我國分稅制框架下稅權(quán)制度缺陷與稅收競爭異化

1、我國分稅制框架架下稅權(quán)制度度缺陷與稅收收競爭異化林翰1葉子榮榮2（1,2西南南交通大學(xué)經(jīng)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院院四川成成都6100031）有效的稅收競爭爭能提升公共共部門經(jīng)濟(jì)效效率，并在一一定程度上刺刺激當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)濟(jì)發(fā)展和充分分就業(yè)。然我我國分稅制改改革正在進(jìn)行行之中，規(guī)范范的政府間財(cái)財(cái)政關(guān)系尚未未建立，各種制度的的缺陷和政府府行為約束的的缺失，導(dǎo)致致我國政府間間稅收競爭出出現(xiàn)異化的趨趨勢，嚴(yán)重扭扭曲了資源的的配置，也妨妨礙了政府公公共服務(wù)的提提供。本文認(rèn)認(rèn)為稅權(quán)制度度缺陷是導(dǎo)致致當(dāng)前我國稅稅收競爭異化化多種原因的的集中體現(xiàn)，是是主要的制度度誘因?，F(xiàn)階階段應(yīng)以推進(jìn)進(jìn)稅權(quán)制度的的改革和完善善為突破口，構(gòu)構(gòu)建

2、法治化、規(guī)規(guī)范化的稅收收競爭制度框框架，為有序序稅收競爭的的形成創(chuàng)造條條件。分稅制；稅收競競爭；稅權(quán)制制度；制度創(chuàng)創(chuàng)新Tax Powwer Systemm Flaw annd Taxx Comppetitiion Disasssimilaation underr Tax-shharingg Systtem FrrameThe efffectivve taxx comppetitiion caan proomote the ppublicc depaartmennt ecoonomicc effiicienccy, annd stiimulattes thhe loccal ecconomyy

3、deveelopmeent and tthe fuull emmploymment iin thee certtain ddegreee. But ourr counntry ttax-shaaring systeem refform iis carrryingg on, the standdard iinterggovernnmentaal finnanciaal rellationns nott yet estabblishees, each kind of syystem and ggovernnment behavvior rrestraaint fflaw, causees ourr

4、 counntry iinterggovernnmentaal taxx compeetitioon to appeaar thee tenddency of dissassimmilatiion, sseriouusly ttwisteed thee resoourcess disppositiion, aalso hhas hiindereed govvernmeent puublic serviice prrovisiion. Thiss artiicle tthoughht thee tax powerr systtem fllaw iss causses thhe currrent

5、our ccountrry taxx comppetitiion diisassiimilattion mmany kkinds of reeasonss the centrralismm to mmanifeest. The preseent sttage sshouldd takee advaance tthe reeform and tthe coonsummmationn to tthe taax powwer syystem as a breacch, consttructss the standdardizzed taax commpetittion ssystemm framme

6、, in oorder to crreate the ccondittion tto havve thee foreeword tax ccompettitionn.tax-shaaring systeem; tax compeetitioon; tax powerr systtem; ssystemm innoovatioon稅收競爭是指政政府間通過競競相降低有效效稅率或?qū)嵤┦┒愂諆?yōu)惠政政策，以吸引引經(jīng)濟(jì)資源和和稅收資源流流入的政府自自利行為。作者簡介：林翰（1979），男，福建福清，博士研究生，email: 經(jīng)濟(jì)資源的流入是稅收競爭的直接及長期效應(yīng)，稅收資源的流入是稅收競爭的短期及間接效應(yīng)

7、。近近期學(xué)者的研研究將稅收競競爭擴(kuò)及其他他減少財(cái)政收收入的形式以以及提供具有有特殊服務(wù)方方向的公共服服務(wù)，按照這這個(gè)思路，我我國國內(nèi)稅收收競爭可以概概括為二種形形式：一是從從稅收收入角角度看有以各各種減免稅為為主的稅收優(yōu)優(yōu)惠，包括以財(cái)政政返還為代表表的各種變相相稅收減免；二是從公共產(chǎn)品品提供看有針針對特定對象象的公共服務(wù)務(wù)支出，或是是公共收費(fèi)的的減少。當(dāng)前前稅收競爭在在政府行為中中普遍存在，并并出現(xiàn)了競爭爭異化的現(xiàn)象象，需要我們加加以重視，究究本溯源，尋找有有效的治理作者簡介：林翰（1979），男，福建福清，博士研究生，email: 經(jīng)濟(jì)資源的流入是稅收競爭的直接及長期效應(yīng)，稅收資源的流入是稅

8、收競爭的短期及間接效應(yīng)。我國稅收競爭的的實(shí)踐基礎(chǔ)改革之前我國的的財(cái)政體制長長期保持統(tǒng)收收統(tǒng)支的基本本原則，當(dāng)時(shí)時(shí)政府間稅收收競爭的主要要形式就是竭竭力爭取財(cái)政政資金，是一一種較為隱蔽蔽的稅收競爭爭形式。 另有學(xué)者認(rèn)為改革之前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制不存在政府間的稅收競爭。在分稅制架架下，財(cái)政體體制改革和市市場化改革之之后，行政性性分權(quán)和經(jīng)濟(jì)濟(jì)性分權(quán)，為為稅收競爭提提供了空間。但事實(shí)上，我國是單一制國家，中央政府在全國范圍內(nèi)的稅收競爭中具有相對的壟斷性和強(qiáng)制性，地方政府基本上是無力與中央政府競爭的。我國的稅收競爭更多的發(fā)生在地區(qū)間的競爭。我國中央與地方之間這種特殊的分權(quán)關(guān)系是我國政府間稅收競爭的實(shí)踐基礎(chǔ)，

9、既導(dǎo)致稅收競爭的產(chǎn)生，也決定它表征、發(fā)展與效應(yīng) 另有學(xué)者認(rèn)為改革之前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制不存在政府間的稅收競爭。1.1 事權(quán)權(quán)與財(cái)權(quán)向地地方政府轉(zhuǎn)移移為稅收競爭爭提供了適格格的主體隨著中央與地方方權(quán)力關(guān)系的的調(diào)整，地方方政府由計(jì)劃劃經(jīng)濟(jì)體制下下單一的服從從角色開始向向雙重角色地地位轉(zhuǎn)化。一一方面地方政府府作為國家利利益的直接代代表者，是國國家利益、全全局利益的服服從者。另一方面是地地區(qū)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)動(dòng)的主體，是是局部利益的的支配者，負(fù)負(fù)有發(fā)展本地地區(qū)經(jīng)濟(jì)的責(zé)責(zé)任。為了實(shí)實(shí)現(xiàn)政治經(jīng)濟(jì)濟(jì)制度的轉(zhuǎn)軌軌，中央政府府提出發(fā)揮地地方政府的積積極性，開始始推動(dòng)地方政政府的自主性性改革探索，強(qiáng)強(qiáng)化了地方政政府的自身利利益

10、機(jī)制，地地方利益最大大化成為地方方政府追求的的目標(biāo)。地方方特殊經(jīng)濟(jì)利利益的形成，使使各地在經(jīng)濟(jì)濟(jì)競爭中了相相對獨(dú)立的競競爭主體資格格，從而為政政府間稅收競競爭的展開提提供了有效的的競爭者。1.2 市場場化改革與市場場體系的初步步建立創(chuàng)造了稅收競爭的客客體稅收競爭追逐的的是各種經(jīng)濟(jì)濟(jì)資源和稅收收資源，現(xiàn)階階段更多表現(xiàn)為對經(jīng)濟(jì)資源的追追逐。在第一個(gè)階階段，市場化化改革顯示了了中國這一巨巨大市場的吸吸引力，吸引引大量國際資資源流入，針針對FDI的的稅收競爭迅迅速展開。第第二階段隨著著市場化改革革使我國國內(nèi)內(nèi)市場的開放放性和區(qū)域間間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系系不斷加強(qiáng)，各各類資源和要要素的流動(dòng)與與重組獲得了了長足的發(fā)

11、展展，資本市場場上融資活動(dòng)動(dòng)活躍。針對對國內(nèi)資源的的稅收競爭越越發(fā)激烈，并并日益白熱化化,其主要渠道道就是通過資資本市場 陳曉等. 稅收競爭及其在我國資本市場中的表現(xiàn)J.稅務(wù)研究，2003（6）. 陳曉等. 稅收競爭及其在我國資本市場中的表現(xiàn)J.稅務(wù)研究，2003（6）.1.3 稅收收優(yōu)惠政策成成為政府間稅稅收競爭的主主要手段我國遵循的是統(tǒng)統(tǒng)一稅制原則則，稅法制定定權(quán)集中在中中央政府，因因此從理論上上講我國地區(qū)區(qū)間開展收競競爭的空間很很小。改革開放初初期為了加快快經(jīng)濟(jì)增長，顯顯示改革與開開往政策的成成效，中央政政府默認(rèn)了地地方政府為招招商引資自行行制定的稅收收政策。944年分稅制改改革后，中央

12、央雖然收回了了地方政府的的減免權(quán)，但但地方政府仍仍擁有較大的的自由裁量權(quán)，能夠?qū)Ω鞣N事項(xiàng)按按照自身利益益驅(qū)動(dòng)進(jìn)行彈彈性較大的處處理。1.4 官員員自身利益最最大化是地方方政府展開稅收競爭爭的動(dòng)因官僚自身利益的的最大化是政府行為的的直接目標(biāo)和和內(nèi)在動(dòng)力。地方官員要實(shí)現(xiàn)其收益（包括物質(zhì)利益和精神利益）最大化，首先必須謀求其政治地位的長期化和穩(wěn)定化 在我國官員獲得的政治支持率主要是依靠經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公共建設(shè)的支出來獲得上級官員的賞識和形成民間的口碑，從而獲得提拔和升遷。需要依靠資本與稅收收入的流入來謀求政績，依靠經(jīng)濟(jì)資源的支撐而獲得相應(yīng)的 在我國官員獲得的政治支持率主要是依靠經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公共建設(shè)的支

13、出來獲得上級官員的賞識和形成民間的口碑，從而獲得提拔和升遷。過渡期分稅制下下的稅收競爭異異化2.1 稅收收競爭異化的的內(nèi)涵我們在觀察到稅稅收競爭有效效地降低了我我國實(shí)際稅率率，吸引而來來大量投資資資金，有力地地促進(jìn)我國經(jīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同同時(shí)，發(fā)現(xiàn)我我國政府間的的稅收競爭并并未顯現(xiàn)出公公共選擇學(xué)派派所認(rèn)可的作為最優(yōu)優(yōu)公共產(chǎn)品組組合的制度發(fā)發(fā)現(xiàn)者，提高高政府行政效效率的作用，反反倒出現(xiàn)然奧奧茨（oattes）指出出的無法達(dá)到到地方公共服服務(wù)的產(chǎn)出最最優(yōu)水平的局局面。其主要原因因就在于我國國的稅收競爭爭不僅是惡性性的而且出現(xiàn)現(xiàn)了異化。惡性的的稅收競爭是是指為了能吸吸引到資源流流入，轄區(qū)政政府一昧降低低有

14、效稅率，導(dǎo)導(dǎo)致稅收競爭爭的邊際收益益低于邊際成成本，出現(xiàn)地方公公共產(chǎn)品提供供效率低下的的局面。稅收收競爭的異化化則是在惡性稅稅收競爭之上上更進(jìn)一步，采取不合法的手段進(jìn)行制度外的競爭。即稅收競爭的惡性更多的是表現(xiàn)在量上，而稅收競爭的異化則體現(xiàn)了一種質(zhì)上的扭曲，稅收活動(dòng)出現(xiàn)非法制化，非規(guī)范化。異化的稅收競爭必然是惡化的稅收競爭。2.2 稅收收競爭異化的的表現(xiàn)當(dāng)前我國稅收競競爭異化主要表現(xiàn)現(xiàn)在以下幾個(gè)個(gè)方面：一是是稅收優(yōu)惠政政策在具體實(shí)實(shí)施過程中走走了樣，成了了地區(qū)間為爭爭奪資源而在在資本市場上從事稅稅收競爭的工工具，常出現(xiàn)現(xiàn)實(shí)際享受優(yōu)優(yōu)惠政策的企企業(yè)既有屬于于政府鼓勵(lì)和和支持的行業(yè)業(yè)中有競爭力力的

15、企業(yè)，也也有大量技術(shù)術(shù)或管理落后后的虧損企業(yè)業(yè)和微利企業(yè)業(yè)的現(xiàn)象，不不僅沒有起到到預(yù)期的調(diào)節(jié)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)濟(jì)平衡和國家家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的的作用，支而而導(dǎo)致了公共共品供給的下下降。二是以以地方財(cái)政支支出為支撐的的稅收“先征后返”的變相稅收收減免。盡管國家對對地方政府的的稅收減免做做出越來越嚴(yán)嚴(yán)格的限制和和越來越嚴(yán)厲厲的處罰，但但在實(shí)際運(yùn)行行中，各地方方政府越權(quán)變變相減免稅收收的現(xiàn)象并未未消滅，不過過在減免的形形式上了較大大的變化，變變“減免稅”為“先征后返”。三是在稅收執(zhí)法過過程中的出現(xiàn)的稅收收打折現(xiàn)象。四是地方保護(hù)護(hù)主義與地區(qū)區(qū)間的稅收競競爭糾纏不清清。地方保護(hù)主主義是在以市市場取向的改

16、改革過程中，財(cái)財(cái)稅制度安排排缺陷造成財(cái)財(cái)政資金在各各地方不公平平分配所引起起的區(qū)際利益益矛盾的一種種表現(xiàn)。 吳家慶.論制度創(chuàng)新與遏制地方保護(hù)主義. 常德師范學(xué)院學(xué)報(bào),2002(2).在通通過稅收競爭爭吸引外部資資本流入的同同時(shí)，由于競競爭的激烈以以及競爭的低低率化，為留留住當(dāng)?shù)氐钠笃髽I(yè)，各地的的政府又采取了各種種各樣的手段 吳家慶.論制度創(chuàng)新與遏制地方保護(hù)主義. 常德師范學(xué)院學(xué)報(bào),2002(2).2.3 稅收收競爭的效應(yīng)應(yīng)一般看來，稅收收是對資源配配置的扭曲，會會產(chǎn)生稅收的的超額負(fù)擔(dān)，造造成經(jīng)濟(jì)運(yùn)行行的效率損失失；稅收競爭則導(dǎo)致資源配配置的雙重扭扭曲，有損稅稅收的中性原原則。在此之外，我我國異

17、化的稅稅收競爭更導(dǎo)導(dǎo)致了一系列列具體問題。一一是導(dǎo)致地方方財(cái)政困難，公公共產(chǎn)品供給給不足。低效效率的稅收競競爭造成大量量稅收收入流流失，帶來財(cái)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，而而地方政府為為招商引資送送減少公共收收費(fèi)如優(yōu)惠提提供土地也造造成大量地方方財(cái)政收入的的劇減。柔性的稅收收體制與剛性性的財(cái)政體制制產(chǎn)生巨大的的矛盾，過度度的稅收競爭爭致使地方政政府收入差距距拉大，而994稅改后實(shí)實(shí)行的過渡期期財(cái)政體制無無法實(shí)現(xiàn)有效效的轉(zhuǎn)移支付付，其結(jié)果就就是部分地方方政府尤其是是縣鄉(xiāng)基層政政府的財(cái)政困困難。二是出現(xiàn)稅收優(yōu)惠惠的失效與多多余。出于地方謀謀利動(dòng)機(jī)的各各種異化的稅稅收競爭行為為，導(dǎo)致全國國稅收競爭的的泛濫和全國國稅收

18、稅率的的趨同，使得得原本具有產(chǎn)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向和經(jīng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)作用用的稅收優(yōu)惠惠政策失效，不不再具有導(dǎo)向向效用。在稅稅收優(yōu)惠失效效的狀況下更更出現(xiàn)了稅收收優(yōu)惠的多余余，稅率出現(xiàn)現(xiàn)政府意圖外外的下降，稅稅收收入出現(xiàn)現(xiàn)大幅度的下下降，財(cái)政收收入出現(xiàn)不必必要的流失，公共產(chǎn)品提供自然不足。三是在異化的稅收競爭中存在不應(yīng)有的尋租空間，腐敗行為無謂消耗了寶貴的經(jīng)濟(jì)資源。稅收競爭的異化最主要的特征就是非規(guī)范化、非法制化，招商引資時(shí)不是按照國家政策或統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，而是政府與企業(yè)之間的“一對一”談判，討價(jià)還價(jià)。稅收優(yōu)惠的泛濫也將原本統(tǒng)一的稅制撕開一道道口子，從中滋生了多少腐敗的蛀蟲?；蛟S這種異化的稅收競爭還能起到吸引資源

19、流入，但我們更應(yīng)看到在這背后又有多少尋租行為扭曲資源的配置，使政策流為空談。稅權(quán)制度缺陷與與稅收競爭異異化制度是為決定人人們的相互關(guān)關(guān)系而人為設(shè)設(shè)定的一些規(guī)規(guī)則。其主要要作用是通過過建立一個(gè)人人們相互作用用的穩(wěn)定的但但不一定有效效的結(jié)構(gòu)來減減少不確定性性。制度供給給是解釋我國國體制轉(zhuǎn)時(shí)期期秩序失范與與秩序重建的的重要機(jī)制。稅收競爭異化作為我國體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期現(xiàn)的較為突出的社會失范現(xiàn)象，其滋生和蔓延的原因是非常復(fù)雜的，但本文認(rèn)為稅權(quán)制度缺陷是深層次原因，過渡期分稅制的不完善都集中體現(xiàn)在分稅制的核心問題稅權(quán)劃分的不完善上。下面試圖從制度安排 、制度實(shí)施、制度變遷三個(gè)主要環(huán)節(jié)來分析。3.1 稅權(quán)權(quán)制度安

20、排缺缺陷對稅收競競爭異化的影影響制度安排是管束束特定行為模模型和關(guān)系的的一套行為規(guī)規(guī)則，亦即制制度的具體化化。 盧現(xiàn)祥.西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)M.北京:中國發(fā)展出版社，2003:p37稅權(quán)制度度的安排主要要是分置立法法、執(zhí)法和司司法三種權(quán)力力，形成權(quán)力力的相互制約約和監(jiān)督。我我國的稅權(quán)制制度在設(shè)計(jì)意意圖上也遵循循這種思路，但但在具體的制制度設(shè)計(jì)則受受到歷史與實(shí)實(shí)踐因素的影影響，未能有有效實(shí)現(xiàn)權(quán)力力的合理配 盧現(xiàn)祥.西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)M.北京:中國發(fā)展出版社，2003:p37在立法權(quán)上，稅稅收立法權(quán)過過分集中于中中央致使中央央與地方間的的稅收收入劃劃分不合理，成成為稅收競爭爭異化的主要要誘因。地方方政府

21、沒有法法定的稅收立立法權(quán)，而中中央又因?yàn)檫^過分的集權(quán)而而使地方政府府稅收收入缺缺乏彈性，稅稅收收入與財(cái)財(cái)政支出相比比較規(guī)模偏小小。1990019933年，中央財(cái)財(cái)政自給能力力系數(shù)為0.844，19944-19977提高到1.67，地方方則下降為00.63。對對地方政府而而言，這種變變化意味著，分分稅制改革后后，地方財(cái)政政籌集的財(cái)政政收入只能滿滿足大約600%的地方政府支出，440%左右的的地方公共支支出依賴其他他收入來源。 王躍軍.轄區(qū)間稅收競爭與對策研究J.湖南財(cái)經(jīng)高等專科學(xué)校學(xué)報(bào)，2004(6). 王躍軍.轄區(qū)間稅收競爭與對策研究J.湖南財(cái)經(jīng)高等專科學(xué)校學(xué)報(bào)，2004(6).在執(zhí)法權(quán)上，分

22、分稅制改革后后，我國雖建建立了國稅、地地稅兩套征稅稅機(jī)構(gòu)，但在在具體的分工工上并沒有較較好的制度家家安排。國家家稅務(wù)局負(fù)責(zé)責(zé)征收管理中中央稅和中央央地方共享稅稅，地方稅務(wù)務(wù)局負(fù)責(zé)征收收管理的主要要是地方稅，但但個(gè)體稅收和和涉外稅收中中的地方稅由由國稅機(jī)關(guān)征征收。由此看看到兩套稅務(wù)務(wù)系統(tǒng)中，縱縱向上的權(quán)責(zé)責(zé)劃分存在交交迭或斷檔的的問題，并且且在橫向上，關(guān)關(guān)于流轉(zhuǎn)稅、所所得稅的跨區(qū)區(qū)域管轄、征征收條例也不不是十分的明明晰，職權(quán)劃劃分、利益分分配存在盲點(diǎn)點(diǎn)。由于稅權(quán)權(quán)劃分的不合合理，稅收程程序法、稅收收實(shí)體法對管管轄的規(guī)定缺缺位、模糊造造成稅務(wù)機(jī)關(guān)關(guān)、稅收部門門之間的管轄轄、征管競爭爭，導(dǎo)致在實(shí)實(shí)際

23、的工作中中出現(xiàn)管轄不不明、責(zé)任不不清、相互推推諉扯皮等問問題。當(dāng)有利利可圖的時(shí)候候，各稅務(wù)機(jī)機(jī)關(guān)就容易從從自身的利益益出發(fā)根據(jù)自自身需要做出征管決定定，一旦出現(xiàn)現(xiàn)問題，自然然也會明哲保保身，就造成成了管理上的的“真空”地帶，為違違法違規(guī)的稅稅收競爭異化化提供了有利利的生存空間間。在司法權(quán)上，我我國沒有設(shè)立立專門的稅收收司法體系，其其職能散見于于公安、檢察察、法院等司司法機(jī)關(guān)，稅稅收司法的威威懾力不強(qiáng)，其其不僅不能成成為遏制稅收收競爭異化的的手段，反而而在某些方面面助長了稅收收競爭的異化化同時(shí)。在現(xiàn)現(xiàn)行的的權(quán)力力結(jié)構(gòu)中，司司法權(quán)是種橫橫向隸屬關(guān)系系，中央司法法權(quán)隸屬于中中央政府，地地方司法隸屬屬

24、于地方政府府。司法機(jī)關(guān)關(guān)的財(cái)權(quán)和事事權(quán)都受制于于同級地方政政府，決定了了司法機(jī)關(guān)難難以擺脫對當(dāng)當(dāng)?shù)刎?cái)政的依依賴，必須服服從地方長官官的意志，造造成執(zhí)法必需需的全局公正正性和保護(hù)局局部利益的傾傾向性之間的的矛盾。司法法權(quán)的地方化化造成地方司司法機(jī)關(guān)對政政府行為很難難實(shí)行有效監(jiān)監(jiān)督，更談不不上懲戒地方方政府的失范范行為了。由由于稅收業(yè)務(wù)務(wù)的專業(yè)特性性，現(xiàn)有司法法機(jī)關(guān)在稅收收案件上的業(yè)業(yè)務(wù)素質(zhì)不高高，導(dǎo)致對稅稅收案件的處處理力度薄弱弱，削弱了稅稅法的威嚴(yán)。3.2 稅權(quán)權(quán)制度實(shí)施機(jī)機(jī)制缺陷對稅稅收競爭的異異化的影響制度實(shí)施機(jī)制缺缺陷主要是實(shí)實(shí)施機(jī)制安排排不健全，從從而出現(xiàn)制度度實(shí)施機(jī)制軟軟弱無力，即即

25、“軟化”，導(dǎo)致稅收征征管行為缺乏乏應(yīng)有的監(jiān)督督和約束。在實(shí)際工作中，地方政府具有過大的稅收自由裁量權(quán)。由于對稅收執(zhí)法活動(dòng)缺乏強(qiáng)有力的約束、監(jiān)督稅收征管者存在濫用稅收管理權(quán)的行為，在許多稅收實(shí)際事務(wù)上自作主張，從而擁有事實(shí)上極大的課稅權(quán)，大到可以自行決定和調(diào)整實(shí)際稅基、實(shí)際稅率的地步。地方保護(hù)主義則充分利用這一制度缺陷謀求機(jī)會利益。結(jié)果，實(shí)行執(zhí)行的稅制和稅法確定的稅制相差甚遠(yuǎn)，名義稅率和實(shí)際稅率嚴(yán)重脫鉤，從而出現(xiàn)無序性的稅收競爭。稅收司法中，由由于政府與司司法機(jī)構(gòu)之間間千絲萬縷的的關(guān)系，司法法甚至為稅收收競爭所利用用。由于稅收收司法體系要要依附于地方方行政，有時(shí)時(shí)為了自身利利益的“最大化”，在地

26、方政政府的拉攏下下，容易形成成攻守同盟，使使得稅收的執(zhí)執(zhí)法與司法相相互利用、互互相包庇，不不僅不能對違違法的稅收行行為加以糾正正和處罰，不不能保障納稅稅人享受合法法的稅收權(quán)益益，反而為惡惡性的稅收競競爭撐起了保保護(hù)傘，造成成了國有資產(chǎn)產(chǎn)的流失，擾擾亂了市場經(jīng)經(jīng)濟(jì)的正常秩秩序。轉(zhuǎn)移支付中，在在對地方具體體的轉(zhuǎn)移支付付上，考慮和和保護(hù)了地方方的即得利益益，未能有效效實(shí)現(xiàn)均貧富富的作用。分分稅制改革后后地方政府的的稅收收入不不足以滿足財(cái)財(cái)政支出的需需要，需要中中央的轉(zhuǎn)移來來實(shí)現(xiàn)收支平平衡。我國現(xiàn)現(xiàn)行分稅制中中的轉(zhuǎn)移支付付制度明顯保保留有舊體制制的特征，表表現(xiàn)出明顯的的路徑依賴，在很大程度上強(qiáng)調(diào)地方的

27、既得利益，而不是為了解決地區(qū)間的不平衡。由于在分配上缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)，對地方財(cái)政能力和需求沒有科學(xué)的測試，因而導(dǎo)致地方政府討價(jià)還價(jià)的行為。稅收競爭的異化是作為財(cái)政制度重要內(nèi)容的轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)施缺陷導(dǎo)致財(cái)政資金在地方間不公平分配的結(jié)果。由于政府間經(jīng)濟(jì)利益的不平衡是導(dǎo)致政府間財(cái)政資源爭奪的關(guān)鍵，因此，真正分權(quán)的財(cái)政體制如果能配合有效的轉(zhuǎn)移支付制度，就可以弱化不均衡體制產(chǎn)生的巨大誘因，最終減少非健康的稅收競爭行為的發(fā)生。3.3 稅權(quán)權(quán)制度變遷方方式缺陷對稅稅收競爭異化化的影響制度變遷是對構(gòu)構(gòu)成制度框架架的規(guī)則、準(zhǔn)準(zhǔn)則和實(shí)施的的組合所作的的邊際調(diào)整。在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型中稅收制度的變化實(shí)際上就是制度變遷的過程

28、。稅權(quán)制度的變遷實(shí)質(zhì)就是中央與在地方政府在稅收權(quán)益間的分割與博弈，在制度安排中由于政治力量與資源配置上處于優(yōu)勢地位，所以中央政府是決定制度供給的決定性力量。由于中央政府與地方政府的目標(biāo)函數(shù)與約束條件的差異，二者在新一輪制度安排上的成本與收益是不一樣的，這樣就難以避免在制度供求上存在矛盾。年的分稅制改革就是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的強(qiáng)制性稅權(quán)制度變遷過程。分稅制改革前，財(cái)政包干下的稅收分配制度表現(xiàn)出極大的不均衡，地方財(cái)力增長迅速，而中央政府財(cái)力無法滿足支出的需要，擁有最后決定權(quán)的中央政府必然要進(jìn)行制度的重新供給，重新在中央與地方政府間分配稅收權(quán)力，以達(dá)到新的均衡。作為政府主導(dǎo)的制度供給，強(qiáng)制性的制度變遷

29、雖然能使制度演進(jìn)走出“鎖入”狀態(tài)，卻無法真實(shí)地反映利益各方對制度創(chuàng)新的需求，在制度形成的過程中缺乏必要的博弈，就很難制定出適合各個(gè)地方實(shí)際需求的稅權(quán)制度，而無法達(dá)到制度供給與需求的均衡。缺少一致同意的制度很可能與地方政府的利益不一致，地方政府將不按這些制度規(guī)范自己的行為，由此導(dǎo)致地方政府做出與中央政府實(shí)施的制度相背離的行為舉動(dòng)，出現(xiàn)在稅收上的地方保護(hù)主義。這種制度變遷過程必然對稅收競爭產(chǎn)生影響，成為稅收競爭滋生的土壤，甚至強(qiáng)化了稅收競爭的異化。由于制度供求上存在的無法避免的矛盾，新制度安排的實(shí)施必然受到原有制度系統(tǒng)的排斥，從而使新的稅權(quán)制度形成完整的制度體系。由于新的制度體系缺乏配套設(shè)施，在實(shí)

30、施過程中出現(xiàn)許多漏洞，從而給稅收競爭中的人或組織以可乘之機(jī)。在由于新舊體制的轉(zhuǎn)軌中帶有許多對既得利益的保護(hù)，如稅收返還政策，容易導(dǎo)致制度實(shí)施尺度的不平衡，而這種不平衡損害了制度規(guī)則的權(quán)威性和公平性，大大降低了制度控制效果，增大了稅收競爭異化的可能性。在面對制度供求的不致時(shí)，中央政府又不愿增加制度供給，為了維持現(xiàn)有制度體系的運(yùn)轉(zhuǎn)，只能默認(rèn)地方政府出于自身利益而進(jìn)行的一些制度外創(chuàng)新。制度創(chuàng)新與稅收收競爭規(guī)范在構(gòu)建與市場經(jīng)經(jīng)濟(jì)體系相適適應(yīng)的分稅制制框架下出現(xiàn)現(xiàn)稅收競爭是是必然的。對對照于現(xiàn)階段段稅收競爭惡惡化的現(xiàn)象與與異化的趨勢勢，筆者認(rèn)為為我國應(yīng)構(gòu)建建一個(gè)規(guī)范的的稅收競爭模模式，所謂規(guī)規(guī)范的稅收競

31、競爭就是一切切稅收競爭行行為都是在制制度框架內(nèi)的的稅收行為。只只有規(guī)范的稅稅收競爭才會會有穩(wěn)定的稅稅收競爭，才才會有適度的的稅收競爭，最最終才會有有有益的稅收競競爭?！爸贫仁且粋€(gè)個(gè)社會的游戲戲規(guī)則”，稅權(quán)制度度的不完善使使我國的稅收收關(guān)系缺乏一一個(gè)穩(wěn)定的游游戲規(guī)則，建建立其上的稅稅收競爭必然然出現(xiàn)無序的的現(xiàn)象?，F(xiàn)階階段應(yīng)以推進(jìn)進(jìn)稅權(quán)制度的的改革和完善善為突破口，構(gòu)構(gòu)建法治化、規(guī)規(guī)范化的稅收收競爭制度框框架，為有序序稅收競爭的的形成創(chuàng)造條條件，引導(dǎo)國國內(nèi)稅收競爭爭從無序走向向有序，從失失范走向規(guī)范范。4.1 建立立穩(wěn)固的稅收收立法分權(quán)制制度通過建立穩(wěn)固的的稅收立法分分權(quán)制度，規(guī)規(guī)范中中央與與地方

32、的稅收收分權(quán)關(guān)系。由于中國歷歷史傳統(tǒng)、法法制不健全、地地方政府經(jīng)濟(jì)濟(jì)管理經(jīng)驗(yàn)不不充足等方面面的制約，在在稅收立法權(quán)權(quán)的劃分中還還應(yīng)確定中央央的主導(dǎo)地位位。立法權(quán)集中中于中央，無無疑會提升中中央政府的約約束能力，但但中央集權(quán)的的根本目的不不在于集權(quán)，而而在于保證全全國整體經(jīng)濟(jì)濟(jì)發(fā)展的規(guī)范范性，提供良良好的稅收競競爭外部環(huán)境境。隨著社會會主義市場經(jīng)經(jīng)濟(jì)體制及分分稅制財(cái)政管管理體制的逐逐步完善，我我們又應(yīng)逐步步賦予地方適適當(dāng)?shù)亩愂樟⒘⒎?quán)，以克克服中央高度度集權(quán)的不利利影響，在統(tǒng)統(tǒng)一地方財(cái)權(quán)權(quán)與事權(quán)的前前提下，規(guī)范范地方收入行行為，有效配配置財(cái)政資源源。只要權(quán)限限是合理的，稅稅收競爭就能能規(guī)范的展開

33、開。4.2 細(xì)化化和完善稅收收征管制度與與規(guī)范通過細(xì)化和完善善稅收征管制制度，合理劃劃分國稅與地稅稅收職責(zé)責(zé)，強(qiáng)化依法法征稅。當(dāng)前稅收競爭異化化主要是稅收收征管的體制制因素造成的的。應(yīng)進(jìn)一步完善稅收征管管的各項(xiàng)分工工及相關(guān)法規(guī)規(guī)，明確國、地地稅機(jī)構(gòu)職責(zé)責(zé)，盡可能縮縮小多機(jī)構(gòu)征管中中的真空地帶帶與扯皮現(xiàn)象象。繼續(xù)推進(jìn)進(jìn)稅收征管與與稽查的職能能分離與機(jī)構(gòu)構(gòu)分立，強(qiáng)化化稅收稽查職職能，設(shè)立統(tǒng)一的的稽查機(jī)構(gòu)來來監(jiān)督國稅與地稅的稅款征征收。為消除地方方政府對稅務(wù)務(wù)行政的干預(yù)預(yù)，可考慮按按經(jīng)濟(jì)區(qū)域設(shè)設(shè)立稅務(wù)機(jī)關(guān)關(guān)的可能性，在在實(shí)施上可從國稅機(jī)機(jī)構(gòu)試點(diǎn)進(jìn)行行。要通過稅收收過程的具體體立法來防止止稅務(wù)機(jī)關(guān)的的過度自由裁裁量。同時(shí)還還要注意稅收收收入計(jì)劃與與稅收法律脫脫節(jié)的問題，應(yīng)應(yīng)通過廢止盲盲目稅收收入入計(jì)劃來實(shí)現(xiàn)現(xiàn)稅款征收活活動(dòng)的法制化化，將稅款征征納活動(dòng)完全全建立在稅收收法律基礎(chǔ)之之上。4.3 推進(jìn)進(jìn)稅收司法制制度創(chuàng)新加快推進(jìn)稅收司司法制度創(chuàng)新新，加強(qiáng)稅收收競爭的外部約約束與協(xié)調(diào)。司法權(quán)受地