關(guān)于加快推進(jìn)老舊城區(qū)有機(jī)更新的調(diào)研報告

1、關(guān)于加快推進(jìn)老舊城區(qū)有機(jī)更新的調(diào)研報告隨著土地資源日益緊缺，上海、廣州、深圳、杭州等先進(jìn)城市，正在積極探索以城市更新方式盤活老舊城區(qū)資源，改善民生并推動社會經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。*年以來，我市也積極推進(jìn)了一批城市更新項目，但總體上仍停留在背街小巷亮化、外墻保溫與粉刷、道路硬化、上下水改造等設(shè)施完善層面，與江浙、廣東等發(fā)達(dá)地區(qū)推進(jìn)的以“設(shè)施完善、服務(wù)提升、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、創(chuàng)新社會治理”為核心的城市有機(jī)更新差距明顯。作為推動我市實現(xiàn)新舊動能轉(zhuǎn)換高質(zhì)量發(fā)展的推動工程，應(yīng)堅持以人為本的核心理念，用“新理念”“新技術(shù)”塑造“新空間”、承載“新內(nèi)容”、構(gòu)筑“新網(wǎng)絡(luò)”、賦能“新消費”，以城市有機(jī)更新推動“開放、現(xiàn)代、活

2、力、時尚”國際大都市的建設(shè)。一、加快推進(jìn)老城區(qū)有機(jī)更新的重要意義城市有機(jī)更新是新時代經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長點。據(jù)不完全統(tǒng)計*市*年以前建成宅總面積約*萬平方米，實施加裝電梯、配套養(yǎng)老和托幼設(shè)施、美化綠化亮化等有機(jī)更新工程，保守估計固定資產(chǎn)投資將超過*億元。*市存量商業(yè)、寫字樓等約*萬平方米，電梯、供水、供熱等設(shè)施達(dá)到設(shè)計壽命的約*萬平方米，設(shè)施更新投入約*億元。兩項合計共投入約*億元，按照十年完成，每年投資*億元，大約每年帶來GDP增長超*億元。進(jìn)一步考慮存量土地資源盤活，新產(chǎn)業(yè)的引入，預(yù)計全面實施城市有機(jī)更新，可帶動GDP年增長約*-*個百分點。城市有機(jī)更新持續(xù)不斷地為城市注入新活力。實施城市有機(jī)

3、更新不斷改善老舊城區(qū)居住環(huán)境和配套水平，能夠有效地保證老舊城區(qū)保值并持續(xù)升值，并可促進(jìn)老城區(qū)吸引人、留住人，從而根本改善老舊城區(qū)人口流失并老齡化趨勢。而人口的集聚，又能夠促使老城區(qū)原有業(yè)態(tài)升級轉(zhuǎn)型，釋放出巨大的產(chǎn)業(yè)空間，催生新的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，為城市持續(xù)注入新的活力。城市有機(jī)更新為基層社會治理創(chuàng)新提供了新舞臺。城市更新本質(zhì)上是產(chǎn)權(quán)人個體通過參與社會的共建與共治活動實現(xiàn)利益共享，在這一過程中，各級政府和部門可通過及時回應(yīng)和化解個體群眾遇到的困難和問題，不斷健全民意表達(dá)、志愿參與、協(xié)商議事等機(jī)制，推動基層治理方式從“靠政府”向“靠大家”轉(zhuǎn)變，是基層社會治理向更具凝聚力的“社會治理共同體”邁進(jìn)的新舞臺。

4、二、存在的問題制約我市城市有機(jī)更新的主要問題在于：一是理念認(rèn)識不足。我市目前城市更新的認(rèn)識仍僅停留在以傳統(tǒng)的立面修繕、基礎(chǔ)設(shè)施改造為主，對城市有機(jī)更新對帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提升城市活力、創(chuàng)新社會治理的認(rèn)識不足，直接導(dǎo)致市南、市北等老城區(qū)活力不斷下降，人口不斷流失。以市南為例，市南區(qū)是山東省第一個財政收入突破百億的區(qū)市，但對城市更新的認(rèn)識不足，導(dǎo)致了中山路片區(qū)改造長年無法啟動，團(tuán)島片區(qū)雙星花園等高層電梯大多到期無法使用，人口不斷流失，目前市南區(qū)老齡化率已高達(dá)*%。東部沿海位置極佳的福泰廣場等寫字樓半數(shù)電梯報廢、啟動更新緩慢，停車設(shè)施緊張，無法滿足現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)需求，陷入企業(yè)外遷、空置率提高、設(shè)施無人維護(hù)愈

5、加陳舊、更多企業(yè)外遷的惡行循環(huán)。東部商圈的陽光百貨、百麗廣場歇業(yè)多年。市南區(qū)也成為全省第一個財政收入倒退回百億以下的區(qū)市。二是體制機(jī)制不順。早在*年深圳市就頒布了深圳市城市更新辦法規(guī)定了“拆除重建”、“功能改變”、“綜合整治”三類更新模式。上海、廣州也分別于*年出臺了擱置的城市更新條例，推動城市更新不斷深入。但我市目前缺少城市更新方面的頂層設(shè)計，長效機(jī)制尚未確立。城市更新具有涉及面廣、聯(lián)動性強(qiáng)的特點，從項目申報到批復(fù)實施，涉及多個環(huán)節(jié)和部門，各部門職能分散，具體工作銜接難以有序開展。以老樓加裝電梯為例，加裝電梯共前期審批共涉及自然資源、建設(shè)、財政、市場監(jiān)督、城市管理、消防、街道社區(qū)等*個部門，

6、需要供水、排水、供氣、供電、供熱、通信、有線電視*個公用事業(yè)單位參與，程序復(fù)雜，造成除軍隊宿舍外，全市*年加裝完成不超過*部，廣州市*年約完成*部，差距明顯。三是市場化程度不高。目前，*市城市更新項目基本是政府主導(dǎo)，如老舊小區(qū)整治、環(huán)境綜合整治等工程基本為政府財政買單，近期開展的市南、市北城市更新和歷史街區(qū)改造均由海明、城投等政府投資公司運(yùn)作，缺乏多種社會力量的廣泛參與，市場化、社會化程度不高。對居民仍是貨幣化安置后遷出，這導(dǎo)致人口數(shù)量進(jìn)一步下降。由于未能形成形成政府、開發(fā)商、業(yè)主、相關(guān)社區(qū)及市民、專業(yè)人員等社會多元主體共同參與、合作開發(fā)的運(yùn)作模式，更新后業(yè)態(tài)單一、同質(zhì)化嚴(yán)重，前景堪憂。三、加

7、快推進(jìn)老舊城區(qū)有機(jī)更新的建議（一）以法治化的理念，完成城市有機(jī)更新頂層設(shè)計一是加快制定*市城市更新實施條例。建立一套以“地方性法規(guī)+實施細(xì)則+操作辦法”為架構(gòu)，內(nèi)容涵蓋自然資源和規(guī)劃、房屋動拆遷、建筑設(shè)計、施工、物業(yè)管理等的城市更新法規(guī)體系，營造城市更新良好的法治環(huán)境。二是加強(qiáng)和創(chuàng)新組織領(lǐng)導(dǎo)。參照上海做法設(shè)立*市城市更新和舊區(qū)改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由市領(lǐng)導(dǎo)任組長，發(fā)改、財政、住建、自然資源、環(huán)保、文旅、市場監(jiān)督、經(jīng)信、民營企業(yè)等部門參加，辦公室設(shè)在市住建局，全面統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)工作。各區(qū)市對應(yīng)設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組具體負(fù)責(zé)實施。三是開展城市更新專項規(guī)劃的編制。規(guī)劃應(yīng)明確提出*城市更新的指導(dǎo)思想、基本原則、總體目

8、標(biāo)、規(guī)?？刂疲岢龈鹿δ?、強(qiáng)度管控要求及各類用地的更新、保護(hù)、利用原則和策略等，為城市更新年度計劃的編制提供科學(xué)依據(jù)。四是建立“全市專項規(guī)劃*年行動計劃年度實施計劃更新片區(qū)策劃方案更新項目實施方案”的城市更新規(guī)劃管控體系，促進(jìn)城市更新長效運(yùn)作的系統(tǒng)性機(jī)制形成。（二）以市場化的思路，創(chuàng)新城市更新運(yùn)作模式一是構(gòu)建起“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作”的運(yùn)作模式，按更新設(shè)施屬性劃分責(zé)權(quán)利，公益設(shè)施由政府負(fù)責(zé)，經(jīng)營性與準(zhǔn)經(jīng)營性由市場主體負(fù)責(zé)。二是有效合理地配置資源，允許老舊小區(qū)采用加層等方法擴(kuò)大公共服務(wù)設(shè)施面積，免交土地出讓金。住宅重建可在不增加實際戶內(nèi)居住面積的前提下，增加解決電梯、停車等問題的公共面積，免交土

9、地出讓金。老舊城區(qū)新建地下停車場免交地下空間使用金。工業(yè)、商業(yè)設(shè)施改造后改變用途的增加面積減半征收土地出讓金。三是以政府購買服務(wù)的方式，引導(dǎo)吸引社會主體進(jìn)入養(yǎng)老、托幼、社區(qū)醫(yī)療等社區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域。四是引進(jìn)一批具有城市更新經(jīng)驗的外地大企業(yè)，培育一批本地龍頭企業(yè)，推動組建*城市更新產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，增強(qiáng)市場主體的主導(dǎo)地位。（三）以專業(yè)化的思維，提升城市更新水平。一是堅持以人為本，更加關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、住房保障、公共服務(wù)設(shè)施、公共安全、產(chǎn)業(yè)功能、社區(qū)公共開放空間、歷史風(fēng)貌保護(hù)、慢行系統(tǒng)的全面整合，系統(tǒng)專業(yè)研究各片區(qū)功能定位、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、設(shè)施布局為城市有機(jī)更新提供專業(yè)指導(dǎo)。二是注重文化的傳承與挖掘，激

10、活更新單元活力。結(jié)合文化設(shè)施建設(shè)推動城市更新，利用散布的老廠房、老樓宇布局便民文化、體育、養(yǎng)老、社區(qū)醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施，提高片區(qū)公共服務(wù)水平。三是在重點區(qū)域加強(qiáng)多樣化、差異化、特色化研究。如中山路等歷史文化街區(qū)可重點利用文物建筑增設(shè)博物館、美術(shù)館、劇院，用文化來激活創(chuàng)意空間，居住區(qū)修舊如舊打造新的高端居住區(qū)；市北、李滄?zhèn)鹘y(tǒng)工業(yè)區(qū)可做好工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)利用工作，重點聚焦人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等新銳科技、創(chuàng)新內(nèi)容，用科技賦予工業(yè)遺產(chǎn)新活力；老舊商業(yè)設(shè)施改造可與文化設(shè)施建設(shè)相結(jié)合，業(yè)態(tài)混搭，以公共服務(wù)設(shè)施吸引人流，以商業(yè)服務(wù)提升價值，賦予傳統(tǒng)商業(yè)新活力。（四）以差別化的方法，因地制宜、分類實施、穩(wěn)步推進(jìn)。一是按照試點、示范、全面推進(jìn)的策略穩(wěn)步推進(jìn)。市南、市北、李滄兩年內(nèi)完成一處老舊小區(qū)更新試點，五年內(nèi)完成一個老舊城區(qū)有機(jī)更新示范，積累經(jīng)驗全面推廣。二是開展前瞻性試點，參照杭州經(jīng)驗，全市推出一個片區(qū)開展未來社區(qū)試點，圍繞“未來鄰里、