優(yōu)化我國稅務(wù)組織整體結(jié)構(gòu)的模式選擇(doc16)

1、優(yōu)化我國稅務(wù)組組織整體結(jié)構(gòu)構(gòu)的模式選擇擇內(nèi)容摘要：國地地稅分設(shè)運行行十年以來，發(fā)發(fā)揮了積極的的作用，也引引發(fā)了一些矛矛盾和問題，使使得稅務(wù)組織織整體結(jié)構(gòu)的的未來取向成成為一個熱門門而又敏感的的話題。本文文從稅務(wù)機(jī)構(gòu)構(gòu)分設(shè)的歷史史背景及現(xiàn)狀狀分析出發(fā)，對對機(jī)構(gòu)分設(shè)的的實踐效果加加以總體評估估，并通過介介紹和比較各各種主流觀點點，提出政策策建議。自1994年稅稅務(wù)組織分設(shè)設(shè)國稅、地稅稅以來，征稅稅成本大幅上上升，納稅人人普遍感覺到到遵從(納稅稅)成本增加加的壓力。因因此，近年來來兩套機(jī)構(gòu)是是否會再度合合并以及如何何進(jìn)行結(jié)構(gòu)優(yōu)優(yōu)化日益成為為社會普遍關(guān)關(guān)注的問題。一、稅務(wù)機(jī)構(gòu)分分設(shè)的歷史背背景及現(xiàn)狀（

2、一）背景分析析80年代初期90年代前前期，我國政政治、經(jīng)濟(jì)體體制改革逐步步向地方政府府放權(quán)，充分分調(diào)動了地方方政府的積極極性。過度放放權(quán)的結(jié)果也也導(dǎo)致地方政政府在與中央央政府博弈過過程中處于強強勢地位。11994年，為為合理劃分中中央和地方財財政收支范圍圍和財政責(zé)任任，減少利益益磨擦和扯皮皮現(xiàn)象，進(jìn)行行了以分稅制制為核心的財財稅體制重大大改革，實行行中央和地方方財政分灶吃吃飯。在上述述重大利益調(diào)調(diào)整面前，原原先隸屬于各各級政府的稅稅務(wù)機(jī)構(gòu)由于于存在著征管管手段落后、效效率低下，對對納稅人監(jiān)管管不力，缺乏乏有效的稅收收執(zhí)法監(jiān)督機(jī)機(jī)制及易受地地方政府行政政干預(yù)等問題題，已經(jīng)無法法適應(yīng)并獨自自承擔(dān)分

3、稅制制下中央和地地方兩項稅收收職能，因此此將原稅務(wù)機(jī)機(jī)構(gòu)相應(yīng)拆分分為國稅和地地稅兩套機(jī)構(gòu)構(gòu)。與財政包干體制制相比，分稅稅制確定的新新型財政分配配體制的初衷衷在于通過分分稅制增加中中央財政收入入。中央與地地方兩套稅務(wù)務(wù)機(jī)構(gòu)實行不不同的領(lǐng)導(dǎo)體體制，國家稅稅務(wù)機(jī)構(gòu)由中中央垂直領(lǐng)導(dǎo)導(dǎo)，在一定程程度上加強了了中央對國家家稅務(wù)系統(tǒng)的的領(lǐng)導(dǎo)，從而而穩(wěn)定了中央央財政收入。因因此，在當(dāng)時時的歷史條件件下，從調(diào)動動中央和地方方兩個積極性性，保障各級級財政收入的的安全出發(fā)，機(jī)機(jī)構(gòu)分設(shè)可以以有效防止“混庫”，保證分稅稅分級的財政政體制有效運運作。(二)我國現(xiàn)行行稅務(wù)組織機(jī)機(jī)構(gòu)的設(shè)置稅務(wù)組織結(jié)構(gòu)通通常有五種模模式(維隆

4、,2000):按稅種類類型設(shè)置模式式、按職能設(shè)設(shè)置稅務(wù)機(jī)構(gòu)構(gòu)模式、按納納稅人類型設(shè)設(shè)置模式、垂垂直分級體制制模式、混合合模式。世界界上大多數(shù)國國家都采取混混合式模式,采取單一模模式的國家較較少?；旌夏ＤＪ筋愃破髽I(yè)業(yè)組織矩陣結(jié)結(jié)構(gòu)，其特征征是在整個稅稅收征管體制制中，既有垂垂直分級體制制模式，也有有按稅種類型型、按職能分分工、按納稅稅人類型設(shè)置置的稅務(wù)機(jī)構(gòu)構(gòu)模式1。我國稅務(wù)務(wù)組織結(jié)構(gòu)模模式的歷次變變遷基本上都都是圍繞矩陣陣式展開，只只是不同時期期矩陣式的結(jié)結(jié)構(gòu)不同而已已。如垂直分分級體制模式式一直貫穿整整個稅務(wù)組織織結(jié)構(gòu)演變始始終，這種模模式在20世世紀(jì)80年代代與按納稅人人類型設(shè)置稅稅務(wù)機(jī)構(gòu)模

5、式式相結(jié)合，在在20世紀(jì)990年代與按按職能設(shè)置稅稅務(wù)機(jī)構(gòu)模式式(征、管、查查分離)相結(jié)結(jié)合。僅就稅務(wù)組織整整體結(jié)構(gòu)而言言，94年以以后，我國基基本上形成了了與分稅制財財政體制相適適應(yīng)的稅務(wù)組組織整體結(jié)構(gòu)構(gòu)模式。在中中央設(shè)置國家家稅務(wù)總局，省省和省以下稅稅務(wù)機(jī)關(guān)分設(shè)設(shè)國家稅務(wù)局局、地方稅務(wù)務(wù)局兩套機(jī)構(gòu)構(gòu)。國稅系統(tǒng)統(tǒng)在機(jī)構(gòu)、編編制、人員、經(jīng)經(jīng)費、領(lǐng)導(dǎo)干干部職務(wù)的審審批等方面，實實行稅務(wù)總局局垂直管理。省省級地方稅務(wù)務(wù)局實行地方方人民政府和和國家稅務(wù)總總局雙重領(lǐng)導(dǎo)導(dǎo)，以地方政政府領(lǐng)導(dǎo)為主主的管理體制制。國家稅務(wù)務(wù)總局對省級級地方稅務(wù)局局的領(lǐng)導(dǎo)，主主要體現(xiàn)在稅稅收政策、業(yè)業(yè)務(wù)的指導(dǎo)和和協(xié)調(diào)，對地地方

6、執(zhí)行國家家統(tǒng)一的稅收收制度、政策策的情況進(jìn)行行監(jiān)督，組織織經(jīng)驗交流等等方面。二、稅務(wù)機(jī)構(gòu)分分設(shè)的實踐評評估制度創(chuàng)新是一個個有目的、有有意識的規(guī)則則和契約安排排。一次成功功的制度創(chuàng)新新就在于它能能形成一個有有效的激勵機(jī)機(jī)制，使博弈弈雙方都成為為制度的受益益者，是一個個雙贏的博弈弈格局，以降降低各類交易易成本和信息息成本，減少少各類風(fēng)險，增增進(jìn)改革效益益，擴(kuò)大多方方收益，促進(jìn)進(jìn)這一制度持持久地發(fā)展或或變遷，形成成自我演進(jìn)、自自我變革、自自我調(diào)整的機(jī)機(jī)制。機(jī)構(gòu)分分設(shè)就是分稅稅制財政體制制下的一次組組織制度創(chuàng)新新。這一制度度運行十年來來，產(chǎn)生積極極效應(yīng)但也暴暴露出很多問問題。對其積積極效應(yīng)和消消極效應(yīng)

7、進(jìn)行行合理的評估估，是優(yōu)化組組織結(jié)構(gòu)和新新一輪制度創(chuàng)創(chuàng)新的基本前前提。（一）機(jī)構(gòu)分設(shè)設(shè)的積極效應(yīng)應(yīng)1. 確保了分分稅制財政體體制下稅制改改革的順利進(jìn)進(jìn)行稅務(wù)征管機(jī)構(gòu)的的分設(shè)，從組組織制度上為為稅收執(zhí)法創(chuàng)創(chuàng)造了條件。垂垂直管理體制制在一定程度度上排除了地地方政府對稅稅務(wù)機(jī)關(guān)依法法行政行為的的干預(yù)，基本本保證了稅法法的政令暢通通，有助于實實現(xiàn)依法治稅稅，確保了中中央和地方財財政收入的安安全和持續(xù)大大幅度增長。2. 解決了中中央財力不足足的問題，增增強了中央對對宏觀經(jīng)濟(jì)的的調(diào)控能力機(jī)構(gòu)分設(shè)以前，在在部分省、區(qū)區(qū)經(jīng)常發(fā)生地地方截流中央央稅收收人的的現(xiàn)象，削弱弱了中央財力力，也使中央央對國民經(jīng)濟(jì)濟(jì)的宏觀

8、調(diào)控控能力受到影影響。自國、地地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)設(shè)以后，從各各自的征管范范圍劃分可以以看出，中央央掌握著分配配的主動權(quán)，國國家稅務(wù)局負(fù)負(fù)責(zé)共享稅的的征管，地方方分享的部分分由國家稅務(wù)務(wù)局直接劃人人地方金庫，使使地方截流中中央稅收收人人的問題得到到了解決。分分稅制改革的的直接結(jié)果是是，中央財政政收入在全部部財政收入中中的比重比分分稅制實施前前有了大幅度度的上升，中中央財政收入入占全部財政政收入的比重重，從19993年的222%上升到11995年的的52.2%，20022年的54.93%，22003年的的57.477% ，20004年仍保保持在57.2%，中央央宏觀調(diào)控能能力明顯增強強。3. 調(diào)動了中中

9、央和地方兩兩個積極性，實實現(xiàn)了雙贏格格局機(jī)構(gòu)分設(shè)規(guī)范了了各級政府之之間的財政分分配關(guān)系，調(diào)調(diào)動了各級地地方政府理財財?shù)姆e極性。中中央到地方各各級政府和稅稅務(wù)機(jī)關(guān)都十十分關(guān)心本級級的稅收收人人，自覺加強強對本級稅源源調(diào)查監(jiān)控和和稅收征管工工作，稅收流流失得到了有有效控制，機(jī)機(jī)構(gòu)分設(shè)在一一定程度上刺刺激了各地征征稅效率的提提高。近幾年年來，稅收的的超常規(guī)增長長中稅收征管管因素占很大大比重。如22002年在在導(dǎo)致稅收增增長的諸因素素中,經(jīng)濟(jì)增增長因素占550%,政策策因素和稅收收征管因素各各占25%(金人慶,22002)。因因此，機(jī)構(gòu)分分設(shè)、各司其其職是加強和和提高征管水水平、激發(fā)征征稅動力的重重要

10、因素。1994年以來來，稅收收人人每年遞增11000多億億元，19999年稅收收收人突破萬億億元大關(guān)，達(dá)達(dá)到10 3312億元，22000年再再創(chuàng)新高，達(dá)達(dá)到12 6660億元。22002年與與 19955年相比，全全國稅收收入入增長了3.05倍，其其中國稅增長長了3.311倍，地稅增增長了2.994倍。20004年全國國共完成稅收收收入257718億元（不不包括關(guān)稅和和農(nóng)業(yè)稅收），比比上年增長225.7%，增增收52566億元，總收收入和增收額額雙雙實現(xiàn)歷歷史性突破，是是近年來增長長最快、增收收最多的一年年。稅收收人人的穩(wěn)定增長長說明機(jī)構(gòu)分分設(shè)調(diào)動了中中央和地方兩兩個積極性，實實現(xiàn)了雙贏格格

11、局。（二）機(jī)構(gòu)分設(shè)設(shè)存在的矛盾盾和問題1增加了稅收收成本廣義的稅收成本本是指從稅收收立法到稅款款足額入庫的的全過程中，稅稅法主體和稅稅收征納主體體在參與社會會資源配置與與利益重新調(diào)調(diào)整時所付出出的一切代價價的總和，應(yīng)應(yīng)由立法成本本、征稅成本本和納稅成本本三部分組成成。狹義的稅稅收成本主要要包括征稅成成本和納稅成成本兩部分。（1）增加了稅稅務(wù)機(jī)關(guān)的征征稅成本征稅成本，指的的是稅務(wù)機(jī)構(gòu)構(gòu)征稅花費的的行政管理費費用和其他支支出。具體來來看，征稅成成本主要包括括人力資本價價值支出(即即人員經(jīng)費)、日常公務(wù)務(wù)經(jīng)費、設(shè)備備購置費和基基本建設(shè)費用用等。 僅就稅務(wù)人員一一項來說，機(jī)機(jī)構(gòu)分設(shè)時，全全國稅務(wù)系統(tǒng)統(tǒng)

12、總在編人數(shù)數(shù)不到60萬萬，可經(jīng)過111年的變遷遷，全國稅務(wù)務(wù)系統(tǒng)總?cè)藬?shù)數(shù)已達(dá)百萬之之巨。特別是是地稅系統(tǒng)，由由于成立之初初由各級地方方政府管理，進(jìn)進(jìn)入門檻被人人為降低，其其人員的增加加幅度要大大大高于國稅系系統(tǒng)。目前我我國有稅務(wù)人人員100萬萬人，而美國國只有10萬萬人，僅這個個比例就是驚驚人的。增加加人員就要增增加相應(yīng)費用用支出，從人人員工資、福福利、服裝等等費用的增加加到新增人員員培訓(xùn)，都使使稅收征收成成本增加。此此外，分設(shè)國國稅、地稅兩兩套稅收管理理機(jī)構(gòu)，就是是重復(fù)設(shè)置兩兩套模式相同同的稅務(wù)行政政組織。兩者者都是政府職職能部門，多多數(shù)時間是面面對同一納稅稅人，即多多頭對一頭，這就使國國地

13、稅兩個機(jī)機(jī)構(gòu)重復(fù)進(jìn)行行稅務(wù)登記、稅稅務(wù)檢查、稅稅款征收、宣宣傳等工作，造造成了人力、物物力、財力等等的浪費，征征稅成本大幅幅度上升。長期以來，我國國對稅收成本本缺乏一個科科學(xué)、規(guī)范、系系統(tǒng)的核算體體系，對我國國稅收成本率率的高低說法法不一。通常常，能直接反反映稅收征管管成本高低的的指標(biāo)是征收收成本率和人人均征稅額。征征收成本率是是指本期（一一般為1年）稅稅務(wù)機(jī)關(guān)的費費用總支出與與本期稅收收收入的比例，據(jù)據(jù)中國審計計報的業(yè)內(nèi)內(nèi)人士分析，目目前我國的征征稅成本率高高達(dá)56。而目目前發(fā)達(dá)國家家的稅收征收收成本率一般般在1至22之間，低低的如美國為為0.6，日日本為0.88；高的如如加拿大為11.6，

14、法法國為1.99。顯然，我我國的征稅成成本率比發(fā)達(dá)達(dá)國家平均水水平高出3個個百分點以上上，比最低的的美國高4.4個百分點點，比地廣人人稀的加拿大大也高出3.4個百分點點。從人均征稅額來來看，是指一一定時期（一一般為1年）稅稅收收入的總總量與稅務(wù)人人員數(shù)量之間間的比例。這這是一個比較較簡便、準(zhǔn)確確和易于統(tǒng)計計的指標(biāo)，也也更能反映出出機(jī)構(gòu)分設(shè)對對征稅成本的的影響。從人人均征稅額看看,19922年（人均征征稅額為600.44萬元元）至20000年（人均均征稅額為1121.788萬元）我國國人均征稅額額一直呈增加加趨勢。但是是由于人均征征稅額的增加加低于稅收總總量的增長幅幅度，征收的的效率實際上上是下

15、降了。22003年，我我國人均征稅稅額增長至1170.033萬元，但是是與其他國家家或地區(qū)相比比，仍處于明明顯劣勢。如如美國的稅務(wù)務(wù)系統(tǒng)只有稅稅務(wù)人員122萬人，年征征收國稅1萬萬多億美元，人人均征稅額接接近10000萬美元；日日本國稅人員員約9萬人，而而每年的稅收收總收入相當(dāng)當(dāng)于我國的110倍，人均均征稅額為111.1億日日元。香港僅僅薪俸稅一項項共有79.6萬個納稅稅人，辦稅人人員僅12000人，人均均征稅98660萬港元。（2）增加了納納稅人的納稅稅成本(或遵遵從成本)納稅成本，又稱稱遵從成本，指指納稅人為完完成納稅義務(wù)務(wù)所發(fā)生的費費用。機(jī)構(gòu)分分設(shè)以后，從從稅務(wù)登記、稅稅務(wù)檢查到具具體涉

16、稅事宜宜，一個納稅稅人要同時接接受兩個稅務(wù)務(wù)機(jī)關(guān)的管理理（少數(shù)納稅稅人除外）。機(jī)機(jī)構(gòu)分設(shè)前，納納稅人辦理涉涉稅事宜，只只需同一套稅稅務(wù)機(jī)構(gòu)打交交道；機(jī)構(gòu)分分設(shè)后，納稅稅人必須在國國、地稅分別別辦理稅務(wù)登登記證和納稅稅申報手續(xù)，僅僅辦證費就是是原來的兩倍倍。例如我國國各類納稅人人共五千多萬萬戶,僅考慮慮分別辦理稅稅務(wù)登記一項項,在一家稅稅務(wù)機(jī)構(gòu)的稅稅務(wù)登記費用用按每戶1000元計算，全全部納稅人多多辦一次稅務(wù)務(wù)登記就需多多支出50多多億。同時，每每年國、地稅稅還要就稅務(wù)務(wù)登記進(jìn)行驗驗證，驗證費費又是原來的的兩倍。此外外，納稅人還還需應(yīng)付兩套套稅務(wù)機(jī)構(gòu)的的稅務(wù)稽查，在在報送納稅申申報表、訂閱閱稅務(wù)

17、報刊雜雜志以及業(yè)務(wù)務(wù)招待費等各各個方面，納納稅人所耗費費的費用和時時間精力也是是原來的兩倍倍。除直接增加納稅稅人費用支出出外，一旦稅稅收征管工作作中，國、地地稅之間對納納稅人的經(jīng)營營活動認(rèn)定不不同，納稅人人就會左右為為難、無所適適從。如對建建筑安裝企業(yè)業(yè)既銷售設(shè)備備又負(fù)責(zé)安裝裝的混合銷售售行為，國稅稅機(jī)關(guān)認(rèn)定為為應(yīng)交納增值值稅，因為納納稅人有銷售售貨物的行為為；而地稅機(jī)機(jī)關(guān)則認(rèn)為應(yīng)應(yīng)交納營業(yè)稅稅，根據(jù)是營營業(yè)稅的有關(guān)關(guān)規(guī)定。雙方方各持己見，互互不相讓，都都要求納稅人人交納稅款，不不交納稅款就就要受到處罰罰，這樣的問問題在建筑安安裝企業(yè)具有有普遍性。除除此之外，在在其他方面也也會經(jīng)常產(chǎn)生生矛盾，

18、給納納稅人帶來許許多麻煩，也也使納稅人對對稅法的嚴(yán)肅肅性和稅務(wù)機(jī)機(jī)關(guān)的執(zhí)法行行為產(chǎn)生懷疑疑。（3）增加了稅稅務(wù)機(jī)構(gòu)之間間、稅務(wù)機(jī)構(gòu)構(gòu)與政府部門門之間的協(xié)調(diào)調(diào)成本本來只有一套稅稅務(wù)機(jī)構(gòu)，通通過一套工作作渠道便可與與政府部門及及社會各界溝溝通，使工作作正常開展。機(jī)機(jī)構(gòu)分設(shè)以后后，同樣是稅稅收宣傳，卻卻要分別開展展；同樣是要要求政府部門門支持配合，卻卻又要通過各各自的工作渠渠道進(jìn)行溝通通、聯(lián)系，使使得兩套機(jī)構(gòu)構(gòu)的對外工作作協(xié)調(diào)成本翻翻倍。又比如如，在實際工工作中，兩套套稅務(wù)機(jī)構(gòu)在在征管信息上上互相獨立，溝溝通不足，容容易導(dǎo)致納稅稅人偷逃稅款款，使得所謂謂的機(jī)會成本本也大為增加加。2機(jī)構(gòu)分設(shè)加加劇了稅

19、務(wù)機(jī)機(jī)關(guān)之間的征征管矛盾國、地稅機(jī)構(gòu)分分設(shè)以后，都都要各自按照照法規(guī)和政策策的規(guī)定對納納稅人進(jìn)行征征管，為國聚聚財。雖然對對于機(jī)構(gòu)分設(shè)設(shè)以后稅收征征管工作的相相互聯(lián)系、資資料傳遞等方方面，國家稅稅務(wù)總局已經(jīng)經(jīng)作出了原則則性規(guī)定，但但是在實際操操作過程中，各各自按稅收收征管法的的有關(guān)規(guī)定單單獨行使稅收收征管權(quán)力，無無法形成合力力，甚至還會會經(jīng)常出現(xiàn)“撞車”或“空白”的情況，使使稅收征管質(zhì)質(zhì)量、效率受受到影響。如如機(jī)構(gòu)分設(shè)后后，開始暴露露出“三交叉”矛盾，即管管戶交叉、征征稅交叉、檢檢查交叉。管管戶交叉矛盾盾，突出反映映為“假集體”和個體戶問問題。某些企企業(yè)受利益驅(qū)驅(qū)動，在兩局局之間采取“游擊”策

20、略，哪頭頭繳稅有利就就往哪頭跑，造造成爭搶稅源源的矛盾；征征稅交叉矛盾盾，主要是指指在共管企業(yè)業(yè)稅款入庫問問題上出現(xiàn)“爭嘴”現(xiàn)象，為保保收入，各不不相讓；檢查查交叉的矛盾盾，主要表現(xiàn)現(xiàn)在檢查工作作中經(jīng)常發(fā)生生“撞車”現(xiàn)象，由于于兩局對共管管企業(yè)分別檢檢查，造成多多員進(jìn)戶，企企業(yè)應(yīng)接不暇暇。當(dāng)認(rèn)定意意見出現(xiàn)分歧歧時，更使企企業(yè)無所適從從，大幅度提提高了稅務(wù)機(jī)機(jī)關(guān)之間的協(xié)協(xié)調(diào)成本與納納稅人的遵從從成本。此外，兩套機(jī)構(gòu)構(gòu)各自為政、信信息不能互通通，還會導(dǎo)致致大量稅款的的流失。一是是有的地方政政府為了加大大地方稅收的的比例，想方方設(shè)法弱化國國稅系統(tǒng)的功功能，使國稅稅系統(tǒng)的某些些稅種變相轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)換成地方稅稅

21、收。如讓“定期定額”繳納稅款的的納稅人少繳繳納增值稅而而相應(yīng)多繳納納地方稅。二二是相互代征征稅款難以落落實，導(dǎo)致稅稅款的流失。如如國稅系統(tǒng)在在代開臨時經(jīng)經(jīng)營發(fā)票時，只只會收取增值值稅，而使該該項經(jīng)營活動動應(yīng)該繳納的的一些地方稅稅流失。三、稅務(wù)組織整整體結(jié)構(gòu)優(yōu)化化模式選擇的的不同觀點為適應(yīng)征管需要要，就稅務(wù)組組織整體結(jié)構(gòu)構(gòu)的優(yōu)化模式式選擇，理論論界基本上形形成了三種主主流觀點：其其一，主張繼繼續(xù)分設(shè)，并并在此前提下下對我國的現(xiàn)現(xiàn)有稅務(wù)機(jī)構(gòu)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化；其二，主張張合并，并在在此基礎(chǔ)上對對稅務(wù)機(jī)構(gòu)結(jié)結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化化，具體又有有兩種不同的的觀點；其三三，主張漸進(jìn)進(jìn)式合并。筆筆者在分析比比較三種不同同觀點

22、的基礎(chǔ)礎(chǔ)上，提出第第四種選擇，主主張財政與地地稅合并，建建立獨立的稅稅務(wù)稽查局，從從而形成財政政、國稅、稽稽查三足鼎立立的新格局。（一）分設(shè)優(yōu)化化論任壽根（20003）等人認(rèn)認(rèn)為機(jī)構(gòu)分設(shè)設(shè)能較好解決決地方政府激激勵不足問題題，是實行分分稅制國家的的普遍做法。并并且分設(shè)還能能實現(xiàn)稅務(wù)組組織之間的管管理競爭，進(jìn)進(jìn)一步深化專專業(yè)分工，實實現(xiàn)征稅的規(guī)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。機(jī)機(jī)構(gòu)分設(shè)以來來，稅收成本本確實存在人人為因素(非非客觀因素)導(dǎo)致的非必必要性增加，但但這并不是由由于機(jī)構(gòu)分設(shè)設(shè)本身造成的的，而是由于于分設(shè)所選擇擇的模式不對對，分設(shè)不夠夠徹底。同時時，也考慮到到重新合并涉涉及的資源整整合難度巨大大，因此認(rèn)為為繼

23、續(xù)機(jī)構(gòu)分分設(shè)有其必要要性和內(nèi)在邏邏輯，主張重重新構(gòu)造中央央稅體系和地地方稅體系，使使分設(shè)更為徹徹底，并推行行稅收征管部部分社會化，大大量撤并國稅稅、地稅部門門的內(nèi)部機(jī)構(gòu)構(gòu)2。（二）合并優(yōu)化化論（休克式式）楊斌（20011）等人認(rèn)為為機(jī)構(gòu)分設(shè)十十年以來，地地方稅立法毫毫無進(jìn)展，為為兩套機(jī)構(gòu)合合并預(yù)留了空空間。由于我我國稅收立法法權(quán)高度集中中，地方基本本上沒有稅收收立法權(quán)，全全國稅務(wù)機(jī)構(gòu)構(gòu)執(zhí)行的都是是一個法律、一一個尺度。因因此，地方政政府各自擁有有自己管理的的一套稅務(wù)機(jī)機(jī)構(gòu)，既無必必要又增加稅稅收成本。從從機(jī)構(gòu)合并的的可行性來看看，信息化的的高速發(fā)展為為“依法治稅”提供了技術(shù)術(shù)支持，上海海模式也

24、證明明了合并的合合理性，因此此主張國、地地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)設(shè)弊大于利，合合并現(xiàn)行稅務(wù)務(wù)機(jī)構(gòu)刻不容容緩。由于國國、地稅機(jī)構(gòu)構(gòu)合并，要比比機(jī)構(gòu)分設(shè)時時的難度大得得多，因此，這這一觀點也主主張合并不能能像機(jī)構(gòu)分設(shè)設(shè)時那樣迅速速，應(yīng)早做打打算，統(tǒng)籌規(guī)規(guī)劃，分步實實施3。（三）漸進(jìn)式合合并優(yōu)化論高培勇（20003）等人主主張先采取地地稅和國稅分分工的做法，如如現(xiàn)有國稅部部門負(fù)責(zé)稽查查，現(xiàn)有地稅稅部門主管征征收。在此基基礎(chǔ)上，再對對國稅和地稅稅兩套稅務(wù)機(jī)機(jī)構(gòu)進(jìn)行職能能整合，人員員適當(dāng)調(diào)配，待待條件成熟時時進(jìn)行實質(zhì)性性的合并44。這一觀觀點主張優(yōu)化化稅務(wù)組織結(jié)結(jié)構(gòu)應(yīng)通盤考考慮，分步推推進(jìn)。大致分分三個步驟5：一是

25、是整合兩局資資源；二是調(diào)調(diào)整內(nèi)部機(jī)構(gòu)構(gòu)設(shè)置；三是是建立征收與與稽查的聯(lián)系系和協(xié)作制度度。顯然，漸漸進(jìn)式合并優(yōu)優(yōu)化，主張將將“漸進(jìn)式改革革”界定為對現(xiàn)現(xiàn)存制度的局局部和增量調(diào)調(diào)整，延續(xù)現(xiàn)現(xiàn)有制度的主主體方向和基基本框架，路路徑依賴程度度比較高。（四）形成財政政、國稅、稽稽查三足鼎立立的新格局前述三種觀點都都頗有合理性性，但也各有有不足。首先先，分設(shè)優(yōu)化化論忽視了由由此帶來的征征收成本、遵遵從成本、協(xié)協(xié)調(diào)成本過高高的問題。其其次，休克式式合并的可行行性也值得商商榷。機(jī)構(gòu)分分設(shè)已經(jīng)過十十多年的發(fā)展展，稅務(wù)干部部已近百萬，實實施徹底到位位的“休克療法”，大量分流流稅務(wù)人員，不不僅會影響稅稅收收入持續(xù)續(xù)

26、穩(wěn)定增長，也也將帶來一定定社會穩(wěn)定問問題。最后，漸漸進(jìn)式合并優(yōu)優(yōu)化論的優(yōu)點點在于社會震震蕩小，風(fēng)險險小，既得利利益集團(tuán)的阻阻力小和易被被接受；缺陷陷在于試圖通通過多次調(diào)整整達(dá)到最終目目的，路徑依依賴明顯且制制度變動頻率率高，制度效效率損失大，影影響制度的相相對穩(wěn)定性。有有別與上述三三種觀點，筆筆者認(rèn)為即合合又分，最終終形成財政、國國稅、稽查三三足鼎立的新新格局，是優(yōu)優(yōu)化我國稅務(wù)務(wù)組織整體結(jié)結(jié)構(gòu)的最優(yōu)途途徑。1.主張財政與與地稅合并這種合并方法，可可以完全避免免合并可能存存在地方稅收收侵占中央稅稅收的問題，充充分保證中央央稅收收入的的安全。同時時，地稅局征征收管理的稅稅收收入歸屬屬于地方政府府，

27、因此可以以直接并入該該級政府的財財政管理機(jī)構(gòu)構(gòu)，相應(yīng)增加加地方財政統(tǒng)統(tǒng)籌收支的能能力，以改變變目前地方政政府收、支職職能的割裂局局面。從中長長期看，隨著著“金財”、“金稅”工程的發(fā)展展與對接，中中央稅收安全全性的問題將將更易解決6。此外外，國內(nèi)很多多地方已經(jīng)采采取了這樣一一種模式，實實施效果明顯顯，并在實踐踐中總結(jié)出許許多可借鑒的的成功經(jīng)驗，有有助于在全國國進(jìn)行推廣。如如寧波市、溫溫州市等地方方的財政局、地地稅局均為兩兩塊牌子、一一套人馬，合合署辦公。地地方財政局是是主管財政工工作的地方政政府組成部門門，而地稅局局是主管地方方稅收工作的的省地方稅務(wù)務(wù)局直屬機(jī)構(gòu)構(gòu)，實行省以以下垂直管理理。2.建立獨立的的稅務(wù)稽查局局2003年3月月，在國務(wù)院院第一次全體體