益使然。然而現(xiàn)有機(jī)制本身并沒(méi)有有效的 解決辦法，唯有通過(guò)制度創(chuàng)新才能克服。因此，建立環(huán)境行政公益訴訟制度來(lái)調(diào)解相關(guān)的行 政行為，是制止損害環(huán)境公益的客觀需要。2.2完善行政訴訟制度的迫切需要在我國(guó)現(xiàn)行行政法中，行政部門對(duì)于環(huán)境公益的違法行為或不作為并未有直接的規(guī)定， 也未有合理的司法救濟(jì)手段：

12、2.2.1根據(jù)新行政訴訟法第二十五條的規(guī)定行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為 有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。但對(duì)原告的起訴資格有嚴(yán)格限定，環(huán)保部.全國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)年（2014 年）EB/OL. HYPERLINK /hjtj/qghjtjgb/20150317-297266.htm /hjtj/qghjtjgb/20150317-297266.htm.6統(tǒng)計(jì)局：我國(guó)環(huán)境污染治理投資巳GDP1.49%EB/OL HYPERLINK /news/env/2009-09/30/content-18634488.htm /news/env/2009-09/30/content-18

13、634488.htm. 擁有起訴權(quán)的公民、法人或其他組織必須與所訴具體行政行為存在直接法律上的利害關(guān)系。 如若原告對(duì)于起訴行為只存在間接利益，或暫未受到損害時(shí)，法院一般不予受理或者依據(jù)無(wú) 直接利害關(guān)系而駁回起訴。這使得行政機(jī)關(guān)逃脫了處罰，同時(shí)侵害了公民的利益。2.2.2雖然新行政訴訟法把規(guī)范性文件加入到了審查范圍中使我國(guó)的行政訴訟范圍 不限于具體行政行為，但我國(guó)的審查范圍相比發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)看，還存在一定的距離，甚至在實(shí) 踐中審查范圍內(nèi)的具體行政行為也被嚴(yán)格的限定。新行政訴訟法第十二條規(guī)定了12種 行政侵權(quán)訴訟，已在原先8種行政侵權(quán)的基礎(chǔ)上擴(kuò)寬了審查范圍，但其中第二款規(guī)定屬于開(kāi) 放性條款，除前款規(guī)定

14、外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件。但 是這一條款形同虛設(shè)，因?yàn)樵趯?shí)踐中很少根據(jù)此條款在規(guī)定的審查范圍外的行政行為被受理， 此次修改應(yīng)該看到它擴(kuò)充了訴訟范圍，但對(duì)于開(kāi)放性條款仍未做補(bǔ)充性規(guī)定。因此，在我國(guó)引進(jìn)環(huán)境行政公益訴訟制度時(shí)，迫切需要?jiǎng)?chuàng)建新型的司法救濟(jì)程序，完善 現(xiàn)有行政訴訟制度。2.3我國(guó)法治建設(shè)日勺需要我國(guó)憲法中并未有對(duì)環(huán)境權(quán)的規(guī)定，但是公民可以對(duì)于違法行為有檢舉權(quán)和控告權(quán)，應(yīng) 該說(shuō)這一規(guī)定中也包含了公民對(duì)于違法行政行為的有檢舉和控告的可能。環(huán)境是人類賴以生 存的基礎(chǔ)，隨著環(huán)境的惡化，無(wú)論是政府還是普通民眾越來(lái)越重視環(huán)境的保護(hù)，環(huán)境權(quán)也被 大多數(shù)西方國(guó)家寫(xiě)進(jìn)了憲

15、法，而我國(guó)對(duì)于環(huán)境行政公益訴訟的建立不僅顯示了我國(guó)從法律的 層面對(duì)于環(huán)境公益維護(hù)的重視，更是對(duì)于我國(guó)公民環(huán)境權(quán)益的賦予，對(duì)于我國(guó)的新時(shí)代的法 制建設(shè)有積極的推動(dòng)作用，也更有利于與世界環(huán)保事業(yè)接軌。3.建構(gòu)環(huán)境行政公益訴訟制度的具體規(guī)則3.1.我國(guó)環(huán)境行政公益訴訟的管轄權(quán)我國(guó)行政訴訟法以級(jí)別管轄為原則，當(dāng)被告為縣級(jí)以下的行政機(jī)關(guān)由基層法院管轄；當(dāng) 被告為縣級(jí)以上行政機(jī)關(guān)才由中級(jí)以上法院管轄。以指定管轄為補(bǔ)充，即根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要，為 了避免地域保護(hù)現(xiàn)象的出現(xiàn)，上級(jí)可以審理下級(jí)法院管轄的一審案件，或者上級(jí)法院可以通 過(guò)移送審查方式將案件交給下級(jí)法院審理。我國(guó)法律雖規(guī)定了我國(guó)法院審判不受行政機(jī)關(guān)干 預(yù)的原

16、則，但由于司法機(jī)關(guān)在財(cái)政上還是依賴于行政機(jī)關(guān)，因此在司法實(shí)踐中，某些地方行 政案件審理還是阻礙重重。此時(shí)如果上級(jí)法院將自己的一審案件指定給下級(jí)審理，特別是環(huán) 境行政公益訴訟的案件，影響大且牽涉廣，將有可能導(dǎo)致地方法院在壓力之下不作為或錯(cuò)作 為，構(gòu)建環(huán)境行政公益訴訟的目的將大打折扣。因此，在環(huán)境行政公益訴訟中應(yīng)該嚴(yán)格限 制管轄權(quán)的使用。同時(shí)，在我國(guó)行政訴訟管轄中設(shè)有基層人民法院、中級(jí)人民法院、高級(jí)人民法院和最高 院管轄四類。根據(jù)我國(guó)司法實(shí)踐的情況，基層人民法院案子多、任務(wù)重。如果將環(huán)境行政公 益訴訟納入基層法院，將進(jìn)一步加重他們的任務(wù)，導(dǎo)致案件的積壓，同時(shí)還有可能導(dǎo)致法院 審理效率的降低，從而環(huán)

17、境公益的保護(hù)力度將大大降低。更為重要的是，基層人民法院，由 于級(jí)別比較低，有可能會(huì)產(chǎn)生地方保護(hù)現(xiàn)象和案件審理艱難情況。由于環(huán)境行政公益訴訟大 多影響大、范圍廣，應(yīng)該將環(huán)境行政公益訴訟的審理設(shè)置由中級(jí)人民法院管轄。3.2我國(guó)環(huán)境行政訴訟中原告的資格根據(jù)新民事訴訟法第55條和新環(huán)境保護(hù)法第58條，我國(guó)環(huán)境公益訴訟原告主 體為法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，新環(huán)保法對(duì)于有關(guān)組織規(guī)定有所細(xì)化，為依法進(jìn)行登記且 從事5年以上環(huán)保事業(yè)，無(wú)違法記錄的社會(huì)組織，關(guān)于法律規(guī)定的機(jī)關(guān)仍未有明確規(guī)定。原 告資格的不明晰和狹窄范圍使得實(shí)踐司法中環(huán)境行政公益訴訟很少被提起。7金瑞林.環(huán)境法學(xué)M.北京：北京大學(xué)出版社，1994

18、:192.罔林麗.關(guān)于環(huán)境行政公益訴訟的法律思考J.河北法學(xué)，2007(5):2-3.環(huán)境行政公益訴訟應(yīng)該賦予公民訴權(quán)。雖然我國(guó)只允許對(duì)所訴行為有直接利害關(guān)系的人 作為原告，但由于所訴行為的影響是長(zhǎng)期的、持續(xù)的，短期內(nèi)沒(méi)有直接影響的，可能過(guò)了一 段時(shí)間后也成為了直接影響者，因此應(yīng)該賦予普通公民訴權(quán)以更好地維護(hù)公益：9訴訟權(quán)是 公民應(yīng)享有的一項(xiàng)基本權(quán)利，且行政公益訴訟是為維護(hù)國(guó)家利益和環(huán)境公共利益而提起的， 更應(yīng)該鼓勵(lì)代表不同利益的廣泛公民參與，我國(guó)訴訟中規(guī)定的原告必須具有法律上的直接利 害關(guān)系，但環(huán)境公益訴訟由于其特殊性，直接利害關(guān)系人很難短時(shí)間內(nèi)確定，而且影響范圍 往往難以估計(jì)，所以間接利害

19、關(guān)系人應(yīng)該也賦予其訴訟主體資格。賦予公民訴訟主體資格是應(yīng)然情況，就我國(guó)現(xiàn)在的國(guó)情和國(guó)民的法律意識(shí)而言實(shí)然的情 況我國(guó)還有很長(zhǎng)一段路要走實(shí)現(xiàn)起來(lái)有難度。只賦予公民訴訟主體資格，對(duì)于我國(guó)現(xiàn)階段公 民法律素養(yǎng)有待提高，對(duì)于行政機(jī)關(guān)處于強(qiáng)勢(shì)地位的現(xiàn)實(shí)國(guó)情顯然是不夠的，我國(guó)可以根據(jù) 自身情況結(jié)合德國(guó)的檢察官公益訴訟制度經(jīng)驗(yàn)，賦予檢察機(jī)關(guān)作為公益的代表人，代表國(guó)家 依職權(quán)主動(dòng)提起對(duì)于環(huán)境行政部門的違法行政行為或不作為的環(huán)境行政公益訴訟的制度，從 而可以有效地彌補(bǔ)公民和社會(huì)組織監(jiān)督力度上的不足，同時(shí)有利于訴訟目的的盡快實(shí)現(xiàn)。同 時(shí)結(jié)合美國(guó)環(huán)保組織的經(jīng)驗(yàn)，在環(huán)境行政公益訴訟過(guò)程中，環(huán)保組織也是重要的力量維權(quán)力

20、 量，它無(wú)論是在證據(jù)的收集上、出庭的影響力上還是在執(zhí)行監(jiān)督上都比普通公民有更大的優(yōu) 勢(shì)。3.3我國(guó)環(huán)境行政訴訟的訴訟費(fèi)用環(huán)境行政公益訴訟不僅僅是維護(hù)原告自身的利益，更是為了維護(hù)社會(huì)環(huán)境公益。它的受 益人不單是原告，同時(shí)還涉及大多數(shù)人的利益。環(huán)境行政公益訴訟涉及面一般比較廣，牽涉 的被害人多，標(biāo)的額比較大，訴訟費(fèi)用相對(duì)來(lái)說(shuō)會(huì)比較高。對(duì)普通個(gè)人、社會(huì)組織等來(lái)說(shuō)如 果讓他們?nèi)砍袚?dān)，讓他們望而卻步。因此，在訴訟費(fèi)用的設(shè)計(jì)上要考慮到費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題 和最終費(fèi)用的承擔(dān)和分配。美國(guó)的訴訟費(fèi)用采用的是污染者付費(fèi)原則，通過(guò)責(zé)任保險(xiǎn)制度來(lái)實(shí)現(xiàn)。我國(guó)在訴訟費(fèi)用 的規(guī)定上也可采取責(zé)任保險(xiǎn)制度，即保險(xiǎn)公司在投保人發(fā)生環(huán)境公益訴訟時(shí)，承擔(dān)部分的訴 訟費(fèi)用，同時(shí)還可以設(shè)立環(huán)境行政公益訴訟基金會(huì)，國(guó)家給予原告一部分資金補(bǔ)貼，作為訴 訟費(fèi)用。這樣不僅緩解了