中國區(qū)域綜合公共安全管理體制模式與對策探討

1、中國區(qū)域綜合公共平安管理體制形式與對策討論摘要本文研究了中國公共平安問題的現(xiàn)狀、管理、預(yù)警和對策，在通過廣泛調(diào)研國內(nèi)已采取的各種措施的根底上，并結(jié)合國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)歷，提出了區(qū)域綜合公共平安管理形式，即災(zāi)區(qū)政府、企業(yè)和公眾在災(zāi)前、災(zāi)中、災(zāi)后全過程中形成一個有機(jī)的整體，并提出了改良區(qū)域各級政府綜合公共平安管理體制的對策。關(guān)鍵詞公共平安管理管理體制突發(fā)公共事件形式一、公共平安管理概念公共平安是人們正常的生活和消費(fèi)秩序狀態(tài)，公共平安管理是對這種秩序狀態(tài)的維護(hù)與保持，對打亂該秩序狀態(tài)的各類事件的應(yīng)對，以及對事件后果的消除、對秩序狀態(tài)的恢復(fù)的全過程。在新西蘭被稱為“民防(ivilDefense)或“民防緊急

2、事態(tài)管理(ivilDefenseanageent)，在美國和澳大利亞，公共平安管理被稱為“緊急事態(tài)管理(Eergenyanageent)。美國將緊急事態(tài)管理的活動、政策和工程分為4個功能區(qū)：減除、準(zhǔn)備、應(yīng)對和恢復(fù)，這就是緊急事態(tài)管理的生命周期理論或四個階段理論。澳大利亞也用四個階段將緊急事態(tài)管理分為預(yù)防減除、準(zhǔn)備、應(yīng)對和恢復(fù)，簡稱為“PPRR。從詳細(xì)內(nèi)容上講，與美國的概念沒有什么區(qū)別。因此西方國家又把四個階段簡稱為“PPRR或“PRR。雖然稱謂與我國的“公共平安管理不同，但內(nèi)涵一樣，只是管理機(jī)構(gòu)的組織和名稱有所區(qū)別。二、中國公共平安現(xiàn)狀分析20世紀(jì)下半葉以來，世界上天災(zāi)人禍頻發(fā)，群眾傳媒、電子

3、信息使之仿佛就發(fā)生在每個人身邊。中國是世界上受自然災(zāi)害影響最為嚴(yán)重的國家之一，如2022年的涉及全球的風(fēng)險事件SARS，各地區(qū)煤礦平安事件的屢屢發(fā)生，2022年以來自然災(zāi)害，食品問題頻頻出現(xiàn)，使得人們不得不重視并且正視公共平安管理問題。根據(jù)突發(fā)公共事件的發(fā)生過程、性質(zhì)和機(jī)理，突發(fā)公共事件主要分為以下四類：(1)自然災(zāi)害；(2)事故災(zāi)難;(3)公共衛(wèi)生;(4)社會平安。按照其性質(zhì)、嚴(yán)重程度、可控性和影響范圍等因素，一般分為4級：I級(特別重大)、級(重大)、級(較大)和級(一般)。三、中國公共平安管理體制存在的問題雖然中國在公共平安管理領(lǐng)域已經(jīng)建立了一套比擬有特色的管理體制，但這種體制是以分領(lǐng)域

4、、分部門的分散管理為特點(diǎn)的，政府尚未建立統(tǒng)一的專業(yè)職能部門對突發(fā)公共事件實行專業(yè)化管理，而是沿用“條塊方式將突發(fā)公共事件管理交由相應(yīng)的職能部門承當(dāng)。1.公共平安管理主體缺失。目前，中國還沒有建立“權(quán)威、統(tǒng)一的應(yīng)急中心，不同部門管理不同的災(zāi)害，涉及災(zāi)害管理的部門多達(dá)十幾個，這些“應(yīng)急中心無論在管理主體上、執(zhí)行主體上還是效勞內(nèi)容上，彼此獨(dú)立，互不隸屬，自成一體。局部職能部門之間于是互相推脫、互不配合，在需多個職能部門協(xié)作的突發(fā)公共事件管理中，往往因為配合不默契或互相推脫而失效。2.管理體系不夠健全。由于中國政府綜合風(fēng)險管理工作起步較晚，還沒有形成一套成熟的公共平安管理體系，條塊分割嚴(yán)重，管理技術(shù)也

5、相對落后。在危機(jī)應(yīng)對方面，橫向上是分散管理，按照突發(fā)事件的類型由相關(guān)部門進(jìn)展專門管理；縱向上是集中管理，由中央集中統(tǒng)一指揮應(yīng)急工作，地方予以配合。遇重大危機(jī)事件，一般是由中央政府或部門行政指導(dǎo)做決策，組成臨時機(jī)構(gòu)(即災(zāi)害應(yīng)對工作組)，缺乏專門機(jī)構(gòu)和完善的應(yīng)對體系。3.法律體系不完善而且進(jìn)程緩慢。近些年來，雖然中國相繼公布了多個與減災(zāi)相關(guān)的單項法規(guī)，但面對緊急狀態(tài)，中國仍沒有建立一整套減災(zāi)法規(guī)體系，防災(zāi)救災(zāi)相關(guān)法律體系的不完善，造成中國公共平安管理中責(zé)任不明確，特別是涉及到災(zāi)害救助、災(zāi)后重建財政補(bǔ)助、災(zāi)害保險、災(zāi)民減免稅等方面還沒有相應(yīng)的法律法規(guī)；而且已有的法律法規(guī)根本上是單一災(zāi)種法規(guī)，無法實現(xiàn)

6、綜合的防災(zāi)減災(zāi)，綜合協(xié)調(diào)部門沒有明確的法律地位。4.職能部門和監(jiān)管之間缺乏良好的協(xié)調(diào)機(jī)制。政府信息系統(tǒng)缺乏，信息搜集渠道過窄，信息發(fā)布不力，雖然各部門都建立了獨(dú)立的災(zāi)害信息管理系統(tǒng)，但這些系統(tǒng)往往自成體系，難以實現(xiàn)災(zāi)害信息和減災(zāi)資源的充分共享和優(yōu)化配置。媒體部門作用弱化，政府部門間信息溝通嚴(yán)重缺乏的缺陷在公共危機(jī)時期暴露不已。5.綜合危機(jī)防范技術(shù)薄弱,應(yīng)急救援才能有限。目前中國對消費(fèi)平安事故和災(zāi)害發(fā)活力理、識別理論和技術(shù)、評價指標(biāo)體系、危險源的監(jiān)測監(jiān)控理論及技術(shù)等公共平安技術(shù)缺乏系統(tǒng)研究和開發(fā)，公共平安綜合管理信息系統(tǒng)仍未完善，數(shù)據(jù)庫建立較為落后，未能形成全面覆蓋的信息管理技術(shù)平臺和緊急救護(hù)網(wǎng)

7、，缺乏系統(tǒng)和長期規(guī)劃，缺乏物資儲藏和資金保障機(jī)制。專業(yè)技能培訓(xùn)不夠、應(yīng)急救援人力少、力量分散造成搶險救災(zāi)專業(yè)隊伍實力不強(qiáng)，防災(zāi)技術(shù)、設(shè)備、物資和力量處于互相分隔的狀態(tài)，救援才能嚴(yán)重缺乏。6.宣傳教育不夠，公眾危機(jī)意識不強(qiáng)，缺乏自救才能。要減少公共平安問題，除了政府與社會的重視，公眾危機(jī)意識也急需進(jìn)步。目前宣傳教育工作主要包括兩個方面：一方面是對廣闊群眾的宣傳教育；另一方面是對應(yīng)急管理工作人員的教育培訓(xùn)。應(yīng)急管理工作與其它工作不同，直接關(guān)系到人民的生命財產(chǎn)平安，對工作人員進(jìn)展培訓(xùn)，進(jìn)步各級應(yīng)急管理人員的才能、程度對加強(qiáng)政府應(yīng)急管理工作有著重要的意義，但如今這方面的教育根本處于空白狀態(tài)。四、中國區(qū)

8、域綜合公共平安管理體制形式改良對策在公共平安管理方面，西方興旺國家己經(jīng)探索出一系列有效的應(yīng)對形式，比方“強(qiáng)總統(tǒng)、大協(xié)調(diào)的美國形式，“大總統(tǒng)、大平安的俄羅斯形式，“強(qiáng)內(nèi)閣、大平安的日本形式等。這些國家在應(yīng)對公共平安時做法雖然不盡一樣，但總的看來都有一些共同的成功經(jīng)歷，借鑒國外經(jīng)歷，同時針對中國公共平安管理體制中存在的問題，本文提出新的區(qū)域綜合公共平安管理形式，以及改良中國公共平安管理體制的對策。1.借鑒國外經(jīng)歷，健全政府公共平安管理組織機(jī)構(gòu)。完備的組織機(jī)構(gòu)是政府對公共平安突發(fā)事件進(jìn)展管理的依托和組織保證，同時也是政府對公共平安突發(fā)事件進(jìn)展預(yù)警、決策和溝通的前提。不少興旺國家紛紛設(shè)置了專門指導(dǎo)、協(xié)

9、調(diào)公共危機(jī)管理的機(jī)構(gòu)，對危機(jī)處置的各項事情進(jìn)展統(tǒng)一安排。本文提出政府公共平安管理組織機(jī)構(gòu)。首先，在中央政府一級建立突發(fā)公共事件綜合性常設(shè)機(jī)構(gòu)。其次，在地方設(shè)立“人員代替部門的組織形式，即指在不擴(kuò)大政府現(xiàn)有編制的前提下，在政府綜合性部門中指定專門人員行使突發(fā)公共事件管理部門的職能，可以解決因?qū)ｉT機(jī)構(gòu)設(shè)置而帶來的機(jī)構(gòu)膨脹和費(fèi)用增加等問題，同時也解決了地方政府缺少對突發(fā)公共事件進(jìn)展專門管理的職能部門的現(xiàn)實。2.建立中國區(qū)域綜合公共平安管理新形式。在構(gòu)建政府公共危機(jī)管理機(jī)制中，必須定位政府職能的界限，劃清政府、社會和公眾個人所承當(dāng)?shù)奈C(jī)風(fēng)險邊界，建立政府與社會合作互助，共擔(dān)風(fēng)險，共度難關(guān)的新機(jī)制。這里

10、的社會主要是指國家或政府之外的所有民間組織。本文根據(jù)國內(nèi)外專家在公共平安管理方面經(jīng)過不斷的理論創(chuàng)新和幾十年經(jīng)歷積累，以及中國公共平安管理的復(fù)雜性，提出中國區(qū)域綜合公共平安管理形式(見圖1)，這一形式以“預(yù)防為主，防抗救相結(jié)合為方針，在科學(xué)減災(zāi)的指導(dǎo)下，使災(zāi)區(qū)政府、社會和公眾在災(zāi)前備災(zāi)、災(zāi)中應(yīng)急、災(zāi)后恢復(fù)與重建的減災(zāi)全過程中，形成一個有機(jī)的整體。3.明確公共平安緊急事務(wù)管理流程。正如美國管理學(xué)家戴維奧斯本和特德蓋布勒所言:政府管理的目的是“使用少量錢預(yù)防，而不是花大量錢治療，最有效的危機(jī)管理是防止危機(jī)與災(zāi)害的發(fā)生。因此，現(xiàn)代政府危機(jī)管理的工作重心更傾向于災(zāi)前防范。本文提出公共平安緊急事務(wù)管理流程

11、見圖2：注重事前的預(yù)防；事后的處理和總結(jié)；構(gòu)建興旺的信息管理系統(tǒng)。4.建立公共平安突發(fā)事件應(yīng)急法制評價制度。在中國現(xiàn)有突發(fā)公共事件管理措施中，對于工作人員的職能履行效果評價往往是以突發(fā)公共事件責(zé)任追究方法為載體來進(jìn)展。因此，建立科學(xué)合理的突發(fā)公共事件應(yīng)急法制評價制度，從以救助為主的管理方式逐漸轉(zhuǎn)化到以預(yù)防為主的公共平安管理形式，與此同時，對現(xiàn)有應(yīng)急法律標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)展系統(tǒng)的清理。包括修改法律、進(jìn)展法律解釋、廢止法律或某些條文等。建立健全公共危機(jī)管理信息公開制度、行政征用制度、行政隔離制度、行政指導(dǎo)制度，以及將“公平補(bǔ)償作為目的的行政補(bǔ)償制度，包括行政主導(dǎo)型的或積極采用市場機(jī)制(例如保險方式)的各種救濟(jì)

12、制度等。5.建立綜合危機(jī)防范關(guān)鍵技術(shù)示范基地，提供人才保障。應(yīng)針對中國經(jīng)濟(jì)和社會開展現(xiàn)狀、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)與社會開展的區(qū)域差異，配合行業(yè)消費(fèi)與運(yùn)行平安建立，開發(fā)滿足主要行業(yè)的綜合災(zāi)害危機(jī)防范所需關(guān)鍵技術(shù)，建成假設(shè)干綜合災(zāi)害危機(jī)防范關(guān)鍵技術(shù)示范基地，并形成促進(jìn)這些典型關(guān)鍵技術(shù)推廣應(yīng)用的配套政策體系。為此應(yīng)做好以下幾方面的工作：應(yīng)從總體上注重突發(fā)公共事件管理人員素質(zhì)的全面提升；應(yīng)出版一些相關(guān)的培訓(xùn)教材，建立各種分類的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，對政府的應(yīng)急部門和人員進(jìn)展專業(yè)培訓(xùn)；加強(qiáng)“專家?guī)旌汀百Y源庫的建立。6.進(jìn)步學(xué)習(xí)才能，增強(qiáng)公眾公共危機(jī)意識。首先要建立危機(jī)管理教育機(jī)制，要樹立公眾的公共危機(jī)意識、進(jìn)步公共危機(jī)的處理才能

13、，就必須進(jìn)展教育機(jī)制的改善，對公眾進(jìn)展專門的危機(jī)管理教育。因此，有必要將危機(jī)管理教育納入先進(jìn)的教育體制之內(nèi)，通過危機(jī)意識教育和案例教學(xué)，掌握一定自我保護(hù)的方法，通過學(xué)習(xí)，增強(qiáng)危機(jī)意識和危機(jī)應(yīng)對的才能。其次是加強(qiáng)公眾的危機(jī)意識學(xué)習(xí)。通過積極開展公共危機(jī)管理的科學(xué)研究和培訓(xùn)工作，建立高素質(zhì)的公共危機(jī)管理人員隊伍，為公眾樹立學(xué)習(xí)典范。五、結(jié)論作為當(dāng)前中國社會一個緊迫的研究課題，公共平安管理問題既是一個理論問題，也是一個理論性很強(qiáng)的問題，任何政府都不可能免于各種各樣的突發(fā)事件。區(qū)域綜合公共平安管理形式以“預(yù)防為主，防抗救相結(jié)合為方針，在科學(xué)減災(zāi)的指導(dǎo)下，使災(zāi)區(qū)政府、社會和公眾在災(zāi)前備災(zāi)、災(zāi)中應(yīng)急、災(zāi)后恢復(fù)與重建的減災(zāi)全過程中，形成一個有機(jī)的整體，為此，仍需做大量的科學(xué)研究和廣泛的理論，推動公共平安問題進(jìn)入政府議程、促使重新評估其行為，改良政府管理缺失的作用。參考文獻(xiàn):1夏保成:西方國家公共平安管理的理論與原那么芻議J河南理工大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2022,(01):35382Natinalivi