影響片區(qū)開發(fā)項目成敗的關鍵“細節(jié)”解析

1、隨著我國近幾年來宏觀經濟政策的調整，地方政府對區(qū)域經濟發(fā) 展的認識和理解正在從以土地財政融資、用基建投資拉動GDP增速 的簡單邏輯，逐步向全面考慮土地、基礎設施、公共服務、財稅、金 融等多個內在關系的地區(qū)綜合發(fā)展的思路轉變，片區(qū)開發(fā)順勢成為當 下最重要的開發(fā)建設模式。而且從城市的發(fā)展戰(zhàn)略等方面和政策優(yōu)勢 來看，片區(qū)綜合開發(fā)仍將是“十四五期間值得重點探索的地方經濟發(fā) 展的方式之一。近年來，市場上轟轟烈烈展開的動輒百億甚至幾百億 的項目不斷落地的信息也充分說明了這一點，“片區(qū)開發(fā)無疑是這一 個時代階段被推到風口浪尖上的基礎設施投融資領域的網紅，在影 響地方經濟發(fā)展，引起社會廣泛關注的同時，也成為政

2、府投融資專家 學者們探討研究的課題，更成為眾多咨詢機構爭先恐后服務的領域。從2020年10月份開始陸續(xù)發(fā)表了采用“合作開發(fā)”模式的政府 與社會資本合作項目合規(guī)性探討與分析（上、下）、片區(qū)開發(fā)項 目的重點、難點及實施建議等有關片區(qū)開發(fā)實操方面的文章，受到 廣大讀者的廣泛好評，短時間閱讀量即過萬，足以見片區(qū)開發(fā)話題的 “火熱和社會各界對它的關注和重視。投資體量巨大實施內容復雜的 片區(qū)開發(fā)項目，如何圍繞可行、可融、可落地、可實施、防風險等 要點科學謀劃，因地制宜，統(tǒng)籌規(guī)劃，這是地方政府或平臺公司在基 礎設施投融資領域面臨的新的問題和難題，也是考驗一個專業(yè)咨詢公 司的服務水準和實操能力的最好課題，正所

3、謂實操才是真本事，落 地才是硬道理。近期，在參與片區(qū)開發(fā)項目服務的過程中，對片區(qū)開發(fā)涉及的相關問 題又有了更進一步的深刻理解和深層次的認識，也更加意識到，除了 保證項目的合法合規(guī)性外，決定片區(qū)開發(fā)項目能否依法合規(guī)順利推進 的，不是在紙上描繪出的“宏偉藍圖，也不是開發(fā)時序、出讓計劃、 平衡方案等聽起來高大上的理論和概念，而是那些真正能成就項 目，能讓項目順利落地的“關鍵細節(jié)，很多人可能沒想到，恰恰就是 這些不被很多人重視和關注的“細節(jié)最終直接決定了片區(qū)開發(fā)項目 的“成敗。下面筆者就結合自己參與片區(qū)開發(fā)項目的實踐經驗，談談在片區(qū)開發(fā) 項目的實務中尤其是是項目啟動的前期階段，如何把握那些決定片區(qū) 開

4、發(fā)項目成敗的“十大關鍵細節(jié)”。一、關于片區(qū)開發(fā)項目總投資的確定 如何從項目可行的角度出發(fā)，合理確定片區(qū)開發(fā)項目的總投資，這 是決定項目成敗的重要基礎。項目投資金額是否越大越好？包含的子 項目越多越好？可能多數人的共識就是金額越大項目越多越好，而事 實上絕非如此。片區(qū)開發(fā)項目本身就具有投資體量大、子項目眾多等 的特征，一些地方政府希望或盲目地在實施此類項目時，盡量把項目 投資金額包裝的越大越好，恨不能把未來十年要建設的項目一并包裝 進去。實踐中也出現了投資額高達近700億的項目，總投資200億左 右的項目已較為多見，但能否推行下去、投資人是否普遍認可、能否 招到合適的投資人、和一個地區(qū)區(qū)域經濟發(fā)

5、展是否相匹配等問題，都 是需要面對和解決的現實問題，而只有最終投資落地，項目建成才能 體現出真實的投資規(guī)模，有時貪大求全，反而會適得其反。筆者關注到實踐中投資超百億的片區(qū)開發(fā)項目大量涉及前期房屋拆 遷安置和基礎設施建設，建設期多數在3-5年以上甚至10年，前期 費用支出較大，項目準備的手續(xù)和時間較長，期間法律政策的變化以 及不可預見的風險較多，能否順利在約定的建設期完成全部的建設項 目可能根本無法保證。也許對于某些企業(yè)來說，中標超百億的項目， 就完成了在某一地區(qū)跑馬圈地的目的，但對于政府方來說，是否需 要一次性實施子項目眾多、投資額超大的片區(qū)開發(fā)項目，如何防范和 掌控如此大體量投資額項目的風險

6、，期間有多少不可預知的問題，能 否順利地合作下去、是否會影響部分急需的項目建設等問題，都是需 要慎之又慎的。筆者了解到，某地的片區(qū)開發(fā)項目僅一期的基礎設施 建設投資金額就達100億之多，第一次進行社會投資人市場測試時， 沒有人對此提出具體的意見或建議，而在第二輪市場測試時，當得知 要分成兩個標段進行招標，每個標段的總投資約在50多億的時候， 大部分投資人對這樣的項目組合和總投資的金額都表示出高度的認 同。他們普遍認為，對投資人來說，無論是內部的決策程序、出資及 融資的壓力、未來的履約等都是比較適中和可行又比較契合投資人實 際需要的，因為每一個參與片區(qū)開發(fā)項目投資的企業(yè)尤其是央企在進 行投資決策

7、時，是一定會考慮和測算投資的最高峰值，也一定會在充 分考慮自身的自有資金、對外可融資的條件等各種因素的前提下，才 去決定是否投資如何投資。如果項目的總投資過大，自有資金需要周 轉額度及周期，外部融資的成本及能力不能夠匹配項目的需求，多數 投資人主觀上會放棄投資或客觀上是根本投不了的。當然，對一些項 目“投建運綜合實力均較強的企業(yè)來說，項目包裝的越大越好，但這 不代表投資人普遍的愿望和需求。為此建議，應從有利于項目后續(xù)順利推進，降低項目履約風險的角度 出發(fā)，充分論證區(qū)域的規(guī)劃情況、建設周期、開發(fā)時序以及投入產出 需求，投資人的投融資能力等方面，合理確定項目的投資規(guī)模。對確 有必要一次實施推進的項

8、目，當投資金額超出一定規(guī)模時，從投資人 內部決策、投資壓力、前期費用的承擔、項目可融性保證、項目前期 手續(xù)準備等多個方面考慮，可以考慮采用“分標段招標的方法，應該 會有更好的實施效果。二、關于片區(qū)開發(fā)項目建設內容的“排列組合”每一個片區(qū)的開發(fā)都包含了眾多子項目的建設內容，這也是片區(qū)開發(fā) 項目區(qū)別于其他項目的特色所在。對這些分別具有公益性、經營性、 準經營性不同特征的子項目是否需要進行“排列組合，是否需要進行 分類實施，是否需要分別采用不同的投融資建設模式，是否可以交由 社會投資人統(tǒng)一整體實施等問題，不但影響項目的可融性和項目的 整體推進，也直接影響了項目主體對項目建設成本投入的多少。多數 咨詢

9、機構在編制實施方案時，沒有從項目的“可行性、“可融性的角 度出發(fā)，系統(tǒng)考慮如何將眾多子項目進行科學地排列組合，更沒有 為項目實施主體提供有針對性又可行、又節(jié)約投資成本的合理化建 議。筆者建議，為更好地解決項目融資及建設等問題，促進項目又好又快 落地實施，應將全部的子項目分類實施。對于能夠獲得國家政策性金 融機構支持的項目，或可以發(fā)行專項債（包括城鄉(xiāng)建設專項債、項目 收益?zhèn)┑鹊捻椖?，如安置房建設、環(huán)境修復工程等，可以打包在一 起實施；對于有穩(wěn)定現金流，能夠獲得商業(yè)金融機構認可的經營性或 準經營性項目，如標準廠房建設工程等，可以打包在一起實施。上述 兩類可以獲得金融機構貸款的項目，在前期項目立項

10、等手續(xù)辦理齊全 的前提下，可以直接由項目實施主體直接采用工程總包或EPC模式實 施。而對于無任何經營收入和現金流的公益性項目，建議可以打包在 一起采用ABO模式，由政府授權的實施主體投資建設運營，政府可 以通過設立專項資金等的方式支付實施主體公益類項目的建設及運 營補貼。實施主體可以采用股權合作的模式，通過招引社會投資人， 共同實施片區(qū)內的公益性基礎設施建設項目。如此安排，在一定程度 上可以解決片區(qū)開發(fā)項目體量大、推進慢、難融資的問題，也可以為 項目實施主體節(jié)約大量的投資成本。同時，在對子項目進行“排列組 合時，也要充分考慮社會投資人對項目建設的前期費用與工程建安 費的占比（一般建安費不能低于

11、總投資的70%）的要求。三、關于片區(qū)開發(fā)項目合作期限設置的問題與常規(guī)的PPP項目相類似，片區(qū)開發(fā)項目的合作期也包含了建設期和 運營期，但對于子項目眾多的片區(qū)開發(fā)項目而言，如何約定建設期與 運營期，能否簡單地約定建設期若干年、運營期若干年、能否籠統(tǒng) 地約定“全部子項目建設期滿后統(tǒng)一進入運營期、對已完成建設的子 項目是否需要付費？如何計費？尚未完成的子項目能否付費等問題， 在編制實施方案時都需要綜合考慮主體的支付能力、投資人的投資峰 值等綜合因素，在實施方案中具體明確。筆者的認識和理解是，基于片區(qū)開發(fā)子項目眾多、建設周期較長，需 要進行滾動開發(fā)等的特點，如果約定“全部子項目建設期滿后統(tǒng)一進 入運營

12、期，那么對于所有已建成的項目也只是計算財務成本，投資 人已經完成產出的項目無法得到付費。如果是這樣的約定，對任何一 個有“投資峰值約束的投資人來說，都會有巨大的投資壓力和潛在的 投資風險，即使不考慮投資峰值的因素，投資人也會考慮未來項目主 體的還款能力和履約保障，對多數投資人來說很難決策或根本無法決 策最終無法投標，對項目實施主體來說，可能根本招不來投資人，即 使能招到，也實現不了滾動開發(fā)、有序推進合作共贏的目的。為此建議，在編制實施方案時，應充分考慮片區(qū)開發(fā)項目投融資及建 設的獨特性，對于建設期內以完成項目產出并交付甲方的子項目，可 以視為進入運營期，或者直接約定子項目進入運營期的時間以（交

13、） 竣工驗收交付甲方使用時開始，甲方對進入運營期的子項目應按照考 核的結果開始付費。對非投資人的原因造成無法驗收的項目，應約定 根據項目實施的現狀進行完工驗收，后進入運營期。四、關于項目開發(fā)時序與付款時點的合理安排問題基于片區(qū)開發(fā)項目子項目多投資額大的特點，需要從子項目建設的難 易程度、投資額大小、（交）竣工的時間長短、投資人融資能力大小、 投資建設計劃與土地收儲、出讓計劃匹配、控制投資峰值、減少資金 占用等多個因素綜合考慮。為此，在項目實施方案設計時，開發(fā)時序 與付款節(jié)點的科學合理安排就顯得尤為重要。按照PPP模式的常規(guī)， 一般都是在項目整體進入運營期后的第二個運營年度開始付費，或每 個子項

14、目（交）竣工并交付后視為進入運營期，但并不付費，只是給 予計算期間已完成工程量的財務成本。但對于需要投入大量資金的片 區(qū)開發(fā)項目而言，上述無論哪一種付費方式，都會帶來較高的投資峰 值，都是投資人不能承受的資金壓力，因為資金的大量被占用，很難 實現滾動開發(fā)的目的和效果，尤其對于非因投資人的原因造成在建設 期內無法完成（交）竣工的項目，已完成的項目產出遲遲無法交付并 獲得回報，顯然，資金占用的巨大壓力對投資人后續(xù)項目的投資及整 個工程進度的影響是顯而易見的。為此建議，基于片區(qū)開發(fā)項目能夠實現滾動開發(fā)有序推進的可行性， 建議項目建設內容的實施應按照先易后難、先小后大、工期較短的先 實施的原則。這樣對

15、于早完成（交）竣工的項目，就可以早獲得甲方 的付費，就可以緩解資金占用的壓力，降低投資的峰值，當然如果能 夠兼顧考慮片區(qū)土地升值的因素當然是最佳安排。對政府而言，合理 的安排項目建設時序與付款時點對降低項目建設成本，緩解項目資金 壓力都是極為重要的。建議在包裝項目內容時，應做好充分的市場測 試，廣泛了解投資人對項目投資峰值以及項目過會審批的要求，盡量 爭取至少每兩年之內應有部分子項目能保證及時完成（交）竣工，投 資人能及時獲得該項目的付費。這樣，對降低投資峰值，減少融資壓 力和投資成本，保證后續(xù)項目的順利滾動開發(fā)和推進都是極為有利 的。而對于工程量較大很難在2-3年的時間完成的子項目（一般在1

16、0億 或以上），建議可以約定分別實施、分項驗收并分別約定付費的支付 時點，盡量確保分別實施的子項目都能在2年左右的時間完成交付并 及時獲得付費，這樣就有可能真正實現片區(qū)子項目滾動開發(fā)，整體項 目有序推進的效果和目的。五、關于項目“前期拆遷補償資金”如何解決的問題？筆者遇到的基本所有片區(qū)開發(fā)項目的首要難題是，如何解決片區(qū)開發(fā) 需要在前期支付的大量的征遷補償資金（也稱為前期費用，該筆資 金主要是用于項目實施主體拆遷時需支付的拆遷補償安置費，一般比 例不超過總投資的10%）。實踐中遇到的問題是，該筆資金能否由中 標社會投資人在項目公司成立前先行支付給項目實施主體？能否由 中標人協調其他社會投資人以簽

17、訂融資協議的方式支付給項目實施 主體？該筆費用何時支付最適宜？如支付給項目公司，是否允許項目 事實主體直接使用？該筆資金的額度上限多少較為合適？資金使用 期限如何約定？是否應計入建設成本？資金的使用成本如何約定等 問題，都是在片區(qū)開發(fā)項目中遇到的實務難題。這些難題不能有效地 解決，也許片區(qū)開發(fā)項目的整體推進就會嚴重受阻，因為完不成拆遷， 就無法提供項目建設所需要的土地。而多數作為項目實施主體的平臺 公司或地方國企自身的資金實力以及投融資能力都是非常有限的，而 要解決開發(fā)過程中大量的前期需要的拆遷安置補償資金問題，往往就 要依靠投資人的資金實力或提供相應合規(guī)的融資路徑。如何合規(guī)地提供項目所需或項目實施主體所需的“前期費用，實踐中 對此問題認識和各自的解決路徑方式各不相同。筆者也見到過對此問 題在招標文件中的約定“如乙方中標，須在中標后7日內協調社會資 金方簽訂融資協議，協議簽訂后30日內協調社會資金方向甲方繳納 本項目建安費總投資15%的資金.以支持甲方用于繳納的項目前期 費用。上述資金采用“111方式，延長此筆融資款的使用期限，乙方 確保次融資方案落地執(zhí)行，甲方按照年化利率6.5%承擔利息，超出 部分由乙方承擔，應該說這也不失為一種解決的路徑和方法，可