中國水行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及遠景政策趨向

1、中國水行行業(yè)發(fā)展展現(xiàn)狀及及遠景政政策趨向向鄭翔（建設(shè)部部政策研研究中心心）中文摘要要：本文文詳細介介紹了我我國水務(wù)務(wù)行業(yè)發(fā)發(fā)展中水水資源、城市供供水和污污水處理理能力利利用以及及投資建建設(shè)資金金等方面面的發(fā)展展現(xiàn)狀，分析了了水務(wù)行行業(yè)存在在的體制制、價格格、管理理、效率率等方面面的問題題和未來來的改革革發(fā)展趨趨勢，提提出了我我國水務(wù)務(wù)行業(yè)未未來持續(xù)續(xù)發(fā)展的的政策趨趨向。Absttracct: Thiis ppapeer iintrroduucess thhe ddeveeloppmennt sstattus of watter souurcees, citty wwateer ssuppply

2、iing, seewagge ddispposiing, annd iinveestmmentt inn Chhineese watter inddusttry; annalyysess thhe pprobblemm off maanaggemeent sysstemm, ppricce, effficiienccy aand thee deevellopmmentt diirecctioon iin tthe futturee; pputss foorwaard thee pooliccy ttrennd oof sstanndinng ddeveeloppmennt iin CChinn

3、esee waaterr inndusstryy. 水行業(yè)是是指圍繞繞水的生生產(chǎn)供應(yīng)應(yīng)分銷等等業(yè)務(wù)而而形成的的產(chǎn)業(yè)，其自然然過程如如下：來來自江河河、湖泊泊、水庫庫等地表表水資源源或地下下水資源源的原水水被輸送送到自來來水加工工廠，加加入制水水原材料料后，經(jīng)經(jīng)過多道道自來水水加工工工藝，處處理消除除各種污污染物，制成成成品水，然后通通過自來來水供應(yīng)應(yīng)管道網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)統(tǒng)，把自自來水分分銷給消消費者。各類消消費者使使用后的的污水又又排入下下水道排排污系統(tǒng)統(tǒng)，再抽抽到污水水處理廠廠，經(jīng)過過處理后后流入江江河大海海。部分分城市污污水被處處理后又又作為中中水，被被重新利利用，再再次制造造自來水水。因此此，

4、水行行業(yè)包括括原水、自來水水的生產(chǎn)產(chǎn)和供應(yīng)應(yīng)、排水水及污水水處理等等業(yè)務(wù)，形成一一個相對對封閉的的產(chǎn)業(yè)鏈鏈，參與與自然界界的水循循環(huán)。而而本文主主要涉及及作為水水務(wù)產(chǎn)業(yè)業(yè)主體的的供水、污水處處理以及及管道業(yè)業(yè)務(wù)。 1我國水水行業(yè)發(fā)發(fā)展現(xiàn)狀狀1.1水水資源嚴嚴重不足足我國水資資源短缺缺，是世世界上十十三個最最缺水國國家之一一。據(jù)中國可可持續(xù)發(fā)發(fā)展水資資源戰(zhàn)略略研究的綜合合報告預(yù)預(yù)測，220300年前后后當中國國人口增增至166億時將將出現(xiàn)用用水高峰峰，人均均水資源源量將由由現(xiàn)在的的22000立方方米降至至17660立方方米，人人均水資資源量將將臨近國國際用水水緊張的的標準。20330年前前后中國

5、國用水總總量將達達到每年年70000億至至80000億立立方米，而中國國實際可可利用的的水資源源量約為為80000億至至95000億立立方米，需水量量將接近近可利用用水量的的極限。資料顯顯示，目目前全國國6699座城市市中有近近4000座城市市常年供供水不足足，水利利用率不不高，污污水處理理效率低低下。其其中有1110個個城市嚴嚴重缺水水，北京京、天津津、大連連等大中中城市已已受到水水資源嚴嚴重短缺缺的威脅脅。1.2部部分地區(qū)區(qū)城市供供水普及及率、污污水處理理率低供水普及及率方面面：20004年年全國城城市居民民用水普普及率為為88.85%，部分分中、西西部地區(qū)區(qū)城市居居民用水水普及率率不足8

6、80%，個別西西部省份份城市供供水普及及率只有有60%，如果果考慮有有一部分分供水設(shè)設(shè)施是采采用自備備井供水水的因素素，居民民通過城城市集中中供水的的普及率率會更低低。污水處理理率方面面： 220044年我國國城市污污水處理理率只有有45.67%，上海海、江蘇蘇等東部部發(fā)達地地區(qū)的污污水處理理率也不不足800%，貴貴州等西西部地區(qū)區(qū)城市不不足155%。污污水處理理中通過過污水處處理廠集集中處理理率為332.555%，部分地地區(qū)甚至至不足110%。20004年全全國污水水再生利利用率只只有100.200%，部部分地區(qū)區(qū)城市甚甚至沒有有污水再再生利用用設(shè)施。據(jù)估計，目前全全國900%以上上的城市市

7、水域受受到不同同程度的的污染，其中440%的的城市受受到重度度污染。全國湖湖泊約有有75%以上的的水域和和53%的近岸岸海域受受到顯著著污染。我國近近50%的重點點城鎮(zhèn)的的集中飲飲用水源源不符合合取水標標準。1.3供供水能力力和污水水處理能能力利用用率低在水資源源短缺的的同時，用水效效率不高高、用水水嚴重浪浪費。由由于管網(wǎng)網(wǎng)設(shè)施不不配套，供水設(shè)設(shè)施和污污水設(shè)施施利用率率不高，目前我我國城市市絕大部部分污水水未經(jīng)有有效處理理而排入入江河湖湖海，水水體污染染等情況況加劇了了我國水水資源的的匱乏。20044年我國國城市供供水生產(chǎn)產(chǎn)能力利利用率只只有544.2%，污水處處理廠處處理能力力利用率率只有6

8、64.778%。由于城城市供水水管網(wǎng)和和污水管管網(wǎng)設(shè)施施不配套套，造成成了，一一方面，我國的的城市污污水處理理率低、部分城城市供水水普及率率不高，另一方方面我國國城市供供水生產(chǎn)產(chǎn)能力利利用率和和污水處處理廠處處理能力力利用率率都不高高的現(xiàn)象象。1.4投投資建設(shè)設(shè)資金不不足20011年20004年，我國城城市道路路、橋梁梁、綠化化、環(huán)衛(wèi)衛(wèi)、燃氣氣、供熱熱、交通通、供水水、排水水（包括括污水）等公用用基礎(chǔ)設(shè)設(shè)施投資資總量從從23551.99億元增增加到447622.2億億元，年年均增長長26.5%。而我國國城市供供水、排排水（包包括污水水）設(shè)施施投資年年均增長長只有113.779%。城市公公用基礎(chǔ)

9、礎(chǔ)設(shè)施投投資中，供水、排水（包括污污水）設(shè)設(shè)施投資資所占比比例從220011年的221.669%降降到20004年年的155.799%。除了部分分城市采采用BOOT等市市場化方方式進行行融資外外，大部部分城市市水務(wù)行行業(yè)還是是采用傳傳統(tǒng)的財財政投資資、銀行行貸款的的建設(shè)方方式。市市場化投投融資體體制尚未未真正建建立。水水行業(yè)投投資建設(shè)設(shè)資金遠遠未滿足足需求。1.5水水務(wù)行業(yè)業(yè)企業(yè)整整體經(jīng)營營效益低低據(jù)統(tǒng)計，20004年11-111月，全全國533個城市市平均利利潤總額額為-3378.80萬萬元，與與20003年同同期相比比下降了555.115%，在533個城市市中有229個城城市利潤潤為負，所

10、占比比例為554.772%，與20003年年同期相相比有330個城城市利潤潤降低，所占比比例為556.66%。1.6市場化化改革進進程逐漸漸加快自20001年以以來，隨隨著國家家發(fā)改委委的外外商投資資產(chǎn)業(yè)指指導(dǎo)目錄錄和建建設(shè)部關(guān)于加加快市政政公用行行業(yè)市場場化進程程的意見見、城市供供水特許許經(jīng)營協(xié)協(xié)議示范范文本等文件件的出臺臺，先后后有上海海、北京京、深圳圳、青島島、合肥肥等城市市的自來來水廠、污水處處理廠通通過BOOT、TTOT等等方式，引進外外資或民民間資金金，采用用特許經(jīng)經(jīng)營的方方式，進進行市場場化經(jīng)營營，取得得了良好好的效果果。我國國水務(wù)行行業(yè)市場場化改革革的進程程逐漸加加快。2目前我

11、我國水務(wù)務(wù)行業(yè)發(fā)發(fā)展存在在的問題題2.1體體制方面面，部分分地區(qū)管管理體制制不順盡管上海海、深圳圳、青島島、北京京等地區(qū)區(qū)水務(wù)先先后進行行了市場場化改革革，但是是目前大大部分地地區(qū)城市市水務(wù)行行業(yè)還存存在著政政企不分分，政府府對城市市水務(wù)企企業(yè)干預(yù)預(yù)過多，企業(yè)不不能完全全行使法法人財產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)經(jīng)營權(quán)，適應(yīng)市市場經(jīng)濟濟的約束束和監(jiān)管管機制還還沒有形形成。有有的城市市政府部部門甚至至參與企企業(yè)的投投資決策策，當決決策失誤誤時，由由水務(wù)企企業(yè)為其其失誤買買單，造造成國有有資產(chǎn)嚴嚴重流失失。政資資不分，產(chǎn)權(quán)不不清，產(chǎn)產(chǎn)權(quán)出讓讓不規(guī)范范，產(chǎn)權(quán)權(quán)結(jié)構(gòu)單單一，政政策性虧虧損問題題比較突突出。城城市供水水價格

12、和和污水處處理收費費不到位位，城市市供排水水價格機機制及調(diào)調(diào)整程序序不健全全、不規(guī)規(guī)范。2.2價價格方面面，總體體水價偏偏低盡管目前前我國城城市的水水價不斷斷調(diào)升，但是增增長緩慢慢，總體體水價仍仍處于低低水平，根據(jù)調(diào)調(diào)查顯示示，20004年年111月月全國553個城城市平均均售水價價格為11.477元/噸噸，其中中平均工工業(yè)售水水價格為為1.669元/噸，平平均生活活售水價價格為11.277元/噸噸。在553個城城市中，水價低低于1.0元/噸的城城市有110個，所占比比例為118.99%，最最低只有有0.775元/立方米米；水價價在1.0元/噸1.55元/噸噸的城市市有244個，所所占比例例為

13、455.3%；價格格在1.5元/噸2.00元/噸噸，所占占比例為為18.9%。國外一些些城市供供水成功功的國家家，居民民家庭水水費與電費開開支相當當，水消消費一般般占個人人收入的的4%，而我國國目前城城區(qū)家庭庭水費、電費開開支懸殊殊（電費費幾倍于于水費），水消消費僅約約占個人人收入的的1.2%，水價過過低使得得居民不注注意節(jié)水水，用水水量遠大大于實際際需要量量，造成成很多地地方用水水緊張。作為水水資源匱匱乏國家家，低水水價既造造成可用用水的大大量浪費費，也不不會產(chǎn)生生良好的的經(jīng)濟利利益和社會效效益。2.3企企業(yè)管理理不規(guī)范范，效率率低下目前我國國水行業(yè)業(yè)企業(yè)經(jīng)經(jīng)營機制制和管理理方式還還不能適適

14、應(yīng)市場場經(jīng)濟的的要求，企業(yè)內(nèi)內(nèi)部管理理不科學(xué)學(xué)、競爭爭力不強強、機構(gòu)構(gòu)臃腫、人員素素質(zhì)不高高、效率率低下。盡管我我國水務(wù)務(wù)行業(yè)整整體效益益不高，但是我我國水務(wù)務(wù)行業(yè)上上市公司司的經(jīng)營營狀況明明顯高于于整個行行業(yè)。目目前我國國以水務(wù)務(wù)為主業(yè)業(yè)的上市市公司有有6家，分別為為原水股股份、武武漢控股股、南海海發(fā)展、錢江水水利、創(chuàng)創(chuàng)業(yè)環(huán)保保及首創(chuàng)創(chuàng)股份，其中原原水股份份、武漢漢控股、南海發(fā)發(fā)展主要要從事自自來水生生產(chǎn)，首首創(chuàng)股份份主要通通過收購購污水處處理廠和和合資建建立自來來水廠而而進入水水務(wù)業(yè)，錢江水水利主要要是供水水和水資資源綜合合開發(fā)，創(chuàng)業(yè)環(huán)環(huán)保是以以污水處處理為主主，根據(jù)據(jù)這6家家公司2200

15、44年年報報數(shù)據(jù)顯顯示，220033年、220044年這66家上市市公司的的主營業(yè)業(yè)務(wù)收入入、主營營業(yè)務(wù)利利潤都遠遠遠高于于整個供供水行業(yè)業(yè)的平均均水平（下表所所示）。上市公公司能通通過改制制、規(guī)范范管理提提高效益益，充分分證明我我國水務(wù)務(wù)行業(yè)的的經(jīng)營形形勢惡化化與自身身的管理理不力、體制不不暢密切切相關(guān)。企業(yè)名稱稱20044年主營營業(yè)務(wù)收收入（萬萬元）20044年主營營業(yè)務(wù)利利潤（萬萬元）20033年主營營業(yè)務(wù)收收入（萬萬元）20033年主營營業(yè)務(wù)利利潤（萬萬元）原水股份份971445.33430113.55965228.33471662.88武漢控股股170006.4459966.9160

16、336.8862911.6南海發(fā)展展423994.44227227.66255338.88130119.44錢江水利利157333.3374422.8218442.6611711創(chuàng)業(yè)環(huán)保保755114.88565117.99629669.77466003.88首創(chuàng)股份份312774.66202660.55234220.551551163我國水水務(wù)行業(yè)業(yè)的發(fā)展展趨勢3.1我我國水務(wù)務(wù)行業(yè)具具有廣闊闊的市場場前景目前我國國仍然有有35億人人在飲用用水的數(shù)數(shù)量和質(zhì)質(zhì)量上還還未得到到充分滿滿足，還還有四百百座城市市受困于水水量的減減少。據(jù)估計計，到220100年城市市供水約約需要投投資20000億億元

17、。 污水處理理方面，到20010年年城市排排水管道道普及率率和城市市污水處處理率將將分別達達到900%和660%，直轄市市、省會會城市、計劃單單列市以以及重點點風(fēng)景旅旅游城市市不得低低于700%。預(yù)預(yù)計到220100年中國國用于污污水處理理的總投投資約需需25000億元元。另外外，在工工業(yè)和生生活污水水治理、城市供供水管網(wǎng)網(wǎng)的改造造、自來來水的深深度凈化化、農(nóng)業(yè)業(yè)節(jié)水灌灌溉設(shè)備備、開發(fā)發(fā)利用節(jié)節(jié)水型器器具等領(lǐng)領(lǐng)域都有有著廣闊闊的市場場前景。2我國國水務(wù)行行業(yè)市場場化進程程將進一一步加快快20022年以來來國家相相關(guān)部委委陸續(xù)出出臺了關(guān)于進進一步推推進城市市供水價價格改革革工作的的通知、關(guān)關(guān)于推

18、進進城市污污水、垃垃圾處理理產(chǎn)業(yè)化化發(fā)展的的意見、關(guān)關(guān)于加快快市政公公用行業(yè)業(yè)市場化化進程的的意見、市市政公用用事業(yè)特特許經(jīng)營營管理辦辦法和和城市市供水特特許經(jīng)營營協(xié)議示示范文本本等一一系列關(guān)關(guān)于水務(wù)務(wù)行業(yè)改改革的文文件，。這些文文件不僅僅對我國國水務(wù)行行業(yè)的市市場化改改革具有有很強的的指導(dǎo)意意義，同同時對我我國水務(wù)務(wù)行業(yè)市市場化改改革進程程具有極極大的促促進作用用，我國國水務(wù)行行業(yè)市場場化進程程將進一一步加快快。4我國水水務(wù)行業(yè)業(yè)未來發(fā)發(fā)展的政政策趨向向4.1加加快水價價改革的的步伐，建立合合理的水水價形成成機制水務(wù)行業(yè)業(yè)屬于政政府定價價的公用用事業(yè)，水務(wù)價格由由政府制制定，這這是由水水務(wù)行

19、業(yè)的的特殊性性決定的的。但是是水價的的制定必必須符合合價值規(guī)規(guī)律的要要求，反反映水資資源價格格和供求求關(guān)系，并與社社會承受受能力相相適應(yīng)。我國幅員員遼闊，東、中中、西部部地區(qū)，大、中中、小城城市的經(jīng)經(jīng)濟基礎(chǔ)礎(chǔ)不同，經(jīng)濟發(fā)發(fā)展水平平不同，市場化化程度不不一致，目前各各地區(qū)城城市的市市政公用用設(shè)施的的價格差差距很大大。在公公用事業(yè)業(yè)市場化化過程中中，價格格的制定定必須結(jié)結(jié)合各地地的經(jīng)濟濟發(fā)展狀狀況，居居民收入入水平和和承受能能力，合合理定價價。4.2在在部分市市場化改改革條件件還不成成熟的中中西部地地區(qū)城市市，應(yīng)調(diào)調(diào)整管理理職能，加強管管理我國絕大大多數(shù)城城市水務(wù)企業(yè)是是隸屬于于政府職職能部門門的

20、國有有自然壟壟斷企業(yè)業(yè)，壟斷斷經(jīng)營，缺乏競競爭，效效率低、成本高高。隨著著跨國水水務(wù)集團團大規(guī)模模進入我我國供水水市場，國內(nèi)供供水企業(yè)業(yè)要在競競爭中求求得生存存和發(fā)展展，必須須市場經(jīng)經(jīng)濟規(guī)律律和建立立現(xiàn)代企企業(yè)制度度的要求求，通過過完善國國有資本本出資人人制度，實現(xiàn)政政資分開開、政企企分開。通過引引進外資資和民間間資本等等，加快快多種形形式的產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度度改革，在保持持自然壟壟斷環(huán)節(jié)節(jié)國有資資本控股股的前提提下，逐逐步將大大多數(shù)國國有獨資資公司改改造成股股份有限限公司，有條件件的企業(yè)業(yè)要盡快快整體上上市。嚴嚴格依法法設(shè)立股股東會、董事會會、監(jiān)事事會，明明確各自自的權(quán)利利和責任任，推動動企業(yè)建建立

21、規(guī)范范的公司司法人治治理結(jié)構(gòu)構(gòu)，轉(zhuǎn)換換經(jīng)營機機制，推推進國有有經(jīng)濟的的戰(zhàn)略性性調(diào)整。積極探探索經(jīng)營營者持股股、股票票期權(quán)等等股權(quán)激激勵辦法法，建立立有利于于對經(jīng)營營管理者者和科技技骨干進進行長期期激勵的的機制。通過建立立“產(chǎn)權(quán)權(quán)清晰，權(quán)責明明確，政政企分開開，管理理科學(xué)”的現(xiàn)代代企業(yè)制制度，健健全企業(yè)業(yè)法人治治理結(jié)構(gòu)構(gòu)，建立立績效考考核制度度、激勵勵機制和和約束機機制，完完善用人人制度和和財務(wù)制制度，提提高企業(yè)業(yè)的運行行效率。為適應(yīng)水水務(wù)行業(yè)業(yè)市場化化的需要要，城市市供水行行業(yè)必須須實行政政企分離離，建立立高效率率的政府府管制機機制和企企業(yè)經(jīng)營營機制。政企分分離后，政府與與企業(yè)之之間原有有的行

22、政政隸屬關(guān)關(guān)系將變變成資產(chǎn)產(chǎn)紐帶關(guān)關(guān)系，政政府對水水務(wù)企業(yè)業(yè)進行行行業(yè)監(jiān)督督管理。政府有有關(guān)部門門主要做做好市場場的準入入和退出出監(jiān)管，產(chǎn)品與與服務(wù)價價格監(jiān)管管，供水水企業(yè)成成本監(jiān)控控，產(chǎn)品品與服務(wù)務(wù)質(zhì)量的的監(jiān)管等等工作。4.3積極推推進供水水、污水水處理一一體化經(jīng)經(jīng)營過去我國國污水處處理企業(yè)業(yè)運作方方式帶有有明顯的的計劃經(jīng)經(jīng)濟色彩彩，目前前我國僅僅有部分分城市征征收排水水設(shè)施有有償使用用費或污污水處理理費，而而且收費費額度低低于污水水處理的的成本，城市污污水處理理廠運營營主要靠靠政府財財政支持持，資金金不足致致使維持持運轉(zhuǎn)十十分困難難。為了了促進水水務(wù)行業(yè)業(yè)的改革革發(fā)展，根據(jù)國務(wù)院院關(guān)于加加

23、強城市市供水節(jié)節(jié)水和水水污染防防治工作作的通知知、國家家計委關(guān)關(guān)于印發(fā)發(fā)改革水水價促進進節(jié)約用用水的指指導(dǎo)意見見的通知知和城市市供水價價格管理理辦法，建立立從供水水、排水水到污水水處理回回用供水水、污水水處理一一體化經(jīng)經(jīng)營的方方式入手手，通過過合理水水務(wù)價格格體系和和經(jīng)濟調(diào)調(diào)節(jié)機制制，切實提提高節(jié)水水水平和和水資源源綜合利利用效率率，為水水務(wù)企業(yè)業(yè)改革和和建立良良性水務(wù)務(wù)運行機機制，吸吸引民間間資本和和海外資資本創(chuàng)造造條件。4.4 加強水水務(wù)行業(yè)業(yè)市場化化改革后后的監(jiān)管管水務(wù)行業(yè)業(yè)是公用用事業(yè)，市場化化進程必必須保證證普通群群眾的公公共利益益，因此此，在水水務(wù)行業(yè)業(yè)的改革革開放過過程中政政府必

24、須須對水務(wù)務(wù)的價格格、水質(zhì)質(zhì)和服務(wù)務(wù)質(zhì)量進進行監(jiān)管管。我國國水務(wù)行行業(yè)的民民營化采采用的是是特許經(jīng)經(jīng)營制，水的特特許權(quán)經(jīng)經(jīng)營過程程中，為為了保證證合理的的水價和和水質(zhì)必必須對進進入水務(wù)務(wù)行業(yè)的的投資運運營主體體的資質(zhì)質(zhì)、能力等進進行審查查以保證證普通百百姓能夠夠享受合合理的水水價、合合格的水水質(zhì)和優(yōu)優(yōu)質(zhì)的服服務(wù)。（1）在在對水務(wù)務(wù)行業(yè)進進行監(jiān)管管時，首首先必須須明確監(jiān)監(jiān)管的內(nèi)內(nèi)容除了對價價格進行行監(jiān)管以以外，還還必須對對市場準準入進行行監(jiān)管。水務(wù)行行業(yè)是公公用事業(yè)業(yè)，一家家企業(yè)進進入以后后，就會會形成自自然壟斷斷。得到到了壟斷斷地位的的企業(yè)，很難約約束，因因此在進進入之前前，應(yīng)對水務(wù)行行業(yè)經(jīng)營

25、營特許權(quán)權(quán)進行競標標，使企企業(yè)在進進入之前前形成多多家競爭爭，根據(jù)不不同標的的采用不不同的投投資運營營模式。水務(wù)行行業(yè)屬于于比較特特殊的領(lǐng)領(lǐng)域，與與人民生生活密切切相關(guān)，安全和和質(zhì)量都都非常重重要，因因此運營營企業(yè)進進入以后后也必須須進行事事后監(jiān)管管。（2）監(jiān)監(jiān)管時必必須注意意監(jiān)管主主體的獨獨立性目前部分分地方的的監(jiān)管機機構(gòu)還同同時兼任任發(fā)包的的職能，監(jiān)管的的職能很很難獨立立。監(jiān)管管部門應(yīng)應(yīng)該是獨立于于發(fā)包的的政府部部門，是買賣賣雙方之之外的第第三方，必須保保持中立立性。另另一方面面在監(jiān)管管的同時時應(yīng)建立立相應(yīng)的的司法體體系，這這樣一旦旦和約出出了問題題，就可可以啟動動司法程程序。目目前國際際上比較較通行的的做法是是建立一一個比較較獨立的的公用事事業(yè)監(jiān)管管機構(gòu)，獨立機機構(gòu)的地地