細化地方預算管理研究

細化地方預算管理研究地方預算管理是國家預算管理的重要組成局部，是地方財政管理的中心環(huán)節(jié)。盡管近幾年各地按照建立公共財政根本框架的要求，進展了預算管理改革的償試，收到了明顯的成效，但仍不夠完善。本文側(cè)重圍繞進一步細化地方預算管理的相關(guān)問題，提出一些看法和建議。一、細化地方預算管理的必要性1、細化地方預算管理是當前地方財政支出改革面臨的一項緊迫任務(wù)。1994年以來我國建立了分稅制財政體制，加之收稅、收費、罰沒、基金等收入方面的改革，使財政收入管理逐步適應(yīng)了社會主義市場經(jīng)濟運行的要求。但是，受主客觀條件的限制，財政支出管理明顯滯后，尤其是現(xiàn)行財政支出預算管理的方式，與建立社會主義市場經(jīng)濟體制和構(gòu)筑公共財政運行機制的要求越來越不適應(yīng)，各方面要求預算管理改革的呼聲越來越高。目前地方財政面臨著公教人員保吃飯、下崗再就業(yè)保穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)消費者增投入、各項事業(yè)加快開展需要資金支持等壓力；面臨著歸還世行、亞行貸款等外債及消化財政赤字和糧食虧損掛賬等突出問題，面臨著清理農(nóng)村基金會、增加糧食風險基金等對財政平衡帶來的較大沖擊。同時，傳統(tǒng)的財政支出體制的慣性給現(xiàn)有的財政支出帶來宏大的壓力。表現(xiàn)為財政支出范圍的“越位〞，超出了社會公共需要的范疇，如從事市場盈利活動的人員仍由財政供養(yǎng)，一些競爭性行業(yè)和企業(yè)虧損補貼仍由財政承當?shù)龋坏胤秸毮芎驼g事權(quán)劃分不清，包攬過多，導致機構(gòu)臃腫、人員冗雜，使財政的供養(yǎng)負責過重；地方預算還不同程度地存在各類掛賬或應(yīng)付未付等隱性赤字。這些都構(gòu)成宏大的財政壓力，存在較大的財政風險。正是由于地方支出管理特別是預算管理改革嚴重滯后，產(chǎn)生了地方財政收支的嚴重不適應(yīng)，要實在改變這一狀況，出路就在于加快地方預算管理的改革。2、細化預算管理是克制傳統(tǒng)預算管理弊端，實在進步預算管理程度的重要途徑。傳統(tǒng)預算管理是根據(jù)方案經(jīng)濟的要求確定的，在建立市場經(jīng)濟體制過程中其弊端日益顯現(xiàn)出來：一是預算編制方法陳舊，造成有限財務(wù)資源的不合理分布。傳統(tǒng)預算編制大多采用“基數(shù)加增長〞的方法，這種方法的最大問題是基數(shù)是否合理，多年運用下來，使本年度預算核定的支出指標與實際情況大相徑庭，結(jié)果不僅加劇了資源的供求矛盾，也固化了財政資金在部門、地區(qū)之間的分配格局，制約了財政對經(jīng)濟構(gòu)造和社會事業(yè)開展布局的調(diào)整。二是預算編制時間短。以往我國的各級政府預算，其編制時間都是在每年11月前后著手編制的，編制時間不到兩個月，由于預算工程和指標論證不充分，缺乏民主程序，造成預算安排的先天缺乏，或執(zhí)行中問題不斷出現(xiàn)，或追加頻繁，沖擊了預算的正常執(zhí)行，影響了預算的嚴肅性。三是預算內(nèi)外資金“兩張皮〞，內(nèi)容不完善。傳統(tǒng)的預算是預算內(nèi)外別離的“雙預算〞體制，近幾年雖然各地都在試編綜合預算，但實際操作中預算內(nèi)外支預算與預算外收支方案的結(jié)合層次仍很淺，預算外資金統(tǒng)籌安排使用的程度較低，部門之間的經(jīng)費程度因此而產(chǎn)生苦樂不均的問題，也破壞了預算的完好性。四是預算執(zhí)行管理薄弱，資金使用效益不高。要從根本上解決上述問題，進步預算管理科學性、標準性，必須按照市場經(jīng)濟的要求改革預算管理制度。3、細化地方預管理是社會主義市場經(jīng)濟條件下構(gòu)建公共財政根本框架的客觀要求。公共財政理論是以市場經(jīng)濟為前提，“公共產(chǎn)品〞理論為根據(jù)，彌補“市場缺陷〞和實現(xiàn)政府職能為目的的財政理論。細化地方預算管理是由一整套彼此關(guān)聯(lián)、互相制約的管理制度所組成的非市場資源配置機制，是對地方財政收支活動進展管理的過程。與公共財政的關(guān)系：一是以地方政府為主體的非市場資源配置機制；二是以“公共產(chǎn)品〞彌補市場缺陷和實現(xiàn)政府職能為目的收入分配機制；三是借助政治制度、管理知識影響和制導公共資源的配置過程，以財政政策為手段，減緩經(jīng)濟周期波動，只有深化地方預算管理改革，逐步建立公平、透明、穩(wěn)固、平衡、標準、高效的預算管理機制，細化地主預算管理，才能有效解決聚財有限性與用財無限性的矛盾；只有按照社會主義市場經(jīng)濟的要求，構(gòu)建公共財政根本框架，構(gòu)建新的預算管理形式，才能實現(xiàn)財政運行的良性循環(huán)。4、細化地方預算管理是優(yōu)化財政資源配置，推進依法理財?shù)钠惹幸?。地方財政是地方政府實現(xiàn)其職能的財務(wù)保證。地方經(jīng)濟運行的狀況，很大程度上取決于政府施行宏觀調(diào)控的力度，必須解決好地方財力的合理配置問題。通過細化地方預算管理優(yōu)化資源配置，可緩解日益緊張的收支矛盾，保證重點支出需要。細化地方預算管理，最直接的動因是推進依法理財、標準理財、科學理財，人根本上改革遭受確實良預算管理形式，標準財政管理，建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的財政運行機制，力爭做到按規(guī)矩辦事，克制隨意性，標準政府、財政和部門的行為，使財政資金的分配和使用做到公正、公平、透明。優(yōu)化資源配置、進步資金使用效益。著眼于國際慣例接軌，建立市場經(jīng)濟體制下全新的預算管理機制，這是預算管理改革的根本目的，是建立公共財政根本框架的重要步驟。因此，研究細化地方預算管理，具有特別重要的現(xiàn)實意見和緊迫性。二、當前地方預管理改革的探究與特點為逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟要求的地方預算管理體制，改良預算編制方法，強化預算管理職能，一些省市借鑒國際經(jīng)歷，在加強預算管理、細化預算編制方面進展了多種形式的探究。1、河北省：以預算編制改革為重點的一攬子預算管理改革。河北省是我國地方財政中最先推行以編制部門為預算為重點的預算管理改革。其要點是將各類不同性質(zhì)的財政性資金，包括單位自有收入、預算內(nèi)撥款、預算外資金、各項基金撥款等，統(tǒng)一按詳細部門編制完好的預算。同時省財政部門通過調(diào)整內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置，將預算編制、執(zhí)行、監(jiān)視相別離，建立起適應(yīng)部門預算新要求的機制，強化預算管理各環(huán)節(jié)的互相制衡。主要內(nèi)容包括：〔1〕編制部門預算。將各類不同性質(zhì)資金統(tǒng)一編到部門預算中，取消中間環(huán)節(jié)，將一級預算會計單位均作為預算管理的直接對象，而且部門預算從基層單位編起，主管部門匯總、審核?！?〕實行綜合預算。綜合財政預算收入包括預算內(nèi)收入、應(yīng)上繳財政專戶管理的預算外收入和其他收入；綜合財政預算支出由財政按部門資金需求及財力情況，按個人、公用、事業(yè)開展的順序和省定標準、定額核定?！?〕按零基預算原那么細編。各類支出取消“基數(shù)加增長〞的預算編制方法，按照預算年度所有因素和事項的輕重緩急程度重新測算每一科目和款項的支出需求?！?〕硬化預算約束。預算確定經(jīng)人大批準后，嚴禁隨意調(diào)整和零星追加。〔5〕明確預算運作程序。實行標準預算周期管理。標準預算管理的周期由預算編制〔上年3月至12月〕，預算執(zhí)行〔當年1月至12月〕，財政決算〔次年1月至6月〕三個階段構(gòu)成?！?〕實行財政資金的集中管理。實行部門銀行賬戶由財政審批、登記制度；部門各項資金歸口到內(nèi)部財政機構(gòu)管理；財政廳內(nèi)部所有資金賬戶集中到總預算執(zhí)行處；不同性質(zhì)的資金采用不同方式管理?！?〕調(diào)整財政機構(gòu)設(shè)置，加強權(quán)利制衡。集中預算編制職能，將原各處室編制預算職能集中到預算處；成立預算審核效勞中心，加強預算審核和編制；成立總預算執(zhí)行處，統(tǒng)一全廳財政賬戶管理，加強預算內(nèi)外資金的核算和決算；加強對財政預算的監(jiān)視。這樣使預算編制、執(zhí)行、監(jiān)視相對別離。2、四川省：預算編制與預算執(zhí)行適度別離的預算管理改革〔1〕預算編制從功能預算向部門預算轉(zhuǎn)變。根據(jù)部門職能的需要，編制反映部門所有收入和支出的綜合財政預算。在預算編制形式上，改按資金性質(zhì)分散編制預算為按部門編制預算；在預算編制內(nèi)容上，統(tǒng)籌部門預算內(nèi)外資金，實行綜合財政預算；在預算編制方法上，按零基預算加工程預算進展編制；在預算編制程序上，建立標準周期編制制度，從年度預算執(zhí)行時就開場編制下一年度預算。〔2〕建立國庫集中收付制度。穩(wěn)步推進國庫集中收付制度改革，逐步建立以國庫單一賬戶體系為根底的現(xiàn)代國庫管理制度，加強對財政資金收付全過程的管理與監(jiān)視。在保持預算單位財政管理權(quán)根本不變的根底上，取消預算單位的預算內(nèi)外賬戶；認真執(zhí)行預算外資金單位開票，銀行代收，財政統(tǒng)管的規(guī)定，加大預算外資金收支兩條線和納入財政專戶管理力度。財政性資金都要納入政府綜合財政預算管理；所有財政收入都要逐步納入國庫或財政指定的單一賬戶；確定統(tǒng)一的政府集中采購目錄，逐步擴大政府采購范圍，所有財政支出逐步實現(xiàn)從單一賬戶直接支付到用款單位或商品及勞務(wù)供給商?！?〕建立較為標準的財政轉(zhuǎn)移支付體系。通過施行部門預算和建立標準的轉(zhuǎn)移支付制度，逐步淡化對財政專項資金的分配，減少一般性專項支出補助；確需保存的局部專項資金，也要通過建立支出工程庫等改革，進展標準化的分配和管理，以減少和杜絕省級財政專項資金分配的隨意性和不標準行為。完善對困難縣和少數(shù)民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付因素，建立省級財政的專項轉(zhuǎn)移支付制度，加大省級財政對財政困難地方和少數(shù)民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，逐步進步財政困難縣特別是少數(shù)民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，逐步進步財政困難縣特別是少數(shù)民族地區(qū)的財力程度和財政供給才能?！?〕改革財政監(jiān)視管理方式。財政監(jiān)視要從集中性檢查向日常監(jiān)視過渡，監(jiān)視范圍要從企業(yè)財政收支和財政收入征繳情況的監(jiān)視檢查拓展到財政管理的全過程。要建立健全財政內(nèi)部監(jiān)視檢查機制，完善和強化財政內(nèi)部的監(jiān)視管理，要圍繞財政改革和管理中的重點問題及關(guān)鍵環(huán)節(jié)開展有針對性的專項檢查。建立財政內(nèi)外監(jiān)視相結(jié)合，行政監(jiān)視和社會監(jiān)視相結(jié)合，事前、事中和事后監(jiān)視相結(jié)合，日常監(jiān)視和重點檢查相結(jié)合，多層次、全方位的財政監(jiān)視檢查機制。3、陜西?。阂詴嬑杉泻怂銥榛鶅σ試鴰旒兄Ц吨贫葹楹诵牡念A算管理改革陜西省預算管理改革，其特征是建立以會計委派集中核算為根底的國庫集中支付制度。從2000年7月1日起，陜西省率先在省級政府部門及直屬機構(gòu)推行會計統(tǒng)一委派集中核算方法，在財務(wù)自主權(quán)、資金使用權(quán)不變的前提下，一律取消部門、交易會會計崗位，注銷銀行賬戶，由省級機關(guān)會計核算中心〔會計中心的組織系統(tǒng)分為總會計和柜臺會計〕集中辦理睬計核算和監(jiān)視業(yè)務(wù)，實行“集中管理、統(tǒng)一開戶、分戶核算〞的方法。集中核算的資金范圍包括財政撥款、中央部委專項撥款、預算外資金、其他收入。會計中心核算的內(nèi)容：電腦聯(lián)網(wǎng)結(jié)算和管理將各種資金統(tǒng)一納入中心統(tǒng)一開戶行、資金使用按單位分期用款方案和單位審批后由中心統(tǒng)一劃撥和支付、對單位的財產(chǎn)物資進展統(tǒng)一核算管理。明確試點單位和會計中心的職責，做好會計核算的銜接工作，使國庫集中支付制度建立在會計統(tǒng)一委派集中核算的根底上。與此同時，陜西省政府推出與國庫集中支付制度相配套的其他幾項措施：一是從1999年1月起，對省級行政機關(guān)、金額撥款事業(yè)單位干部職工工資實行“編辦核實人員、人事核準工資、財政核撥經(jīng)費、銀行統(tǒng)一發(fā)放〞的管理方法。二是對全省重要會議和省級各部門召開的工作會議及經(jīng)費，實行“總額控制、嚴格審批、定點開會、財政結(jié)算〞的管理方法。三是對行政事業(yè)單位設(shè)備購置、工程維修、車輛保險實行政府統(tǒng)一采購。四是對預算外資金、行政事業(yè)單位收費實行收支統(tǒng)一管理。五是對財政投資非經(jīng)營性基建工程資金實行“直通車〞管理，即建立資金直接撥付到最終用款單位。通過上述措施，使國庫集中支付最終落實到每一道用款環(huán)節(jié)，實現(xiàn)對財政收支和部門收支全過程財政監(jiān)控。目前各地預算管理改革的思路、重點、力度不盡一樣，但都代表了地方預算管理改革的方向。預算管理改革是內(nèi)容龐雜、難度較大的系統(tǒng)工程，它包括預算編制、預算執(zhí)行、預算監(jiān)視等互相關(guān)聯(lián)、互相制約的過程。目前各地改革遇到的問題、困難很多，任務(wù)繁重，很多方面需要在繼續(xù)探究的根底上，借鑒國外的經(jīng)歷，進一步完善和補充。三、國外預算管理的經(jīng)歷及其借鑒西方市場經(jīng)濟國家推行政府預算管理已有近二百年的歷史，它們已探究出一套適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的預算管理方法和體系，對我國正在進展的預算管理改革具有重要的借鑒作用。1、預算管理機構(gòu)的設(shè)置：西方國家政府預算管理從草案編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)視諸環(huán)節(jié)均有嚴密的組織體系，確保預算管理各環(huán)節(jié)的把關(guān)和管理目的的實現(xiàn)?！?〕預算草案編制機制。一般分兩種形式。一種是特設(shè)專門預算編制機構(gòu)。如美國設(shè)立總統(tǒng)預算管理辦公室，獨立于財政部之外，直接向總統(tǒng)負責，其主要職責是編制支出預算。財政部只負責編制收入預算，整個預算的編制工作那么交給特設(shè)預算機構(gòu)。這樣做的目的是為了保證支出預算和收入預算的客觀性，以防止財政部門統(tǒng)編整個預算時可能帶來的問題。另一種是隸屬于政府部門專職預算編制機構(gòu)。由于財政部門主持預算草案編制，負責指導政府各部門編制支出預算草案并審核和協(xié)調(diào)這些草案，同時根據(jù)各種經(jīng)濟統(tǒng)計資料和預測，編制收入預算草案，最后對收入和支出兩種分加以綜合平均，形成預算草案?！?〕預算草案審批機構(gòu)。審批政府預算草案的機構(gòu)是議會，但是議會制分為一院制和兩院制。實行一院制的國家，可以直接批準政府預算。實行兩院制的國家，下議院〔或從議院〕在審批預算上擁有比上議院〔或參議院〕更大的權(quán)利，擁有預算先議權(quán)和最后批準權(quán)。在預算構(gòu)成上，實行單一政體的國家，國家最高權(quán)利機關(guān)審批中央預算和地方預算；實行聯(lián)邦制政體的國家，政府預算分為聯(lián)邦、州、地方預算，各級權(quán)利機關(guān)只負責審批本級政府預算，不審批下級預算?！?〕預算執(zhí)行機構(gòu)。包括預算收入、支出和出納機構(gòu)。收入執(zhí)行機構(gòu)是稅收征管機關(guān)，詳細負責執(zhí)行收入預算；支出預算執(zhí)行機構(gòu)是財政部門指導下的政府各預算單位；出納機構(gòu)是國庫，國庫的設(shè)置分為獨立國庫制和委托國庫制?！?〕預算監(jiān)視機構(gòu)。預算監(jiān)視一般由三個機構(gòu)負責：一是議會直接監(jiān)視；二是審計部門監(jiān)視，受立法機關(guān)指導，獨立于行政機關(guān)之外；三是財政部門監(jiān)視，是政府職能部門中的預算監(jiān)視機構(gòu)，與預算執(zhí)行同時進展。2、預算由編制期限、收支科目、編制形式、方法和構(gòu)造等不同的環(huán)節(jié)組成，目的是使預算編制更加科學合理。〔1〕預算編制期限。充足的編制時間中保證編制質(zhì)量的重要條件。國外預算編制時間較長，一般每個預算年度就開場編制下一預算年度的預算，到議會批準通過，有近一年的時間編制和講座預算?！?〕預算收支科目。預算收支科目的細化是預算管理和進步預算透明度的重要根底工作，科目越細，越便于監(jiān)視。美國預算支出科目有1300多個，法國預算類級科目1100多個，款級和項級科目更多?！?〕預算編制形式。國外通常接部門編制預算，一個部門的工資支出、資本支出、其他支出都反映在一本預算上，有利于財政部門掌握和監(jiān)視各部門的預算資金情況?！?〕采用零基預算測算預算收支指標。要求對每一方案工程作系統(tǒng)的評估和審查，并以其成果績效及本錢為根底，排列預算支出分配的優(yōu)先順序，并以其成果績效及本錢為根底，排列預算支出分配的優(yōu)先順序?！?〕采用復式預算作為預算形式構(gòu)造。就是將預算年度內(nèi)全部財政收入和支出按經(jīng)濟性質(zhì)進展劃分，分別聚集編制成兩個或兩個以上的預算。它不僅適應(yīng)資金分配格局的變化，而且可以對每一工程進展本錢-效益分析和控制，可以反映預算平衡狀況和出現(xiàn)赤字的原因。此外，許多國家除了編制傳統(tǒng)的年度預算外，還編制多年度的流動預算。3、預算執(zhí)行：預算調(diào)整和預算支出付制度構(gòu)成執(zhí)行的兩大重點。預算執(zhí)行是預算管理的關(guān)鍵，關(guān)系到編制的預算能否變成現(xiàn)實。一般來說，各國年度預算經(jīng)立法機關(guān)批準即具法律效力，各部門必須嚴格執(zhí)行。但是在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或減少收入，使原批準的預算總支出超過總收入，或者原批準的舉債數(shù)額發(fā)生變更，必須經(jīng)過與審批預算一樣的程序。同時，國外管理預算資金普遍采用國庫單一賬戶制度。庫款集中管理，支票集中簽發(fā)，資金集中支付。政府預算審批通過后，預算單位根據(jù)預算安排購置商品和勞務(wù)時，由預算單位或財政部門開出支付憑證，經(jīng)國庫部門審核無誤后，通過銀行清算系統(tǒng)從國庫單一賬戶劃撥資金。4、預算監(jiān)視：健全的法律體系、嚴格的監(jiān)視檢查程序和科學的檢查方法，是確保預算監(jiān)視質(zhì)量的關(guān)鍵。國外通常從預算編制、審批、執(zhí)行到監(jiān)視每一環(huán)節(jié)都有明確的法律規(guī)定。如法國標準預算的法律有?憲法?、?財政法?，每年國會還要通過年度?預算法案?，以法律形式對各項收支作出明確規(guī)定，使各部門的每項預算收支受到法律約束。同時，建立專門的監(jiān)視機構(gòu)監(jiān)視預算的編制和執(zhí)行。比方法國建立財政監(jiān)察專員制度和財政公共會計制度進展預算監(jiān)視檢查，前者負責對預算支出進展監(jiān)視檢查，后者主要負責執(zhí)行支付，看撥款的公式是否正確。檢查的方法通常采用本錢效益分析法。如瑞典預算監(jiān)視重點轉(zhuǎn)向?qū)ν度腩A算資金各部委的詳細工作成效。四、細化地方預算管理的總體思路及對策建議地方財政作為國家經(jīng)濟政策的載體和政府分配、調(diào)控的重要工具，必須根據(jù)國家宏觀經(jīng)濟目的，完好地反映政府職能，按照建立公共財政要求統(tǒng)攬政府收支，地方預算管理改革的整體框架和操作程序上要與市場經(jīng)濟體制根本相適應(yīng)，逐步推進整個財政管理體制走上法制、科學、標準的軌道?！惨弧辰⒔y(tǒng)一的地方預算管理改革目的形式地方預算管理改革是一項內(nèi)容復雜的系統(tǒng)工程。由于改革起步時間不長，需要在借鑒國外經(jīng)歷的根底上，根據(jù)我國的根本國情和社會主義市場經(jīng)濟的要求，逐步推進和完善。當前及今后一個時期應(yīng)重點放在以下幾方面：1、進步預算的完好性。政府預算的完好性原那么是標準政府行為的內(nèi)在要求，各級政府分別編制統(tǒng)一的全面的財政預算，充分反映以政府為主體的資金收支活動全貌，既可以為實現(xiàn)政府決策科學化提供完備的數(shù)據(jù)資料，有利于政府調(diào)控各類財政性資金流向和流量，完善政府的理財活動，防止政府部門出現(xiàn)各種經(jīng)濟浪費和腐敗現(xiàn)象。實行綜合財政預算，是標準和細化預算管理的重要內(nèi)容，將政府掌握的各種資金統(tǒng)籌安排使用，是預算管理改革的必然方向。2、實行復式預算。改革預算管理制度，將單式預算改為復式預算是轉(zhuǎn)變財政職能、建立公共財政的客觀要求。有利于強化預算的約束機制，進步預算管理程度。建議盡快推行復式預算編制形式，國家預算要分為政府公共預算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預算、社會保障預算、專項支出預算和其他預算。實行復式預算，并非只是將預算收支科目進展簡單劃分，需要進展一系列改革，是一項系統(tǒng)工程。3、細化部門預算管理。部門預算是財政預算管理的根本組織形式。部門預算的核心內(nèi)容是一個部門只編制一本預算，由財政部門詳細管理。在對上年預算執(zhí)行結(jié)果進展分析總結(jié)和績效評價的根底上，結(jié)合本年度的預算執(zhí)行情況，根據(jù)下一年國民經(jīng)濟開展方案，測算下年度預算收支規(guī)模，編制下年度本級預算草案和部門預算。在編制部門預算時，不僅要全面反映部門年度財政需求，而且要全面反映全部收入狀況。收入方面要按照收入類別逐項核定各項收入，且在詳細到單位和工程；支出方面按照規(guī)定分人員經(jīng)費和公用經(jīng)費測定各單位工程的預算，根據(jù)輕重緩急排出各類支出需求；對專項支出要制定出滾動工程方案，以便財政部門審查和核定部門預算。4、推行零基預算編制法。推行徹底的零基預算，就是將各類支出取消基數(shù)加增長的編制方法，按照預算年度甩的因素和事項的輕重緩急程度重新測算每一科目和款項的支出需求?！捕硨崿F(xiàn)細化預管理改革目的的對策1、細化預算管理要統(tǒng)籌考慮。預算編制是預算管理的一個環(huán)節(jié)，其改革取向和目的定位應(yīng)該納入整個預算管理改革體系一并考慮研究。在預算管理程序上，預算編制改革要注意與預算執(zhí)行環(huán)節(jié)的銜接，要有利于執(zhí)行的可操作性和標準化；在財政內(nèi)設(shè)機構(gòu)職責界定上要有利于機構(gòu)間的互相制約和促進；在機構(gòu)調(diào)整要上有利于實現(xiàn)精簡效能目的。2、細化地方預算管理程序。細化地方預算管理工作程序，即實行標準預算周期管理。一個標準預算管理的周期由預算編制、預算執(zhí)行與調(diào)整、財政決算三個階段構(gòu)成。標準預算周期起始于3月，終止于次年6月，共28個月。預算編制階段從3月至12月，在上年預算執(zhí)行結(jié)果分析和績效評價根底上，結(jié)合本年度預算執(zhí)行情況、國民經(jīng)濟開展方案，測算下年預算收支規(guī)模和增速，同時準備編制預算的根底資料，建立部門經(jīng)費支出信息庫。預算執(zhí)行與調(diào)整階段從當年1月至12月，組織執(zhí)行經(jīng)法律程序批準的預算，詳細包括征收機關(guān)及時足額組織收入入庫、預算執(zhí)行部門按部門預算核撥資金、組織政府采購、分析預算執(zhí)行情況，執(zhí)行中依法辦理預算調(diào)整變更手續(xù)。各部門要嚴格按照人大批準的年度預算法案執(zhí)行，非經(jīng)法定程序不得隨意追加和調(diào)整預算。財政決算階段從次年1月至6月，組織編制本級決算草案，匯總下一級決算，形本錢地區(qū)總決算草案，并按規(guī)定報批。3、完善和細化預算科目。為進步預算真實性，增強預算權(quán)威性，要改良預算科目，使預算科目更加完善，在編制預算時將各項財政收支落實到最末一級科目，并分解到預算單位、工程和人頭。一是重新修訂預算科目。二是建立預算單位根底信息體系。三是預算編制要嚴格遵循國家預算科目。預算科目細化以后，每年編制收支預算必須實事務(wù)實到相應(yīng)科目，每個科目收支要輔之以相應(yīng)根底資料，一并提交人代會審查。4、健全專職預算編審機構(gòu)。統(tǒng)一、健全、高效的預算編制組織機構(gòu)是編好預算的根底，借鑒國外做法并考慮我國實際，應(yīng)該在三個環(huán)節(jié)相應(yīng)建立專門的預算編審機構(gòu)。一是在各級人大成立預算委員會。作為預算最終審批的辦事機構(gòu)，專職負責對政府預算管理的指導，審核、平衡和初步確定政府預算草案。二是各級政府成立預算參謀委員會。該委員會由政府各部門主要官員和財經(jīng)專家組成，根據(jù)國民經(jīng)濟和社會事業(yè)開展方案，對財政部門上報的政府預算建議方案研究提出意見和建議，供政府指導決策參考。三是財政內(nèi)部成立專職預算機構(gòu)。5、建立國庫集中收付制度。國庫單一賬戶制度是與部門預算制度相配套財政管理措施，是將政府所有的財政資金集中于一家銀行賬戶，所有的財政收支都通過這一賬戶管理。在收入方面，所有的財政收入直接繳入國庫，征收機關(guān)和執(zhí)法機關(guān)設(shè)置的各種過渡賬戶不復存在。在支出方面，財政資金實際使用時將從國庫賬戶中直接劃入商品供給商和勞務(wù)提供者賬戶上，各預算單位銀行賬戶隨之取消。各項財政收支活動直接通過國庫賬戶操作。財政可以全面掌握當年的預算執(zhí)行情況，有利于加強預算監(jiān)視。6、改革國庫管理體制。國庫管理是政府公共管理的根底性環(huán)節(jié)，承當著公共收入和公共支出繳納和撥付的重任。為適應(yīng)預算管理改革，必須修訂原有的金庫條例及施行細那么，建立國庫單一賬戶體系。實行國庫集中收付制度，應(yīng)將國庫從現(xiàn)行銀行體系別離出來，交還財政管理，建立一種新型的、符合國際慣例的國庫管理形式，國庫賬戶設(shè)在銀行，通過銀行進展有關(guān)收支活動和往來結(jié)算。7、組建預算監(jiān)視機構(gòu)。細化預算管理，財政監(jiān)視的方式和重點將發(fā)生很大變化，一是由過去分頭監(jiān)視轉(zhuǎn)向統(tǒng)一協(xié)調(diào)監(jiān)視，財政監(jiān)視與審計、人大的監(jiān)視構(gòu)成一個有機體系，更有利于進步監(jiān)視效率。二是由過去側(cè)重宏觀指導轉(zhuǎn)向詳細微觀監(jiān)視，對詳細部門和開支工程進展監(jiān)視。三是由過去事后監(jiān)視轉(zhuǎn)向事前和事中監(jiān)視。地方財政部門要組建專門的預算監(jiān)視機構(gòu)對預算編制、收支預算執(zhí)行進展全過程的監(jiān)視，發(fā)現(xiàn)問題及時處理。8、重新界定財政支出范圍。要使財政資金使用效益到達最大化，必須重新界定財政支出范圍：一是保證標準適度的國家機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)。二是搞好對國民經(jīng)濟開展全局和改善企業(yè)對外部投資環(huán)境有著重大影響的根底設(shè)施建立。三是政府有責任開展投資大、見效慢社會公益事業(yè)。四是扶持事關(guān)經(jīng)濟大局和社會穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)。五是建立社會保障體系。9、標準政府采購制度。政府采購是政府以購置者的身份，為了公共支出的需要，以法定的形式、方法、程序在市場上的采購行為。標準的政府采購制度將一定范圍內(nèi)的采購權(quán)利統(tǒng)一，可以節(jié)約財政資金，簡化預算編制程序。建立政府采購制度，一是制定政府采購法律和規(guī)章制度。二是要明確各部門的支出預算，編制和公開預算工程的政府采購清單，進展公開采購。三是按建立的財政國庫單一賬戶，進展支付審批，管住政府采購資金。10、建立計算機支持系統(tǒng)。細化地方預算管理機制，必須依靠強有力的現(xiàn)代技術(shù)手段，建立覆蓋預算管理各個環(huán)節(jié)的計算機管理信息系統(tǒng)。應(yīng)由六個有機結(jié)合的子系統(tǒng)構(gòu)成。一是根底信息管理子系統(tǒng)。此系統(tǒng)統(tǒng)一管理本級行政事業(yè)單位與預算管理