福建多規(guī)合一工作解析

1、“多規(guī)合一”工作解析一、緣起與探索三、認識與應(yīng)用二、經(jīng)驗與借鑒Content四、技術(shù)導(dǎo)則解讀“多規(guī)合一”第一部分緣起與探索“多規(guī)合一”工作緣起 “多規(guī)合一”實踐探索12“多規(guī)合一”工作緣起1省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃城市總體規(guī)劃市級層面全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃承接上位規(guī)劃報國務(wù)院審批省級層面國家層面土地利用總體規(guī)劃省級土地利用規(guī)劃全國土地利用規(guī)劃主體功能區(qū)劃省級主體功能區(qū)劃全國主體功能區(qū)劃全國民用機場布局規(guī)劃機場總體規(guī)劃港口總體規(guī)劃省級沿海港口布局規(guī)劃全國沿海港口布局規(guī)劃海域功能區(qū)劃省級海域功能區(qū)劃全國海洋功能區(qū)劃軌道交通建設(shè)規(guī)劃環(huán)境保護總體規(guī)劃風景名勝區(qū)規(guī)劃報國家部委審批綠地專項規(guī)劃農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃小學(xué)、中學(xué)

2、、幼兒園等專項規(guī)劃承接上位規(guī)劃；報國家部委審批市政府審批 我國實行空間規(guī)劃的垂直管理體制，各種空間規(guī)劃都是依據(jù)各自行政部門的法律編制，近年來各規(guī)劃領(lǐng)域從廣度和深度上不斷拓展，相互滲透、彼此交叉、出現(xiàn)規(guī)劃職能不清、內(nèi)容打架。41.1 “縱向到底、橫向并聯(lián)”的空間規(guī)劃管理體制國務(wù)院住建部國土部省住建廳規(guī)劃委國土局省國土廳國家發(fā)改委國家層面省級層面市級層面省發(fā)改委市發(fā)改委港口管理局交通部省政府民航總局機場指揮部軌道辦海洋與漁業(yè)局省海洋漁業(yè)廳環(huán)保局市教育局市農(nóng)業(yè)局市政園林局城市總體規(guī)劃土地利用總體規(guī)劃國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃港口總體規(guī)劃機場總體規(guī)劃軌道交通建設(shè)規(guī)劃海域功能區(qū)劃 環(huán)境總體規(guī)劃綠地專項規(guī)劃農(nóng)

3、業(yè)產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃小學(xué)、中學(xué)、幼兒園等專項規(guī)劃我國空間規(guī)劃體系框圖垂直管理省環(huán)保廳省農(nóng)業(yè)廳省教育廳 發(fā)展導(dǎo)向型資源保護型國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃城鄉(xiāng)規(guī)劃土地利用總體規(guī)劃綜合規(guī)劃空間規(guī)劃國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃是一種綜合發(fā)展規(guī)劃，主要確定城市經(jīng)濟和社會發(fā)展的總體目標以及各行各業(yè)發(fā)展的分類目標，目標性強、空間性弱。城鄉(xiāng)規(guī)劃是一種綜合發(fā)展導(dǎo)向型空間規(guī)劃，內(nèi)容覆蓋相對較多，目標要求和過程要求并立，目前編制多從地方利益出發(fā)，從需求角度編制規(guī)劃，自上而下的控制較弱，兼具空間性、時間性和政策性。土地利用總體規(guī)劃雖與城鄉(xiāng)規(guī)劃同具空間性、時間性和政策性，但更為強調(diào)對土地資源的保護，從供給角度編制規(guī)劃，實施自上而下的控制

4、，土地利用規(guī)劃指標層層分解，反映到空間上與城鄉(xiāng)規(guī)劃的用地布局目前還存在一定差異。 61“多規(guī)合一”工作緣起1.2涉及空間的三類規(guī)劃的本源差異國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃經(jīng)憲法授權(quán) 編制。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以五年為一個編制周期，它是我國唯一一個無間斷編制的規(guī)劃。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，不同時期規(guī)劃的主導(dǎo)內(nèi)容深刻反映了當時的政治發(fā)展方向。1953195819631966197119761978198119861991199620002001200620112015中國城市化發(fā)展階段時間歷年五年計劃城市化發(fā)展起步階段超常工業(yè)化下的超高速城市化調(diào)整期內(nèi)第一次逆城市化停滯期內(nèi)

5、第二次逆城市化持續(xù)快速穩(wěn)定發(fā)展階段新型城鎮(zhèn)化發(fā)展階段工業(yè)增速，超英趕美大躍進，大倒退三線建設(shè)，備戰(zhàn)備荒嚴重失控，調(diào)整戰(zhàn)略新躍進，大轉(zhuǎn)折走向改革開放改革闖關(guān)，治理整頓小平南巡，改革潮涌宏觀調(diào)控，經(jīng)濟軟著陸指令計劃退場，市場配置資源經(jīng)濟增長，領(lǐng)先全球轉(zhuǎn)變方式，科學(xué)發(fā)展一五計劃（1953-1957）二五計劃（1958-1962）三五計劃（1966-1970）四五計劃（1971-1975）五五計劃（1976-1980）六五計劃（1981-1985）七五計劃（1986-1990）八五計劃（1991-1995）九五計劃（1996-2000）十五計劃（2001-2005）十一五計劃（2006-2010）十二

6、五計劃（2011-2015）國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃城市主體功能空間布局規(guī)劃城鎮(zhèn)體系規(guī)劃城鄉(xiāng)規(guī)劃體系城市規(guī)劃鎮(zhèn)規(guī)劃鄉(xiāng)規(guī)劃村莊規(guī)劃城市總體規(guī)劃城市詳細規(guī)劃鎮(zhèn)總體規(guī)劃鎮(zhèn)詳細規(guī)劃控制性詳細規(guī)劃修建性詳細規(guī)劃控制性詳細規(guī)劃修建性詳細規(guī)劃城鄉(xiāng)規(guī)劃城市總體規(guī)劃空間布局規(guī)劃控規(guī)鎮(zhèn)總規(guī)村莊規(guī)化土 地國有土地集體土地機 構(gòu)法律法規(guī)規(guī) 劃國家級：國土資源部省 級：國土資源廳地市級：市級國土資源局縣 級：縣級國土資源局鄉(xiāng) 級：鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所全國土地利用總體規(guī)劃綱要省 級土地利用總體規(guī)劃地級土地利用總體規(guī)劃縣級土地利用總體規(guī)劃鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃土地管理法基本農(nóng)田保護條例地方土地管理辦法、條例土地利用總體規(guī)劃實施管理

7、辦法 我國土地實施社會主義公有，分為城市土地國家所有和農(nóng)村土地的集體所有。根據(jù)土地管理法規(guī)定，為合理利用和管理土地，與國家、省、市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）的行政組織架構(gòu)結(jié)合，土地利用總體規(guī)劃分為五級。土地利用總體規(guī)劃規(guī)劃審批差異實施管理差異技術(shù)標準差異規(guī)劃期限差異法理基礎(chǔ)差異“十二五”期間經(jīng)濟社會發(fā)展主要目標分類序號指 標 名 稱單位2015年目標年均增長率指標屬性經(jīng)濟發(fā)展1地區(qū)生產(chǎn)總值億元4200，比2010年翻一番以上預(yù)期性2人均地區(qū)生產(chǎn)總值元保持我國東部地區(qū)先進城市行列預(yù)期性3財政總收入億元1000以上15%預(yù)期性4地方級財政收入億元550以上15%預(yù)期性5五年累計全社會固定資產(chǎn)投資額億元8800

8、以上20%預(yù)期性6社會消費品零售總額億元140016%預(yù)期性7外貿(mào)進出口總額億美元110014%預(yù)期性8五年累計實際利用外資億美元100-預(yù)期性9城市化率%85-預(yù)期性民生發(fā)展10城鎮(zhèn)登記失業(yè)率%4以內(nèi)預(yù)期性11城鄉(xiāng)居民收入元保持我國東部地區(qū)先進城市行列預(yù)期性12千人病床數(shù)張5-預(yù)期性13學(xué)前三年入園率%95-預(yù)期性14基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)萬人176-預(yù)期性科教發(fā)展15每萬人大專以上學(xué)歷人數(shù)人2000-預(yù)期性16科技進步貢獻率%65-預(yù)期性17全社會科研投入占地區(qū)生產(chǎn)總值比重%4-預(yù)期性18高新技術(shù)和新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值比重%60-預(yù)期性可持續(xù)發(fā)展19萬元生產(chǎn)總值能耗噸標準煤完成國

9、家、省下達任務(wù)約束性20萬元生產(chǎn)總值二氧化碳排放量下降%完成國家、省下達任務(wù)約束性21主要污染物排放量下降%完成國家、省下達任務(wù)約束性國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃VS城鄉(xiāng)規(guī)劃VS土地利用總體規(guī)劃多部門規(guī)劃，規(guī)劃主體、規(guī)劃期限、技術(shù)標準不一致；土地資源得不到有效利用，生態(tài)用地保護邊界缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一；城市管理中隨意性加大，不利于依法治市、依法行政。廈門市城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃有12萬塊差異圖斑，導(dǎo)致約55平方公里的土地指標不能有效使用。在生態(tài)控制區(qū)內(nèi)，有40平方公里的建設(shè)用地，需逐步清退?？臻g規(guī)劃沖突1.3面臨的問題1“多規(guī)合一”工作緣起審批效率低下各部門的審批依據(jù)、審批管理系統(tǒng)、技術(shù)標準等方面不一致

10、；不同部門審批互為前置，程序繁瑣；政府財政投資的道路工程完成審批手續(xù)需275個工作日。僅用地規(guī)劃許可一項，就涉及7個部門9個審批環(huán)節(jié)，采用串聯(lián)審批，審批約需53個工作日，實際完成一般要半年。5治理能力不強“缺位”一些政府部門“有利可圖搶著做，無利可圖踢皮球”，部門利益至上，部門合作不足，推諉扯皮；“嚴進、松管、輕罰”，重審批、輕管理現(xiàn)象突出；“越位”政府“看得見的手”變成“閑不住的手”，阻滯了市場和社會的創(chuàng)造力，成為經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的體制機制障礙；6 為解決空間規(guī)劃沖突，理順規(guī)劃關(guān)系，國內(nèi)各城市也進行了積極的探索，目前主要是“兩規(guī)”、“三規(guī)”甚至“多規(guī)”的協(xié)調(diào)。“兩規(guī)合一”的代表城市有武漢、上

11、海、深圳等，城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃“合一編制、分開報批”，國土、規(guī)劃兩部門合并；“三規(guī)合一”的代表城市有廣州、云浮、河源等，城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃（或主體功能區(qū)劃）的協(xié)調(diào)融合；“多規(guī)合一”的代表城市有深圳坪山、廈門、常熟等，推進了更多部門規(guī)劃協(xié)調(diào)融合。2.1不同體系架構(gòu)的地方實踐多規(guī)合一的實踐探索218深圳市規(guī)劃和國土資源委員會（市海洋局）秘書處（信訪辦）人事處（黨辦）綜合效能處（重大項目辦公室）計劃財務(wù)處政策法規(guī)處總體規(guī)劃處（市城市規(guī)劃委員會秘書處）地區(qū)規(guī)劃處土地利用處地政地籍處市政交通處城市設(shè)計處(市雕塑辦公室)建筑設(shè)計處地質(zhì)環(huán)境處房地產(chǎn)業(yè)處科信測繪處地名處海洋管

12、理處規(guī)劃相關(guān)處室國土相關(guān)處室海洋相關(guān)處室深圳“兩規(guī)合一”上海同步編制兩規(guī)、規(guī)劃、國土機構(gòu)合一五個一成果：一張全覆蓋圖、一份法定圖則、一套機制、一個平臺、一個機構(gòu)區(qū)縣“三線”管控方案分析“二調(diào)”土地利用現(xiàn)狀區(qū)縣相關(guān)規(guī)劃匯總分析區(qū)縣“十二五”規(guī)劃區(qū)縣土規(guī)成果區(qū)縣城鄉(xiāng)總體規(guī)劃梳理鎮(zhèn)鄉(xiāng)土規(guī)成果城鄉(xiāng)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃梳理區(qū)縣“三線”管控方案分析土地利用規(guī)劃重在區(qū)（鎮(zhèn)）域及集中建設(shè)用地區(qū)外的土地利用城鄉(xiāng)總體規(guī)劃重在集中建設(shè)區(qū)內(nèi)的土地使用和規(guī)劃控制優(yōu)化建設(shè)用地布局優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化基本農(nóng)田劃定優(yōu)化基本生態(tài)網(wǎng)絡(luò)區(qū)域性質(zhì)和規(guī)?？臻g布局規(guī)劃土地使用規(guī)劃社會服務(wù)設(shè)施規(guī)劃交通和市政設(shè)施規(guī)劃城鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制要求建設(shè)用地落地

13、基本農(nóng)田落地生態(tài)控制線落地分區(qū)管制規(guī)則細化城鎮(zhèn)性質(zhì)和規(guī)?？臻g布局規(guī)劃土地使用規(guī)劃交通和市政設(shè)施規(guī)劃編制單元規(guī)劃區(qū)縣層面“兩規(guī)合一”鎮(zhèn)鄉(xiāng)層面“兩規(guī)合一”“兩規(guī)合一”專項規(guī)劃城市設(shè)計地下空間舊城改造及更新其他專項規(guī)劃交通及市政歷史文化名城保護專項規(guī)劃土地開發(fā)規(guī)劃基本農(nóng)田保護增減掛鉤其他專項規(guī)劃土地復(fù)墾土地整理城市總體規(guī)劃分區(qū)規(guī)劃控制性詳細規(guī)劃市級土地利用總體規(guī)劃區(qū)縣級土地利用總體規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃近期建設(shè)規(guī)劃中長期土地儲備規(guī)劃功能區(qū)實施規(guī)劃新增建設(shè)用地年度計劃土地儲備供應(yīng)年度計劃城鄉(xiāng)規(guī)劃年度實施計劃主干規(guī)劃實施型規(guī)劃武漢規(guī)劃、國土機構(gòu)合一兩段五層次，主干加專項“兩規(guī)合一”21云浮“一套規(guī)劃

14、、統(tǒng)一編制、統(tǒng)一平臺、分頭實施”的工作思路以資源環(huán)境城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃為基礎(chǔ)，以國民經(jīng)濟與社會發(fā)展綱要為指導(dǎo)，以城市總體規(guī)劃為依據(jù)，以土地利用總體規(guī)劃約束性指標為限制，從空間層次、規(guī)劃內(nèi)容、行政管理等方面理順三規(guī)“三規(guī)合一”廣州通過“三上三下”制定協(xié)調(diào)措施，明確市區(qū)責任和部門分工，建立良好協(xié)調(diào)制度，保障“三規(guī)合一”質(zhì)量成果，形成一個技術(shù)標準、“一張圖”、一個控制線管理規(guī)定、一個信息平臺、一個運行實施方案“五個一”成果?！叭?guī)合一”23廈門形成“一張圖”、“一個平臺”、“一張表”、“一套機制”四個一的工作成果以問題為導(dǎo)向，以“一張圖”破解空間規(guī)劃矛盾，以“一個平臺”破解空間規(guī)劃信息紊亂 ，以“

15、一張表”破解審批效率低下，以“一套機制”破解規(guī)劃的隨意性“多規(guī)合一”生態(tài)保護與建設(shè)空間生態(tài)空間細化建設(shè)空間細化常熟先行編制“美麗常熟戰(zhàn)略規(guī)劃”作為“多規(guī)”戰(zhàn)略引領(lǐng)，結(jié)合“三優(yōu)三?！惫ぷ鏖_展經(jīng)規(guī)、城規(guī)、土規(guī)等的“多規(guī)合一”計劃分階段推進多規(guī)合一工作：以城鄉(xiāng)規(guī)劃布局一張圖、生態(tài)廊道劃定為前期工作，現(xiàn)行展開一張圖編制，繼而搭建多規(guī)合一平臺、深化審批制度改革、轉(zhuǎn)變政府職能“多規(guī)合一”常熟城鄉(xiāng)規(guī)劃拼合一張圖鎮(zhèn)區(qū)三優(yōu)三保規(guī)劃圖缺乏統(tǒng)領(lǐng)的戰(zhàn)略引導(dǎo)多規(guī)合一”的工作難點并不在于技術(shù)方法的統(tǒng)一而在于政府職能部門的協(xié)調(diào)，如果缺乏頂層戰(zhàn)略的引導(dǎo)，規(guī)劃整合的工作難度非常大，而且“合一”的結(jié)果是否符合城市發(fā)展戰(zhàn)略要求難以

16、保證。缺乏全面的空間統(tǒng)籌要實現(xiàn)“多規(guī)”的合一協(xié)同，不僅是土地資源的空間協(xié)調(diào)，關(guān)鍵是各類的設(shè)施和政策要素在空間上的統(tǒng)籌落實。缺乏長期的機制保障“一張藍圖”干到底，不能依賴于一次“多規(guī)合一”的“一張圖”成果。目前有的省市將“多規(guī)合一”視作一項規(guī)劃，旨在形成“一張圖”，而缺乏管理協(xié)同平臺的建設(shè)和審批流程的配套改革，以及與此相關(guān)的一系列制度創(chuàng)新。2.2現(xiàn)階段“多規(guī)合一”的地方工作存在的主要問題多規(guī)合一改革思路近期行動，開展“多規(guī)合一”，協(xié)調(diào)空間規(guī)劃差異,解決多規(guī)矛盾遠期目標，借鑒國外空間規(guī)劃體系經(jīng)驗，重構(gòu)地方層面的空間規(guī)劃體系。 在國內(nèi)的多規(guī)合一探索中，尚未出現(xiàn)一個綜合規(guī)劃全面取代“經(jīng)、規(guī)、土”等規(guī)劃

17、的試點;在機構(gòu)改革方面，有的嘗試城鄉(xiāng)規(guī)劃和國土資源部門（甚至海洋部門）合并的，也有嘗試“大部制”成立規(guī)劃編制委員會的；但基于現(xiàn)行管理體制和法律，空間體系的“頂層設(shè)計”仍缺乏法律依據(jù)，“多規(guī)合一” 整合后的“一張圖”可批性較差。2.3地方實踐的反思與總結(jié)第二部分經(jīng)驗與借鑒日本德國英國美國新加坡和香港啟示與經(jīng)驗123456 國外發(fā)達國家空間規(guī)劃體系，都是建立在清晰的國家地方事權(quán)基礎(chǔ)上。根據(jù)對國外發(fā)達國家空間規(guī)劃體系的梳理，可供借鑒學(xué)習(xí)的典型案例包括日本并行網(wǎng)絡(luò)型的空間規(guī)劃體系、德國單一垂直型的空間規(guī)劃體系，以及城市型國家（地區(qū)）新加坡和香港的空間規(guī)劃體系。國家層面政策、法規(guī)、戰(zhàn)略制定法規(guī)、政策編制

18、戰(zhàn)略規(guī)劃（德國、英國）制定國土綜合開發(fā)規(guī)劃（日本）區(qū)域?qū)用鎱^(qū)域規(guī)劃區(qū)域規(guī)劃、戰(zhàn)略（德國）區(qū)域協(xié)調(diào)（英國）國土規(guī)劃和國土利用規(guī)劃（土地利用規(guī)模、資源利用基本分析（日本）城市層面地方規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)指導(dǎo)規(guī)劃（德國）土地利用基本規(guī)劃（日本）地方規(guī)劃（英國）城市地區(qū)區(qū)劃（控規(guī)）國外發(fā)達國家空間規(guī)劃體系層次體系示意圖28國外發(fā)達國家和城市的經(jīng)驗國土綜合開發(fā)規(guī)劃全國地區(qū)都道府縣廣域地區(qū)規(guī)劃全國國土綜合開發(fā)規(guī)劃國土利用規(guī)劃市町村國土利用規(guī)劃全國國土利用規(guī)劃相配套的平行規(guī)劃市町村都道府縣國土利用規(guī)劃土地利用基本規(guī)劃城市地區(qū)農(nóng)業(yè)地區(qū)森林地區(qū)自然公園地區(qū)自然保護地區(qū)依據(jù)大都市圈國土利用規(guī)劃城市規(guī)劃圖1.2 日本并行網(wǎng)

19、絡(luò)型空間規(guī)劃體系日本實行的是并行網(wǎng)絡(luò)型空間規(guī)劃體系。在國家層面上國土綜合開發(fā)規(guī)劃、國土利用規(guī)劃并行，在市域?qū)用婢幹仆恋乩没疽?guī)劃作為全市的頂層設(shè)計，土地利用基本規(guī)劃劃分了城市地區(qū)、農(nóng)業(yè)地區(qū)、森林地區(qū)、自然公園區(qū)、自然保護區(qū)等各類分區(qū)，各部門按各自分區(qū)開展相應(yīng)規(guī)劃編制，各類規(guī)劃界線清楚、行政機構(gòu)分工明確，部門事權(quán)清晰。30日本空間規(guī)劃體系1明確國土資源開發(fā)、利用、保護的總體要求和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、生態(tài)環(huán)境保護的重大舉措主要內(nèi)容：自然資源的利用；災(zāi)害防治；城市農(nóng)村規(guī)模及其布局的調(diào)整；產(chǎn)業(yè)合理布局；公共設(shè)施的布局；文物、旅游資源的保護；衛(wèi)生設(shè)施的布局等。日本國土綜合開發(fā)規(guī)劃31制定國土資源利用的基本

20、方針、用地數(shù)量、布局方向和實施舉措的綱要性規(guī)劃日本國土利用規(guī)劃32地方土地利用開發(fā)計劃、綜合土地調(diào)整、土地利用分類等國土利用計劃法土地利用基本規(guī)劃城市地域城市規(guī)劃區(qū)域都市計劃法農(nóng)業(yè)地域農(nóng)業(yè)振興地域農(nóng)業(yè)振興地域整備法森林地域國有林森林法民有林地區(qū)森林規(guī)劃指定自然公園地域國立公園自然公園法都道府縣立自然公園自然公園法自然保護地域原生自然環(huán)境保護地域自然環(huán)境保護法自然環(huán)境保護地域自然環(huán)境保護法都道府縣自然環(huán)境保護地域自然環(huán)境保護法日本土地利用基本規(guī)劃33日本城市規(guī)劃 A 地域劃分城市土地使用規(guī)劃分區(qū)制度C 區(qū)劃地區(qū) D特別用途地區(qū) C高層住宅區(qū) A風貌地區(qū)C臨港地區(qū) D停車場整治地區(qū)D防火地區(qū) D生

21、產(chǎn)性綠地A物流商務(wù)地區(qū)街區(qū)規(guī)劃 D 地區(qū)規(guī)劃C住宅高度開發(fā)地區(qū)規(guī)劃C再開發(fā)地區(qū)規(guī)劃D閑置土地利用促進區(qū)促進地區(qū)D城市再開發(fā)促進區(qū)D土地區(qū)劃整理促進區(qū)D住宅地區(qū)建設(shè)促進區(qū)D受災(zāi)城市復(fù)興促進地區(qū)城市公共設(shè)施 C道路 D停車場 A城市高速鐵路 C機場 C公園綠地和廣場 城市開發(fā)計劃 C土地區(qū)劃整治項目 A新住宅區(qū)開發(fā)項目 C城市再開發(fā)項目 A工業(yè)區(qū)建設(shè)項目 C城市開發(fā)項目預(yù)定區(qū)域 A物流商務(wù)區(qū)預(yù)定地區(qū) 圖1.5 東京都城市規(guī)劃框架圖34在城市地域編制的城市規(guī)劃以控制性規(guī)劃與項目規(guī)劃并重，運作過程包括三個方面，分別是土地使用規(guī)劃、城市公共設(shè)施規(guī)劃和城市開發(fā)計劃。1、城市土地使用規(guī)劃屬于控制性規(guī)劃，管控

22、城市開發(fā)建設(shè)，促進城市整體有序發(fā)展，分為地域劃分、分區(qū)制度和街區(qū)規(guī)劃三個層面，各個層面都包括了發(fā)展政策和土地使用管制規(guī)定兩個部分；2、城市公共設(shè)施規(guī)劃和城市開發(fā)計劃屬于項目性規(guī)劃，通過項目規(guī)劃與投資引導(dǎo)完善城市配套改善城市環(huán)境。此外，包括了法定內(nèi)容和配套法律兩大部分內(nèi)容的城市規(guī)劃的相關(guān)法律體系是日本城市規(guī)劃編制與實施得以順利進行的重要組成。城市規(guī)劃區(qū)的城市規(guī)劃體系土地使用規(guī)劃1、地域劃分（10年）（城市總規(guī)）2、區(qū)劃（控規(guī)） 3、街區(qū)規(guī)劃（詳規(guī)圖則）1、國家空間規(guī)劃體系層面的借鑒國家層面以國土規(guī)劃為主體，融合了經(jīng)濟規(guī)劃、公共投資規(guī)劃、土地規(guī)模布局和政策措施等方面的宏觀規(guī)劃，發(fā)揮國土交通省的主導(dǎo)

23、作用，從戰(zhàn)略、投資、土地管控的方面來實現(xiàn)中央對地方的干預(yù)。地方城市層面是以城市規(guī)劃為主體，在國土規(guī)劃劃定的城市區(qū)域制定城市規(guī)劃，實現(xiàn)城市規(guī)劃與國土規(guī)劃的對接。完備的法律體系對空間規(guī)劃體系的支撐。日本的國土規(guī)劃、城市規(guī)劃都有詳盡的法規(guī)，明確規(guī)劃內(nèi)容和部門職責，使其各司其職，遵照法規(guī)管理城市。日本空間規(guī)劃體系借鑒內(nèi)容372、城市規(guī)劃層面的借鑒城市戰(zhàn)略：提出改進、發(fā)展和保護的戰(zhàn)略政策，考慮未來10年的發(fā)展需求，明確發(fā)展目標實施策略等政策。地域劃分：在城市規(guī)劃區(qū)劃分城市化促進地域、城市化控制地域，（類似我國城市生態(tài)控制線和城市開發(fā)邊界的劃分）。城市化促進地域內(nèi)投資基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)地優(yōu)先轉(zhuǎn)化成城市用地；城市

24、化控制地域以保育農(nóng)業(yè)為主。公共設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施的結(jié)合 通過公共設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施的布局規(guī)劃與項目投資，引導(dǎo)城市開發(fā)、改善城市環(huán)境。日本空間規(guī)劃體系借鑒內(nèi)容38單一垂直型39 規(guī)劃體系按三個層面的綜合規(guī)劃垂直貫徹，綜合規(guī)劃與專項規(guī)劃相結(jié)合，目標相一致。責任與目標明確，上下協(xié)調(diào)。 地方層面的規(guī)劃主要為建設(shè)指導(dǎo)性規(guī)劃，分為土地利用規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃圖則，均由地方規(guī)劃局統(tǒng)籌規(guī)劃管理。德國空間規(guī)劃體系2聯(lián)邦空間秩序規(guī)劃以德國全域的國土發(fā)展為對象，由聯(lián)邦政府和各州政府共同編制。主要有以下內(nèi)容：1、制定聯(lián)邦全國國土空間協(xié)調(diào)發(fā)展原則和方向性、綱領(lǐng)性、總結(jié)性的愿景。2、協(xié)調(diào)聯(lián)邦全國的部門規(guī)劃。3、協(xié)調(diào)各州的空間規(guī)劃。德國

25、聯(lián)邦州綜合規(guī)劃40相對州域規(guī)劃，區(qū)域規(guī)劃更加具體深入，進一步明確了空間界線，但也不是十分精確，目的是給市、鎮(zhèn)等留有一定的決策余地，解決其空間發(fā)展問題。主要有以下內(nèi)容：1、制定區(qū)域國土空間協(xié)調(diào)發(fā)展的具體目標。2、規(guī)定各城鎮(zhèn)的發(fā)展方向和任務(wù)。3、審查城鎮(zhèn)規(guī)劃。德國地區(qū)綜合規(guī)劃41是對單個城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的空間發(fā)展和土地利用進行控制的規(guī)劃，與我國城市總體規(guī)劃所起的作用類似。包括土地使用規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃圖則兩部分。主要有以下內(nèi)容：1、土地使用規(guī)劃根據(jù)城市發(fā)展的戰(zhàn)略目標和各種土地需求，通過調(diào)研預(yù)測，確定土地利用類型、規(guī)模以及市政公共設(shè)施的規(guī)劃。2、建設(shè)規(guī)劃采用一系列法定指標去規(guī)范特定地區(qū)的城市有序發(fā)展，是一種法

26、令。明確各地塊的用地性質(zhì)、容積率、總建筑面積、配套建設(shè)等規(guī)劃控制指標。德國市鎮(zhèn)綜合規(guī)劃421、國家空間規(guī)劃體系層面的借鑒一本綜合規(guī)劃：從國家到地方層面都是一個綜合規(guī)劃，并以此統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門專項規(guī)劃。國家對地方的干預(yù)較少：國家、省的綜合規(guī)劃以戰(zhàn)略為主，確定發(fā)展目標和政策框架，地方層面落實戰(zhàn)略目標、確定空間布局。確立對應(yīng)的空間規(guī)劃的法規(guī)體系。2、地方城市規(guī)劃借鑒 市鎮(zhèn)的綜合規(guī)劃確定發(fā)展目標和土地利用類型、規(guī)模以及市政公共設(shè)施的布局。德國空間規(guī)劃體系借鑒內(nèi)容43單一垂直型社區(qū)與地方政府部主要負責規(guī)劃政策決策、規(guī)劃申訴判定、一些重要規(guī)劃申請的審批等等， 在這其中最重要的還是新體系下區(qū)域空間戰(zhàn)略的審批區(qū)

27、域政府辦公室區(qū)域規(guī)劃機構(gòu)監(jiān)督區(qū)域發(fā)展署地方規(guī)劃當局非都市郡的郡議會(Country Council ) 是郡的規(guī)劃當局: 非都市郡、都市郡的區(qū)議會(District Council ) 、大倫敦地區(qū)的自治市議會(London Borough Council)是區(qū)或自治市的規(guī)劃當局地方規(guī)劃當局(LPA ) 全面負責地方規(guī)劃的編制和審批，以及開發(fā)申請的審批等城鄉(xiāng)規(guī)劃事務(wù)， 是英格蘭地區(qū)管理規(guī)劃事務(wù)的行政體系下最主要的構(gòu)成部分英國空間規(guī)劃體系3聯(lián)邦政府住房與城市發(fā)展部 負責實施城市規(guī)劃法、住房法，不負責制定規(guī)劃州規(guī)劃委員會 非政府部門城市政府規(guī)劃機構(gòu)協(xié)調(diào)各城市間的用地矛盾，提供區(qū)域發(fā)展計劃擁有用地管

28、理的直接管轄權(quán)區(qū)域協(xié)調(diào)規(guī)劃綜合規(guī)劃區(qū)劃、細分區(qū)劃專家建議、非法定規(guī)劃法定規(guī)劃宏觀層面規(guī)劃美國國土面積中聯(lián)邦政府、州及地方政府所有的土地占42，為國家公園、主然保護區(qū)、水資源保護區(qū)、歷史古跡、特殊景觀區(qū)等。私人所有的土地占58，通過地方政府的區(qū)劃法管理。自由型美國空間規(guī)劃體系4美國國土面積中聯(lián)邦政府、州及地方政府所有的土地占42，為國家公園、主然保護區(qū)、水資源保護區(qū)、歷史古跡、特殊景觀區(qū)等。私人所有的土地占58，通過地方政府的區(qū)劃法管理。精明增長使城市發(fā)展邊界清晰，用空間管制綜合經(jīng)濟、社會、土地規(guī)劃與政治體制相對應(yīng)，美國國土規(guī)劃的職能主要在地方政府，在規(guī)劃中起主導(dǎo)作用的不是政府而是社會組織，所以

29、，美國整個規(guī)劃體系是一個以地方為主、高度分散、缺乏高層次統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的規(guī)劃體系。嚴格來說，美國至今還沒有進行國家級的系統(tǒng)的全國性國土規(guī)劃，只有問題導(dǎo)向型的區(qū)域規(guī)劃，國土規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容也分散在相關(guān)規(guī)劃中。整個規(guī)劃體系由聯(lián)邦的公共土地用途規(guī)劃和區(qū)域開發(fā)規(guī)劃以及有關(guān)的政策、獨立的州綜合規(guī)劃（只有部分州）、州域內(nèi)的區(qū)域規(guī)劃、地方政府綜合規(guī)劃、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計劃、土地利用規(guī)劃等組成規(guī)劃主要為概念規(guī)劃和總體規(guī)劃。概念規(guī)劃是一種終極規(guī)劃, 側(cè)重于解決宏觀層次的問題, 制定長遠的發(fā)展目標和原則, 協(xié)調(diào)和指導(dǎo)公共建設(shè)的長期計劃。對建設(shè)的指導(dǎo)主要體現(xiàn)在確定全局性的功能分區(qū)、各級中心設(shè)置、道路交通安排、環(huán)境綠化以及干線

30、基礎(chǔ)設(shè)施布局等方面, 這些都為實施性規(guī)劃的制定提供了依據(jù)。每10年回顧一次；總體規(guī)劃為法定文件，確定每一地塊的用地性質(zhì)、容積率等規(guī)劃設(shè)計指標，均法定化，用于開發(fā)控制，每5年檢討一次。停車場發(fā)展管制 管制 協(xié)調(diào)發(fā)展土地售買項目發(fā)展促進概念規(guī)劃發(fā)展指導(dǎo)總體規(guī)劃舊屋保留規(guī)劃城市設(shè)計47新加坡、香港空間規(guī)劃體系5新加坡48城市中心體系示意圖城市用地功能分區(qū)圖2001年概念規(guī)劃以問題為導(dǎo)向突出了居住、休閑娛樂、商業(yè)服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施和地區(qū)特色的發(fā)展概念，提出將新加坡發(fā)展為21世紀繁榮的世界級都市的目標。規(guī)劃要點：1、良好的住房：繼續(xù)提供低、中、高層多樣化住宅，新建80萬住房單位滿足新增人口需求，提供更加方便

31、的學(xué)校、地鐵站、公園等配套設(shè)施，都將在步行距離之內(nèi)。2、更多的休閑去處：綠地空間增加至4500公頃，并提高綠地空間可達性，建設(shè)更多的體育、娛樂。文化設(shè)施，保留鄉(xiāng)村地區(qū)。3、更加靈活的商業(yè)：建設(shè)全球商業(yè)服務(wù)中心，發(fā)展高附加值、高科技產(chǎn)業(yè)以及更靈活的商業(yè)服務(wù)產(chǎn)業(yè)。4、更發(fā)達的軌道網(wǎng)：適應(yīng)全球商業(yè)、金融中心的需要，繼續(xù)完善軌道交通網(wǎng)絡(luò)，鐵路里程增加至500公里。5、更強調(diào)城市特色。保留遺產(chǎn)建筑，新建更加緊湊和個性化的城鎮(zhèn)以及獨特的城鎮(zhèn)中心。6、增強居民對城市的認同感。更多的城市記憶和便民服務(wù)。48全港發(fā)展策略港口及機場發(fā)展策略次區(qū)域性發(fā)展戰(zhàn)略地區(qū)圖則法定圖則政府內(nèi)部圖則分區(qū)計劃大綱圖發(fā)展審批地區(qū)圖次

32、區(qū)域發(fā)展策略根據(jù)全港發(fā)展策略的大綱來擬定, 相當于上海的分區(qū)規(guī)劃。全港共分為5 個次區(qū)域, 即都會區(qū)、新界東北、新界西北、新界東南、新界西南。每份次區(qū)域發(fā)展策略都附有一系列的圖則及發(fā)展綱領(lǐng), 以便指導(dǎo)更詳細的地區(qū)規(guī)劃和工程計劃的制定和實施制定全港性的發(fā)展策略，擬定整體的中期及長期的土地用途、交通基礎(chǔ)設(shè)施及環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃大綱，作為全港大型建設(shè)的準則，并作為次區(qū)域和地區(qū)規(guī)劃的依據(jù)。確定每個規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用及主要道路系統(tǒng)為非市區(qū)的地區(qū)而制定, 圖內(nèi)亦顯示各土地用途分區(qū)（中期圖則）發(fā)展大綱圖詳細藍圖兩圖一旦獲得批準, 便會對政府起約束力, 成為籌劃及管制發(fā)展、賣地、預(yù)備及批撥政府用地等事宜的指引

33、。49香港策略性發(fā)展概念計劃2007年香港2030: 規(guī)劃遠景與策略是指導(dǎo)香港發(fā)展的綱領(lǐng)性文件規(guī)劃制定遠景發(fā)展概念計劃，明確提供優(yōu)質(zhì)生活環(huán)境、提高經(jīng)濟競爭力、加深與內(nèi)地的聯(lián)系三大方向。推薦的發(fā)展方案（中期-2020）1、香港、新加坡作為城市國家，以戰(zhàn)略規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)全市空間發(fā)展，向上沒有國家（?。用娴纳衔灰?guī)劃要求，向下通過分區(qū)的控制性規(guī)劃落實城市戰(zhàn)略，指導(dǎo)城市開發(fā)建設(shè)。各部門的專項規(guī)劃與用地需求通過規(guī)劃委員會來協(xié)調(diào)。2、香港、新加坡的戰(zhàn)略規(guī)劃是問題導(dǎo)向型的，注重解決城市長遠發(fā)展的主要戰(zhàn)略問題，如香港2030突出了提供優(yōu)質(zhì)生活環(huán)境、提高經(jīng)濟競爭力、加深與內(nèi)地的聯(lián)系三大方向,新加坡概念規(guī)劃突出了良好的

34、住房、更多的休閑去處、強調(diào)居民對城市的認同感等六大戰(zhàn)略。而我國規(guī)劃體系中尚未形成明確的戰(zhàn)略規(guī)劃，現(xiàn)有的總體規(guī)劃內(nèi)容龐雜，不能集中解決城市發(fā)展的戰(zhàn)略性問題；而專項規(guī)劃基于各部門從國家到地方的垂直管控，在城市層面相互矛盾沖突。3、香港、新加坡戰(zhàn)略層面規(guī)劃的內(nèi)容體現(xiàn)了規(guī)劃的彈性和應(yīng)變能力，如香港2030中制定了一系列假設(shè)情況，建立了一套有效的應(yīng)變機制；新加坡概念規(guī)劃確定為應(yīng)對人口增長而確定的增加住房、綠地供給等措施。4、香港、新加坡的規(guī)劃管理機構(gòu)職權(quán)清晰，由一個部門主導(dǎo)負責城市規(guī)劃編制審批管理，由規(guī)劃委員會協(xié)調(diào)各專業(yè)部門，以統(tǒng)一決策和高效執(zhí)行。而我國城市多頭管理，職權(quán)交叉。新加坡、香港規(guī)劃體系的借鑒

35、內(nèi)容51國外經(jīng)驗對于我國空間規(guī)劃體系的啟示 縱觀發(fā)達國家的空間規(guī)劃體系，無論是以德國為代表的單一體系還是以日本為代表的并行體系，都具備三個特點第一，國外發(fā)達國家都有著較為清晰空間層次，明確的編制內(nèi)容。第二，國外發(fā)達國家的空間規(guī)劃體系都有事權(quán)明了的管理體系。第三，國外空間規(guī)劃體系都與完備的法規(guī)體系相對應(yīng)。52啟示與經(jīng)驗6經(jīng)驗借鑒國家空間規(guī)劃體系層面1、日本：國家層面以綜合經(jīng)濟發(fā)展與土地管控的國土規(guī)劃為主體，由一個主導(dǎo)部門管理，地方城市層面是以城市規(guī)劃為主體，由地方自治。以完備的法律體系支撐空間規(guī)劃體系的構(gòu)建。2、德國：從國家到地方層面均為一本綜合規(guī)劃，國家和區(qū)域的戰(zhàn)略由地方在土地利用上落實。城市

36、空間規(guī)劃體系層面1、日本：劃分城市化促進地域與城市化控制地域，以公共設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃與項目投資引導(dǎo)城市發(fā)展。2、新加坡、香港：以問題導(dǎo)向型的空間戰(zhàn)略規(guī)劃，明確發(fā)展戰(zhàn)略、統(tǒng)籌城市布局，安排設(shè)施配套。53第三部分對多規(guī)合一的認識“多規(guī)合一”是什么“多規(guī)合一”怎么做“多規(guī)合一”怎么用 123中央戰(zhàn)略要求建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系限定城市發(fā)展邊界、劃定城市生態(tài)紅線一張藍圖干到底完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化城市轉(zhuǎn)型需要解決空間規(guī)劃沖突解決資源環(huán)境利用和保護提升審批效率推進依法管理與公眾參與1.1從發(fā)展背景認識多規(guī)合一55多規(guī)合一是什么1”多規(guī)合一“不是一個規(guī)劃；不僅僅

37、是一項規(guī)劃協(xié)調(diào)工作是一項體制改革；治理體系的提升、治理能力的現(xiàn)代化利用信息化手段，建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，實現(xiàn)城市統(tǒng)籌發(fā)展和管理的方法和平臺多規(guī)并行VS一本規(guī)劃、規(guī)出多門VS一口進出 改變既有的垂直規(guī)劃體系，在城市層面通過“多規(guī)合一”實踐，編制空間戰(zhàn)略規(guī)劃，以承接上位規(guī)劃，落實戰(zhàn)略規(guī)劃，統(tǒng)籌專項規(guī)劃，解決規(guī)劃沖突，形成“一本規(guī)劃、一口進出”模式。57市級層面省級層面國家層面現(xiàn)行多規(guī)沖突的規(guī)劃體系示意圖改革后規(guī)劃體系示意圖市級層面省級層面國家層面多規(guī)合一城規(guī)經(jīng)規(guī)土規(guī)環(huán)規(guī)其他城規(guī)經(jīng)規(guī)土規(guī)環(huán)規(guī)其他1.2從空間規(guī)劃體系層面認識多規(guī)合一國家層面省域?qū)用媸杏驅(qū)用娑嘁?guī)合一空間規(guī)劃58全國主體功能區(qū)劃全國土地

38、利用總體規(guī)劃全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃全國環(huán)境保護總體規(guī)劃省主體功能區(qū)劃省土地利用總體規(guī)劃省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃省環(huán)境總體規(guī)劃港口機場等重大交通設(shè)施、海域功能區(qū)劃等其他相關(guān)規(guī)劃省沿海港口布局規(guī)劃省級海域功能區(qū)劃市主體功能區(qū)劃市土地利用規(guī)劃市總體規(guī)劃市環(huán)境保護總體規(guī)劃市綜合交通規(guī)劃（機場港口軌道交通規(guī)劃）海域功能區(qū)劃文教體衛(wèi)專項規(guī)劃市政專項規(guī)劃綜合防災(zāi)規(guī)劃地下空間規(guī)劃歷史風貌保護規(guī)劃綠地系統(tǒng)規(guī)劃”多規(guī)合一“ 不是單一的空間規(guī)劃的整合， 而是“治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實踐和創(chuàng)新，空間規(guī)劃體系與規(guī)劃管理制度的深層次變革”多規(guī)合一“是指利用信息化手段，協(xié)同空間規(guī)劃，建立以空間戰(zhàn)略規(guī)劃為綱領(lǐng)的統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，搭建規(guī)

39、劃信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同辦理的統(tǒng)一的平臺，推進行政審批制度改革，實現(xiàn)城市統(tǒng)籌發(fā)展的系列工作。1.3概念內(nèi)涵上認識多規(guī)合一“多規(guī)合一”不是單一的空間規(guī)劃的整合， 而是“治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實踐和創(chuàng)新，空間規(guī)劃體系與規(guī)劃管理制度的深層次變革”多規(guī)合一的重點：“多規(guī)合一”重在協(xié)調(diào)：解決各規(guī)劃的空間沖突，建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系?！岸嘁?guī)合一”重在應(yīng)用：提升審批效率，推動體制創(chuàng)新，實現(xiàn)城市轉(zhuǎn)型和城市治理能力現(xiàn)代化。從“多規(guī)合一”到空間規(guī)劃體系創(chuàng)新的探索。多規(guī)合一的定位多規(guī)合一怎么做2說明：有條件地區(qū)應(yīng)當實施原則上應(yīng)當實施數(shù)據(jù)整理差異分析差異處理制定工作方案開展部門調(diào)研收集整理基礎(chǔ)資料一級控制線二級控制線

40、聯(lián)動修改動態(tài)維護實施措施平臺建設(shè)城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略城鄉(xiāng)規(guī)劃一張圖生態(tài)廊道信息化基礎(chǔ)多規(guī)合一如何用3（1）法定規(guī)劃聯(lián)動修改的依據(jù) “多規(guī)合一”編制協(xié)調(diào)了空間規(guī)劃的矛盾差異、形成了統(tǒng)一的空間基準，是國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等規(guī)法定規(guī)劃修改完善的依據(jù)。（2）信息平臺和業(yè)務(wù)協(xié)同平臺搭建的支撐 “多規(guī)合一”編制成果中的控制線體系將納入信息平臺作為重要的空間共享數(shù)據(jù)，基于“多規(guī)合一”工作開展的多部門協(xié)同作業(yè)的工作機制將為業(yè)務(wù)協(xié)同平臺共建提供支撐。（3）建設(shè)項目審批流程改革的基礎(chǔ) 基于“多規(guī)合一”一張圖和一個平臺，將可啟動建設(shè)項目統(tǒng)一受理和審批的審批制度改革，從而轉(zhuǎn)變審批流程、改變審批理

41、念，提升政府空間治理能力。第四部分技術(shù)導(dǎo)則解讀12345福建省試點市縣“多規(guī)合一”編制工作指南分為6章，是指導(dǎo)全省試點市縣開展“多規(guī)合一”編制工作的重要技術(shù)性文件總則1 為貫徹落實黨的十八大、十八屆三中、四中全會以及中央城鎮(zhèn)化工作會議精神，指導(dǎo)全省試點市縣開展國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等的“多規(guī)合一”工作，推進城市治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，促進新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)，結(jié)合福建省實際情況，借鑒廈門市等城市經(jīng)驗，制定本導(dǎo)則。（一）編制目的（二）適用范圍67適用于福建省試點市縣的“多規(guī)合一”編制工作。試點市縣包括漳州市、泉州市、莆田市、龍巖市、平潭綜合實

42、驗區(qū)、福清市、東山縣、石獅市、晉江市、南安市、福鼎市、邵武市等12個城市。邵武市福鼎市平潭綜合實驗區(qū)福清市莆田市泉州市石獅市南安市龍巖市漳州市東山縣晉江市總則1戰(zhàn)略引領(lǐng)，達成共識以全域?qū)用娴某青l(xiāng)空間發(fā)展戰(zhàn)略為空間治理體系的頂層設(shè)計，使各級政府、各部門統(tǒng)一愿景、統(tǒng)一思想、達成共識，將戰(zhàn)略目標、戰(zhàn)略布局及戰(zhàn)略舉措落實到“多規(guī)合一”編制工作中。堅守底線，集約發(fā)展強化底線思維，劃定生態(tài)保護空間，嚴控生態(tài)本底，保障生態(tài)安全和糧食安全，構(gòu)建生態(tài)安全格局。優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，確定城鄉(xiāng)建設(shè)空間，堅持節(jié)約集約用地，盤活存量土地資源，防止無序擴大用地規(guī)模、盲目圈地和亂占耕地等現(xiàn)象。頂層設(shè)計，部門協(xié)同采用政府決策、部

43、門協(xié)作、技術(shù)協(xié)調(diào)、平臺支持的工作方法，由省統(tǒng)籌技術(shù)指導(dǎo)，各級政府組織實施，建立健全由規(guī)劃、發(fā)展改革和國土為主的多部門協(xié)同配合的工作機制，強化上下聯(lián)動，保持高效對接。依法依規(guī)，聯(lián)動調(diào)整遵循城鄉(xiāng)規(guī)劃法、土地管理法等法律、行政法規(guī)和相關(guān)技術(shù)標準等開展“多規(guī)合一”編制工作。城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等法定規(guī)劃應(yīng)當根據(jù)“多規(guī)合一”一張圖成果、按相應(yīng)法定程序修改；應(yīng)當動態(tài)維護“多規(guī)合一”一張圖成果，加強與法定規(guī)劃的聯(lián)動調(diào)整，實現(xiàn)“多規(guī)”動態(tài)合一。（三）編制原則68多規(guī)合一是什么1省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門負責對“多規(guī)合一”工作進行技術(shù)指導(dǎo)、技術(shù)審查，并將試點市縣“多規(guī)合一”成果上報“多規(guī)合一”聯(lián)席會議進行備

44、案。試點市縣作為“多規(guī)合一”編制工作的主體，負責“多規(guī)合一”工作的組織開展。“多規(guī)合一”成果經(jīng)本級人民政府批準同意后，作為法定規(guī)劃編制、修改、實施的依據(jù)。（四）責任主體總則1 “多規(guī)”是指涉及城市空間管控的法定規(guī)劃，包括發(fā)改部門的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、規(guī)劃部門的城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土部門的土地利用總體規(guī)劃、環(huán)保部門的環(huán)境總體規(guī)劃等。 “多規(guī)合一”是指利用信息化手段，協(xié)同空間規(guī)劃，建立以空間戰(zhàn)略規(guī)劃為綱領(lǐng)的統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，搭建規(guī)劃信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同辦理的統(tǒng)一的平臺，推進行政審批制度改革，實現(xiàn)城市統(tǒng)籌發(fā)展的系列工作。 “多規(guī)合一”一張圖 是指以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，加強城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體

45、規(guī)劃的銜接，加強城鄉(xiāng)發(fā)展空間布局的銜接與協(xié)調(diào)，確?！岸嘁?guī)”確定的保護性空間、開發(fā)邊界、城市規(guī)模等重要空間參數(shù)的一致，并在統(tǒng)一的空間信息平臺上劃定控制線體系，以實現(xiàn)優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局、有效配置土地資源、促進土地節(jié)約集約利用、提高政府行政效能的目標。多規(guī)合一”一張圖并不取代法定規(guī)劃，編制工作完成后，“多規(guī)”及相關(guān)專項規(guī)劃按照法定程序和內(nèi)容各自進行調(diào)整完善。（五）概念界定70總則1說明：有條件地區(qū)應(yīng)當實施原則上應(yīng)當實施數(shù)據(jù)整理差異分析差異處理制定工作方案開展部門調(diào)研收集整理基礎(chǔ)資料一級控制線二級控制線聯(lián)動修改動態(tài)維護實施措施平臺建設(shè)城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略城鄉(xiāng)規(guī)劃一張圖生態(tài)廊道信息化基礎(chǔ)生態(tài)廊道2020年建設(shè)用地

46、增長邊界遠景城市增長邊界控制線（六）技術(shù)路線總則1“多規(guī)合一”工作基礎(chǔ)2 （一）高度共識的城鄉(xiāng)空間發(fā)展戰(zhàn)略試點市縣開展“多規(guī)合一”工作，應(yīng)當具備以下工作基礎(chǔ)，保障工作順利開展?！岸嘁?guī)合一”工作以空間利用為出發(fā)點對全域空間資源進行梳理統(tǒng)籌。要以國民經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，以城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的空間布局為基礎(chǔ)，按照全省主體功能區(qū)劃綜合考慮城市環(huán)境容量，形成統(tǒng)一的城市發(fā)展戰(zhàn)略。城市發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)包括以下內(nèi)容：一是城市的發(fā)展目標、發(fā)展愿景及城市定位；二是空間布局，包括城市空間結(jié)構(gòu)、生態(tài)格局、產(chǎn)業(yè)布局及交通系統(tǒng)等；三是實施舉措，包括目標實施的路徑、方法及措施。 有條件的市縣可以編制城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，報市縣政府或人

47、大批準或同意。城市總體規(guī)劃批準時間不長或正在編制的，可以先期整合形成“城市空間發(fā)展戰(zhàn)略”，在廣泛征求各部門意見后，報市縣人民政府同意城鄉(xiāng)規(guī)劃一張圖是對城鄉(xiāng)空間布局規(guī)劃進行梳理整合所形成的系統(tǒng)完整、層次清晰的城鄉(xiāng)規(guī)劃拼合一張圖，是后續(xù)圖斑比對的工作底圖、地方城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的工作基礎(chǔ)圖，并且為日后建立動態(tài)更新維護制度、完善規(guī)劃行政審批管理提供依據(jù)。城鄉(xiāng)規(guī)劃一張圖應(yīng)當體現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃的戰(zhàn)略性、嚴肅性，落實地方政府的發(fā)展部署、發(fā)展訴求，按照統(tǒng)一的技術(shù)標準（用地分類、名稱、代碼等）拼合各類空間布局規(guī)劃。拼合對象以經(jīng)批準的控制性詳細規(guī)劃為基礎(chǔ)，整合城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃、專項規(guī)劃等法定規(guī)劃，綜合編制時序、

48、指導(dǎo)時效等要素，初步梳理各類城鄉(xiāng)規(guī)劃關(guān)于用地布局的差異，重點解決建設(shè)用地與非建設(shè)用地之間的布局矛盾，經(jīng)規(guī)劃部門認可后，先行形成后續(xù)圖斑比對的工作底圖，下一步待條件成熟，對拼合圖進行細化完善、形成城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的工作基礎(chǔ)圖。各類規(guī)劃必須具備矢量空間數(shù)據(jù)。相關(guān)規(guī)劃數(shù)據(jù)有沖突的，以政府認可的最權(quán)威規(guī)劃數(shù)據(jù)為準。（二）整合的城鄉(xiāng)規(guī)劃一張圖“多規(guī)合一”工作基礎(chǔ)2 基于城鄉(xiāng)空間發(fā)展戰(zhàn)略建構(gòu)的宏觀空間格局，整合市縣現(xiàn)有的國土、林業(yè)、水利、海洋、綠地公園、生態(tài)環(huán)保、自然保護區(qū)等城鄉(xiāng)生態(tài)安全規(guī)劃，明確生態(tài)保護的底線規(guī)劃要求，提出中觀層面的、符合城市發(fā)展的理想空間格局和發(fā)展導(dǎo)向的城鄉(xiāng)生態(tài)廊道布局要求。城鄉(xiāng)生態(tài)廊道布

49、局研究應(yīng)在征求各基層政府、各部門意見的基礎(chǔ)上，由各級政府從戰(zhàn)略全局層面給予確定，這個布局所構(gòu)造的生態(tài)空間格局作為“多規(guī)合一”工作中用地空間協(xié)調(diào)的基準?！?多規(guī)合一”工作是需要對多部門的海量數(shù)據(jù)進行處理，工作過程對信息化數(shù)據(jù)有較高的要求，因此，扎實完備的信息化基礎(chǔ)不僅是“多規(guī)合一”一張圖編制的重要依據(jù)，也是后續(xù)平臺搭建和行政審批制度改革的重要支撐。 信息化基礎(chǔ)包含以下幾方面：一是軟硬件基礎(chǔ)；二是規(guī)劃、國土、測繪等信息化數(shù)據(jù)支撐；三是各部門業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)基礎(chǔ)；四是具備“多規(guī)合一”編制技術(shù)和熟悉當?shù)匾?guī)劃管理的信息化技術(shù)保障隊伍?！岸嘁?guī)合一”工作基礎(chǔ)2（三）基于底線控制的城鄉(xiāng)生態(tài)廊道布局（四）較好的信息

50、化基礎(chǔ)開展前期工作75“多規(guī)合一”工作流程3制定工作方案開展部門調(diào)研搜集整理資料工作內(nèi)容工作組織行政架構(gòu)審批流程管理職能規(guī)劃數(shù)據(jù)基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)審批數(shù)據(jù)工作范圍規(guī)劃、發(fā)展改革、國土部門環(huán)保、水利、林業(yè)、海洋等部門（一）制定工作方案76 結(jié)合地方實際制定“多規(guī)合一”工作方案。工作方案應(yīng)當明確工作范圍、工作內(nèi)容、組織架構(gòu)、職責分工、經(jīng)費保障、進度安排、管理機制等內(nèi)容，以規(guī)范并保障“多規(guī)合一”編制工作的順利實施。工作范圍 工作范圍的劃分以行政區(qū)劃邊界為依據(jù)，以空間管控權(quán)責相對獨立的縣（含縣級市）為基礎(chǔ)單元。根據(jù)行政區(qū)劃層級、規(guī)劃數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、信息化基礎(chǔ)等要素，基礎(chǔ)條件較好的試點市縣宜開展全域“多規(guī)合一”工作

51、，基礎(chǔ)條件不足的試點市縣宜開展中心城區(qū)及重點鎮(zhèn)的“多規(guī)合一”工作。工作內(nèi)容 試點市縣宜充分結(jié)合地方經(jīng)濟發(fā)展水平、城市發(fā)展需求、規(guī)劃技術(shù)條件等實際情況，分階段開展城鄉(xiāng)規(guī)劃一張圖、“多規(guī)合一”一張圖編制工作，條件成熟的開展后續(xù)平臺搭建、審批制度改革等工作。工作組織試點市縣應(yīng)成立“工作領(lǐng)導(dǎo)小組-專責小組-編制小組”的組織構(gòu)架?！岸嘁?guī)合一”工作流程3（二）開展部門調(diào)研 開展部門調(diào)研，摸清試點市縣相關(guān)規(guī)劃制定、實施和管理工作現(xiàn)狀。重點針對規(guī)劃、發(fā)展改革、國土、環(huán)保、林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)等部門進行調(diào)研，通過部門座談、現(xiàn)場踏勘等方式，深入了解掌握各部門管理職能及其涉及空間的規(guī)劃、空間管制與項目管理等方面的審批流

52、程、實施狀況等。“多規(guī)合一”工作流程3（三）收集基礎(chǔ)資料 收集整理“多規(guī)合一”編制的基礎(chǔ)資料?；A(chǔ)資料主要包括規(guī)劃、發(fā)展改革、國土、環(huán)保、林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)等部門的基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)、審批數(shù)據(jù)等。 規(guī)劃數(shù)據(jù)應(yīng)當按照以下標準選?。簢窠?jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃數(shù)據(jù)應(yīng)采用經(jīng)批準的地級以上市、縣（市、區(qū)）“十二五”規(guī)劃和年度建設(shè)項目計劃數(shù)據(jù)；已開展“十三五”規(guī)劃研究和主體功能區(qū)規(guī)劃的，可采用相關(guān)研究資料數(shù)據(jù)。城鄉(xiāng)規(guī)劃數(shù)據(jù)原則上應(yīng)采用經(jīng)批準或認可的城鄉(xiāng)規(guī)劃一張圖數(shù)據(jù)。土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)應(yīng)采用經(jīng)批準或認可的土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)。存量用地數(shù)據(jù)應(yīng)是經(jīng)國土部門、基層政府認可的。專項規(guī)劃數(shù)據(jù)應(yīng)采用經(jīng)批準或認可的涉及

53、空間要素的規(guī)劃數(shù)據(jù)。審批數(shù)據(jù)應(yīng)當采用審批通過或有法律依據(jù)的矢量數(shù)據(jù)，基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)應(yīng)采用最新的土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)，并可實現(xiàn)地方獨立坐標系與1980西安坐標系的轉(zhuǎn)換?！岸嘁?guī)合一”工作流程3名稱主要內(nèi)容要素特征文件格式資料提供部門規(guī)劃數(shù)據(jù)土地利用總體規(guī)劃規(guī)劃期末的土地利用地類圖斑PolygonPGDB國土部門城鄉(xiāng)規(guī)劃（拼合）一張圖土地利用總體規(guī)劃圖（含控制性詳細規(guī)劃、總體規(guī)劃、村莊布點規(guī)劃等）PolygonCAD/ PGDB規(guī)劃部門國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃建設(shè)項目范圍(建設(shè)排序)PolygonCAD/ PGDB發(fā)改部門基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)衛(wèi)星影像圖衛(wèi)星影像圖raster柵格數(shù)據(jù)國土部門行政界線各級行政區(qū)Po

54、lygonPGDB民政部門土地利用現(xiàn)狀變更數(shù)據(jù)土地利用變更調(diào)查地類圖斑PolygonPGDB國土部門政務(wù)電子地圖各要素電子地圖（中比例尺）（含線劃和高程模數(shù)數(shù)據(jù)）LinePGDB國土部門審批管理資料國有土地使用證國有土地使用權(quán)證用地范圍PolygonPGDB國土部門建設(shè)用地批準書建設(shè)用地批準書用地范圍PolygonPGDB國土部門建設(shè)用地選址意見書建設(shè)用地選址意見書用地范圍PolygonPGDB規(guī)劃部門建設(shè)用地規(guī)劃許可證建設(shè)用地規(guī)劃許可證用地范圍PolygonPGDB規(guī)劃部門建設(shè)項目用地預(yù)審意見建設(shè)項目用地預(yù)審線PolygonPGDB國土部門集體土地所有證集體土地所有證PolygonPGDB國

55、土部門國有建設(shè)用地劃撥決定書國有建設(shè)用地劃撥決定書PolygonPGDB國土部門國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓證PolygonPGDB國土部門其他參考資料環(huán)境保護規(guī)劃環(huán)境保護規(guī)劃成果PolygonCAD/ PGDB環(huán)保部門水利專項規(guī)劃水利藍線及相關(guān)成果說明PolygonCAD/ PGDB水利部門林業(yè)專項規(guī)劃林業(yè)專項規(guī)劃成果PolygonCAD/ PGDB林業(yè)部門海洋專項規(guī)劃海洋專項規(guī)劃成果PolygonCAD/ PGDB海洋部門其他部門專項規(guī)劃其他部門專項規(guī)劃成果PolygonCAD/ PGDB其他部門“多規(guī)合一”工作流程380（四）差異比對制定優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局的目標，形成協(xié)調(diào)統(tǒng)

56、一的建設(shè)用地空間布局形成統(tǒng)一的城市發(fā)展規(guī)劃目標和建設(shè)用地規(guī)模，進行相應(yīng)的規(guī)劃調(diào)整數(shù)據(jù)整理差異分析差異處理數(shù)據(jù)采集數(shù)據(jù)入庫目標指標比對空間布局差異分析建設(shè)項目梳理分析建設(shè)項目梳理與城規(guī)土規(guī)對照空間結(jié)構(gòu)分析建設(shè)用地布局對照用地規(guī)模指標城市發(fā)展目標形成統(tǒng)一的城市發(fā)展規(guī)劃目標和建設(shè)用地規(guī)模，進行相應(yīng)的規(guī)劃調(diào)整制定優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局的目標，形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的建設(shè)用地空間布局形成建設(shè)項目的優(yōu)化排序城市生態(tài)廊道比對“多規(guī)合一”工作流程3 按照基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采用及整理標準，整理前期工作收集的基礎(chǔ)資料，匯總?cè)械耐恋乩每傮w規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等規(guī)劃數(shù)據(jù)、基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)、審批數(shù)據(jù)及其他參考資料，參照數(shù)據(jù)入庫標準開展數(shù)據(jù)入庫工作。1

57、、數(shù)據(jù)整理“多規(guī)合一”工作流程3名稱主要內(nèi)容要素特征文件格式資料提供部門核心數(shù)據(jù)土地利用總體規(guī)劃圖層規(guī)劃期末的土地利用地類圖斑PolygonPGDB國土部門城鄉(xiāng)規(guī)劃拼合圖層城鄉(xiāng)規(guī)劃地類圖斑PolygonPGDB規(guī)劃部門城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃建設(shè)用地差異分析圖層城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃建設(shè)用地差異圖斑范圍PolygonPGDB建設(shè)項目布局圖層建設(shè)項目范圍(建設(shè)排序)PolygonPGDB發(fā)改部門“多規(guī)合一”控制線圖層城市增長邊界控制線、生態(tài)控制線line(封閉)PGDB有條件建設(shè)區(qū)布局圖層有條件建設(shè)區(qū)圖斑范圍PolygonPGDB城市增長邊界規(guī)劃圖層連片的城鎮(zhèn)集中建設(shè)控制區(qū)范圍Polygo

58、nPGDB基礎(chǔ)資料衛(wèi)星影像圖衛(wèi)星影像圖raster柵格數(shù)據(jù)國土部門行政界線各級行政區(qū)PolygonPGDB民政部門土地利用現(xiàn)狀變更數(shù)據(jù)土地利用變更調(diào)查地類圖斑PolygonPGDB國土部門土地利用現(xiàn)狀調(diào)查土地利用現(xiàn)狀圖PolygonPGDB規(guī)劃部門政務(wù)電子地圖各要素電子地圖（中比例尺）（含線劃和高程模數(shù)數(shù)據(jù)）LinePGDB國土部門審批管理資料國有土地使用證國有土地使用權(quán)證用地范圍PolygonPGDB國土部門建設(shè)用地批準書建設(shè)用地批準書用地范圍PolygonPGDB國土部門建設(shè)用地選址意見書建設(shè)用地選址意見書用地范圍PolygonPGDB規(guī)劃部門建設(shè)用地規(guī)劃許可證建設(shè)用地規(guī)劃許可證用地范圍P

59、olygonPGDB規(guī)劃部門儲備用地規(guī)劃設(shè)計條件儲備用地設(shè)計條件用地范圍PolygonPGDB規(guī)劃部門建設(shè)項目用地預(yù)審意見建設(shè)項目用地預(yù)審線PolygonPGDB國土部門集體土地所有證集體土地所有證用地范圍PolygonPGDB國土部門國有建設(shè)用地劃撥決定書國有建設(shè)用地劃撥決定書PolygonPGDB國土部門國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓PolygonPGDB國土部門其他參考資料土地整治規(guī)劃土地整治地塊范圍PolygonPGDB國土部門數(shù)據(jù)庫圖層構(gòu)成2、差異分析（1） 目標指標的比對 對照分析三類規(guī)劃確定的城市發(fā)展目標、建設(shè)用地規(guī)模，確定“多規(guī)合一”控制線劃定的目標和方向。城市發(fā)

60、展目標對照研究分析三類規(guī)劃確定的城市發(fā)展目標差異，重點參考市縣總體規(guī)劃，形成統(tǒng)一的城市發(fā)展規(guī)劃目標。建設(shè)用地規(guī)模對照以國土部門認可的建設(shè)用地規(guī)模為依據(jù)，比對銜接城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃用地分類標準，研究分析城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的建設(shè)用地規(guī)模和布局差異?！岸嘁?guī)合一”工作流程3市（地）級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程（TD/T1023-2010）城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準（GB 50137-2011）一級類二級類三級類地類代碼地類名稱地類名稱地類名稱地類名稱農(nóng)用地耕地水田E2農(nóng)林用地（包括耕地、園地、林地、牧草地、設(shè)施農(nóng)用地、田坎、農(nóng)村道路等用地）水澆地旱地園地林地牧草地其他農(nóng)用地設(shè)施農(nóng)用地