金融機構(gòu)破產(chǎn)債權(quán)人會議程序之研究

1、PAGE 20 -金融機構(gòu)破產(chǎn)債權(quán)人會議程序之研究關(guān)鍵詞:金融機構(gòu)/債權(quán)人會議/利益平衡/法律修正內(nèi)容提要:債權(quán)人會議作為全體債權(quán)人的自治組織，既是企業(yè)破產(chǎn)的一種利益平衡器，也是統(tǒng)一債權(quán)人意志與行動，保證破產(chǎn)有序進行的自治性團體。金融機構(gòu)破產(chǎn)是企業(yè)破產(chǎn)的一個分支。金融機構(gòu)本身的特殊性決定了其破產(chǎn)時債權(quán)人權(quán)利與普通商事企業(yè)破產(chǎn)時債權(quán)人權(quán)利的差異性，同時，債權(quán)人的權(quán)利內(nèi)容和權(quán)利行使還會受到一定的限制，因此，金融機構(gòu)破產(chǎn)債權(quán)人會議與傳統(tǒng)的債權(quán)人會議在功能、履職程序、價值目標方面存在沖突。但是，不能因為這種沖突而否定債權(quán)人會議的作用及其存在的價值，立法者所應(yīng)該做的是對其功能、職權(quán)和履職程序進行適應(yīng)性修

2、正。破產(chǎn)程序的重要任務(wù)是廣泛吸收債權(quán)人參加破產(chǎn)程序，適時消除債權(quán)人之間的利益沖突，有效完成破產(chǎn)程序。1破產(chǎn)程序?qū)τ诟鞣N利害關(guān)系人都將產(chǎn)生實質(zhì)性的影響，尤其是債權(quán)人。其中，債權(quán)人會議就是代表債權(quán)人共同利益，體現(xiàn)全體債權(quán)人共同意志，實現(xiàn)債權(quán)人公平受償目標的基本方式。一、普通商事企業(yè)破產(chǎn)債權(quán)人會議的職能與履職程序(一)普通商事企業(yè)破產(chǎn)債權(quán)人會議的職能債權(quán)人會議作為全體債權(quán)人的自治組織，在整個破產(chǎn)程序進行中具有自治的權(quán)限與范圍，擁有相對的獨立性，代表全體債權(quán)人的意志與利益。英國破產(chǎn)法第343條規(guī)定，債權(quán)人會議的首要目的就是檢查債務(wù)人的業(yè)務(wù)和財產(chǎn)狀況，可對債務(wù)人的財務(wù)事項、債務(wù)人的免責(zé)和破產(chǎn)財團的管理等

3、問題提出廣泛的質(zhì)詢;也可以就債務(wù)的再次確認或擔(dān)保物的處置等問題進行協(xié)商，即使該行為違反自動凍結(jié)的禁止規(guī)定。第341條允許托管人通過債權(quán)人會議審查撤銷破產(chǎn)前某些財產(chǎn)轉(zhuǎn)移行為的可能性2。日本破產(chǎn)法規(guī)定，債權(quán)人會議的職權(quán)通常包括:討論和通過和解協(xié)議或重整計劃;討論并通過對債務(wù)人財產(chǎn)的管理、變現(xiàn)和分配方案;監(jiān)督整個破產(chǎn)活動的進行。日本學(xué)者石川明認為，由于破產(chǎn)程序是滿足債權(quán)人的程序，所以有必要在程序上讓債權(quán)人的意思、要求反映出來，總結(jié)這種意思和要求的集會就是債權(quán)人會議3。我國企業(yè)破產(chǎn)法第61條規(guī)定:債權(quán)人會議行使下列職權(quán):(一)核查債權(quán);(二)申請人民法院更換管理人，審查管理人的費用和報酬;(三)監(jiān)督管

4、理人;(四)選任和更換債權(quán)人委員會成員;(五)決定繼續(xù)或者停止債務(wù)人的營業(yè);(六)通過重整計劃;(七)通過和解協(xié)議;(八)通過債務(wù)人財產(chǎn)的管理方案;(九)通過破產(chǎn)財產(chǎn)的變現(xiàn)方案;(十)通過破產(chǎn)財產(chǎn)的分配方案;(十一)人民法院認為應(yīng)當由債權(quán)人會議行使的其他職權(quán)。各個國家破產(chǎn)立法的價值取向不同，使得其債權(quán)人會議的權(quán)利范圍并不完全一樣。但是，從英、德等國破產(chǎn)法的發(fā)展趨勢看，加強債權(quán)人自治是破產(chǎn)法的發(fā)展方向，所以，各國債權(quán)人會議的權(quán)限總體上都包括:選任破產(chǎn)管理人;對破產(chǎn)程序進行中的重大事項發(fā)表意見、作出決定;監(jiān)督破產(chǎn)管理人或其他法定財產(chǎn)管理人正當履行其職責(zé)。(二)普通商事企業(yè)破產(chǎn)債權(quán)人會議的程序性規(guī)則

5、作為表達債權(quán)人意志和統(tǒng)一債權(quán)人行動的議事機構(gòu)和決策機構(gòu)的債權(quán)人會議，各國法律對其參與人資格、表決權(quán)利的大小、召開程序、作出決議的合規(guī)人數(shù)的規(guī)定各不相同。1債權(quán)人會議組成人員雖然對于不同的債權(quán)人需要規(guī)定不同的權(quán)利，但以調(diào)查債權(quán)、和解磋商為主要任務(wù)的債權(quán)人會議仍應(yīng)保證所有債權(quán)人參加會議的權(quán)利。同時，應(yīng)該在程序上給予債權(quán)人通過債權(quán)人會議維護自己利益的機會，包括有擔(dān)保的債權(quán)人、享有優(yōu)先權(quán)的債權(quán)人、附條件的債權(quán)人、附期限的債權(quán)人、未確定的債權(quán)人，允許這些債權(quán)人參加債權(quán)人會議，有權(quán)了解破產(chǎn)財產(chǎn)和破產(chǎn)程序的信息，參與破產(chǎn)決策事項的討論與表決。對于決策事項的最后表決權(quán)利，根據(jù)風(fēng)險與利益相一致的原則，各國破產(chǎn)法

6、律均設(shè)定了一些共同性的規(guī)定:一是將破產(chǎn)表決權(quán)賦予無擔(dān)保債權(quán)人，排除有擔(dān)保債權(quán)人的表決權(quán)。企業(yè)破產(chǎn)的直接受害人是無數(shù)的無擔(dān)保債權(quán)人，因為其債權(quán)的清償來源是企業(yè)破產(chǎn)財產(chǎn)，并且其順位一般都排在勞動報酬債權(quán)、稅收債權(quán)和一些特殊債權(quán)之后;而有擔(dān)保債權(quán)人的債權(quán)一般不會因為企業(yè)破產(chǎn)而受到損害。為了彌補二者在法律上的不平等，立法者將表決權(quán)賦予無擔(dān)保債權(quán)人和超越擔(dān)保額部分的債權(quán)人，因為表決結(jié)果的影響力直接作用于破產(chǎn)財產(chǎn)。二是表決權(quán)回避。為了確保破產(chǎn)財產(chǎn)的公平分配或其他利益得到保障，部分國家規(guī)定了利害關(guān)系人表決回避制度，以平衡當事人的利益關(guān)系，如日本破產(chǎn)法第179條就規(guī)定，對債權(quán)人會議的決議有特別利害關(guān)系者，不得

7、就該決議進行表決。三是債權(quán)未確定的債權(quán)人的表決權(quán)。對于債權(quán)尚未確定的債權(quán)人而言，如果在債權(quán)人會議召開時完全排除其參與表決，剝奪他們的表決權(quán)，則極有可能損害他們的利益。所以，各國的通行作法是破產(chǎn)管理人或法院對其債權(quán)進行甄別，為其行使表決權(quán)而臨時確定債權(quán)額，否則不得行使表決權(quán)。臨時確定表決權(quán)可以在不影響債權(quán)最終確定的前提下有效避免這一缺陷。2債權(quán)人會議召集主體及條件對于債權(quán)人會議召開與表決程序，德國破產(chǎn)法第75條規(guī)定:破產(chǎn)管理人、債權(quán)人委員會、至少五名享有別除權(quán)的債權(quán)人或非后順序的債權(quán)人，但以其別除權(quán)及債權(quán)依破產(chǎn)法院的估計合計達到全部別除權(quán)的債值和全體非后順序破產(chǎn)債權(quán)人的債權(quán)全額得出的總額的1/5

8、為限;一名或者數(shù)名享有別除權(quán)的債權(quán)人或非后順序的破產(chǎn)債權(quán)人，但以其別除權(quán)以及債權(quán)以破產(chǎn)法院估計達到第三項所稱總額的2/5為限的人或組織享有提議召集權(quán)。自收到申請至債權(quán)人會議召開之日，其間隔最長為兩個星期。召集申請被拒絕的，申請人享有即時抗告權(quán)。日本破產(chǎn)法第176條規(guī)定，擁有已申報債權(quán)總額1/5以上的破產(chǎn)債權(quán)人可申請召開債權(quán)人會議。申請召集并不影響債權(quán)人會議的主持。德國破產(chǎn)法規(guī)定無論以什么方式召集，都由破產(chǎn)法院主持，而不是債權(quán)人委員會，日本借鑒了德國的作法，作了相同的規(guī)定。英國破產(chǎn)法規(guī)定代表公司1/10債權(quán)的債權(quán)人可以建議召開債權(quán)人會議。當然，并不是所有國家都采取債權(quán)人會議的形式，有的國家只規(guī)定

9、了債權(quán)人代表制度，債權(quán)人代表作為破產(chǎn)管理機構(gòu)，行使債權(quán)人會議的職權(quán)，如意大利、法國。法國破產(chǎn)法沒有設(shè)立有債權(quán)人組成的任何機構(gòu)，而是從律師、審計師等社會專業(yè)性組織中選定所謂的債權(quán)人代表，由其代表債權(quán)人參與破產(chǎn)程序。這是1995年法國破產(chǎn)法改革的一大變化。3債權(quán)人會議議事規(guī)則關(guān)于出席債權(quán)人會議的最低人數(shù)，有些國家作了規(guī)定，如英國破產(chǎn)法要求，當債權(quán)人人數(shù)在3人以上時，3人出席即符合法定人數(shù)，當債權(quán)人為2人時，2人均須出席。加拿大破產(chǎn)法作了類似的規(guī)定。中國立法未明確規(guī)定，但從債權(quán)人會議的表決規(guī)定所要求的人數(shù)和債權(quán)額所占總債權(quán)額的多數(shù)來解釋，應(yīng)以2人以上為必要。出席債權(quán)人會議系債權(quán)人享有的權(quán)利而非義務(wù)，

10、故其不出席會議時，不得強制其參加，并不得視其為放棄債權(quán)，也不得因其未出席會議而作出損害其利益的決議4。特別應(yīng)該提出來的，是在企業(yè)破產(chǎn)案件的審理實踐中，各地債權(quán)人會議的實際情況差異很大，有的正式一些，有的并不正式，這主要取決于破產(chǎn)管理人和破產(chǎn)法官的傾向及當事人的努力程度。債權(quán)人會議的決議規(guī)則一般有兩種:一是以債權(quán)人所代表的債權(quán)額為標準，即單一標準制;二是以債權(quán)人數(shù)比例和債權(quán)額的多少進行衡量，即雙重標準制。單一標準制是以債權(quán)人代表債權(quán)額的多數(shù)或者絕對多數(shù)進行衡量，如德國。該國破產(chǎn)法規(guī)定，債權(quán)人會議以絕對多數(shù)票作決議，而選擇債權(quán)人委員會成員相對多數(shù)票視為足夠。投票票數(shù)以債權(quán)額計算，票數(shù)相等時按債權(quán)人

11、人數(shù)決定。雙重標準制是以人和債權(quán)額的多數(shù)或絕對多數(shù)為標準，如英國。英國破產(chǎn)法要求以人數(shù)的多數(shù)和債權(quán)額的3/4以上為成立條件，但這種雙重標準主要是針對企業(yè)重組等特殊事項。日本破產(chǎn)法要求出席會議的有表決權(quán)債權(quán)人過半數(shù)，以出席會議的債權(quán)人所代表的債權(quán)額的過半數(shù)方可形成。根據(jù)日本公司更生法，對于企業(yè)重組等事項，則需行使表決權(quán)的總額2/3以上同意;在更生擔(dān)保權(quán)人小組中，行使表決權(quán)的緩期執(zhí)行的計劃草案，得行使表決權(quán)總額的3/4以上同意;根據(jù)更生擔(dān)保權(quán)的減免或其他緩期以外的方法影響其權(quán)利的更生計劃草案，得表決權(quán)總額的4/5以上通過。我國采取的是第二種立法模式。企業(yè)破產(chǎn)法第64條規(guī)定:債權(quán)人會議的決議，由出席

12、會議的有代表權(quán)的債權(quán)人過半數(shù)通過，并且其所代表的債權(quán)額占無財產(chǎn)擔(dān)保債權(quán)總額的二分之一以上。對于重整計劃草案，則應(yīng)該由分類債權(quán)人表決組的債權(quán)人過半數(shù)同意，并且其所代表的債權(quán)額占該組債權(quán)總額的2/3以上，即為該組通過重整計劃草案。我國企業(yè)破產(chǎn)法第64條第3款規(guī)定:債權(quán)人會議的決議，對于全體債權(quán)人均有約束力。但債權(quán)人認為債權(quán)人會議的決議違反法律規(guī)定，損害其利益，可以自債權(quán)人會議作出決議之日起15日內(nèi)請求人民法院裁定撤銷該決議，責(zé)令債權(quán)人會議依法重新作出決議。德國破產(chǎn)法第99條規(guī)定:應(yīng)破產(chǎn)管理人或被否決的債權(quán)人在債權(quán)人會議上提出的申請，對債權(quán)人會議上所作出的違背債權(quán)人共同利益的決議，法院必須禁止執(zhí)行。

13、日本破產(chǎn)法第184條第1款規(guī)定:債權(quán)人會議的決議違反破產(chǎn)債權(quán)人的一般利益時，法院可以根據(jù)破產(chǎn)管理人、監(jiān)察委員或破產(chǎn)債權(quán)人的申請或依職權(quán)禁止該決議的執(zhí)行。我國臺灣地區(qū)的破產(chǎn)法也作了類似的規(guī)定。(三)債權(quán)人會議對破產(chǎn)利益平衡目標的實現(xiàn)龐德曾經(jīng)指出:價值問題雖然是一個困難的問題，它是法律科學(xué)所不能回避的。即使是最粗糙的、最草率的或是反復(fù)無常的關(guān)系調(diào)整或行為安排，在其背后總有對各種互相重疊的利益進行評價的某種準則。在法律史的各個經(jīng)典時期，無論在古代還是近代世界里，對價值準則的論證、批判或合符邏輯的適用，都曾是法學(xué)家的主要活動5。也有中國學(xué)者認為，法的價值就是法這個客體(制度化對象)對滿足個體、群體、社

14、會或國家需要的積極意義。一種法律制度有無價值，價值大小，既取決于法律制度的性能，又取決于一定主體對這種法律制度的需要，取決于該法律制度能否滿足該主體的需要和滿足的程度。6企業(yè)破產(chǎn)法是各國法律體系中的重要組成部分，程序自由、公平、正義和效益作為法的基本價值內(nèi)在于破產(chǎn)法中，破產(chǎn)制度中的債權(quán)人會議就是實現(xiàn)這種價值目標的基本方式之一?，F(xiàn)代破產(chǎn)法律制度不僅是對破產(chǎn)企業(yè)的清算，還是解決市場主體經(jīng)營失敗時可能采取的法律選項。傳統(tǒng)的破產(chǎn)法僅僅關(guān)注具體債權(quán)人的利益，而忽視企業(yè)破產(chǎn)給員工、社會和投資人所帶來的負面影響，從而造成債權(quán)人與債務(wù)人、破產(chǎn)企業(yè)與社會的對立。破產(chǎn)法理論有債權(quán)人利益論、債務(wù)人利益論、社會利益論

15、等，但是，現(xiàn)代社會的發(fā)展促使破產(chǎn)立法向著一個利益綜合平衡機制發(fā)展。一家企業(yè)破產(chǎn)清算帶來的結(jié)果不僅是該企業(yè)本身的消亡，其影響可能涉及到眾多的市場主體，包括投資者、債權(quán)人、社區(qū)、消費者、職工、管理層，乃至整個產(chǎn)業(yè)或社會，所以，法學(xué)家所必須干的就是認識這樣一個問題，并意識到這個問題是以這樣一種形式向他提出的，即盡其可能保護所有社會利益，并維護這些利益之間的，與保護所有利益相一致的某種平衡或協(xié)調(diào)。7債權(quán)人會議是企業(yè)破產(chǎn)時的一種利益平衡器，是統(tǒng)一債權(quán)人意志與行動，保證破產(chǎn)有序進行的自治性團體。英國在18世紀初就開始確定債權(quán)人會議在企業(yè)破產(chǎn)程序中的重要地位，并且早期債權(quán)人會議的權(quán)力基本上不受限制。一直到1

16、883年英國法律改革運動時期，才開始實現(xiàn)責(zé)任分擔(dān)制度，債權(quán)人會議的權(quán)限才開始被限制在討論與批準和解協(xié)議、選任破產(chǎn)管理人、對破產(chǎn)管理人的行為實施監(jiān)督等方面。債權(quán)人會議權(quán)力的變化過程，反映了各國破產(chǎn)法立法基礎(chǔ)的變化，以及法律所追求的價值觀的變化，即從債權(quán)人利益本位債務(wù)人與債權(quán)人利益平衡社會利益與債權(quán)人、債務(wù)人利益并重的變化發(fā)展過程。早期破產(chǎn)立法中的債權(quán)人會議主要強調(diào)對債權(quán)人權(quán)利的保護，也就是后來美國學(xué)者杰克森、白耶德所主張的一元化立法目標，將債權(quán)人利益得到滿足的程度作為判斷破產(chǎn)程序正當與否的惟一標準。以這一理論作為早期的破產(chǎn)法立法指導(dǎo)思想，主張債權(quán)人會議是多數(shù)債權(quán)的一種實現(xiàn)方式，是對眾多作為破產(chǎn)人

17、財產(chǎn)的公共所有者(即全體等待破產(chǎn)分配的破產(chǎn)債權(quán)人)都對該公共財產(chǎn)主張權(quán)利時，為處置公共魚塘問題可能面臨的個人隨意釣魚的矛盾作出的反映。212債權(quán)人會議制度的設(shè)計和運作都在于保證債權(quán)人整體利益的最大化，其所關(guān)心的是在既定財產(chǎn)總量的基礎(chǔ)上盡力擴展其價值，以及確定各種權(quán)利在既定財產(chǎn)總量上的分配，平衡各種利益主體的關(guān)系而不是創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利。只有能夠完成破產(chǎn)程序前既存權(quán)利的確認和轉(zhuǎn)化，并在某項權(quán)利可能與債權(quán)人的共同利益發(fā)生沖突時，該項權(quán)利的轉(zhuǎn)化方得允許。破產(chǎn)法的現(xiàn)代發(fā)展必然導(dǎo)致其對債權(quán)人會議制度的功能進行相應(yīng)調(diào)整。美國學(xué)者沃倫等人認為，現(xiàn)代任何企業(yè)都不僅僅是債權(quán)人和企業(yè)所有者利益的載體，它同時也是其他利益

18、相關(guān)者的集合體。在企業(yè)破產(chǎn)時，除了債權(quán)人和企業(yè)所有者外，雇員、供應(yīng)商、顧客、消費者以及政府等主體都可能程度不同地遭受消極影響。雖然他們的利益很難現(xiàn)實地折算成金錢價值，但這種利益損失的客觀存在是真實的，因而他們需要得到相應(yīng)的保護。債權(quán)人會議不僅要考慮債權(quán)人利益，還要將所有可能受到破產(chǎn)影響的利益完整地予以考慮，并協(xié)助投資人、政府采取必要的措施，使其能夠慢慢地或者更容易地承受企業(yè)破產(chǎn)的后果，或?qū)嵭衅髽I(yè)重整計劃。二、普通商事企業(yè)破產(chǎn)債權(quán)人會議程序?qū)鹑跈C構(gòu)的適用（一）金融機構(gòu)破產(chǎn)債權(quán)人的權(quán)利特征及其限制世界銀行、國際貨幣基金組織、國際清算銀行、巴塞爾銀行監(jiān)管委員會等國際組織均認為，當一個非金融企業(yè)不能

19、履行其對債權(quán)人的義務(wù)時，破產(chǎn)法即被適用。其主要目的是通過防止其過早解散和為其重組提供機會，使企業(yè)財產(chǎn)經(jīng)濟價值最大化以及滿足盡可能多的債權(quán)人。為了正當有序地實現(xiàn)此目標，破產(chǎn)的框架必須包括關(guān)于債權(quán)人的權(quán)利以及他們主張的相關(guān)優(yōu)先權(quán)，并且尋求達成帶有金融支柱的、各方利益沖突的平衡8。與一個普通的商事企業(yè)相比，金融機構(gòu)破產(chǎn)會產(chǎn)生更加廣泛而深遠的負面影響，如擾亂支付和證券轉(zhuǎn)移秩序，引發(fā)更大范圍的金融機構(gòu)倒閉。所以，世界各國對金融機構(gòu)破產(chǎn)都持非常慎重的態(tài)度，以免由此引發(fā)社會公眾對金融體系的不信任和系統(tǒng)性金融危機。世界各國對金融機構(gòu)破產(chǎn)持慎重態(tài)度并不等于金融機構(gòu)不能破產(chǎn)并退出市場。相反，金融機構(gòu)破產(chǎn)在世界的每

20、一個角落都發(fā)生著，金融機構(gòu)破產(chǎn)問題也更多地被納入學(xué)術(shù)研究的視野，并普遍認為:第一，金融機構(gòu)破產(chǎn)法律制度的目標追求不:金融機構(gòu)破產(chǎn)債權(quán)人會議程序之研究同。一般破產(chǎn)運動的發(fā)展使重整制度成為再建主義下的新潮流，但是，對于符合破產(chǎn)條件的破產(chǎn)清算，更是符合市場價值取向的做法，也是符合倫理的重視企業(yè)生存的安排。普通商事企業(yè)破產(chǎn)是希望以公平償債機制實現(xiàn)對債權(quán)人的最后保護，并給予債務(wù)人從頭再來的機會，追求的是一種公平機制。雖然金融機構(gòu)破產(chǎn)也是企業(yè)破產(chǎn)之中的一種，具有破產(chǎn)的共性，但是，其倡導(dǎo)的是破產(chǎn)預(yù)防，而不是促使其破產(chǎn);不是簡單地通過破產(chǎn)對金融機構(gòu)實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，而是在進入破產(chǎn)程序之前對問題金融機構(gòu)實行一系列私

21、人或國家救助，重建和拯救金融機構(gòu)，以避免其破產(chǎn)。第二，金融機構(gòu)破產(chǎn)時國家實施干預(yù)的強度不同。普通商事企業(yè)破產(chǎn)采取私法自治的原則，一般而言，國家并不對其進行干預(yù)，除非其破產(chǎn)產(chǎn)生強烈的負面影響。出于穩(wěn)定社會金融秩序的考慮，金融監(jiān)督部門除了對金融機構(gòu)實行事前嚴格監(jiān)管外，還會對問題金融機構(gòu)進行生存救助和清償救助。美國、加拿大、奧地利、西班牙、荷蘭和瑞士等國都規(guī)定了對問題金融機構(gòu)的干預(yù)和救助，如早期的非正式矯正措施和隨后的正式矯正措施，包括對危機金融機構(gòu)的受控制管理、臨時行政管理、接管金融機構(gòu)，以及對問題金融機構(gòu)所實施的國家救助，如直接注資、購買不良資產(chǎn)、行政兼并、行政擔(dān)保等。第三，金融機構(gòu)破產(chǎn)的主導(dǎo)機

22、構(gòu)及權(quán)力結(jié)構(gòu)不同。在普通商事企業(yè)破產(chǎn)時，破產(chǎn)宣告、組織清算、權(quán)利與義務(wù)裁定、債權(quán)認定、法律適用、破產(chǎn)和解與重整等均由法院主持，法院處于主導(dǎo)地位。金融機構(gòu)破產(chǎn)案件的處理，不同國家的規(guī)定有所不同。例如，美國是由聯(lián)邦存款保險機構(gòu)處理銀行破產(chǎn)，負責(zé)審查銀行健康狀況、是否符合破產(chǎn)原因;在破產(chǎn)宣告后，主持清算活動等。英國等歐洲國家則由法院受理金融機構(gòu)破產(chǎn)。但是，無論采用哪一種破產(chǎn)模式，金融監(jiān)管機構(gòu)在整個破產(chǎn)程序中均享有很大的權(quán)限，如啟動破產(chǎn)程序、許可破產(chǎn)申請、主持破產(chǎn)重整、對破產(chǎn)程序中的一些決議進行審批等。第四，金融機構(gòu)破產(chǎn)條件及申請主體不同。普通商事企業(yè)破產(chǎn)的條件基本有三種:不能清償、不能支付、債務(wù)超時

23、;申請破產(chǎn)的權(quán)利主體一般有債權(quán)人、債務(wù)人和清算機構(gòu)。金融機構(gòu)破產(chǎn)的條件則較為復(fù)雜，各國法律規(guī)定的條件也并不完全一致，除了要符合金融機構(gòu)破產(chǎn)的法定條件外，還要經(jīng)過金融監(jiān)管機構(gòu)權(quán)衡利弊的選擇，并且通常的作法是在宣告金融機構(gòu)破產(chǎn)之前進行國家救助和重組。啟動金融機構(gòu)破產(chǎn)的主體制度，各國并不完全相同。有些國家賦予債權(quán)人、債務(wù)人、股東和金融監(jiān)管機構(gòu)申請金融機構(gòu)破產(chǎn)的權(quán)利，而另一些國家則僅規(guī)定金融監(jiān)管機構(gòu)成為申請金融機構(gòu)破產(chǎn)的惟一主體，如德國、丹麥、奧地利等國。第五，金融機構(gòu)破產(chǎn)財產(chǎn)分配順序不同。破產(chǎn)財產(chǎn)分配順序的不同規(guī)定，體現(xiàn)了破產(chǎn)法律制度的不同價值目標。普通商事企業(yè)破產(chǎn)財產(chǎn)的分配順序是:勞動債權(quán)、稅收債

24、權(quán)、一般債權(quán)，體現(xiàn)的是民生與公共債權(quán)至上的價值目標。世界上大多數(shù)國家都在法律中規(guī)定金融機構(gòu)破產(chǎn)財產(chǎn)在支付完清算費用和勞動債權(quán)后，優(yōu)先清償存款、投資者保證金和保險理賠金。即使有部分國家沒有規(guī)定存款等金融債權(quán)的優(yōu)先受償權(quán)，在破產(chǎn)財產(chǎn)不足以償付上述債權(quán)時，國家也會提供顯性或隱性的清償救助。第六，金融機構(gòu)破產(chǎn)程序的規(guī)定不同。普通商事企業(yè)破產(chǎn)一般沒有行政審查的前置程序，法院在收到破產(chǎn)申請后，根據(jù)破產(chǎn)法定條件自行宣告企業(yè)破產(chǎn)。但是，法院在宣告金融機構(gòu)破產(chǎn)前必須經(jīng)過金融監(jiān)管機構(gòu)的同意，這是一種國際慣例。普通商事企業(yè)的重整是在進入破產(chǎn)程序之后，由債權(quán)人會議及債權(quán)人委員會、破產(chǎn)管理人、破產(chǎn)法院主導(dǎo);金融機構(gòu)的重

25、整與救助一般發(fā)生在破產(chǎn)程序啟動前，主導(dǎo)機構(gòu)是金融監(jiān)管機構(gòu)。在進入破產(chǎn)程序之后，一般不再作挽救的努力。金融機構(gòu)破產(chǎn)的各種特殊性決定了其債權(quán)人權(quán)利的特殊性，以及權(quán)利內(nèi)容和權(quán)利行使時受到的限制。普通商事企業(yè)破產(chǎn)法一般都規(guī)定債權(quán)人享有及時獲取與利益密切相關(guān)的知情權(quán)、債權(quán)申報權(quán)、公平受償權(quán)、破產(chǎn)財產(chǎn)調(diào)查權(quán)、債權(quán)審查權(quán)，以及參與債權(quán)人會議行使表決權(quán)和申請對不合法決議撤銷的權(quán)利。然而，與普通商事企業(yè)破產(chǎn)相比，金融機構(gòu)破產(chǎn)債權(quán)人的權(quán)利受到明顯限制:一是債權(quán)人申請金融機構(gòu)破產(chǎn)的權(quán)利受到限制，表現(xiàn)在一些國家規(guī)定只有金融監(jiān)管機構(gòu)才能申請金融機構(gòu)破產(chǎn)，而另一些國家則規(guī)定破產(chǎn)申請需得到金融監(jiān)管機構(gòu)的批準。二是金融機構(gòu)的

26、重整與救助一般都是在破產(chǎn)程序啟動之前，所以，債權(quán)人申請重整的權(quán)利基本上無法得以行使。三是由于存款人、投資者和保單持有人的債權(quán)享有優(yōu)先償還權(quán)，并且在限額范圍內(nèi)的債權(quán)能得到國家救助，所以，他們本應(yīng)享有的破產(chǎn)財產(chǎn)分配、變價、管理方面的表決權(quán)將受到限制。除此之外，在金融機構(gòu)破產(chǎn)過程中，債權(quán)人人數(shù)眾多、相對分散，有些甚至居住在不同的國家，將債權(quán)人召集在一起本身就是一件難事，而且成本很高，所以，客觀上債權(quán)人特別是小債權(quán)人難以行使其債權(quán)人權(quán)利。因此，作為債權(quán)人行使權(quán)利的基本組織形式，債權(quán)人會議的作用也將受到極大的質(zhì)疑和限制。（二）金融機構(gòu)破產(chǎn)債權(quán)人會議的存廢觀點日本學(xué)者石川明認為，由于破產(chǎn)程序是滿足債權(quán)人的

27、程序，所以有必要在程序上讓債權(quán)人的意思、要求反映出來，總結(jié)這種意思和要求的集會就是債權(quán)人會議。但是，由于金融機構(gòu)破產(chǎn)債權(quán)人的權(quán)利在法律上受到了較大的限制，而在實際行使中又由于人數(shù)眾多，難以通知，居住分散，并且絕大多數(shù)存款人、投資者和保單持有人沒有相應(yīng)的金融、破產(chǎn)法律知識，所以，債權(quán)人會議的實際作用、可行性和存在的必要性均受到質(zhì)疑。持金融機構(gòu)破產(chǎn)債權(quán)人會議應(yīng)該保留甚至應(yīng)該加強的學(xué)者認為，金融機構(gòu)破產(chǎn)是整個破產(chǎn)體系中的重要一環(huán)，不應(yīng)該因為金融機構(gòu)的特殊性而否定破產(chǎn)過程中債權(quán)人籍以表達意見和看法的議事機構(gòu)。其法理基礎(chǔ)是:債權(quán)人在合法權(quán)益受到損害時有權(quán)進行自力救濟，作為一種自我保護的權(quán)利，不能以法律的

28、形式加以剝奪;即使金融機構(gòu)受到法律的特殊關(guān)照，在其處于危機時期，國家對其實行公力救助，債權(quán)人的自治權(quán)利同樣應(yīng)該得到尊重。金融機構(gòu)破產(chǎn)債權(quán)人會議是債權(quán)人實現(xiàn)自力救濟的基本組織形式，與其他破產(chǎn)制度和規(guī)則一起作為一種契約安排的替代方式。允許債權(quán)人提出破產(chǎn)方案實際上是破產(chǎn)程序中對當事人意思自治的尊重，既然承認當事人存在經(jīng)濟理性，就應(yīng)允許當事人合意替代破產(chǎn)規(guī)則，只不過這種自治是在國家干預(yù)范圍內(nèi)的自治，法院對債權(quán)人自治的活動擁有裁決的權(quán)力。金融機構(gòu)破產(chǎn)制度起源于普通商事企業(yè)的破產(chǎn)，各國的相關(guān)破產(chǎn)規(guī)則無論怎么演變，仍可在傳統(tǒng)商事企業(yè)破產(chǎn)法身上找到其原形。如同公司理論從股東利益至上、股東是公司的所有者理論發(fā)展

29、到公司相關(guān)利益者理論一樣，對破產(chǎn)程序中債權(quán)人利益的關(guān)注等問題的新認識，促進了整個破產(chǎn)法律制度的創(chuàng)新，其中也包括破產(chǎn)債權(quán)人會議制度的變遷。但并不是由于超越債權(quán)人的關(guān)注程度，就完全取消債權(quán)人會議，使得債權(quán)人無處表達自己的意愿。如果沒有一個表決機制或?qū)ω敭a(chǎn)分配與管理的審查機制，債權(quán)人利益不可避免地會受到損害，有關(guān)破產(chǎn)程序中必須決定的一些重大事項，如對某些合同的繼續(xù)履行、資產(chǎn)的評估、拍賣、轉(zhuǎn)讓、分配方案等問題的審查與糾正等，債權(quán)人也將被排除在外。持金融機構(gòu)破產(chǎn)債權(quán)人會議應(yīng)該被淡化甚至被取消的學(xué)者認為，在普通的商事企業(yè)破產(chǎn)程序中，很多國家如法國、意大利等的法律均規(guī)定，債權(quán)人會議并沒有被作為重大事項的決策

30、機構(gòu)，而是某些場合的臨時集會，其主要功能是調(diào)查債權(quán)與和解磋商。金融機構(gòu)破產(chǎn)時債權(quán)人會議的作用更是因為各個債權(quán)人權(quán)利受到限制而使其作用無法得到有效發(fā)揮，以至于一些國家在金融機構(gòu)破產(chǎn)時不設(shè)債權(quán)人會議，如美國、意大利、葡萄牙、瑞士等國。其中，瑞士2022年7月1日新修正的銀行法將金融機構(gòu)重整與破產(chǎn)清算規(guī)定在其中，并將主管權(quán)賦予金融監(jiān)管機構(gòu)，如:(1)發(fā)布延期償付令、凍結(jié)資產(chǎn)、主管重整和清算程序;(2)可根據(jù)具體情況對問題金融機構(gòu)采取干預(yù)措施，如代為經(jīng)營，改變、減少或終止高風(fēng)險經(jīng)營行為，限制金融機構(gòu)的經(jīng)營范圍;(3)下令中止對金融機構(gòu)的所有執(zhí)行程序，阻止債權(quán)人對金融機構(gòu)財產(chǎn)采取強制執(zhí)行措施或扣押;(4

31、)對金融機構(gòu)先進行不公平的重整如安排出售、兼并和收購，如果前景良好則對其進行公平重整，金融監(jiān)管機構(gòu)負責(zé)審批重整方案;(5)金融監(jiān)管機構(gòu)負責(zé)破產(chǎn)清算，清算人對金融監(jiān)管機構(gòu)負責(zé)。由此可看出，銀行法賦予金融監(jiān)管機構(gòu)主導(dǎo)破產(chǎn)的權(quán)限極其廣泛，并且行政權(quán)力占據(jù)了絕對主導(dǎo)地位，債權(quán)人的自治權(quán)在極大程度上受到限制。雖然整個破產(chǎn)程序不能違背多數(shù)債權(quán)人的意愿，但不要:金融機構(gòu)破產(chǎn)債權(quán)人會議程序之研究求對破產(chǎn)清算與重整方案進行正式投票，債權(quán)人會議缺乏存在的基礎(chǔ)。淡化或取消債權(quán)人會議的理論基礎(chǔ)主要有如下三項:一是無論是金融監(jiān)管機構(gòu)還是法院主導(dǎo)金融機構(gòu)破產(chǎn)，強調(diào)的是快速處理問題金融機構(gòu)，以免由于復(fù)雜的程序而加速金融機構(gòu)

32、財務(wù)狀況的惡化而引發(fā)更大范圍的金融危機。二是金融機構(gòu)破產(chǎn)法律制度的立法目的是破產(chǎn)預(yù)防，而不是對剩余財產(chǎn)的公平分配。無論是在顯性或隱性的國家救助環(huán)境下，債權(quán)人的債權(quán)是否能夠得到清償已經(jīng)不是首要問題，關(guān)鍵是如何對問題金融機構(gòu)進行處置能實現(xiàn)成本最低，風(fēng)險最小，所以，有必要加大政府的公權(quán)力，縮小債權(quán)人的自救范圍。三是金融機構(gòu)破產(chǎn)債權(quán)人眾多，召開債權(quán)人會議行使自治權(quán)，時間與經(jīng)濟成本太大。如果僅追求形式上的權(quán)利公平，可能損害實質(zhì)上的利益。三、金融機構(gòu)破產(chǎn)債權(quán)人會議的法律修正(一)金融機構(gòu)破產(chǎn)債權(quán)人會議的職權(quán)在金融機構(gòu)破產(chǎn)時，債權(quán)人作為其直接利益相關(guān)人，通過債權(quán)人會議這樣一個機構(gòu)參與破產(chǎn)事務(wù)決策和處理的基本

33、模式不應(yīng)該改變，所應(yīng)該改變的只是債權(quán)人會議的職權(quán)、會議程序、表決方式、會議召集形式和召集權(quán)。金融機構(gòu)破產(chǎn)與企業(yè)破產(chǎn)是特殊與普遍的關(guān)系，所以，金融機構(gòu)破產(chǎn)規(guī)則也不應(yīng)該與作為普通法的商事企業(yè)破產(chǎn)法基本原則相違背，所能夠做的僅是針對金融機構(gòu)的特點以及金融機構(gòu)破產(chǎn)的綜合性影響，對債權(quán)人會議的職權(quán)進行適應(yīng)性修改:第一，對重整計劃與和解方案的審查與修改權(quán)。各國法律規(guī)定和實踐證明，對金融機構(gòu)的重整與救助大部分都發(fā)生在金融機構(gòu)破產(chǎn)程序啟動之前，只有以金融監(jiān)管機構(gòu)為主導(dǎo)的重整與救助失敗后，才開始進入破產(chǎn)程序。在問題金融機構(gòu)的重整與救助實踐中，救助與重整的基本方式是中央銀行、財政部門和金融消費者保險機構(gòu)的直接注資

34、、購買債權(quán)、收購股權(quán)，或其他兼并與收購方式，但其前提條件是稀釋股份、減免債務(wù)。但重整與救助并不必然使問題金融機構(gòu)起死回生，一旦救助與重整失敗并進入破產(chǎn)還債程序，則前期重整與救助的后果必然影響到債權(quán)人受償?shù)目赡苄?，甚至進一步惡化問題金融機構(gòu)的償債能力。所以，債權(quán)人有權(quán)事前對救助和重整方案進行審查與修改，事后就其落實情況進行監(jiān)督，并對由于重整和救助給債權(quán)人造成的不利后果進行糾正和追償。第二，對破產(chǎn)管理人工作的監(jiān)督和申請更換。破產(chǎn)管理人是指法院或監(jiān)管機構(gòu)(專指金融機構(gòu)破產(chǎn))受理破產(chǎn)案件后依法成立的接管、處分債務(wù)人財產(chǎn)，并依法開展破產(chǎn)工作的專門機構(gòu)。破產(chǎn)管理人一經(jīng)選任，就應(yīng)該以與其專業(yè)地位、知識和技能

35、相適應(yīng)的注意、謹慎，認真仔細地處理債務(wù)人的破產(chǎn)事務(wù)，盡最大的能力來實現(xiàn)破產(chǎn)財產(chǎn)的最大價值;破產(chǎn)管理人不能與破產(chǎn)企業(yè)進行交易，也不得通過其家庭成員、代理人或第三人間接從事交易，不得損害破產(chǎn)財產(chǎn)，不得因管理活動而為自己或他人牟取不當利益。各國對破產(chǎn)管理人的選任規(guī)定并不一致，但基本方式是:法院指定和債權(quán)人會議選任，而金融機構(gòu)破產(chǎn)的管理人普遍都是由金融監(jiān)管機構(gòu)委任。在金融機構(gòu)破產(chǎn)中，破產(chǎn)管理人應(yīng)具有較普通商事企業(yè)破產(chǎn)管理人更為專業(yè)的管理和運作能力，并將這種能力運用到破產(chǎn)管理過程中。所以，金融機構(gòu)破產(chǎn)債權(quán)人會議有權(quán)就破產(chǎn)管理人履責(zé)進行監(jiān)督，對嚴重不稱職的破產(chǎn)管理人向金融監(jiān)管機構(gòu)或破產(chǎn)法院提出更換申請，并

36、追究其法律責(zé)任。第三，對金融機構(gòu)破產(chǎn)財產(chǎn)處置方案進行審查與修改。金融機構(gòu)的財產(chǎn)管理、變價和分配較之普通商事企業(yè)復(fù)雜，并且其分配原則與順序也與普通破產(chǎn)法存在很大的不同。無論是行政主導(dǎo)還是司法主導(dǎo)的金融機構(gòu)破產(chǎn)，金融監(jiān)管機構(gòu)在破產(chǎn)過程中的作用都是不可否認的，所以，賦予債權(quán)人會議相關(guān)的審查權(quán)利是對金融監(jiān)管機構(gòu)行政權(quán)力的制約，以防金融監(jiān)管機構(gòu)選任的破產(chǎn)管理人處理破產(chǎn)財產(chǎn)事務(wù)不公，損害債權(quán)人利益。在法律上，雖然各國一般都規(guī)定了存款人、投資者和保單持有人的優(yōu)先受償權(quán)，以及在限額范圍內(nèi)的國家救助性清償，但是，非存款人、投資者等普通債權(quán)人，以及超過保險額的債權(quán)人，則完全依賴破產(chǎn)財產(chǎn)的順位清償，公平、合理的保管

37、、變價和分配是保障其權(quán)益最大化的基本前提。所以，賦予債權(quán)人會議審查及修改權(quán)是保障債權(quán)人公平受償?shù)幕A(chǔ)。(二)金融機構(gòu)債權(quán)人會議的召集權(quán)與召集形式普通商事企業(yè)破產(chǎn)法一般都規(guī)定第一次債權(quán)人會議由法院或破產(chǎn)管理人召集，以后的債權(quán)人會議召開，各國規(guī)定有所不同。我國規(guī)定是在法院認為必要時，或者破產(chǎn)管理人、債權(quán)人委員會、占債權(quán)總額1/4以上的債權(quán)人向債權(quán)人會議主席提議時召開，德國作了類似的規(guī)定。金融機構(gòu)破產(chǎn)債權(quán)人會議的召集權(quán)與普通商事企業(yè)破產(chǎn)債權(quán)人會議的召集權(quán)不會有太大的差異，即第一次仍然應(yīng)該由案件受理機構(gòu)法院或金融監(jiān)管機構(gòu)召集;以后的債權(quán)人會議由案件處理機構(gòu)、債權(quán)人委員會、破產(chǎn)管理人、占債權(quán)總額一定份額

38、的非保險債權(quán)人，以及金融消費者保險機構(gòu)召集。此處應(yīng)該排除保險額范圍之內(nèi)的存款人、投資人、保單持有人和其他有擔(dān)保債權(quán)人，但超過保險或擔(dān)保限額的債權(quán)人應(yīng)與普通債權(quán)人享有同等的召集權(quán)。同時，由于金融消費者保險機構(gòu)實際上承擔(dān)了代問題金融機構(gòu)清償破產(chǎn)債務(wù)的責(zé)任，在整個破產(chǎn)進程中發(fā)揮主導(dǎo)作用并處于特殊地位，應(yīng)該允許其享有召開破產(chǎn)債權(quán)人會議的提議權(quán)。各國金融機構(gòu)破產(chǎn)法對債權(quán)人會議的召集形式規(guī)定得不明確。普通商事企業(yè)破產(chǎn)法一般都規(guī)定現(xiàn)場方式召開，但一些國家也不排除采用通信方式召開。與普通商事企業(yè)破產(chǎn)不同的是，金融機構(gòu)破產(chǎn)債權(quán)人人數(shù)眾多、居住分散，特別是在眾多的債權(quán)人中分為被保險債權(quán)人和非保險債權(quán)人。所以，為確

39、保債權(quán)人會議的效率以及降低會議成本，可采用現(xiàn)場與通訊方式相結(jié)合的方式召開。即非保險債權(quán)人以出席會議為原則，在特殊情況下可委托他人代為表決;在一定限額以下的超保險額的小額債權(quán)人，則以通訊方式行使會議表決權(quán)利;超過一定限額以上的超保險額的債權(quán)人，則以現(xiàn)場出席方式行使債權(quán)人表決權(quán)，在特殊情況下可委托他人代為表決。但是，在保險額度范圍內(nèi)的債權(quán)人可不再參加債權(quán)人會議，或者雖然參加債權(quán)人會議而不享有表決權(quán)，其表決權(quán)轉(zhuǎn)由金融消費者保險機構(gòu)行使。(三)金融機構(gòu)破產(chǎn)債權(quán)人會議的提案權(quán)債權(quán)人會議所議事項均為關(guān)系到債權(quán)人利益的重大事項，債權(quán)人會議一般不得對未事先公告的事項進行表決。由于債權(quán)人會議通常是由破產(chǎn)管理人、債權(quán)人委員會、破產(chǎn)處置機構(gòu)和金融消費者保險機構(gòu)提議召開，因此，其議程也一般由他們確定。但是，由于各利益主體所處的位置不同，從而使得其看問題的視角存在較大差異，導(dǎo)致其解決問題的思路與愿望也不同，所以，為了平衡各利益主體的權(quán)益，法律應(yīng)該允許債權(quán)人會議享有提案權(quán)。我國企業(yè)破產(chǎn)法第63條規(guī)定:召開債權(quán)人會議，管理人應(yīng)當提前