開發(fā)區(qū)功能演化與職能職責重構(gòu)

1、開發(fā)區(qū)功能演化與職能職責重構(gòu)摘要開發(fā)區(qū)向功能區(qū)的演變，通常要經(jīng)歷功能開發(fā)、功能生成和功能成 熟這三個主要的階段，每個階段的發(fā)展特點、管理需求不盡相同。開發(fā)區(qū) 在率先改革與開放的過程中，主要是通過城市空間的發(fā)展來實現(xiàn)功能生成 的。當服務(wù)經(jīng)濟成為主要的發(fā)展趨勢時，那些旨在通過集聚現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、 培育城市核心商務(wù)功能的功能區(qū)往往承載著國家和區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型任 務(wù)，創(chuàng)新其管理體制關(guān)系到城市融入國際經(jīng)濟循環(huán)體系和促使國內(nèi)產(chǎn)業(yè)升 級的系統(tǒng)競爭力，是現(xiàn)階段需要重點解決的議題。（中經(jīng)評論北京）開發(fā)區(qū)規(guī)模的擴大加快了城市化的發(fā)展，并逐漸 在地理邊界上與原城市行政區(qū)融為一體。同時，在政策的高度聚焦下，開 發(fā)區(qū)獲得

2、了顯著的要素和產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，成為城市功能的主要承載者。當 城市發(fā)展的戰(zhàn)略目標發(fā)生變化時，開發(fā)區(qū)的單一生產(chǎn)功能也必然要做出適 應(yīng)性調(diào)整，由重點發(fā)展外向型經(jīng)濟、驅(qū)動經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)變?yōu)閲@創(chuàng)新轉(zhuǎn)型， 引導(dǎo)城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，并根據(jù)功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)特點和經(jīng)濟組織的演化需求， 改革與創(chuàng)新管理體制和運行模式。相對于開發(fā)區(qū)早期憑借封閉運行的體制 架構(gòu)獲取效率優(yōu)勢而言，當前提出新的管理體制機制，主要是為了滿足開 發(fā)區(qū)功能演變過程中因類型分化而產(chǎn)生的差異化管理需求，以實現(xiàn)功能區(qū) 與城市發(fā)展的一體化深度融合。通過梳理、分析開發(fā)區(qū)功能演化的主要階段與管理需求，可以為創(chuàng)新 與變革管理體制提供客觀依據(jù)。當前，開發(fā)與建設(shè)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)

3、集聚綜合體 作為大都市再城市化的重要舉措，旨在提升城市發(fā)展的質(zhì)量和在全球城市 網(wǎng)絡(luò)體系中的層級地位，是為了在經(jīng)濟大流通和大循環(huán)條件下確立新的財 富創(chuàng)造模式，其管理體制也理應(yīng)體現(xiàn)出一定的超前性和獨特性。以虹橋商 務(wù)區(qū)為例，這里對適應(yīng)開發(fā)表1：開發(fā)區(qū)功能演化的主要階段與差異化管理需求pt E非故的;f *我杲外腳w魅將，普-二asi壬“坪*直收在靖事尸董 鼻曄料向*峰更上2成ft.鎮(zhèn)由尤應(yīng)若忠伐，成為* 堵內(nèi)怫*埼H俄命片葉市口主尋此曾世豪豐督章就丸*壹產(chǎn) 力度埼中；與止鼻我埠械卷的基給化的聲諸村黨購血工配春世力褂桁同增：則土宜那力lW話5京 埼側(cè)蠟；*化宅卡優(yōu)質(zhì)故構(gòu)就君點由在此如互稼丸的代 ft

4、袞菲分 e Fit ftIS內(nèi)鑿鼻式靠曲營干中主導(dǎo)產(chǎn)料苫丈蜩地岫 普作畢會單* 日虬t. tM 1 * ftJt f.1 n此，同幅陸Tflf A土地普.弟H .單目*惟F 啪*峙溺*碑*逆崩務(wù)崎弄XU的看星鞋部？r w ft.w開#侃的苴棚沒甘十鼻為百酎T室迪界揖，m免，童5 fJJt第眼峻.與叩睛巾址蟲之 旬妾豪瓦好計工1莊/it產(chǎn)土代 *與點下，域于祐峻府甫 曲*!衰域#相；毋懂旦油4管撮有秀的花雪第It度營悼例云革幼整體看后.K打且區(qū)堡帝為攻瑕幣我*澄型概由蝸忡濕麻.# W i *資料來源：作者自制。區(qū)功能演變的管理體制創(chuàng)新的問題展開探索。一、開發(fā)區(qū)的功能演化及管理體制的對應(yīng)調(diào)整開發(fā)區(qū)

5、向功能區(qū)的演變，通常要經(jīng)歷功能開發(fā)、功能生成和功能成熟 這三個主要的階段，每個階段的發(fā)展特點、管理需求不盡相同。特別是當 中央政府的區(qū)域戰(zhàn)略和規(guī)劃目標，以及地方政府的產(chǎn)業(yè)政策出現(xiàn)變化時， 被寄予增長重任的開發(fā)區(qū)也將率先面臨功能導(dǎo)向調(diào)整的新問題。同時，由 要素和產(chǎn)業(yè)集聚形成的組織形態(tài)，也內(nèi)生性地存在與功能適配的結(jié)構(gòu)升級 要求。因此，在內(nèi)外部動因的綜合作用下，只有不斷變革和創(chuàng)新開發(fā)區(qū)的 管理體制，才能適應(yīng)功能演化的現(xiàn)實需要。對此，這里結(jié)合國內(nèi)主要開發(fā) 區(qū)的發(fā)展歷程和一些做法，對開發(fā)區(qū)功能演化的主要階段與管理體制的適 應(yīng)性轉(zhuǎn)變進行分析和歸納。（一）功能開發(fā)階段：超強自主的管理體制占主導(dǎo)開發(fā)區(qū)在設(shè)立初

6、期，規(guī)模普遍較小，大多以發(fā)展外向型經(jīng)濟為主要功 能，行政事務(wù)相對簡單，幾乎不承擔任何社會管理職能。之所以這樣，是 為了避免行政管理機構(gòu)的重復(fù)設(shè)置和可能的資源浪費。同時，在社會管理 中投入太多的人力和物力，對于處在起步階段的開發(fā)區(qū)來說是一個不小的 負擔，也容易弱化開發(fā)區(qū)的效率優(yōu)勢。為突出開發(fā)區(qū)的體制優(yōu)勢，不少開發(fā)區(qū)都采取了“管委會”（或“管 委會+開發(fā)公司”）的超強自主管理體制。作為上級政府的派出機構(gòu)，管委 會沒有一級政府的行政職能，只是在有限的范圍內(nèi)實施與開發(fā)有關(guān)的規(guī)劃 和審批權(quán)。區(qū)內(nèi)社會管理事務(wù)仍由原建制政府承擔。廣州開發(fā)區(qū)、大連開 發(fā)區(qū)、哈爾濱開發(fā)區(qū)在建立之初都采取的是這種管理體制。在當時

7、的背景 下，管委會體制確保了開發(fā)區(qū)在充分利用政策資源的基礎(chǔ)上，突出工業(yè)增 長和出口創(chuàng)匯的經(jīng)濟任務(wù)，并一度成為地方模仿和學(xué)習的普遍模式。然而， 管委會模式的效率以縱向授權(quán)的獨立和封閉運行為前提。一旦這個前提不 復(fù)存在，這種縱向授權(quán)的制度安排就會在橫向擴張過程中面臨體制性的沖 突，暴露出管理線條不暢和條塊協(xié)調(diào)難的矛盾。更深層次的原因還在于， 盡管較低的市場化水平凸顯了管委會的相對效率，但這種體制在客觀上造 成了政策運用的隨意化和政府的越權(quán)管理，導(dǎo)致政府行為向市場領(lǐng)域滲透， 制約了開發(fā)區(qū)的良性和持續(xù)發(fā)展（見表1）。（二）功能生成階段：向“準政府”管理模式過渡在這一階段中，開發(fā)區(qū)依靠政府給予的優(yōu)惠政策

8、，經(jīng)濟總量持續(xù)增加、 規(guī)模擴張速度也較快，并且因生產(chǎn)活動的高度聚集而衍生出多種功能及管 理需求，諸如居住、治安、交通等社會管理需求；為基地化產(chǎn)業(yè)集群提供 配套服務(wù)的需求：協(xié)調(diào)與區(qū)外其他經(jīng)濟體利益關(guān)系的需求等（見表1）。面 對多樣化的管理需求，開發(fā)區(qū)只負責經(jīng)濟發(fā)展而無權(quán)管理社會事務(wù)的運行 模式顯然難以適應(yīng)，需要打破財權(quán)與事權(quán)不對等的約束。為解決這一問題， 一些開發(fā)區(qū)開始嘗試成立專門機構(gòu)管理區(qū)內(nèi)行政事務(wù)和社會事業(yè)的做法， 行政管理呈現(xiàn)高度集中、統(tǒng)一管理的特點。以1984年成立的中國第一個國家級開發(fā)區(qū)一一大連開發(fā)區(qū)為例。1986 年，它成立了第一個街道一一馬橋子街道，開始自行管理園區(qū)內(nèi)的行政事 務(wù)和

9、社會事業(yè)，管理模式逐步發(fā)生變化。2000年，大連開發(fā)區(qū)從原先只有 3平方公里的純經(jīng)濟功能區(qū)發(fā)展成為規(guī)劃面積300多平方公里，總?cè)丝诮?50萬的復(fù)合型功能區(qū)。園區(qū)行政管理和社會事務(wù)的規(guī)模甚至已經(jīng)達到或超 過了大連市的多數(shù)行政區(qū)。為適應(yīng)發(fā)展的需要，大連開發(fā)區(qū)于當年成立了 “社會事業(yè)管理局”，并對管委會進行了機構(gòu)改革，基本上形成了精簡高 效、低成本的行政機構(gòu)體系。2004年，大連市將金石灘國家級旅游度假區(qū)、大連出口加工區(qū)與開發(fā) 區(qū)合并，實行一個機構(gòu)三塊牌子，并增設(shè)了教育衛(wèi)生局，發(fā)展改革局、城 市管理與綜合執(zhí)法局、國土資源與房屋管理局、質(zhì)量監(jiān)督與安全生產(chǎn)管理 局、食品與藥品管理局，進一步完善了開發(fā)區(qū)的

10、社會事業(yè)功能，使開發(fā)區(qū) 的機構(gòu)設(shè)置越來越近似普通行政區(qū)的管理架構(gòu)，管委會承擔的各項事務(wù)也 接近于普通行政區(qū)（孫毅，2006）。至此，大連開發(fā)區(qū)正式進入“準政府 管理模式發(fā)展階段?？傮w而言，由于中央政府與地方政府、地方政府與開 發(fā)區(qū)管委會之間存在著雙重博弈關(guān)系，使得大連開發(fā)區(qū)的管理模式變遷呈 現(xiàn)帕累托改進的特征。依賴于國家開放戰(zhàn)略和一級政府授權(quán)的開發(fā)區(qū)，偏 重于就放權(quán)的內(nèi)容與尺度，與地方政府展開博弈。鑒于開發(fā)區(qū)能夠給地方 政府帶來可觀的利益，地方政府也成為開發(fā)區(qū)制度變遷的主導(dǎo)者。由于缺 乏法律規(guī)范和有效的監(jiān)督，地方政府在實施制度供給時，傾向于利用設(shè)立 開發(fā)區(qū)的形式爭取包括增加行政區(qū)、提拔與安置官

11、員、擴大行政與經(jīng)濟管 理權(quán)、土地出讓收入和政績等在內(nèi)的各種利益，這既偏離了中央政府發(fā)展 特定區(qū)域和產(chǎn)業(yè)的宏觀政策目標，也與政府試圖運用企業(yè)化管理技術(shù)創(chuàng)新 管理與服務(wù)職能的改革方向不相一致。其結(jié)果是，各地區(qū)在發(fā)展開發(fā)區(qū)中 出現(xiàn)數(shù)量失控和規(guī)模膨脹的過度競爭現(xiàn)象，加劇了與其他行政區(qū)的利益與 沖突。地方利益的介入導(dǎo)致政府出現(xiàn)企業(yè)化傾向，既改變了上下級政府之 間博弈關(guān)系的力量對比，也滯緩了開發(fā)區(qū)管理體制的改革。例如，在謀求 管理模式轉(zhuǎn)變的過程中，大連開發(fā)區(qū)曾經(jīng)嘗試“政事分開”的做法，但是 卻由于體制不順、缺失改革的頂層設(shè)計而歸于失敗。值得指出的是，開發(fā)區(qū)在率先改革與開放的過程中，主要是通過城市 空間的發(fā)

12、展來實現(xiàn)功能生成的。這是因為，在中國既有的法規(guī)與政策體系 中，城市空間資源是地方政府通過行政權(quán)力可以直接干預(yù)、有效組織的重 要競爭元素。大量的農(nóng)村土地通過建設(shè)開發(fā)區(qū)的形式轉(zhuǎn)化為城市空間，是 管委會超強自主體制向“準政府”管理體制過渡的主要誘因。這是因為， 由開發(fā)區(qū)擴張形成的二元城市空間，社會分異現(xiàn)象突出，內(nèi)部功能相互斷 裂等問題，都超出了管委會的職責界定與能力范疇，從而使得向行政區(qū)管 理體制的“復(fù)歸”成為一種必然和在當時情況下的“可行”選擇。具體的做法是，通過區(qū)劃調(diào)整，設(shè)立一級政府，清理、合并重疊和交 叉的管理權(quán)限，對多個開發(fā)區(qū)、行政區(qū)和功能區(qū)實施集中統(tǒng)一管理，以促 進不同區(qū)塊之間的要素流動和

13、功能互補?！罢^(qū)合一”、“多區(qū)合一”便 屬此類情況。大連開發(fā)區(qū)的三區(qū)合一、廣州開發(fā)區(qū)五區(qū)合一較為典型的例 子。這種情況下，政府管理主要是為了解決開發(fā)區(qū)空間不足、功能提升的 資源限制等問題，以及釋放功能區(qū)對周邊地區(qū)的帶動效應(yīng)。在多區(qū)合一之 后，如何體現(xiàn)內(nèi)部的差別化管理和協(xié)調(diào)不同類型區(qū)塊的發(fā)展關(guān)系，以及尋 求改革的整體推動與支持成為新的管理課題。（三）功能成熟（功能區(qū)）階段：重塑政府職能和引入治理機制對開發(fā)區(qū)實施管理，是為了最大限度地發(fā)揮并釋放其經(jīng)濟功能。當功 能日漸成熟時，開發(fā)區(qū)的管理內(nèi)容、重點和方式都會發(fā)生變化。以高新區(qū) 為例，開發(fā)區(qū)的功能演化通常要經(jīng)歷要素集聚、產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)、創(chuàng)新突破和財 富積累

14、這幾個階段。后兩個階段是開發(fā)區(qū)在功能進入成熟期時面臨的主要 任務(wù)，重點是以創(chuàng)新為導(dǎo)向，積累區(qū)域競爭優(yōu)勢和驅(qū)動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。這 些任務(wù)的具體指向，無論是產(chǎn)業(yè)還是區(qū)位，往往都超越了開發(fā)區(qū)管理的界 域范圍。所以，開發(fā)區(qū)功能成熟的重要標志是它以服務(wù)于其他產(chǎn)業(yè)和地區(qū) 的發(fā)展為功能實現(xiàn)的主要途徑。這意味著，當開發(fā)區(qū)發(fā)展到高級階段時， 會對管理體制能否確保市場環(huán)境的充分開放和防范可能的風險提出更高的 要求。這顯然已經(jīng)超出了單純改變管委會模式就能解決的范疇。此時，開發(fā)區(qū)的優(yōu)勢來源不同于功能開發(fā)階段的成本競爭和功能生成 階段的產(chǎn)業(yè)組織競爭，而是主要依靠創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)、創(chuàng)業(yè)環(huán)境和生態(tài)宜居性等 新的競爭基礎(chǔ)，吸引人才、知

15、識等高級生產(chǎn)要素和培育核心優(yōu)勢（見表1）。 從演化的連續(xù)性來看，開發(fā)區(qū)的服務(wù)功能內(nèi)生于產(chǎn)業(yè)組織由比較優(yōu)勢向競 爭優(yōu)勢的躍遷過程，而競爭優(yōu)勢的獲取又與國家和區(qū)域在全球范圍的資源 配置能力有關(guān)。因此，單純的由政府主導(dǎo)或以企業(yè)為主體的管理模式，都 不能適應(yīng)這種高級階段的功能需求。不僅如此，政府的制度供給要對國際 形勢的變化有足夠的預(yù)見性，能有效地對企業(yè)等微觀主體實施激勵和規(guī)范， 特別是為企業(yè)的技術(shù)與組織創(chuàng)新活動提供支持。按照張小蒂和王煥祥 （2003）的分類，開發(fā)區(qū)體制優(yōu)勢來源于在吸引外部資源中有突出表現(xiàn)的 第二類制度優(yōu)勢。這類制度優(yōu)勢的建立，可以推動已有要素稟賦和外來瓶 頸要素結(jié)合，實現(xiàn)互補效應(yīng)，

16、從而推動靜態(tài)比較優(yōu)勢向動態(tài)競爭優(yōu)勢轉(zhuǎn)化， 提升一個國家的比較優(yōu)勢。但是，由于制度體系的創(chuàng)新存在滯后，使開發(fā) 區(qū)過度依賴第二類的制度優(yōu)勢而導(dǎo)致其競爭力泛化，邊際效率呈現(xiàn)遞減之 勢。要素和人口的流動等市場自發(fā)的、旨在實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)跨界分工的內(nèi)在需求， 是功能區(qū)形成的主要機制，對開發(fā)區(qū)管理模式的體制邊界造成了沖擊。產(chǎn) 業(yè)空間重構(gòu)、居住與就業(yè)的社會空間重構(gòu)、城市形態(tài)與功能重構(gòu)等，都是 功能區(qū)管理面臨的新問題。如何認識和看待這些新問題，是政府實施科學(xué) 管理與決策的前提和依據(jù)。從微觀角度看，產(chǎn)業(yè)的跨界分工遵循經(jīng)濟組織 演化的內(nèi)在規(guī)律。在選擇區(qū)位時，由于資本傾向于配置在那些具有專業(yè)化 優(yōu)勢的地方，以獲取競爭需要的

17、規(guī)模遞增收益，促使開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)群集 發(fā)展態(tài)勢，由此形成的企業(yè)之間的高頻度交互協(xié)同關(guān)系，是開發(fā)區(qū)功能得 以顯性釋放的效率基礎(chǔ)。這時候，產(chǎn)業(yè)集群的性質(zhì)和特點決定了開發(fā)區(qū)的 主要功能，對其的管理就相應(yīng)變成了如何確保開放環(huán)境下集群競爭優(yōu)勢的 有效發(fā)揮，而不是將重點放在為追逐GDP增長和不加選擇吸引資本的地方 行銷活動上。由于集群經(jīng)濟的發(fā)展主要是一種得益于交易制度演進的市場 行為，所以政府管理應(yīng)以集群治理的效率需求為依據(jù)，將自身轉(zhuǎn)變?yōu)榧?治理結(jié)構(gòu)中的能動主體。正如Brown（2000）所指出的，比較理想的集群治 理結(jié)構(gòu)是由企業(yè)代表、政府部門、協(xié)會組織、相關(guān)產(chǎn)業(yè)代表、業(yè)內(nèi)著名人 士等組成的集群委員會主

18、持的民主管理和決策模式，這既實現(xiàn)了一定的力 量均衡，又保證了治理行為的有效性。另外，政府要善于利用在產(chǎn)業(yè)集群 結(jié)構(gòu)嵌入中的制度和政策供給優(yōu)勢，為本土企業(yè)人群、集群生態(tài)結(jié)構(gòu)的優(yōu) 化以及產(chǎn)業(yè)集群的升級創(chuàng)造條件。總結(jié)國內(nèi)相關(guān)案例與經(jīng)驗，當開發(fā)區(qū)步入功能成熟期時，政府管理的 體制機制進行了相應(yīng)的自主調(diào)整，主要有以下兩種情況：一是在管委會外 另設(shè)城區(qū)或功能區(qū)管理機構(gòu)，專門承擔區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟管理和社會管理事務(wù)。 這種管理舉措是為了配合功能區(qū)資本深化的發(fā)展需要，以鼓勵功能區(qū)遵循 產(chǎn)業(yè)專業(yè)化的自治為主要趨勢。采取這種管理模式的有浦東新區(qū)的張江、 金橋、陸家嘴、外高橋等的“功能區(qū)+管委會+開發(fā)公司”的模式；濱海新

19、 區(qū)的雙管委會模式；二是深化“管委會+開發(fā)公司”模式的體制改革，按 照現(xiàn)代企業(yè)制度體系的建設(shè)要求，完善開發(fā)公司組織架構(gòu)，實現(xiàn)向開發(fā)集 成服務(wù)商的轉(zhuǎn)型。浦東新區(qū)在這方面進行了嘗試。2007年后，浦東國資委 結(jié)合浦東新一輪開發(fā)的形勢和要求，針對各開發(fā)區(qū)不同的發(fā)展階段，以及 企業(yè)自身條件，提出了 “分類指導(dǎo)、分步實施、一司一策”的改革推進思 路。開發(fā)區(qū)與集團公司之間的戰(zhàn)略共贏關(guān)系，確保了經(jīng)濟開發(fā)能夠與區(qū)域 經(jīng)濟發(fā)展的實際需求緊密結(jié)合。對于第一種情況，管理體制的改變更加貼近功能區(qū)的發(fā)展需要，特別 是二級管委會的設(shè)置，是為了功能區(qū)能根據(jù)經(jīng)濟制度的變遷和自身特點探 索新的管理模式，邁出了發(fā)展回應(yīng)型政府的重

20、要一步。以浦東新區(qū)的陸家 嘴金融貿(mào)易區(qū)為例，目前正在探索創(chuàng)新多方參與的管理體制與治理機制， 在國內(nèi)率先引入“業(yè)界自治”的做法，讓陸家嘴的金融機構(gòu)也能參與到政 府管理之中。再以張江為例，為了重點建設(shè)國家自主創(chuàng)新示范區(qū)，政府將 管理的重點放在了股權(quán)激勵、人才集聚、財稅支持、金融服務(wù)和管理創(chuàng)新 等方面。由于功能區(qū)所依托的產(chǎn)業(yè)集群存在著類型上的差異，并且技術(shù)進步和創(chuàng)新關(guān)系到集群的長期生存問題，所以從長遠角度審視，政府管理體制的 變革也必然以創(chuàng)新服務(wù)為核心內(nèi)容。自從國家將浦東新區(qū)、濱海新區(qū)確立 為綜合配套改革試驗區(qū)以來，標志著政府管理體制改革的方式開始發(fā)生根 本性變化，具有典型的上位推進特點。對于這類規(guī)

21、模體量較大、價值地位 顯著的功能區(qū)，系統(tǒng)完整、兼顧差異、高效公平和知識管理成為改革的主 流趨勢。強調(diào)改革的上位推進，是為了能在區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的統(tǒng)一導(dǎo)向下， 對開發(fā)區(qū)之間的功能復(fù)合化過程實施有效的管理，這顯然已經(jīng)超越了功能 區(qū)自主管理的能力范疇，涉及功能區(qū)之間的協(xié)作聯(lián)動，功能區(qū)與非功能區(qū) 之間的一體化發(fā)展，平衡經(jīng)濟與社會管理的關(guān)系等內(nèi)容。二、與發(fā)展服務(wù)經(jīng)濟相適應(yīng)的功能區(qū)管理體制及其創(chuàng)新：以虹橋商務(wù) 區(qū)為例（一）發(fā)展服務(wù)經(jīng)濟過程中功能區(qū)管理面臨的新問題開發(fā)區(qū)（功能區(qū)）嵌入全球分工體系的發(fā)展模式，決定了其轉(zhuǎn)型也要 從外部環(huán)境的變化中發(fā)現(xiàn)機會。步入后危機時代以后，全球產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)迎來 新的調(diào)整機會，發(fā)達國家

22、相對過剩的高端技術(shù)和人才開始尋找新的出路， 這不僅會改變原有的產(chǎn)業(yè)分工格局.而且還將引發(fā)全球高端制造業(yè)的新一 輪轉(zhuǎn)移和服務(wù)外包業(yè)務(wù)的加速發(fā)展，催生新技術(shù)的產(chǎn)生、新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和 新市場的形成。因此，“十二五”是我國戰(zhàn)略機遇期的一個關(guān)鍵時期，在 這個階段，服務(wù)業(yè)將扮演異常重要的角色，甚至很有可能成為經(jīng)濟拐點， 即服務(wù)經(jīng)濟將占據(jù)國民經(jīng)濟主導(dǎo)地位，我國將為此迎來一個服務(wù)經(jīng)濟時代。這一時期，跨國公司的海外總部會加快重心的轉(zhuǎn)移，并將引發(fā)價值鏈 關(guān)系在國內(nèi)不同地區(qū)之間的重新組合，在給大城市發(fā)展服務(wù)經(jīng)濟帶來機遇 的同時，也促使不同的功能單元之間建立合作的新秩序。相應(yīng)地，功能區(qū) 管理的內(nèi)容和體制機制的評價基準也

23、會發(fā)生改變，除了更加高效以外，還 特別強調(diào)制度的創(chuàng)新和系統(tǒng)性政策體系的供給，包括對頻繁合約交易活動 的有效監(jiān)管與知識產(chǎn)權(quán)的制度保障、符合國際規(guī)范的服務(wù)業(yè)發(fā)展法規(guī)、公 平透明的市場環(huán)境等。此外，與開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型的國際化進程相匹配，政府管理主體的法律地位、 權(quán)利義務(wù)和責任范圍也都應(yīng)該得到明確的界定。值得指出的是，正在經(jīng)歷轉(zhuǎn)型的功能區(qū)作為集成高端價值服務(wù)的開放 型功能組織與制度裝置，從長遠看是為了承載某種特定的便于展開全球范 圍競爭的城市功能，在近期內(nèi)作為新興的功能區(qū)域，其成長性取決于能否 從制造業(yè)升級中把握市場機會以逐步壯大。這意味著，功能區(qū)管理已經(jīng)上 升到區(qū)域治理和公共管理的范疇，確保充分的對內(nèi)開放

24、度以促進產(chǎn)業(yè)的跨 界融合以及服務(wù)企業(yè)的區(qū)域戰(zhàn)略布局，與擴大國際開放程度顯得同等重要。（二）應(yīng)用研究：以虹橋商務(wù)區(qū)為例2009年，上海市虹橋商務(wù)區(qū)管理委員會正式揭牌，標志虹橋商務(wù)區(qū)開 發(fā)與建設(shè)的正式開始。虹橋商務(wù)區(qū)規(guī)劃用地26.3平方公里，向外拓展規(guī)劃 面積60平方公里，包括長寧、閔行、嘉定、青浦等地區(qū)，是一個典型的跨 行政區(qū)界復(fù)合功能區(qū)。根據(jù)規(guī)劃，虹橋商務(wù)區(qū)將依托綜合交通樞紐，建設(shè) 成為上?，F(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚區(qū)、上海國際貿(mào)易中心建設(shè)的新平臺以及國內(nèi)外 企業(yè)總部和貿(mào)易機構(gòu)的匯集地，服務(wù)長三角、長江流域、和全國的高端商 務(wù)中心，成為上海繼世博會之后、對整個城市乃至區(qū)域發(fā)展產(chǎn)生重大影響 和推動效應(yīng)的核心

25、功能區(qū)，在改變城市東西部發(fā)展不平衡和帶動新城發(fā)展 中發(fā)揮重要作用。而這一切，又有賴于虹橋商務(wù)區(qū)在探索新的城市開發(fā)管 理體制方面體現(xiàn)“制度高地”的示范效應(yīng)。政府管理的制度創(chuàng)新與政策供給?，F(xiàn)代中央商務(wù)區(qū)是都市經(jīng)濟最成 熟的城區(qū)形態(tài)，其本質(zhì)是以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為代表的第三產(chǎn)業(yè)高度集聚發(fā)展的 城市功能單元（于慧芳，2010）。這是虹橋商務(wù)區(qū)與其他功能區(qū)相比的特 殊所在。作為實現(xiàn)再城市化的功能載體，它對政府管理有著更高的要求。 由于現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展以制度和技術(shù)創(chuàng)新為根本動力，所以由商務(wù)區(qū)集聚 的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的結(jié)構(gòu)與質(zhì)量本身也構(gòu)成了政府管理能力的衡量標準，代表 了政府向市場。讓渡權(quán)力和市場引導(dǎo)服務(wù)創(chuàng)新的程度。因此

26、，營造服務(wù)業(yè) 良性發(fā)展和持續(xù)創(chuàng)新的市場環(huán)境是商務(wù)區(qū)管理的核心內(nèi)容。首先，寬松的政策條件、健全的公共服務(wù)體系和開放的社會管理界面， 是以知識、技術(shù)和人力資本為投入要素的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的前提條件。由 于服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化必然擴及傳統(tǒng)的“非經(jīng)濟領(lǐng)域”，并且經(jīng)濟之外的要素 （諸如教育、公私伙伴關(guān)系、產(chǎn)融關(guān)系、知識產(chǎn)權(quán)制度和企業(yè)文化等）對 城市競爭力的影響越來越重要，引導(dǎo)著城市競爭形式的變化，所以商務(wù)區(qū) 的管理也需要協(xié)調(diào)經(jīng)濟與非經(jīng)濟管理的關(guān)系，通過完善公共服務(wù)體系，增 強對高端生產(chǎn)要素和價值鏈的吸引力。為了積極、全面和及時把握社會和 市場的實際需求，可探索多方主體“雙向互動”的服務(wù)型政府建設(shè)模式， 創(chuàng)新公共

27、服務(wù)的供給方式。其次，為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集群創(chuàng)造高度開放的發(fā)展環(huán)境。Scott（1988）強 調(diào)服務(wù)業(yè)集群的動力源于外部聯(lián)系和勞動力市場，并認為社會管制的方式 也應(yīng)發(fā)生改變。作為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集群發(fā)展的組織機制，政府管理職能的介 入，主要是以培育集群內(nèi)生發(fā)展與升級的自組織機制為根本目的，根據(jù)嚴 格設(shè)定的市場準入條件和集群生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)成特點，對企業(yè)的創(chuàng)業(yè)活動和 就業(yè)貢獻給予政策支持，并通過制定一系列的法律、稅收和金融政策，營 造集群成長的制度環(huán)境和品牌競爭優(yōu)勢，形成由國內(nèi)外公司總部、本地中 小型專業(yè)服務(wù)企業(yè)、中介機構(gòu)、研究機構(gòu)和行業(yè)協(xié)會構(gòu)成的共生系統(tǒng)。特 別是當現(xiàn)代服務(wù)業(yè)進入快速集聚的過程后，政府開始扮演

28、重要的角色。政 府在商務(wù)區(qū)管理中要善于運用經(jīng)濟杠桿，發(fā)揮市場對城市要素、資源的調(diào) 配能力，突出現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集群競爭的網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢和文化特質(zhì)。但是，這并不 意味著政府可以替代市場行使職能，政府的管理重點應(yīng)放在培育規(guī)模化、 組織化的市場主體和規(guī)范、完善市場競爭環(huán)境、建立健全社會信用制度和 法制管理模式上。第三，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)以知識生產(chǎn)和支援制造業(yè)發(fā)展為主要特征，所以政 府管理應(yīng)加強對知識產(chǎn)權(quán)的制度保護力度，建設(shè)信息服務(wù)高效傳送的基礎(chǔ) 設(shè)施網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。新型管理體制的探索與選擇。虹橋商務(wù)區(qū)不同于以“點狀”方式嵌 入而形成的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚區(qū)，它作為承載區(qū)域乃至全球貿(mào)易中心功能的 企業(yè)（產(chǎn)業(yè)）一制度一機構(gòu)綜合體，應(yīng)以

29、戰(zhàn)略性的規(guī)劃管理為先導(dǎo)，由市、 區(qū)兩級政府協(xié)同制定和監(jiān)督實施管理職責。在具體執(zhí)行中，為避免產(chǎn)業(yè)集 群發(fā)展中的市場失靈和系統(tǒng)失靈，政府應(yīng)在區(qū)域戰(zhàn)略謀劃、政策引導(dǎo)、制 度環(huán)境和市場服務(wù)體系建設(shè)以及規(guī)范化管理和基礎(chǔ)設(shè)施等公共品供給等方 面提供必要服務(wù)。同時，為保證政府管理的科學(xué)性和有效性，要立足于本 地文化的歷史基礎(chǔ)和城市的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，促進產(chǎn)業(yè)集群與社會環(huán)境的融合發(fā) 展，營造差異化的競爭優(yōu)勢，降低商務(wù)區(qū)開發(fā)的系統(tǒng)風險，增強CBD發(fā)展 的預(yù)見性和可控性，為集群企業(yè)合作和服務(wù)創(chuàng)新創(chuàng)造合意的市場條件。由于商務(wù)區(qū)的生命力在于開放、創(chuàng)新、服務(wù)供給的有效性以及網(wǎng)絡(luò)化 的運行機制，對于管理體制機制的要求也應(yīng)相對超前。首先，政府層面上， 歸口商務(wù)區(qū)的規(guī)劃、行政審批、跨部門協(xié)調(diào)、貿(mào)易政策等職能，采取相對 集中的管理模式，確保商務(wù)