荷蘭空間規(guī)劃中水治理思路的轉(zhuǎn)變與管理體系探究

1、荷蘭空間規(guī)劃中水治理思路的轉(zhuǎn)變與管理體系探究荷蘭位于歐洲西部萊茵河、馬斯河、斯海爾德河交匯的三角洲平 原，水資源既帶來(lái)了城市建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會(huì)與動(dòng)力，也隱藏 著洪水干旱、淡水短缺、土地沉降、海水倒灌等災(zāi)害。荷蘭在 20世紀(jì) 經(jīng)歷了三次大型洪水，在災(zāi)后應(yīng)對(duì)中形成了從早期工程干預(yù)到綜合生 態(tài)措施的轉(zhuǎn)變。荷蘭城鎮(zhèn)伴水而生、以水為用又與洪相斗，經(jīng)歷了以 工程手段攔壩蓄水進(jìn)行土地開發(fā)，興建運(yùn)河進(jìn)行交通運(yùn)輸，到通過(guò)“三 角洲工程”提高堤防標(biāo)準(zhǔn)，更新城鎮(zhèn)濱水區(qū)，再到以“水土整合”的 生態(tài)措施調(diào)節(jié)城鎮(zhèn)建設(shè)與自然關(guān)系的思路轉(zhuǎn)變。在區(qū)域?qū)用妫瑸榱吮Ｕ纤Y源安全和創(chuàng)造良好的人居環(huán)境，荷蘭 在歷次空間規(guī)劃編 中

2、逐漸將雨洪安全 和淡水供給的內(nèi)容 納入其中。 2011年國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施與空間規(guī)劃戰(zhàn)略草案特別指出：北海沿線區(qū) 域是荷蘭航運(yùn)、漁業(yè)、自然資源開采、航海軍事訓(xùn)練、動(dòng)植物棲息的 重要區(qū)域，需要防御極端天氣和海平面上升造成的洪澇災(zāi)害，保障淡 水供給。荷蘭國(guó)家空間規(guī)劃自2011年來(lái)不斷強(qiáng)調(diào)基于氣候變化自適應(yīng)和 良好城鄉(xiāng)景觀的水治理的重要性，并通過(guò)結(jié)構(gòu)規(guī)劃在省級(jí)和市級(jí)層面 進(jìn)行土地利用和項(xiàng)目建設(shè)的落位。三角洲項(xiàng)目便是在其框架下的 深化，并將成果轉(zhuǎn)化為2015年新版國(guó)家水規(guī)劃(2016 2021) (Water Plan)的核心內(nèi)容，包括雨洪安全、淡水供給、水質(zhì)提升的總體空間規(guī)劃方案；針對(duì)特定流域、海口和地區(qū)

3、的空間策略；以及對(duì)可再生能源、航運(yùn)、區(qū)域協(xié)作的指引（圖 1）。忍圖1荷蘭國(guó)家水系統(tǒng)空間規(guī)劃結(jié)構(gòu)口I )忍圖1荷蘭國(guó)家水系統(tǒng)空間規(guī)劃結(jié)構(gòu)口I )洪水主要供水系統(tǒng) 萊茵河三角洲 ZW三角洲 河流 埃窣爾湖區(qū) 荷蘭北海區(qū)域 濱水區(qū)域 泥沙系統(tǒng) 泥沙沉降區(qū) 瓦登區(qū)域2-1一荷蘭主要水體系統(tǒng)包括馬斯河、北海運(yùn)河、埃塞爾湖、西南三角洲 等七大部分；通過(guò)水壩調(diào)節(jié)、淡水湖區(qū)域圍建和混合水道建設(shè)，維持航 運(yùn)水位、保障區(qū)域供水、澆灌圍墾圩田、調(diào)節(jié)內(nèi)陸水位、保護(hù)?？谏鷳B(tài) 環(huán)境。荷蘭三角洲委員會(huì)自2011年起每年向議會(huì)提交三角洲項(xiàng)目 報(bào)告。其核心目標(biāo)為國(guó)家百年雨洪安全、可持續(xù)淡水供給，空間自適應(yīng) 的新城開發(fā)，由此形成

4、三個(gè)全國(guó)性子項(xiàng)目；重點(diǎn)在萊茵河河口、西南三角洲、埃塞爾湖、運(yùn)河、海岸、瓦登地區(qū)六大地理區(qū)位實(shí)施，形成六個(gè) 地區(qū)性子項(xiàng)目(圖2)。其中針對(duì)萊茵河-繆斯河流域提出了 擴(kuò)大河流空間(Make room for the river )策略和繆斯項(xiàng)目”(MeuseProject )，針對(duì)埃塞爾內(nèi)湖區(qū)提出了同時(shí)保障防洪安全和淡水供給的水位高度控制要求，針對(duì)瓦登地區(qū)提出了生態(tài)保育區(qū)涵養(yǎng)的目標(biāo)。在基礎(chǔ)設(shè)施與環(huán)境部、國(guó)家行政指導(dǎo)委員會(huì)、省市政府、水董事會(huì)的干預(yù)下，企業(yè)團(tuán)體、研究機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織多方參與，三角洲項(xiàng)目形成了共享的知識(shí)平臺(tái)和創(chuàng)新動(dòng)力；三角洲法案（Delta Act）和三角洲基金”從法規(guī)制度和財(cái)政上為其提

5、供保障（圖 3）。利益相關(guān)者(包括私人部門)利益相關(guān)者(包括私人部門)三角洲項(xiàng)目2011年首次提出了雨洪安全和淡水供給的長(zhǎng)遠(yuǎn)目 標(biāo)、五大“三角洲策略，以及長(zhǎng)、短期項(xiàng)目安排，尤其是確立了貫徹 未來(lái)10年的三個(gè)全國(guó)性子項(xiàng)目和六個(gè)地方性子項(xiàng)目，接下來(lái)將每年細(xì) 化目標(biāo)和決策框架，對(duì)項(xiàng)目作具體工程安排，廣泛促進(jìn)社會(huì)參與，并對(duì)三角洲基金進(jìn)行評(píng)估（圖4）。計(jì)對(duì)暮元主煉荃出加呼市呵.羿一涉西以空F日現(xiàn)劃卷的艮 *1古三角洲里針射三角洲墓-苜翌.翊坦、Sifi，針詢空舊或副提-三角沸模型定塹計(jì)J5便用W；E-塔沌一焦洲IZ-尊化甘平子項(xiàng)目具障措.胸口與三角洲.決最和烏咋子刃目而接將防淇安仝七歐世瞭茱噠音2DI

6、20213?啊計(jì)劃r，時(shí)于次略峪俱中訕項(xiàng)目、SHfr河履元寺提出土-割尤只住】頁(yè)目買的食洋，包三舌-規(guī)劃氛也-誑首子項(xiàng)可虛出也方南洪賓箜-.淡改供結(jié)提出到司規(guī)別方旺門客牡問(wèn)墊用需rs：ja ：jRkifii-jn5.我性FJJULil Me Dlf-：1U-.lan.iqmnriT計(jì)對(duì)暮元主煉荃出加呼市呵.羿一涉西以空F日現(xiàn)劃卷的艮 *1古三角洲里針射三角洲墓-苜翌.翊坦、Sifi，針詢空舊或副提-三角沸模型定塹計(jì)J5便用W；E-塔沌一焦洲IZ-尊化甘平子項(xiàng)目具障措.胸口與三角洲.決最和烏咋子刃目而接將防淇安仝七歐世瞭茱噠音2DI 20213?啊計(jì)劃r，時(shí)于次略峪俱中訕項(xiàng)目、SHfr河履元寺提

7、出土-割尤只住】頁(yè)目買的食洋，包三舌-規(guī)劃氛也-誑首子項(xiàng)可虛出也方南洪賓箜-.淡改供結(jié)提出到司規(guī)別方旺門客牡問(wèn)墊用需rs：ja ：jRkifii-jn5.我性FJJULil Me Dlf-：1U-.lan.iqmnriT鳥出城恫岌心-課護(hù)耒送LM理鼎間三危的 9衫頊措西世防洪I相乩N雄換莎湖即.卒圮想告:很切固b虹缶I訪遑店-埃基米灼刷水蕓？苻機(jī)措臆土培安全，第二步提出長(zhǎng)期的房臉史軍應(yīng)對(duì)棲fih.井在斐由即劃中進(jìn)行薄位-，唇牛砂石瞄短二個(gè)色廿中土土 uW= Ar-卷區(qū)欄子，主匚:規(guī)別帶SB評(píng)怙掘羿-優(yōu)化_F匯州基蜜使用和空間自話應(yīng)性和迭岌忸指獎(jiǎng)出掃出具的漁針對(duì)三脂神區(qū)域 對(duì)五夫三角的空河m詁回

8、革,淙化M角凋.決鼐州決市.提世空間 很CjN 10G)叫劃方里和鼻怖工實(shí)宓辦法.與基毋框架.針對(duì)日偉喳月末分析.股出歧策唄自、匯盤 TtWvrajH* 對(duì)六大修加民逃執(zhí)行杠湫.情景頊?zhǔn)－h(huán)境炯評(píng)忸-目迪應(yīng)注百理滯估三角洲三角洲草岳-訐冒問(wèn)!目實(shí)施寶肆用挾況并擴(kuò)水烘垢為核心.對(duì)孕間雄劃宙-叨 不同理日判定實(shí)甌目研希顧劃蛀比著市圖4三角洲計(jì)劃2011 - 2016年具體內(nèi)容2017年三角洲項(xiàng)目的重要進(jìn)展在于提出了將空間規(guī)劃與水治 理結(jié)合的具體措施，即將雨洪風(fēng)險(xiǎn)管理和淡水供給與空間自適應(yīng)性相 結(jié)合，從而響應(yīng)氣候變化的要求，并在地區(qū)層面和不同主體之間展開 項(xiàng)目實(shí)施。荷蘭政府自2015年起達(dá)成了 空間自

9、適應(yīng)三角洲決議”，將在 2020年前落實(shí)針對(duì)氣候變化韌性水治理的空間政策和行動(dòng)措施。2016 年荷蘭政府發(fā)布了全國(guó)氣候變化自適應(yīng)戰(zhàn)略，此后推出了一系列 政策獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)目和雨洪災(zāi)害敏感區(qū)項(xiàng)目規(guī)劃，并著手起草2017空間自三角洲決議”中一系列規(guī)劃工具的運(yùn)用，包括規(guī)劃設(shè)計(jì)工具、氣候變化影響評(píng)估工具、公眾參與平臺(tái)工具三類。其中氣候變化影響評(píng)估工具主要針對(duì)全球氣候變暖引起的強(qiáng)降雨、海平面上升、海水倒灌等災(zāi)害與應(yīng)對(duì)措施進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)、情景模擬、成本計(jì)算和指標(biāo)評(píng)價(jià)（圖5）。逐洪水災(zāi)害損失分析不同情景干預(yù)措施選擇&不同情景干預(yù)措施效應(yīng)分析DEWIER乜選擇分析身域2選擇開發(fā)模式第 嘗京I甲PCJ中半上日崗+克%寫字

10、牌/阿蜻oi_ (ft胸用:逐洪水災(zāi)害損失分析不同情景干預(yù)措施選擇&不同情景干預(yù)措施效應(yīng)分析DEWIER乜選擇分析身域2選擇開發(fā)模式第 嘗京I甲PCJ中半上日崗+克%寫字牌/阿蜻oi_ (ft胸用:sWPiiP tfl*補(bǔ)IH+HM AflflttE 日_L MM * Mfllrfl R 等.WHim陸國(guó)，AI4i e1 IM3洪水風(fēng)險(xiǎn)分析度失艮MW#- +4HA u A4*AM*業(yè)SaJiaMJirA怖k點(diǎn)Jf主爐LI.Se200一 +10* H規(guī)劃設(shè)計(jì)工具以導(dǎo)則與案例的形式形成知識(shí)共享平臺(tái)，如“氣候自適應(yīng)設(shè)計(jì)導(dǎo)則”針對(duì)不同城鎮(zhèn)環(huán)境提出了水利工程與城市設(shè)計(jì)技術(shù)導(dǎo)則，涵蓋了堤壩利用、氣候自適應(yīng)

11、建筑、城市強(qiáng)降雨應(yīng)對(duì)措施等維度（圖6）。鬲滯洪區(qū)圖6氣候自適應(yīng)設(shè)計(jì)導(dǎo)則舉例堤壩泛洪區(qū)堤壩夏臺(tái)建筑兩棲建筑高架疏散系端休閑何頭U鬲滯洪區(qū)圖6氣候自適應(yīng)設(shè)計(jì)導(dǎo)則舉例堤壩泛洪區(qū)堤壩夏臺(tái)建筑兩棲建筑高架疏散系端休閑何頭U蓄水管道季節(jié)蓄水池?cái)U(kuò)大河流空間”子項(xiàng)目作為2006 - 2015荷蘭政府主導(dǎo)的洪水 預(yù)防、景觀修復(fù)、環(huán)境修繕的獨(dú)立項(xiàng)目，提出了 韌性規(guī)劃”策略： 承認(rèn)周期性洪水的環(huán)境動(dòng)態(tài)特征，依靠城市的可浸性(floodability ), 主動(dòng)適應(yīng)洪水，而非被動(dòng)抵抗洪水。因此與之前通過(guò)工程措施加高堤 壩阻擋洪水不同，擴(kuò)大河流空間”項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)自然洪泛區(qū)的功能， 通過(guò)拓寬河流空間等生態(tài)干預(yù)措施和沿岸土

12、地整理的再開發(fā)，減輕河 流高水位期對(duì)建成環(huán)境和人類的影響，只有在沿岸土地整理難度極大 的情況下才采取加固堤壩的做法。擴(kuò)大河流空間”項(xiàng)目的核心目標(biāo)是通過(guò)空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)提升區(qū) 域空間品質(zhì)：河流及沿岸土地利用將融合生態(tài)、景觀、娛樂(lè)、歷史、 生產(chǎn)等多種功能，通過(guò)維護(hù)、適應(yīng)、更新來(lái)增加空間多樣性、提升濱 水空間開放性、促 進(jìn)主要水道的航運(yùn) 功能。該項(xiàng)目提出了感知價(jià)值(perception value )、使用價(jià)值(use value )、潛在價(jià)值(potentialvalue ）三種保護(hù)措施；并據(jù)此提出了 珍珠項(xiàng)鏈”新老河道共建”拓寬河帶”三種情景規(guī)劃模式（圖7）。圖7擴(kuò)大河流空間情景模擬擴(kuò)大河流空間”提出了長(zhǎng)短期結(jié)合的韌性規(guī)劃策略：短期策略基于空間品質(zhì)提升和經(jīng)濟(jì)有效性原則，深化了 34項(xiàng)技術(shù)導(dǎo)則措施；長(zhǎng) 期措施通過(guò)與多項(xiàng)空間規(guī)劃、土地區(qū)劃等規(guī)劃工具協(xié)調(diào)，形成高水位 敏感區(qū)保留土地”的機(jī)制，防止大尺度經(jīng)濟(jì)開發(fā)和城鎮(zhèn)建設(shè)，為未 來(lái)落實(shí)“短期策略”做準(zhǔn)備。荷蘭在國(guó)家一省一市三級(jí)行政結(jié)構(gòu)中，水治理和不同層次的空間規(guī)劃之間均有銜接橋梁，形成了基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境部(Ministry of Infrastructure and Environment )、水務(wù)局